EVROPSKÁ KOMISE

V Bruselu dne 28.6.2018

COM(2018) 496 final

ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ

o průběžném hodnocení iniciativy Humanitární dobrovolníci EU
za období od poloviny roku 2014 do poloviny roku 2017

{SWD(2018) 353 final}

OBSAH

1. Úvod    

2. Účel a rozsah hodnocení    

3. Hlavní zjištění    

4. Závěry    

5. Další postup    

ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ

o průběžném hodnocení iniciativy Humanitární dobrovolníci EU
za období od poloviny roku 2014 do poloviny roku 2017

1. Úvod

1. Jak se předpokládá v Lisabonské smlouvě 1 , Evropská unie (dále jen „EU“) zřídila v roce 2014 iniciativu Humanitární dobrovolníci EU (dále jen „iniciativa“). Tuto iniciativu upravují tři právní akty: nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 375/2014 ze dne 3. dubna 2014 2 (dále jen „nařízení“), prováděcí nařízení Komise (EU) č. 1244/2014 ze dne 20. listopadu 2014 3 a nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) č. 1398/2014 ze dne 24. října 2014 4 . Cílem iniciativy je pomoci zvýšit schopnost EU poskytovat humanitární pomoc založenou na potřebách a pomoci zvýšit kapacity a odolnost zranitelných nebo katastrofami zasažených komunit ve třetích zemích a současně poskytnout evropským občanům možnost zapojit se do humanitárních akcí ve třetích zemích a projevit solidaritu s lidmi v nouzi. 

2. Iniciativa poskytuje financování konsorciím organizací z EU a ze třetích zemí za účelem vysílání a přípravy k vyslání (včetně stáží) humanitárních dobrovolníků EU do třetích zemí. Financuje rovněž projekty pro rozvoj kapacit organizací z EU a ze třetích zemí k dodržování norem a postupů, které jsou nezbytné pro účast v iniciativě, a lepší budování jejich kapacit včetně v oblasti řízení dobrovolníků. Iniciativa stanoví také normy, postupy a akreditaci, program odborné přípravy humanitárních dobrovolníků EU na vyslání do třetích zemí, vytvoření databáze způsobilých humanitárních dobrovolníků EU, zřízení sítě a vypracování plánu komunikace.

3. Na provedení iniciativy byla pro období od 1. ledna 2014 do 31. prosince 2020 vyhrazena částka ve výši 147 936 000 EUR. Ačkoliv se dosažené výsledky v rámci iniciativy zvyšují, její provádění značně zaostává za očekáváními uvedenými ve víceletém finančním rámci na období 2014–2020, pokud jde o plnění rozpočtu a počet vyškolených a vyslaných dobrovolníků.

4. Tato zpráva předkládá výsledky průběžného hodnocení (dále jen „hodnocení“) iniciativy Humanitární dobrovolníci EU a je k ní připojen pracovní dokument útvarů Komise, který obsahuje podrobnější zjištění plynoucí z hodnocení. Zpráva vychází z důkazů poskytnutých v rámci externího hodnocení a zpětné vazby, která byla obdržena během diskusí se zúčastněnými subjekty a otevřené veřejné konzultace. Ve zprávě jsou uvedeny také možné oblasti dalšího rozvoje iniciativy s přihlédnutím k doporučením a k nutnosti zvýšit využívání iniciativy.

2. Účel a rozsah hodnocení

5. Jak je stanoveno v čl. 27 odst. 4 písm. b) nařízení, Komise musí Evropskému parlamentu a Radě předložit průběžnou hodnotící zprávu. Hlavním účelem průběžného hodnocení je poskytnout nezávislé posouzení dosažených výsledků a kvalitativních a kvantitativních aspektů provádění nařízení, včetně dopadu iniciativy v humanitární oblasti a hodnocení nákladové efektivity programu během prvních tří let jeho provádění od jeho zřízení v roce 2014. Hodnocení se proto zabývá prováděním iniciativy v období od poloviny roku 2014 do poloviny roku 2017.

6. Externí hodnocení se uskutečnilo v období od května do listopadu 2017 5 . Fáze zjišťování skutečností zahrnovala komplexní přezkum dokladů a rozsáhlé konzultace se zúčastněnými subjekty (včetně na úrovni Komise a se zástupci členských států, vysílajícími organizacemi, přijímajícími organizacemi, humanitárními dobrovolníky EU a jinými klíčovými zúčastněnými subjekty). Použity byly různé nástroje, včetně on-line průzkumů a polostrukturovaných telefonických a osobních rozhovorů. Provedeno bylo šest cílených průzkumů 6 a uskutečnily se tři terénní mise v Latinské Americe a Karibiku, na Blízkém východě a v jihovýchodní Asii 7 . Po dobu tří měsíců (srpen–říjen 2017) probíhala na internetu otevřená veřejná konzultace, v jejímž rámci bylo obdrženo celkem 30 odpovědí. Metodický přístup doplnily tři případové studie týkající se různých projektů prováděných prostřednictvím iniciativy (tj. akreditace, vysílání a technická pomoc a budování kapacit).

7. Průzkumy a připomínky získané během pohovorů poskytují celkově užitečné informace o provádění iniciativy. Kvůli nedostupnosti závěrečných zpráv o projektech v době hodnocení a omezenému využívání v prvních letech může průběžné hodnocení poskytnout údaje pouze o celkovém dopadu iniciativy na místní komunity, o zlepšení kapacit zúčastněných subjektů, o rozvoji dovedností a o potenciálním dopadu iniciativy Humanitární dobrovolníci EU v humanitární oblasti.

3. Hlavní zjištění

8. Pohovory, které externí hodnotitel vedl s různými skupinami zúčastněných subjektů, prokázaly relevantnost pěti cílů iniciativy 8 stanovených v nařízení pro příjemce v rámci iniciativy, vysílající a přijímající organizace a dobrovolníky. Místní komunity pokládají za obzvláště užitečné činnosti, které podporují místní dobrovolnictví a budování kapacit v zájmu zlepšení dovedností na místní úrovni k zajištění připravenosti na katastrofy. Obecně jsou různé akce prováděné v rámci iniciativy pro cíle iniciativy relevantní. Cíl týkající se šíření zásad humanitární pomoci EU však považuje za relevantní pouze nízký počet zúčastněných subjektů (především dobrovolníci). To znamená, že při komunikačních činnostech v rámci iniciativy je třeba tomuto bodu věnovat větší pozornost. Zájem partnerů rámcové dohody o partnerství v humanitární oblasti je i nadále velmi nízký, což je u iniciativy, která má podle předpokladů sloužit oblasti humanitární pomoci, problematické. Vysílající a přijímající organizace, které se iniciativy účastní, hodnotí relativně kladně její schopnost uspokojovat jejich potřeby a řídit vysílání dobrovolníků se správnými schopnostmi podle potřeb přijímajících organizací.

9. Při dosahování těchto pěti cílů nebyla iniciativa účinná a cíle stanovené ve víceletém finančním rámci na období 2014–2020 nejsou ani zdaleka splněny. Rozpočet nebyl v prvních třech letech plně využit, ačkoliv údaje za rok 2017 ukazují velkou míru využití finančních prostředků na budování kapacit / technickou pomoc. Třebaže se počet dobrovolníků zvyšuje, dosud značně zaostává za cílem. Za účelem realizace humanitárních projektů ve třetích zemí bylo vysláno více než 200 humanitárních dobrovolníků EU. Tento počet však zdaleka zaostává za cílem týkajícím se 4 000 humanitárních dobrovolníků EU do roku 2020. Hlavním důvodem jsou překážky účasti, jako je akreditace organizací nebo nutnost vytvořit partnerství s ostatními organizacemi, aby bylo možno požádat o financování z EU. To představovalo obzvláštní problém pro organizace, které nepůsobí v zavedených sítích. Účinnost omezuje hledání partnerů konsorcia a správní postupy k řízení konsorcia. Účinnost přijímacího řízení by bylo možno dále zvýšit urychlením postupů. Iniciativa doposud přispěla jen v omezené míře k zlepšení schopnosti EU poskytovat humanitární pomoc, a to vzhledem k malému rozpočtu a pomalému využívání. Z průzkumů v rámci hodnocení vyplývají určité důkazy o tom, že se dobrovolníci domnívají, že se v důsledku vyslání jejich dovednosti zlepšily. Několik málo míst nabízených prostřednictvím iniciativy v prvních letech zvýšilo možnosti lidí přispět k humanitární pomoci. Dosud nejsou k dispozici důkazy o tom, že normy dobrovolnictví stanovené v rámci iniciativy mají pozitivní dopady na vnitrostátní normy členských států EU. Některé organizace pokládají za obtížné zřizování konsorcií, zejména tehdy, nespolupracují-li se zavedenými sítěmi.

10. Postupy a požadavky se silným dopadem na účelnost iniciativy jsou podrobně upraveny ve třech legislativních aktech. Ačkoliv to na straně jedné přináší organizacím určitou administrativní zátěž, na straně druhé to je pozitivní pro zkušenosti dobrovolníků, jelikož je stanoveno transparentní přijímací řízení a u dobrovolníků je během vyslání podporováno učení a rozvoj. Nová evropská pravidla a postupy pro řízení dobrovolníků mohou být pro organizace obzvláště obtížné v případě, že souběžně s iniciativou provozují svůj vnitrostátní dobrovolnický program. Některé organizace považují proces za odrazující, jelikož může trvat až osmnáct měsíců; od zveřejnění výzvy k podávání návrhů přes výběr, zveřejnění volných míst pro dobrovolníky, jejich odbornou přípravu po vyslání dobrovolníků. Na základě tohoto legislativního rámce se Komise soustavně snaží procesy zjednodušit a urychlit, aby se zvýšila přitažlivost iniciativy pro zúčastněné subjekty. Postupy předkládání žádostí, výběru a podávání zpráv se jako obzvláště zatěžující jeví u organizací, které působí především v rámci projektů humanitární pomoci EU (reakce na mimořádné situace), jež v oblasti řízení grantů uplatňují jiné postupy. Byl zaveden účinný systém sledování, jenž by bylo možno dále rozvinout tak, aby bylo možno kromě kvantitativních informací zpracovávat i kvalitativní informace a zprávy ad hoc. Analýza nákladové efektivity může poskytnout pouze předběžné posouzení, jelikož v této fázi nejsou k dispozici závěrečné zprávy o projektech ani související finanční údaje. V rámci externího hodnocení bylo na straně Komise zaznamenáno chování beroucí v úvahu náklady, pokud jde o smlouvy o poskytování služeb, jež jsou založeny na počtu vyškolených a pojištěných dobrovolníků. Iniciativa bude vyžadovat jednodušší procesy, více informačních a komunikačních činností týkajících se jejích možných pozitivních dopadů na organizace v EU i v zahraničí a způsobu jejího fungování a silnější vazby mezi iniciativou a cíli EU v humanitární oblasti a v oblasti rozvoje a příslušným financováním.

11. Pokud jde o soudržnost iniciativy s nástroji v oblasti humanitární pomoci, rozvoje a civilní ochrany, existuje prostor pro zlepšení. Iniciativa nebyla zakotvena ve stávajících nástrojích EU pro poskytování humanitární pomoci, nýbrž byla zřízena jako samostatný nástroj. Jelikož dobrovolníci nesmí být vysíláni do regionů, v nichž probíhá ozbrojený konflikt, jsou z oblasti působnosti iniciativy vyloučeny některé třetí země, v nichž je poskytována značná část humanitární pomoci. Co se týká soudržnosti s politikou EU v oblasti rozvojové spolupráce, široká definice humanitární pomoci, která je v nařízení použita, umožňuje součinnost, jelikož dobrovolníky lze vyslat za účelem realizace celé škály projektů včetně činností, které spojují záchranu, obnovu a rozvoj a které podporují a rozvíjejí celkovou odolnost místních komunit. Ačkoliv iniciativa není formálně spojena s cíli udržitelného rozvoje, většina zúčastněných přijímajících organizací uvádí, že působí v oblasti humanitární pomoci i v oblasti rozvoje. Vnitřní soudržnost provedených akcí nelze v této fázi iniciativy plně posoudit, jejich podoba však naznačuje, že by měly být vzájemně soudržné.

12. Iniciativa vytváří přidanou hodnotu EU prostřednictvím společných norem pro řízení dobrovolníků ze všech zemí EU, společné odborné přípravy a financování budování kapacit a technické pomoci. Iniciativa umožňuje spolupráci organizací z různých oblastí (např. humanitární a rozvojové organizace, organizace civilní ochrany, dobrovolnické organizace) a různé velikosti. Je dostupná nejen pro partnery rámcové dohody o partnerství, nýbrž pro všechny organizace z EU, které působí nebo hodlají působit v oblasti humanitární pomoci. Například pouze 3 % partnerů rámcové dohody o partnerství v humanitární oblasti tvoří organizace z členských států, které vstoupily do EU v roce 2004 nebo později 9 . Podíl těchto organizací na celkovém počtu akreditovaných organizací je mnohem vyšší (20 %). V tomto ohledu se iniciativě podařilo zapojit širokou škálu organizací z různých členských států EU.

4. Závěry

13. Vzhledem k zjištěním uvedeným ve zprávě o externím hodnocení a vlastním zkušenostem a dialogu se zúčastněnými subjekty v počáteční fázi provádění iniciativy je celkový závěr Komise ten, že iniciativa zajišťuje přidanou hodnotu a její cíle jsou pro zúčastněné subjekty relevantní. Hodnocení však vyzdvihuje řadu problémů, jimiž je třeba se zabývat, aby se dále zvýšil dopad iniciativy a aby byla zajištěna její větší přitažlivost pro organizace a dobrovolníky. Tyto aspekty jsou zdůrazněny v připojeném pracovním dokumentu útvarů Komise a jsou shrnuty v následujících odstavcích.

14. Akce v rámci iniciativy jsou velmi podrobně upraveny ve třech právních aktech. V prvních třech letech provádění byla zdlouhavě vytvářena základna organizací zúčastněných subjektů. To bylo spojeno se zdlouhavými postupy a s přechodem od projektů v oblasti kapacit a technické pomoci financovaných EU na projekty týkající se vysílání. Očekává se, že jakmile byl úspěšně akreditován dostatečný počet organizací, které na základě technické pomoci a podpory na budování kapacit dosáhly požadovaných norem, zvýší se důvěra organizací a jejich zájem o vysílání humanitárních dobrovolníků EU.

15. Je třeba zavést zjednodušení procesů a správních postupů, aby se zvýšilo zapojení organizací do iniciativy. Zpětná vazba obdržená od zúčastněných organizací a od organizací, které se do iniciativy dosud nezapojily, prokazuje jednoznačnou potřebu revize postupů. Vysílající organizace například považují za problematický proces akreditace; je proto třeba uvážit revizi tohoto procesu a poskytování větší podpory zainteresovaným organizacím v krátkodobém až střednědobém horizontu. Projekty technické pomoci, které pomáhají organizacím dosáhnout očekávaných norem v oblasti řízení dobrovolníků, ochrany a bezpečnosti, by měly být lépe spojeny s procesem akreditace organizací z EU.

16. Přitažlivost iniciativy by bylo možno zvýšit, pokud by se zkrátila doba do vyslání (od zveřejnění výzev po skutečné vyslání), jež v současnosti činí rok a půl, a to v zájmu rychlejšího vysílání. To by mohlo zvýšit počet možností vyslání pro občany EU a snížit počet odpadlíků.

17. Je třeba posílit zájem ze strany organizací, které působí v oblasti humanitární pomoci v širším smyslu, jak je stanoveno v nařízení. Humanitární dobrovolníci EU jsou vysíláni k vykonávání činností, jako je posilování odolnosti, propojení pomoci, obnovy a rozvoje, různé oblasti související s humanitární pomocí (voda, sanitární zařízení a hygiena, otázky rovnosti žen a mužů, logistika), avšak také za účelem realizace rozvojových projektů týkajících se potravinového zabezpečení, snižování chudoby a odolnosti ekonomiky. Dosažení další součinnosti s existujícími programy a projekty Komise již patří k cílům stanoveným v ročním pracovním programu Komise na rok 2018.

18. Komise uznává potřebu lepšího souladu přístupu k dobrovolnictví ve třetích zemích s ostatními dobrovolnickými programy EU. Je třeba usilovat o soudržnost a součinnost s Evropskou dobrovolnou službou a Evropským sborem solidarity. Je nutné optimalizovat doplňkovost mezi humanitární oblastí a oblastí rozvoje.

19. V počátečním období provádění byla pozornost věnována především organizačnímu rozvoji. Postupný přesun zaměření z procesů financování (podpora řízení dobrovolníků nebo organizační schopnosti a kapacity) na humanitární činnosti orientované na dopad pomůže uspokojit očekávání zúčastněných subjektů v tomto ohledu.

20. Lepší určení dopadů by zvýšilo přitažlivost iniciativy pro organizace a dobrovolníky a pomohlo by zlepšit její provádění. V souladu s intervenční logikou iniciativy byl zaveden rámec pro sledování. V současnosti jsou na základě tohoto rámce shromažďovány výhradně kvantitativní údaje; to by mělo být doplněno kvalitativními údaji o dopadech projektů týkajících se humanitární oblasti, řízení rizik souvisejících s katastrofami nebo propojení pomoci, obnovy a rozvoje. Ukazatele výkonnosti je nutno přezkoumat, pokud jde o jejich relevanci a proveditelnost sběru spolehlivých, citlivých a srovnatelných údajů. Kromě stávajících ukazatelů výkonnosti týkajících se vysílání dobrovolníků je třeba vypracovat ukazatele výkonnosti v souvislosti s pokrokem v oblastech budování kapacit a technické pomoci, jež absorbují většinu rozpočtu iniciativy. To by pomohlo změřit dopad iniciativy na místní komunity, zúčastněné organizace a dobrovolníky a vyzdvihnout vazby mezi projekty v rámci iniciativy Humanitární dobrovolníci EU a projekty v oblasti humanitární pomoci / připravenosti na katastrofy. Je třeba blíže přezkoumat možnost lepší spolupráce s místními úřadovnami, které se věnují humanitární pomoci, a s delegacemi EU, včetně při sledování projektů v rámci iniciativy Humanitární dobrovolníci EU.

5. Další postup

21. Hodnocení poskytuje užitečné analýzy a informace týkající se provádění iniciativy, včetně stávajících nedostatků, a uvádí oblasti, v nichž je možné další zlepšení. Komise se zjištěními a doporučeními uvedenými v hodnocení zabývá pomocí dvojího přístupu: uvážením opatření, která lze provést v krátkodobém až střednědobém horizontu ve stávajícím právním rámci na straně jedné, a opatření, která by vyžadovala zásadnější změny právních předpisů EU týkajících se humanitárních dobrovolníků EU.

22. Co se týká prvního souboru opatření, výsledky hodnocení budou bezprostředně použity v návrhu programu a při přidělování zdrojů. Komise se již zabývá opatřeními, která mají být provedena od nynějška do konce stávajícího období provádění v roce 2020 s cílem urychlit procesy, zjednodušit správní postupy, zlepšit podporu pro zainteresované organizace, dále propagovat možnosti financování a sdílet příklady úspěchu. Toho bude dosaženo například dalším zjednodušením procesu akreditace organizací, které uzavřely rámcové dohody o partnerství, aby se zabránilo jakékoli duplikaci v rámci těchto dvou správních postupů, zestručněním elektronických formulářů pro akreditaci, zkrácením doby od zveřejnění výzvy po vyslání dobrovolníků, rozšířením propagačních činností s cílem představit dopad dobrovolníků v dané oblasti. Další klíčovou záležitostí je rozšířit vysílání humanitárních dobrovolníků EU za účelem realizace projektů Komise v oblasti humanitární pomoci a snižování rizika katastrof a rozvojové spolupráce.

23. Druhý soubor opatření je spojen s probíhající činností Komise v souvislosti s budoucími programy EU na základě příštího víceletého finančního rámce. Zjištění plynoucí z tohoto průběžného hodnocení budou představovat užitečný příspěvek při vypracovávání návrhu Komise na výdajové programy po roce 2020. Komise bude v tomto ohledu usilovat o dosažení významného zjednodušení postupů odstraněním prvků, které zpomalují vysílání dobrovolníků a zúčastněným organizacím ukládají značnou administrativní zátěž. Bude se usilovat o součinnost a soulad s ostatními dobrovolnickými programy EU, zejména Evropským sborem solidarity. Komise se bude snažit zajistit větší jasnost pro občany EU, kteří hledají možnosti dobrovolnictví v EU i mimo ni. Uváženo bude lepší sladění s cíli EU týkajícími se propojení pomoci, obnovy a rozvoje a humanitární pomoci a rozvoje k zvýšení účasti humanitárních a rozvojových organizací a rozšíření možností dobrovolnictví.

24. Na základě dosavadních zkušeností a získaných poznatků bude Komise při provádění doporučení uvedených v průběžném hodnocení iniciativu nadále provádět a dále rozvíjet v úzké spolupráci s členskými státy, orgány a institucemi EU, organizacemi a občany. Zpětná vazba od zúčastněných subjektů bude i nadále hlavním faktorem zlepšení, což v další fázi provádění iniciativy do roku 2020 a posléze povede k jejímu většímu dopadu.

(1)    Ustanovení čl. 214 odst. 5 Smlouvy o fungování Evropské unie.

(2)    Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 375/2014 ze dne 3. dubna 2014 o zřízení Evropského dobrovolnického sboru humanitární pomoci („iniciativa Humanitární dobrovolníci EU“) (Úřední věstník (dále jen „Úř. věst.“) L 122, 24.4.2014, s. 1).

(3)    Prováděcí nařízení Komise (EU) č. 1244/2014 ze dne 20. listopadu 2014, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 375/2014 o zřízení Evropského dobrovolnického sboru humanitární pomoci („iniciativa Humanitární dobrovolníci EU“) (Úř. věst. L 334, 21.11.2014, s. 52).

(4)    Nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) č. 1398/2014 ze dne 24. října 2014, kterým se stanoví normy a postupy týkající se zájemců o dobrovolnickou činnost a humanitárních dobrovolníků EU (Úř. věst. L 373, 31.12.2014, s. 8).

(5)    Závěrečná zpráva k dispozici na adrese: https://ec.europa.eu/echo/funding-evaluations/evaluations/thematic-evaluations_en 

(6)    Cílové skupiny průzkumů: humanitární dobrovolníci EU (zájemci a vyslaní dobrovolníci), organizace vysílající humanitární dobrovolníky EU a jejich partneři, organizace přijímající humanitární dobrovolníky EU, partneři (kteří se dosud nezapojili) rámcové dohody o partnerství Generálního ředitelství pro evropskou civilní ochranu a operace humanitární pomoci (GŘ ECHO), partneři (kteří se dosud nezapojili) pilotního projektu iniciativy Humanitární dobrovolníci EU a zástupci členských států (Pracovní skupina Rady pro humanitární pomoc a potravinovou pomoc (COHAFA), Pracovní skupina Rady pro civilní ochranu (PROCIV) a Výbor pro opatření humanitární pomoci).

(7)    Latinská Amerika a Karibik: Haiti a Ekvádor; Blízký východ: Jordánsko a Libanon a jihovýchodní Asie: Myanmar/Barma a Kambodža.

(8)      V článku 7 nařízení č. 375/2014 se uvádí: „Iniciativa Humanitární dobrovolníci EU sleduje tyto operativní cíle: přispívat ke zvýšení a zlepšení schopnosti Unie poskytovat humanitární pomoc; zlepšovat dovednosti, znalosti a schopnosti dobrovolníků v oblasti humanitární pomoci a zásady a podmínky jejich působení; budovat kapacitu přijímajících organizací a podporovat dobrovolnictví ve třetích zemích; šířit zásady humanitární pomoci Unie dohodnuté v Evropském konsensu o humanitární pomoci; zvyšovat soudržnost a soulad dobrovolnictví v členských státech s cílem zlepšit možnosti občanů Unie účastnit se činností a operací humanitární pomoci.“

(9)      Bulharsko, Chorvatsko, Česká republika, Kypr, Estonsko, Maďarsko, Lotyšsko, Litva, Malta, Polsko, Slovensko, Slovinsko, Rumunsko.