EVROPSKÁ KOMISE

V Bruselu dne 5.12.2016

COM(2016) 754 final

ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ

Zpráva za období 2009–2015 o finanční situaci systému pojištění v nezaměstnanosti určené bývalým dočasným nebo smluvním zaměstnancům a akreditovaným parlamentním asistentům, kteří jsou po ukončení služebního poměru u některého z orgánů Evropské unie nezaměstnaní

ZPRÁVA KOMISE RADĚ A PARLAMENTU

Zpráva za období 2009–2015 o finanční situaci systému pojištění v nezaměstnanosti určené bývalým dočasným nebo smluvním zaměstnancům a akreditovaným parlamentním asistentům, kteří jsou po ukončení služebního poměru u některého z orgánů Evropské unie nezaměstnaní

ÚVOD

V souladu s nařízeními souvisejícími s pracovním řádem ostatních zaměstnanců je dávka Společenství v nezaměstnanosti určena bývalým smluvním zaměstnancům (SZ), parlamentním asistentům (APA) nebo dočasným zaměstnancům (DZ) kteří se ocitnou bez zaměstnání proti své vůli (to se netýká například zaměstnanců, kteří podali výpověď). Je doplňková k případné dávce v nezaměstnanosti poskytované na vnitrostátní úrovni.

Tyto dávky jsou vypláceny ze Zvláštního fondu nezaměstnanosti. Tento fond je financován částečně z příspěvků od zaměstnanců, kteří jsou potenciálními příjemci, a částečně z příspěvků od zaměstnavatele.

V podmínkách přístupu k této dávce i v kategoriích příjemců a sazeb příspěvků došlo k významným změnám, které zcela změnily původně zavedený systém, a zejména hospodaření s finančními prostředky tohoto fondu.

Reforma z roku 2004:

Reforma služebního řádu úředníků Evropské unie a pracovního řádu ostatních zaměstnanců Evropské unie, která vstoupila v platnost dne 1. května 2004, zavedla do pracovního řádu ostatních zaměstnanců novou kategorii zaměstnance zaměstnaného na základě smlouvy (tj. smluvní zaměstnanec – SZ), jakož i nová pravidla pro příspěvek do fondu nezaměstnanosti (zejména zvýšení zaměstnanecké části příspěvku z 0,4 % na 0,81 %).

Období 2009–2015:

Podle nařízení Rady (ES) č. 160/2009 ze dne 23. února 2009 (Úř. věst. L 55, 27.2.2009) spadají napříště pod fond nezaměstnanosti i akreditovaní parlamentní asistenti (APA). Při této příležitosti se podmínky fondu nezaměstnanosti včetně výše příspěvku nezměnily.

V roce 2009 vykazoval fond nezaměstnanosti schodek ve výši 4,3 milionu EUR, který v roce 2010 opět poklesl na 2,6 milionu EUR. V letech 2011 až 2013 se tento schodek významně snížil a na konci roku 2013 dosáhla jeho výše 1 milionu EUR. Během tohoto období se kumulovaná rezerva fondu nezaměstnanosti zvýšila z 16,1 milionu EUR na počátku roku 2009 na 2 miliony EUR na konci roku 2015. Důvodů těchto převratných změn je celá řada, zejména:

zvýšení počtu účastníků (+ 42 %),

zvýšení počtu měsíčních dávek v nezaměstnanosti (+ 9 %),

zvýšení počtu příjemců z řad dočasných zaměstnanců (DZ) oproti počtu DZ v činné službě (z 2,56 % v roce 2009 na 2,90 % v roce 2015),

snížení počtu příjemců z řad smluvních zaměstnanců (SZ) oproti počtu SZ v činné službě (5,86 % v roce 2009 oproti 1,83 % v roce 2015),

zavedení kategorie APA (poměr příjemců z řad APA v roce 2015: 8,4 %),

zvýšení průměrné měsíční dávky z 1 980 EUR v roce 2009 na 2 063 EUR v roce 2010. Trend ke zvyšování se v roce 2011 a 2012 obrátil poté, co dosáhl spodní hranice ve výši 1 908 EUR. Od roku 2013 se trend znovu obrátil a v roce 2015 dosáhl 2 551 EUR s vrcholem 2 582 EUR v roce 2014. Lze konstatovat, že průměrná dávka poskytovaná akreditovaným parlamentním asistentům zaznamenala v období 2011 až 2015 čisté zvýšení. Konkrétně se v roce 2014 zvýšila z 2 096 EUR na 2 898 EUR a v roce 2015 poklesla na 2 525 EUR,

zvýšení průměrné délky trvání nároku na tuto dávku v měsících z 6,9 měsíců v roce 2009 na 10 měsíců v roce 2015, což má za následek prodloužení doby vyplácení dávek o 45 %,

výrazné snížení schodku v roce 2012 v důsledku mimořádného příjmu od agentury EUIPO, která vrátila částku ve výši 1,2 milionu EUR poté, co bylo na základě soudního rozhodnutí opět přijato do zaměstnání přibližně dvacet zaměstnanců.

Reforma v roce 2014 a vyhlídky:

Reforma služebního řádu úředníků Evropské unie a pracovního řádu ostatních zaměstnanců Evropské unie, která vstoupila v platnost dne 1. ledna 2014, pozměnila maximální trvání pracovních smluv smluvních zaměstnanců podle článku 3b, které je nyní 6 let namísto 3.

Důsledkem této změny maximálního trvání smlouvy bylo snížení počtu příjemců finančních prostředků z fondu nezaměstnanosti od roku 2014. Její zmírňující účinek však bude mít od roku 2017 tendenci slábnout.

Tento pozitivní dopad však nevyvážil výrazný nárůst počtu příjemců z Evropského parlamentu v návaznosti na jeho obměnu v roce 2014. Do počtu osob, které mají nárok čerpat ze systému pojištění v nezaměstnanosti, totiž v červenci 2014 přibylo přes 600 parlamentních asistentů (APA) a 200 dočasných zaměstnanců.

_____________________________

Čl. 28a odst. 11 a čl. 96 odst. 11 pracovního řádu ostatních zaměstnanců Evropské unie ve znění z roku 2013 stanoví, že Komise každé dva roky předkládá zprávu o finanční situaci systému pojištění v nezaměstnanosti. Komise může navíc nezávisle na této zprávě prostřednictvím aktů v přenesené pravomoci v souladu s články 111 a 112 služebního řádu upravit příspěvky stanovené v čl. 28a odst. 7 a v čl. 96 odst. 7 pracovního řádu ostatních zaměstnanců, je-li to nezbytné v zájmu rovnováhy systému.

1Předpisový rámec 

1.1Popis systému

Reforma služebního řádu úředníků Evropské unie a pracovního řádu ostatních zaměstnanců Evropské unie, která vstoupila v platnost dne 1. května 2004, změnila právní předpisy, jimiž se od roku 1985 řídila způsobilost pro výplatu dávek z fondu nezaměstnanosti, jakož i pravidla příspěvků do tohoto fondu. Tyto změny lze shrnout následovně:

Následující tabulka uvádí horní hranice a spodní hranice podle zahrnutých osob:

částky v EUR ke dni 1. ledna 2016

Výše srážek, horní hranice a spodní hranice jsou aktualizovány stejným způsobem jako odměny.

Případné rodinné přídavky se přičítají k dávkám v nezaměstnanosti. Příspěvky do společného systému zdravotního pojištění (systému RCAM) Evropské unie (5,1 % referenčního základního platu příjemce) hradí fond nezaměstnanosti.

1.2Odkazy na právní předpisy

-Článek 28a pracovního řádu ostatních zaměstnanců Evropské unie ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1023/2013 ze dne 22. října 2013.

-Článek 96 pracovního řádu ostatních zaměstnanců Evropské unie a článek 5 přílohy pracovního řádu ostatních zaměstnanců Evropské unie ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1023/2013 ze dne 22. října 2013.

-Články 135 a 136 pracovního řádu ostatních zaměstnanců Evropské unie ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1239/2010 ze dne 20. prosince 2010 (Úř. věst. L 338 ze dne 22.12.2010).

-Čl. 65 odst. 1 pracovního řádu, který pojednává o aktualizaci odměn a některých částek.

-Nařízení Komise č. 91/88 ze dne 13. ledna 1988, kterým se provádí článek 28a pracovního řádu ostatních zaměstnanců (Úř. věst. L 11, 15.1.1989).

-Pravidla Komise ze dne 14. července 1988, ustanovená po vzájemné dohodě předsedou Soudního dvora dne 4. července 1989, kterými se stanoví podmínky uplatňování ustanovení o poskytování podpory v nezaměstnanosti dočasným zaměstnancům ve smyslu čl. 28a odst. 10 pracovního řádu ostatních zaměstnanců Evropských společenství.

2Stav peněžního a akruálního účetnictví fondu nezaměstnanosti za období 2009–2015

Následující dva oddíly uvádějí vývoj fondu nezaměstnanosti a konkrétně jeho výdaje a příjmy.

Částky uvedené v položce „Dávky v nezaměstnanosti“ zahrnují vždy základní dávku v nezaměstnanosti a veškeré rodinné přídavky po uplatnění opravného koeficientu (pouze pro původní systém). Od těchto částek jsou odpočítány dávky sociálního pojištění poskytnuté na vnitrostátní úrovni (dávky v nezaměstnanosti, rodinné přídavky, dávky v nemoci a mateřství atd.). Příspěvek do systému RCAM, jak je uvedeno v bodě „1.1  Popis systému “, nehradí příjemce dávky v nezaměstnanosti, ale je financován fondem nezaměstnanosti (5,1 % základní referenční mzdy příjemce).

Fond nezaměstnanosti používá pro správu svých výdajů a příjmů dva nástroje:

běžný účet pro inkaso příjmů a vyplácení dávek,

termínované účty pro investování kumulovaných přebytků.

2.1Stav „peněžního účetnictví“ běžné výsledky a kumulované zůstatky za období 2009–2015

Z hlediska peněžního účetnictví se výnosy a náklady zaznamenávají v okamžiku, kdy jsou inkasovány nebo kdy vzniknou.

V tabulce 1 je uveden přehled příjmů a výdajů podle toho, jak byly zapsány do účetní evidence, a běžný zůstatek, který z toho vyplývá. Je nutno uvést, že v roce 2014 došlo k úpravě příspěvků do systému RCAM splatných za období 2009–2013.

Tabulka 2 ukazuje vývoj finančních aktiv fondu nezaměstnanosti jak na běžném účtu začleněném do účetnictví Evropské komise (část I), tak na investičních účtech spravovaných GŘ ECFIN (část II). Třetí část uvádí konsolidované kumulované přebytky obou těchto účtů (část III).

Ve srovnání s referenčním rokem (2009) je nutno poznamenat, že došlo k meziročnímu poklesu kumulovaného přebytku. Relativní stabilita fondu v roce 2012 je důsledkem skutečnosti, že úřad EUIPO vrátil dávky v nezaměstnanosti, které pobírali zaměstnanci znovu začlenění do činné služby.

V období 2009 až 2015 zaznamenal kumulovaný přebytek pokles o 87 %.

Tabulka 3 uvádí souhrn kumulovaného zůstatku v období 2008 až 2015.

2.2Stav akruálního účetnictví: Běžné výsledky za období 2009–2015

V akruálním účetnictví se transakce zaznamenávají, aby byly přiřazeny k roku, k němuž se vztahují. Některé inkasované příjmy zapsané do účetní evidence na začátku roku N tak pocházejí ze srážek z platů z konce roku N–1 a některá vyplacení dávek v nezaměstnanosti provedená a zapsaná na začátku roku N pokrývají období nezaměstnanosti z konce roku N–1. V účetnictví jsou tyto transakce přiřazeny k roku N–1.

Tabulka 4 představuje příjmy a výdaje na základě této logiky a udává tak roční „akruální“ stav příjmů a výdajů fondu nezaměstnanosti.

Příjmy a výdaje zaznamenaly od roku 2009 výrazný nárůst. Tento vývoj příjmů a výdajů je dán především:

vytvořením nových agentur a celkovým nárůstem počtu zaměstnanců těchto agentur,

zavedením nové kategorie zaměstnanců (tj. smluvní zaměstnanec – SZ) v roce 2009,

začleněním parlamentních asistentů v roce 2009.

Dopady na výdaje jsou významné až od roku 2007, kdy vypršely první smlouvy smluvních zaměstnanců a došlo tedy ke vzniku prvních nároků na dávky v nezaměstnanosti. Toto zvyšování výdajů pokračovalo až do roku 2014 a v roce 2015 se mírně snížilo.

Záporný zůstatek fondu dosáhl v roce 2009 4,3 milionů EUR v roce 2009 a v následujících letech se postupně snižoval: na 2,6 milionu EUR v roce 2010, na 1,5 milionu EUR v roce 2011, na 1,2 milionu EUR v roce 2012 a na 1 milion EUR v roce 2013. V roce 2014 se schodek zvýšil a dosáhl 4,8 milionu EUR. Důvodem bylo zvýšení počtu APA, kteří pobírají dávky v nezaměstnanosti. Výše uvedený účinek se v roce 2015 zmírnil a výše schodku dosáhla 3 milionů EUR.

Uvedený stav je znázorněn na níže uvedeném grafu.

2.3Stav akruálního účetnictví: rozpis výdajů a příjmů na jednotlivé orgány a na agentury jako celek za období 2009–2015

Tabulka 5 uvádí rozpis výdajů a příjmů na jednotlivé orgány a rovněž na agentury a úřady jako celek. V první části tabulky jsou uvedeny absolutní částky a v druhé poměrné vyjádření, tedy procentuální podíl na celkové výši výdajů a příjmů. Je zde obzvláště patrný konec volebního období EP, zejména výrazný nárůst výdajů EP v letech 2013 až 2014 o více než 8 milionů EUR. V roce 2015 zůstávají výdaje i nadále vysoké, avšak stále jsou nižší než v roce 2014.

S výhradou toho, že nebyla zohledněna Evropská služba pro vnější činnost (ESVČ), u níž je dosud obtížné provést podrobnou analýzu z důvodu nedostatku historických informací, převyšuje úroveň příspěvků výdaje v současné době pouze u agentur. Tato situace je zejména důsledkem skutečnosti, že většina jejich zaměstnanců má smlouvy na dobu neurčitou. Je však třeba poznamenat, že náklady spojené se zaměstnanci agentur v období 2013–2015 prudce vzrostly.

3Analýza účastníků, příjemců a poskytnutých dávek

3.1Počet účastníků a průměrný příspěvek

Tabulka 6 uvádí počet DZ a SZ, kteří přispívají do fondu nezaměstnanosti a kteří byli v činné službě k 31. prosinci každého roku.

Počet SZ a DZ se v období let 2009 až 2015 zvýšil o 40 % v případě SZ a o 23 % v případě DZ. Pokud jde o APA, první příjemci se objevili v roce 2011.

Počet účastníků ve všech kategoriích dohromady se v období mezi rokem 2009 a 2015 zvýšil o 43 %.

3.2Počet příjemců dávky v nezaměstnanosti v absolutních hodnotách a vzhledem k počtu účastníků: míra nezaměstnanosti k 31. prosinci daného roku

Tabulka 7 uvádí počet nezaměstnaných osob, které k měsíci prosinci každého roku obdržely plnou dávku v nezaměstnanosti nebo doplňkovou dávku k vnitrostátnímu systému.

Na základě kombinace údajů o DZ a SZ v činné službě ke dni 31. prosince uvedených v tabulce 6 a počtu příjemců, kteří obdrželi dávku v nezaměstnanosti uvedenou v tabulce 7, lze vypočítat poměr mezi počtem příjemců finančních prostředků z fondu nezaměstnanosti a počtem účastníků tohoto fondu. Výsledek je uveden v tabulce 8.

Pokud jde o dočasné zaměstnance, jejich počet se mírně zvýšil, avšak ve vztahu ke Komisi došlo k výraznému snížení. Vliv tohoto snížení byl vyvážen prudkým nárůstem jejich počtu v agenturách. Procento příjemců ve vztahu k účastníkům zůstává konstantní.

Pokud jde o smluvní zaměstnance, jejich počet se neustále zvyšuje, a to zejména v agenturách a v Evropském parlamentu. Procento příjemců ve srovnání s počtem účastníků výrazně pokleslo. Tento pokles souvisí s možností prodloužení smluv uzavřených v období 2010 až 2013 ze 3 na 6 let.

V roce 2014 byl rovněž zaznamenán vysoký počet bývalých APA, kteří pobírali uvedenou dávku, neboť rok 2014 byl rokem konce volebního období Parlamentu.

Počet měsíčních dávek v nezaměstnanosti, jejich průměrná výše, příjemci a stát jejich pobytu

Dávku v nezaměstnanosti lze vyplácet po dobu několika měsíců. Tabulka 9 uvádí počet měsíčních dávek v nezaměstnanosti poskytnutých za rok.

Celkové roční výdaje podle typu příjemce (DZ dle starého systému, DZ dle nového systému a SZ) po vydělení počtem vyplacených měsíčních splátek dávají průměrnou výši dávek v nezaměstnanosti podle kategorie příjemců. Tento výsledek je uveden v tabulce 10. Je nutno konstatovat, že dávka vztahující se k určitému měsíci může být úplná nebo představovat pouze poměrnou část vzhledem k počtu dní, kdy byla daná osoba skutečně nezaměstnaná.

Průměrná měsíční dávka se v letech 2009 až 2010 zvýšila; a to z 1 980 EUR na 2 063 EUR. Trend zvyšování se v roce 2011 zvrátil a v roce 2012 takto pokračoval, přičemž dosáhl spodní hranice ve výši 1 908 EUR. Od roku 2013 se trend znovu obrátil a v roce 2015 dosáhl 2 551 EUR s vrcholem 2 582 EUR v roce 2014. Pokud vezmeme v úvahu pouze AC a AT, činila v roce 2015 průměrná měsíční dávka 2 562,30 EUR.

Je patrné, že průměrné částky uhrazené v souvislosti s akreditovanými parlamentními asistenty zaznamenaly v roce 2014 rovněž prudký nárůst, a to téměř o 50 % oproti roku 2013, tj. 2 897,99 EUR. Průměrná měsíční dávka se v roce 2015 výrazně snížila a dosáhla 2 550,67 EUR.

Čtyři nejvýznamnější prvky z této tabulky jsou následující:

zvýšení průměrné měsíční částky vyplacené dočasným zaměstnancům a smluvním zaměstnancům v období 2013 až 2015: + 31 %,

zvýšení průměrné měsíční částky vyplacené akreditovaným parlamentním asistentům v období 2013 až 2015: + 28 %,

zvýšení měsíčních splátek vyplacených akreditovaným parlamentním asistentům v období 2013 až 2015: + 385 %,

podíl výdajů na akreditované parlamentní asistenty na celkových výdajích v období 2013 až 2015: z 6 % na 31 %.

Tabulka 11 uvádí průměrné trvání nároku na dávky v nezaměstnanosti v měsících. Tato doba se vypočítá jako součet celkového počtu placených dnů až do 31. prosince uvedeného roku a podíl tohoto součtu a počtu příjemců dávek v nezaměstnanosti. Takto získaný výsledek se vydělí 30 a výsledkem je průměrná doba trvání nároku na dávky v nezaměstnanosti v měsících.

Bylo zjištěno, že průměrná doba trvání nároku na dávky v nezaměstnanosti v měsících vzrostla z 6,9 měsíců v roce 2009 na 10 měsíců v roce 2015. To představuje prodloužení doby vyplácení dávek o 45 %. Toto prodloužení je především důsledkem vlivu akreditovaných parlamentních asistentů.

Počet příjemců, kteří pobírali dávku minimálně jeden měsíc v roce, se však v období 2009 až 2015 mírně snížil o 7,6 % (ze 701 na 648, viz tabulka 7).

Následující tabulky uvádějí délku doby vyplácení dávek podle zahrnutých osob (SZ/DZ a APA).

SZ/DZ:

APA:

Je třeba si povšimnout, že jestliže podíl týkající se výdajů souvisejících s akreditovanými parlamentními asistenty ve vztahu k celkovým výdajům v roce 2015 je vysoký (31 %), je to způsobeno jednak jejich počtem, jednak vysokou úrovní průměrné výše měsíční dávky poskytované těmto zahrnutým osobám. Průměrná doba vyplácení dávek akreditovaným parlamentním asistentům se v roce 2015 významně zvýšila a je vyšší než průměrná doba vyplácení dávek smluvním zaměstnancům/dočasným zaměstnancům. To je přímým důsledkem výrazného zvýšení počtu akreditovaných parlamentních asistentů, kteří jsou příjemci dávky v nezaměstnanosti, k němuž došlo v důsledku obměny Evropského parlamentu v závěru roku 2014.

S ohledem na zásadu doplňkovosti systému pojištění v nezaměstnanosti je členský stát pobytu osoby pobírající dávku v nezaměstnanosti důležitý zejména s ohledem na kritéria způsobilosti pro přiznání vnitrostátní dávky, která se v jednotlivých státech významně liší.

Tabulka 12 uvádí počet příjemců, kteří obdrželi v průběhu daného roku nejméně jednu měsíční dávku, podle členských států pobytu.

Z této tabulky uvádějící místo bydliště příjemců vyplývá, že v roce 2015 bylo přes 44 % příjemců zaregistrováno jako uchazeči o zaměstnání v Belgii.

4ZÁVĚRY

4.1Období 2009–2015

Z této zprávy vyplývá, že od roku 2008 vykazuje fond nezaměstnanosti trvale roční schodek. Ten byl obzvláště významný již v roce 2009, kdy činil 4,2 milionu EUR. Poté se postupně snižoval až na 1 milion EUR v roce 2013.

V roce 2014 se stav fondu nezaměstnanosti prudce zhoršil a jeho schodek přesáhl 4,8 milionu EUR. V roce 2015 se tento schodek poněkud snížil a dosáhl výše 3 milionů EUR.

V důsledku těchto po sobě jdoucích schodků během období 2009–2015 činil kumulovaný přebytek (tj. rezerva + roční výsledek) ke dni 31. prosince 2015 již jen 2 miliony EUR, zatímco k 1. lednu 2009 to bylo 16,15 milionu EUR.

4.2Krátkodobý a střednědobý vývoj fondu nezaměstnanosti:

Vysoká míra výdajů v roce 2015 přispěla k vyčerpání rezervy.

Očekává se však, že v roce 2016 bude vykázán přebytek v důsledku významného snížení počtu příjemců finančních prostředků z kategorie APA (rovněž v letech 2017 a 2018) a přetrvávajícího zmírňujícího účinku prodloužení maximální platnosti smluv uzavřených se smluvními zaměstnanci dle článku 3b pracovního řádu ostatních zaměstnanců na 6 let. To by mohlo pomoci k opětovnému vytvoření významné rezervy.

Střednědobý výhled je v každém případě velmi nejistý, a dokonce vzbuzuje obavy vzhledem k následujícím rizikovým faktorům:

1.Velmi významný nárůst průměrné měsíční dávky vyplacené v roce 2015 oproti roku 2013 o více než 30 %.

2.Významný nárůst počtu příjemců z řad smluvních zaměstnanců, který je očekáván od roku 2017 v důsledku nové maximální doby trvání smluv v délce 6 let.

3.Možné pokračování setrvalého nárůstu počtu příjemců z řad dočasných zaměstnanců agentur od roku 2013.

4.Další vrchol výdajů lze předpokládat v období 2019–2020 v souvislosti s koncem volebního období Evropského parlamentu 2014–2019.

5.Dále je třeba zdůraznit, že zavedení akreditovaných parlamentních asistentů v roce 2009 nebylo doprovázeno obdobným nárůstem příspěvku, k němuž došlo v roce 2004 při zavádění smluvních zaměstnanců. V období 2011–2015 je však čistý zůstatek příspěvků a dávek vyplacených kategorii APA záporný a projevuje se jako schodek ve výši přibližně 11,4 milionu EUR.

Otázky vznesené výše vedou Komisi k tomu, aby na počátku předpokládala omezené zvýšení (přibližně 0,1% základní mzdy, a to zejména s přihlédnutím ke kumulovanému zůstatku fondu za finanční roky v období sledovaném v této zprávě) příspěvků na financování systému pojištění v nezaměstnanosti prostřednictvím aktu v přenesené pravomoci v souladu s čl. 28a odst. 11 a čl. 96 odst. 11 pracovního řádu ostatních zaměstnanců Evropské unie s cílem zajistit jeho finanční rovnováhu.

Komise navíc zřídí pracovní skupinu s cílem zajistit v druhé fázi pravidelné sledování finančního stavu tohoto systému.