EVROPSKÁ KOMISE

V Bruselu dne 16.12.2015

COM(2015) 652 final

ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ

o provádění, výsledcích a celkovém hodnocení programu „Evropa pro občany“ na období 2007–2013

{SWD(2015) 286 final}
{SWD(2015) 287 final}

ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ

o provádění, výsledcích a celkovém hodnocení programu „Evropa pro občany“ na období 2007–2013

V souladu s rozhodnutím č. 1904/2006/ES 1 a na základě závěrů externího hodnocení ex post 2 poskytuje tato zpráva přehled o provádění, výsledcích a celkovém hodnocení programu „Evropa pro občany“ na období 2007–2013.

1.    Souvislosti

1.1    Úvod

Evropská unie (EU) při mnoha příležitostech uznala, že je třeba přiblížit se občanům členských států a umožnit jim plně se podílet na budování stále semknutější Unie, a přitom zdůrazňovat základní hodnoty, které jsou evropským občanům společné.

Za účelem dosažení těchto cílů byl v prosinci 2006 zaveden program „Evropa pro občany“, a sice na období sedmi let (od 1. ledna 2007 do 31. prosince 2013). Tento program byl považován za první krok k vytvoření ucelenější strategie a politiky v oblasti účasti občanů. Jeho cílem bylo podpořit širokou škálu činností a organizací na podporu aktivního občanství zapojením jednotlivých občanů, místních orgánů a organizací občanské společnosti do procesu evropské integrace.

Program „Evropa pro občany“ (dále jen „program“) vycházel ze zkušeností s předchozími iniciativami, zejména s „akčním programem Společenství na podporu aktivního evropského občanství“ (2004–2006) 3 , který potvrdil potřebu rozvíjet dialog s organizacemi občanské společnosti a obcemi a podporovat účast občanů.

1.2    Cíle programu „Evropa pro občany“ na období 2007–2013

Program měl tyto cíle:

poskytovat občanům příležitost spolupracovat a podílet se na budování demokratické a do světa otevřené Evropy, která bude stále užším svazkem, sjednoceným a obohaceným díky své kulturní rozmanitosti, a rozvíjet tak občanství Evropské unie,

rozvíjet vědomí evropské identity, vycházející ze společných hodnot, historie a kultury,

podporovat pocit přináležitosti k Evropské unii mezi jejími občany,

posilovat toleranci a vzájemné porozumění mezi evropskými občany, respektovat a podporovat kulturní a jazykovou rozmanitost a zároveň přispívat k dialogu mezi kulturami.

Konkrétní cíle programu byly následující:

setkávání občanů z různých místních komunit po celé Evropě, aby mohli sdílet a vyměňovat si zkušenosti, názory a hodnoty, poučit se z historie a utvářet budoucnost,

podpora činnosti, diskusí a úvah souvisejících s evropským občanstvím, demokracií, společnými hodnotami, historií a kulturou prostřednictvím spolupráce organizací občanské společnosti na evropské úrovni,

přiblížení Evropy jejím občanům tak, že budou propagovány evropské hodnoty a úspěchy, jichž Evropa dosáhla, a zároveň bude uchovávána vzpomínka na její minulost,

podpora spolupráce mezi občany a organizacemi občanské společnosti ze všech zúčastněných států, příspěvek k interkulturnímu dialogu a zdůrazňování rozmanitosti i jednoty Evropy, přičemž by se zvláštní pozornost měla věnovat činnostem, které se zaměřují na vytváření užších vazeb mezi občany členských států Evropské unie ve složení k 30. dubnu 2004 a občanů členských států, které přistoupily od tohoto dne.

Vzhledem k tomu, že obecné a specifické cíle a rovněž akce tohoto programu byly vymezeny v rozhodnutí o zavedení programu „Evropa pro občany“, neměla Komise ani Výkonná agentura pro vzdělávání, kulturu a audiovizuální oblast při provádění tohoto programu příliš velký prostor pro volné uvážení.

2.    Hlavní činnosti a provádění programu

Program poskytl finanční podporu pro širokou škálu činností, které byly seskupeny do čtyř akcí.

2.1    Čtyři akce programu

Akce 1: Aktivní občané pro Evropu

Toto opatření poskytlo finanční prostředky na pořádání setkání občanů měst a pro sítě partnerských měst a rovněž na občanské projekty, které nejsou omezeny hranicemi států ani jednotlivých odvětví. Všechny tyto činnosti byly zaměřeny na posílení znalostí občanů z různých obcí a kultur o sobě a vzájemného porozumění. Tato akce zahrnovala rovněž podpůrná opatření za účelem zlepšení kvality projektů v oblasti partnerství měst a občanských projektů.

Akce 2: Aktivní občanská společnost v Evropě 

Toto opatření poskytlo strukturální podporu evropským skupinám odborníků a organizacím občanské společnosti a projektům uskutečňovaným z podnětu organizací občanské společnosti. Jeho cílem bylo posílit jejich schopnost fungovat na evropské úrovni, a tím přispět k dosažení obecných cílů programu.

Akce 3: Společně pro Evropu 

Velmi významné události

Toto opatření podpořilo akce organizované Evropskou komisí, případně ve spolupráci s členskými státy nebo jinými příslušnými partnery, s cílem zvýšit povědomí evropských občanů o evropské historii a o úspěších a hodnotách EU.

Studie, informace a komunikace

S cílem zajistit lepší porozumění aktivnímu občanství na evropské úrovni vypracovala Evropská komise tyto studie:

Volunteering in the European Union (2010) (Dobrovolnictví v Evropské unii (2010))

Study on Maximising the Potential of Mobility in Building European Identity and Promoting Civic Participation (2011) (Studie maximalizace potenciálu mobility při vytváření evropské identity a prosazování občanské participace (2011))

Participatory Citizenship in the European Union (2012) (Participativní občanství v Evropské unii (2012))

Measuring the Impact of the 'Europe for Citizens' programme (2013) (Měření dopadů programu „Evropa pro občany“ (2013))

Informace týkající se činností programu a dalších iniciativ v oblasti občanství byly poskytovány prostřednictvím internetových stránek a jiných komunikačních nástrojů (brožur, letáků a DVD).

Kontaktní místa pro program „Evropa pro občany“

Od roku 2008 se postupně zřizovala kontaktní místa, aby se zajistilo šíření praktických informací o provádění programu, jeho činnostech a možnostech financování a aby se žadatelům a příjemcům prostředků z programu poskytla podpora.

V roce 2013 fungovalo v zúčastněných zemích celkem 28 kontaktních míst pro program „Evropa pro občany“ a 22 z nich obdrželo provozní granty od Evropské komise.

Akce 4: Aktivní evropská paměť 

Toto opatření poskytlo finanční prostředky na projekty připomínající památku obětí masového vyhlazování a masových deportací, jakož i na ochranu hlavních míst, památníků a archivů.

2.2    Rozpočet

Finanční krytí pro provádění programu od 1. ledna 2007 do 31. prosince 2013 bylo stanoveno na 215 milionů EUR. Tento rozpočet byl značně kritizován, že je příliš skromný ve srovnání s ambiciózními cíli a vysokým očekáváním ohledně výsledků programu.

Pokud jde o rozdělení celkového rozpočtu mezi jednotlivé činnosti programu, bylo městům a obcím poskytnuto prostřednictvím obou typů projektů partnerství 78,280 milionu EUR, na projekty posilování historického povědomí bylo vynaloženo 14,203 milionu EUR a na projekty občanské společnosti a občanské projekty 35,077 milionu EUR, přičemž 49,935 milionu EUR bylo poskytnuto jako strukturální podpora skupinám odborníků a evropským organizacím občanské společnosti.

2.3    Doručené žádosti

V letech 2007–2013 bylo předloženo téměř 20 000 žádostí o granty. Čtyři hlavní akce v rámci programu byly tyto: setkávání občanů v rámci partnerství měst (CM), sítě partnerských měst (NTT), projekty na posilování historického povědomí (REM) a projekty občanské společnosti (CSP).

Celkový počet předložených žádostí (2007–2013)

Zdroj: Zpráva o činnosti za období 2007–2013 vypracovaná agenturou EACEA

Program zaznamenal mezi lety 2007 a 2013 trvalý nárůst počtu žádostí o více než 45 %. Převážná část žádostí se týkala partnerství měst (téměř dvě třetiny z nich). Komise a výkonná agentura přijaly opatření k řešení nárůstu počtu žádostí účinným způsobem, konkrétně pomocí elektronického vyřizování žádostí a vykazování, zjednodušení interních postupů a zkrácení lhůt pro uzavírání smluv a pro platby.

V důsledku rostoucího počtu žádostí byla konkurence mezi žadateli stále ostřejší a míra úspěšnosti klesala. Například v průběhu posledního roku trvání programu (2013) měly žádosti o projekty občanské společnosti pouze 4,5% šanci na úspěch, zatímco v roce 2007 bylo možné financovat 48 % obdržených projektů. Projekty partnerství měst byly nejméně selektivní, jelikož finanční prostředky získalo více než 20 % žadatelů.

Během druhé poloviny doby trvání programu zároveň vzrostl rozpočet projektů, jakož i počet účastníků a zapojených partnerů a zemí, což bylo důsledkem rostoucího zájmu ze strany žadatelů.

2.4    Zeměpisný původ projektů

Mezi členské státy s největším počtem předložených projektů patřilo Německo (2 791), následovala Francie (2 537), Maďarsko (2 434), Itálie (2 265) a Polsko (1 219).

V roce 2007 na těchto pět zemí připadalo více než 70 % předložených projektů. V roce 2013 činil tento podíl 54 %. Avšak zatímco podíl Francie a Německa a v menší míře i Polska výrazně poklesl, podíl Itálie a především Maďarska značně vzrostl a na Maďarsko připadal nejvyšší počet žádostí podaných během posledního roku trvání programu.

Relativní podíl žádostí z východní Evropy a Balkánu mezi prvním a posledním rokem trvání programu značně vzrostl a relativní podíl žádostí ze střední a severní Evropy se snížil. Nejen Maďarsko, ale také Slovensko, Rumunsko a Slovinsko zaznamenaly výrazný růst a tři pobaltské země během téhož období počet žádostí ztrojnásobily, zatímco Lucembursko, Dánsko a Portugalsko se programu účastnily jen v omezené míře. To lze zčásti vysvětlit absencí vyhrazeného kontaktního místa pro program „Evropa pro občany“ v těchto zemích.

Procentní podíl projektů předložených v roce 2013 ve srovnání s rokem 2007 (podle jednotlivých zemí)

Zdroj: Zpráva o činnosti za období 2007–2013 vypracovaná agenturou EACEA

2.5    Účastníci a partneři

V průběhu let se na předložených projektech podílelo stále více účastníků. Celkový počet přímých účastníků projektů vzrostl ze 700 000 v roce 2007 na 1 175 000 v roce 2013. Důvodem byl trvalý nárůst počtu účastníků oslovených projekty občanské společnosti a postupný pokles počtu relativně nevýznamných setkání v rámci partnerství měst.

Výrazně vzrostl rovněž celkový počet partnerů u každého projektu. Například mezi lety 2007 a 2013 se počet partnerů v projektech občanské společnosti a sítích partnerských měst zdvojnásobil.

Zdá se, že během trvání programu žadatelé také získali určité zkušenosti, a v důsledku toho pak předkládali složitější projekty zahrnující více účastníků.

2.6    Kvalita projektů

Během prvního roku provádění programu (2007) spočívaly projekty partnerství měst často v setkávání lidí z různých zemí, která se zabývala různými obecnými tématy, jako je kultura, mládež, vzdělávání, sport, cestovní ruch nebo skautská činnost.

Prostřednictvím cílených a strategických akcí ze strany Komise a výkonné agentury se z projektů financovaných z programu v rámci partnerství měst a sítí partnerských měst postupně staly rozsáhlejší, strukturovanější a ambicióznější projekty, které byly úžeji provázány s cíli programu a jeho ročními pracovními programy, zapojil se do nich větší počet měst a zaměřily se na konkrétnější otázky, jako je finanční a hospodářská krize, problémy životního prostředí nebo integrace přistěhovalců a mobilních pracovníků atd. U těchto projektů bylo více pravděpodobné, že budou mít větší dopad na občany.

Stejně tak byly zpřísněny požadavky na obsah u projektů posilování historického povědomí, občanských projektů a projektů občanské společnosti, čímž se vytvořila užší vazba na cíle programu. V důsledku toho předkládalo stále více velkých organizací inovativnější projekty se silnějším evropským rozměrem.

2.7    Strukturální podpora organizací

Podle rozhodnutí o zavedení programu „Evropa pro občany“ byl mechanismus financování pro provozní granty v průběhu programového období změněn. Od roku 2007 do roku 2009 byla pro příjem strukturální podpory určena řada skupin odborníků a organizací občanské společnosti 4 , zatímco v druhé polovině trvání programu byly provozní granty přidělovány na základě výzev k předkládání návrhů. Přechodem k soutěžnímu výběrovému řízení se zvýšil tlak na žadatele a příjemce, což přispělo k tvorbě ambicióznějších pracovních programů se silnějším dopadem.

3.    Čeho program „Evropa pro občany“ dosáhl?

3.1    Náročný politický kontext

Přistoupení dvanácti nových členských států v letech 2004 a 2007 bylo velkou výzvou pro prohlubování evropské integrace. Zejména nastolilo potřebu zajistit společné chápání evropské kultury a evropských hodnot, ale také usnadnit zapojení občanů do evropského projektu a podporovat jejich účast jakožto evropských občanů.

Mezi lety 2007 a 2013 se musely orgány EU také vyrovnat s důsledky hospodářské krize, jež zasáhla mnoho evropských občanů v jejich každodenním životě. Vzhledem k rostoucím volebním úspěchům populistických hnutí, jež zpochybňovala přínos evropské integrace, bylo důležité, aby EU prokázala svou hodnotu a přihlédla k největším obavám občanů EU.

3.2    Význam programu

Program přispěl ke zvýšení povědomí o činnostech a úspěších EU, podpořil pocit přináležitosti k EU a zlepšil vzájemné porozumění a toleranci v obtížné situaci.

Na rozdíl od většiny programů financování EU, které přímo souvisejí s konkrétními politikami EU, vyplnil program „Evropa pro občany“ mezeru v této oblasti, protože se zaměřil na celkový cíl Komise přiblížit EU jejím občanům, a to prostřednictvím:

– opatření na podporu účasti občanů,

– projektů na podporu zapojení občanů do občanské společnosti,

– projektů vzbuzujících zájem o všechny otázky týkající se identity a budování EU,

– fóra pro občanský dialog zahrnujícího širokou škálu organizací činných v globálních politických a společenských souvislostech.

Posloužil jako významná vstupní brána pro běžné občany, kteří chtěli diskutovat a angažovat se pro EU, a jako dynamická platforma pro spolupráci mezi organizacemi občanské společnosti a místními orgány za účelem rozvoje občanských aktivit (viz příklady v příloze). Pokud jde o doplňkovost s jinými iniciativami EU, tento program se dostatečně odlišoval od jiných programů z hlediska oblasti působnosti, činností a cílových skupin a měl doplňující hodnotu.

Kromě toho sehrál program dodatečnou úlohu i na vnitrostátní úrovni, jelikož členské státy během téhož období podnikaly jen málo podobných iniciativ.

3.3    Prosazování hodnot

Významný počet projektů programu přispěl k propagaci základních hodnot, na kterých je naše evropská společnost založena, jako je mír, tolerance, vzájemné porozumění a solidarita. Podpora těchto hodnot, zapojení evropských občanů do procesu integrace a rovněž koncepce evropského historického povědomí jsou otázky související se samotnou podstatou evropského projektu. Jedná se o záležitosti společného zájmu, kde sdílení zdrojů může vytvářet přidanou hodnotu.

Hodnocení provádění programu ukázalo, že setkávání Evropanů z různých členských států a jejich diskuse a spolupráce na otázkách společného zájmu zvýšily jejich povědomí o základních hodnotách, míru jejich zapojení do společnosti a potažmo i jejich zapojení v rámci Evropské unie. Také činnosti na podporu vzájemného porozumění, rozmanitosti, dialogu a respektování druhých mohou pomoci rozvíjet pocit sounáležitosti a evropské identity, založený na společném porozumění evropským hodnotám, kultuře, dějinám a dědictví. Tyto iniciativy by mohly způsobit změnu postojů účastníků k ostatním evropským občanům a zvýšit intenzitu jejich zapojení do demokratických procesů, jakož i jejich znalosti o Evropské unii, orgánech a postupech EU a jejich zájem o ně.

To bylo smyslem téměř všech projektů a činností programu, od velmi malých projektů partnerských měst s relativně malým počtem občanů a zúčastněných zemí u jednorázových akcí, až po velké provozní granty, které umožnily nevládním organizacím sledovat cíle zaměřené na občanství na spíše politické a institucionální úrovni 5 (viz příklady v příloze).

3.4    Dopad na zúčastněné organizace

Program pomohl urychlit tvorbu partnerství měst, jelikož motivoval města a obce k tomu, aby začaly přemýšlet více tematicky a více politicky. Sítě partnerských měst představovaly nové opatření, které Komise zavedla krátce po zahájení programu na období 2007–2013 s cílem doplnit tradiční partnerství měst o nový typ rozsáhlejších projektů, aby se zvýšil jejich dopad a udržitelnost. To představovalo inovativní počin samo o sobě a zúčastněným městům se poskytla příležitost utužit dlouhodobé svazky, produkovat významné výstupy a zapojit se do procesů tvorby politik. Počet žádostí o opatření „sítě partnerských měst“ se mezi lety 2007 a 2013 zvýšil o více než 50 %.

Program byl zaměřen na organizace občanské společnosti prostřednictvím provozních grantů i financováním projektů. Program oslovil řadu organizací zaměřených na EU, které prosazují aktivní občanství mnoha různými způsoby. Tím se zajistila neustálá pozornost pro významné oblasti a existence nezávislých hlasů během rozprav o politikách EU. Účast na programu také umožnila organizacím občanské společnosti a jejich partnerům budovat své kapacity a mezinárodní zkušenosti, vzájemně se učit a – v některých případech – vytvořit udržitelné sítě.

Historickému povědomí byla během trvání programu věnována stále větší pozornost. V citlivé oblasti projektů týkajících se problematiky holokaustu a genocidy přispěla intervence Komise značnou měrou do diskusí tím, že podpořila vzájemnou výměnu názorů a pochopení názorů ostatních.

3.5    Vliv na proces tvorby politik

Pokud jde o politický dopad, program byl schopen rozšířit svou působnost tak, aby zapojil občany na místní a regionální úrovni. U malých projektů zaměřených na občany na místní úrovni však bylo relativně málo pravděpodobné, že budou disponovat odbornými znalostmi a ambicemi potřebnými k ovlivňování politiky. Pokud jde o rozsáhlejší projekty, jako byly sítě partnerských měst, projekty občanské společnosti a podpůrná opatření, ty již představovaly určitý nástroj pro ovlivňování politiky, jelikož zapojily občany, ale měly potíže s oslovováním jednotlivců, kteří by nebyli již aktivně zapojeni.

Potenciálního dopadu mohlo být dosaženo rovněž v případech, kdy bylo možné projekty propojit s procesem tvorby politik. Provozní granty a projekty občanské společnosti, jejichž cílem bylo ovlivnit politické procesy na evropské úrovni, měly částečný úspěch, v závislosti na jejich specifických mechanismech, cílových skupinách a metodách. Ukázalo se, že významnou roli sehrály faktory jako vytváření udržitelných sítí (například Aliance pro Evropský rok občanů – EYCA) a zapojení specifických cílových skupin (jako jsou děti, mladí lidé nebo znevýhodněné skupiny, například osoby pocházející ze vzdálených venkovských oblastí).

Kromě toho přispěl program k tvorbě politik na úrovni EU prostřednictvím tzv. strukturovaného dialogu 6 , který zajistil, že při diskusích na úrovni EU zazněly nezávislé názory občanské společnosti, zkoumal otázky týkající se občanství a zprostředkoval fórum pro dialog s Komisí a dalšími institucemi.

Hmatatelného politického dopadu bylo dosaženo během Evropského roku dobrovolnictví 2011 a Evropského roku občanů 2013, kdy projekty financované z programu přispěly ke zvýšení povědomí o úloze EU v oblasti dobrovolnictví a občanství, a tím bylo dosaženo součinnosti s evropskou politickou agendou v těchto oblastech.

4.    Závěry

Program „Evropa pro občany“ na období 2007–2013 vyvolal velký zájem občanů, o čemž jasně svědčí setrvalý nárůst počtu žádostí. Občané se chtějí účastnit diskusí a vyjádřit svůj názor na politiky EU, které ovlivňují jejich každodenní život. Evropská komise považuje evropské občanství za důležitý prvek při posilování a zabezpečování procesu evropské integrace, a proto použila tento program jako prostředek, jak občanům takovou příležitost poskytnout a obecně je motivovat k účasti na evropském projektu. Tento přístup byl založen na myšlence, že účast pomáhá zlepšovat povědomí o otázkách týkajících se EU a rozvíjet vzájemné porozumění a ztotožnění se s Evropou, a přispívá tak k upevnění dlouhodobého procesu evropské integrace.

I když dlouhodobý dopad je obtížné posoudit, program účinně posílil účast občanů a demokratickou angažovanost a oslovil velký počet občanů, kteří by se jinak s evropským projektem nedostali do kontaktu. Jedná se o jediný program EU, který se zaměřuje přímo na občany, a poskytl jedinečné fórum pro zapojení běžných občanů do záležitostí EU prostřednictvím přístupu zdola nahoru. Během posledních tří let programu výrazně zvýšila jeho dopad skutečnost, že projekty byly kvalitnější, měly větší dosah a užší vazby na hlavní témata spojená s občanstvím a účastí občanů a že se zapojili mnozí lidé, kteří se angažovali poprvé. V budoucnu se (s přihlédnutím k rozpočtovým požadavkům) bude program dále rozvíjet s cílem maximalizovat svůj dopad a využívat finanční prostředky strategicky a pro činnosti zaměřené přímo na občany.

Průběžné hodnocení navazujícího programu „Evropa pro občany“ na období 2014–2020, které má být provedeno v prosinci 2017, bude použito pro ověření toho, jak dalece byla splněna doporučení z hodnocení ex-post.

PŘÍLOHA

PŘÍLOHA 1:    Program „Evropa pro občany“: příklady projektů, které se osvědčily

Partnerství měst a sítě partnerských měst

Projekty občanské společnosti

Projekty zaměřené na evropské historické povědomí

(1)

   Rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 1904/2006/ES ze dne 12. prosince 2006, kterým se zavádí program „Evropa pro občany“ na podporu aktivního evropského občanství na období 2007–2013 (Úř. věst. L 378, 27.12.2006, s. 32).

(2)

   Ex post evaluation of the Europe for Citizens Programme, Coffey International and Deloitte, 2015.

(3)

     Rozhodnutí Rady 2004/100/ES ze dne 26. ledna 2004 o zavedení akčního programu Společenství na podporu aktivního Evropského občanství (účast občanů).

(4)

Pro strukturální podporu byly určeny tyto organizace: Council of European Municipalities and Regions, Groupement d'études et de recherche Notre Europe a Institut für Europäische Politik, Platform of European Social NGOs, the European Movement a the European Council of Refugees and Exiles, Association Jean Monnet, Centre Européen Robert Schuman a Maisons d'Europe.

(5)

Ecorys, Interim evaluation of the Europe for Citizens Programme 2007-2013, 2011.

(6)

 Strukturovaný dialog zahrnoval pravidelná setkání mezi útvary Komise a přibližně 50 nejdůležitějšími evropskými organizacemi aktivně zapojenými do programu, na nichž se projednávaly všechny záležitosti týkající se tohoto programu a jeho provádění.