52014SC0067

1. Úvod

Toto posouzení dopadů je průvodním dokumentem k návrhu nařízení o kodexu Unie o vízech (vízový kodex) (přepracované znění), které je základním právním nástrojem společné vízové politiky, a to vzhledem k tomu, že zavádí harmonizované postupy a podmínky pro zpracování žádostí o vízum a pro udělování víz. Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) è. 810/2009 ze dne 13. července 2009 o kodexu Společenství o vízech (v článku 57) ukládá Komisi povinnost předat dva roky poté, co budou použitelná všechna ustanovení tohoto nařízení, (5. dubna 2011) Evropskému parlamentu a Radě hodnocení uplatňování tohoto nařízení. Na základě tohoto hodnocení může Komise také předložit odpovídající návrhy na změnu vízového kodexu.

2. Vymezení problému

Pro účely tohoto posouzení dopadů byly vymezeny tři problémové oblasti: 1) celkové trvání a náklady (přímé a nepřímé) a rovněž těžkopádná povaha postupů; 2) nedostatečné zeměpisné pokrytí při vyřizování víz; 3) skutečnost, že chybí víza či jiná povolení, jež by cestujícím umožňovala pobývat v schengenském prostoru v rámci libovolného období v délce 180 dní více než 90 dní.

1) Celkové trvání postupu (od přípravy spisu žádosti do vrácení pasu s vízem nebo bez něj) je zřejmě z pohledu žadatelů tím, co je nejvíce odrazuje, a žadatelé tuto skutečnost také velmi kritizují. Státy schengenského prostoru však zároveň stávající lhůty už nyní považují za velmi krátké a mají problémy je dodržovat. Většina cestujících považuje za obdobně problematické celkové náklady na podání žádosti o vízum (nejedná se přitom nutně o vízové poplatky, ale o nepřímé náklady). Státy schengenského prostoru ovšem zase tvrdí, že vyřizování žádostí o víza, jež by bylo rychlé a vstřícné vůči klientům, by v mnoha ohledech vyžadovalo další investice, které z pohledu těchto států nelze v době rozpočtových omezení uskutečnit. Některé ze států schengenského prostoru dokonce podotýkají, že vízové poplatky už nyní nestačí k pokrytí jejich administrativních nákladů v souvislosti s vyřizováním žádostí o víza. Je tedy zřejmé, že žadatelé o víza a konzuláty mají v tomto směru protichůdné zájmy, a není pravděpodobné, že se tyto rozdíly podaří v budoucnu překlenout. Na druhou stranu povede stále rostoucí počet žádostí o víza k dalším zdržením a nespokojenost žadatelů s postupem udělování víz poroste.

Nejtěžkopádnější postupy souvisí s požadavkem na osobní podávání žádosti (splnění této povinnosti považovalo za obtížné 50 % respondentů ve veřejné konzultaci) a počtem (a chybějící harmonizací) podpůrných dokladů, které je třeba při každé žádosti předložit. Komise už k zavedení harmonizovaných seznamů podpůrných dokladů, které musí žadatelé o víza z různých třetích zemí (nečlenských států EU) předkládat, přijala řadu prováděcích rozhodnutí, nicméně zejména osoby, které o víza žádají často a pravidelně, mají v souvislosti se zjednodušenými postupy, jež byly v rámci vízového kodexu stanoveny (osvobození od výše uvedených povinností), pocit frustrace, protože se na ně nevztahují.

Hlavní faktorem v této problémové oblasti je tedy skutečnost, že tytéž postupy platí pro všechny žadatele bez ohledu na jejich osobní situaci, ačkoliv už vízový kodex stanoví právní základ pro uplatnění zjednodušených postupů u žadatelů, které konzuláty znají. Konzuláty však dostatečně nerozlišují mezi neznámými žadateli a žadateli s pozitivním vízovým záznamem (častí/pravidelní cestující). Je tomu tak (mimo jiné) i v důsledku rozsáhlého využívání externích poskytovatelů služeb a obchodních zprostředkovatelů: v mnoha případech je nemožné takovéto rozlišení v praxi uplatnit, protože posouzení situace žadatele na základě vágních pojmů jako „bezúhonnost“ a „spolehlivost“, na které se ve stávajícím vízovém kodexu odkazuje, externí poskytovatelé služeb nebo obchodní prostředníci provádět nemohou.

2) S ohledem na zajištění lepšího zeměpisného pokrytí při shromažďování/vyřizování žádostí o víza došlo v minulých třech letech k pokroku. Vzhledem k nedostatečnému zastoupení z hlediska shromažďování/vyřizování žádostí o víza však může být podávání těchto žádostí v mnoha třetích zemích stále velmi nákladné a časově náročné. Zejména je třeba snížit počet případů, kdy musí žadatelé kvůli podání žádosti cestovat do zahraničí, protože příslušný stát schengenského prostoru nemá v zemi jejich bydliště konzulát nebo zde není zastoupen. Takovýchto „slepých míst“ existuje asi 900. Obtížný může být přístup ke konzulátu / externím poskytovatelům služeb také v zemích, kde sice všechny státy schengenského prostoru nebo jejich většina disponují zastoupením v hlavním městě, ovšem mnoho žadatelů na cestě k těmto zastoupením stále musí překonat velké vzdálenosti. Taková situace panuje v zemích se vznikajícím trhem cestovního ruchu, jako je např. Rusko, Čína a Indie. V neposlední řadě stále existuje devět třetích zemí, pro které platí vízová povinnost a kde žádný ze států schengenského prostoru nemá zastoupení, jež by shromažďovalo/vyřizovalo žádosti o víza.

Pokud jde o projekty zaměřené na sdílení zdrojů, lze konstatovat pouze velmi omezený pokrok. Společná umístění a společná střediska pro podávání žádostí, která definuje vízový kodex, se téměř nepoužívají, ačkoliv Komise zejména zakládání společných středisek pro podávání žádostí podporuje. Příčin tohoto stavu je několik, přičemž jednou z nich je legislativní problém: definice společných středisek pro podávání žádostí v článku 41 vízového kodexu neposkytuje potřebnou flexibilitu, jež by umožňovala na místě zřizovat provozní struktury.

3) Existuje řada kategorií státních příslušníků třetích zemí (jak zemí, na něž se vztahuje vízová povinnost, tak zemí, jež jsou od ní osvobozeny), kteří na základě oprávněných důvodů a potřeb cestují do schengenského prostoru na více než 90 dní v rámci libovolného období v délce 180 dní, a to aniž by byli považováni za „přistěhovalce“(tj. nemají v úmyslu v žádném ze států schengenského prostoru pobývat po dobu delší než 90 dní). Hlavní rysem těchto cestujících je, že se pohybují po celé Evropě / schengenském prostoru. Stávající právní rámec nenabízí povolení, jež by bralo v potaz oprávněné potřeby / cestovní plány těchto cestujících. Ze zájmových skupin na tento problém dlouhodobě nejdůrazněji upozorňuje odvětví živého vystupování. I další kategorie cestujících (důchodci, obchodní návštěvy, studenti, výzkumní pracovníci) mají silný zájem na tom, aby se mohli v schengenském prostoru pohybovat po dobu více než 90 dní v rámci libovolného období v délce 180 dní.

3. Analýza subsidiarity

Zrušení kontrol na vnitřních hranicích mj. vyžaduje společnou vízovou politiku. Podle čl. 77 odst. 2 písm. a) SFEU má EU pravomoc, ba dokonce povinnost přijmout opatření v souvislosti se společnou politikou v oblasti víz a jiných krátkodobých povolení k pobytu. Pravidla pro vyřizování krátkodobých víz už upravuje přímo použitelné nařízení, tj. vízový kodex.

Problémy popsané v posouzení dopadů pravděpodobně nevymizí, protože přímo souvisí se stávajícími ustanoveními vízového kodexu. Určitého pokroku lze dosáhnout prosazováním správného provádění. K zavedení harmonizovaných zjednodušených postupů pro cestující, jakož i k dosažení výrazného pokroku při rozšiřování zeměpisného pokrytí, pokud jde o vyřizování víz, je zapotřebí opatření EU, tj. přezkumu vízového kodexu.

Co se týče zavedení nového povolení k pobytu v celém schengenském prostoru na více než 90 dní v rámci daného období v délce 180 dní, je nezbytnost zásahu na úrovni EU zřejmá: jakékoliv povolení, jež by platilo ve všech státech schengenského prostoru, lze zavést pouze na úrovni EU. Článek 77 SFEU zmocňuje Unii k přijímání opatření v oblasti „krátkodobých“ povolení k pobytu v schengenském prostoru a článek 79 SFEU k přijímání opatření v oblasti víz a povolení k pobytu v souvislosti s oprávněným pobytem v členských státech EU (tj. pokud pobyt v jednom členském státě EU trvá déle než 3 měsíce). EU má tedy také pravomoc zavádět povolení k pobytům v celém schengenském prostoru na více než 90 dní v rámci libovolného období v délce 180 dní.

4. Cíle politiky

Návrh má tyto obecné politické cíle: podnítit hospodářský růst v EU, zajistit lepší soudržnost s ostatními politikami EU a zachovat bezpečnost schengenského prostoru.

Klade si tyto konkrétní cíle: přejít k opravdu harmonizované, skutečně společné vízové politice, lépe přizpůsobit postupy udělování víz potřebám oprávněných cestujících a zvýšit účinnost postupů udělování víz zjednodušením příslušných pravidel.

S ohledem na problémy nastíněné výše má tyto provozní cíle: stanovit povinné zjednodušené postupy u „dobře známých“ cestujících s využitím možností nabízených Vízovým informačním systémem (VIS), rozšířit zastoupení ve třetích zemích z hlediska shromažďování/vyřizování žádostí o víza a racionalizovat je a umožnit pobyt v schengenském prostoru na více než 90 dní v rámci libovolného období v délce 180 dní.

5. Možnosti politiky

Pro účely tohoto posouzení dopadů byly sestaveny následující balíčky politických opatření:

Balíček politik 0 – současný stav: zachování stávajícího právního rámce beze změn a pokračování dosavadních postupů.

Balíček politik A – neregulační opatření: v problémové oblasti 1 se předpokládá zavedení řady „právně nevynutitelných“ opatření (soft law) ke zlepšení provádění vízového kodexu. V problémové oblasti 2 by možnosti financování z budoucího Fondu pro vnitřní bezpečnost prosazovala hlavně Komise. V problémové oblasti 3, v níž je příčinou obtíží mezera v právních předpisech, nebyla neregulační možnost zpracována.

Balíček politik B–D: tyto možnosti by vyžadovaly regulační opatření na úrovni EU, jež by změnila vízový kodex. Možnosti politiky jsou podle své ambicióznosti (politické proveditelnosti) seskupeny do tří balíčků: řešení s minimální, střední a maximální regulací.

V problémové oblasti 1 by balíček politik B (minimální regulace) zavedl povinné zjednodušené postupy (tj. osvobození od povinnosti podat žádost osobně, osvobození od předložení některých podpůrných dokladů) a povinné vydávání vícenásobných víz platných na dobu alespoň jednoho roku a následně (po vydání dvou vícenásobných víz na jeden rok) vícenásobného víza na tři roky pro žadatele, kteří již dříve zákonným způsobem využili alespoň tří víz (a to v době 12 měsíců předcházejících dni podání žádosti) registrovaných v systému VIS („častí cestující“). V problémové oblasti 2 by navrhovaná možnost zrušila článek 41 vízového kodexu (společná umístění a společná střediska pro podávání žádostí) a zavedla obecný pojem „schengenské vízové středisko“, které by představovalo realističtější a flexibilnější definici určitých forem konzulární spolupráce. V problémové oblasti 3 by došlo k zavedení nového typu povolení, jež by některým kategoriím žadatelů (tj. umělcům a členům jejich realizačních týmů) umožnilo pobývat v schengenském prostoru déle než 90 dní, ovšem nikoliv déle než 360 dní.

V problémové oblasti 1 předpokládá balíček politik C (střední regulace) zavedení povinných zjednodušených postupů, a to obdobně jako balíček s minimální regulací, a zavedení povinného vydávání vícenásobných víz platných alespoň na tři roky a následně na pět let. Nadto jsou osoby, jimž lze tato víza udělit, definovány šířeji jako žadatelé, kteří již dříve zákonným způsobem využili alespoň dvou víz registrovaných v systému VIS („pravidelní cestující“). V problémové oblasti 2 by kromě flexibilního pojmu „schengenská vízová střediska“ byl zaveden také pojem „povinného zastoupení“: pokud stát schengenského prostoru, který je příslušný pro vyřizování žádosti o vízum, nemá v určité třetí zemi zastoupení či zde není zastoupen (na základě ujednání), měl by kterýkoliv z ostatních států schengenského prostoru, jenž v dané zemi zastoupení má, povinnost žádost o vízum vyřídit jeho jménem. V problémové oblasti 3 by byl, podobně jako u balíčku s minimální regulací, zaveden nový typ povolení, který by platil nejen pro některé z kategorií státních příslušníků třetích zemí, tj. živě vystupující skupiny, ale také pro všechny státní příslušníky třetích zemí (tj. i „jednotlivce“), kteří mohou prokázat oprávněný zájem na cestě do schengenského prostoru, jejíž délka přesahuje 90 dní.

Balíček politik D (maximální regulace) by rozšířil povinné zjednodušené postupy a povinné vydávání vícenásobných víz rovnou na pět let na většinu žadatelů, protože by vyžadoval pouze jedno předchozí využití víz zákonným způsobem, jež je registrováno v systému VIS. V problémové oblasti 2 by s cílem zajistit odpovídající pokrytí z hlediska shromažďování/vyřizování žádostí o víza byla prováděcími rozhodnutími Komise definována podoba sítě ke shromažďování víz ve třetích zemích, pokud jde o ujednání o zastoupení, spolupráci s externími poskytovateli služeb a sdílení zdrojů jinými prostředky. V neposlední řadě by byl v problémové oblasti 3 zaveden tentýž typ povolení jako ve středním balíčku, a to vzhledem k tomu, že jakékoliv ambicióznější řešení se považuje za velmi nerealistické.

6. Posouzení dopadů

Zjednodušené postupy, a zvláště vydávání vícenásobných víz s dlouhou platností, skýtají potenciál ke snížení administrativní zátěže konzulátů a zároveň k velmi významnému usnadnění pro cestující. Tyto možnosti by ještě zatraktivnily schengenský prostor jako destinaci, a zvýšily tak celkový počet cest státních příslušníků třetích zemí s vízovou povinností, jejichž výdaje by měly pozitivní dopad na ekonomiku EU. Pokud jde o problémovou oblast 2, pojem „povinného zastoupení“ by značně rozšířil zastoupení ve třetích zemích z hlediska vydávání víz. Zabezpečil by konzulární pokrytí každé třetí země s alespoň jedním konzulátem, který vyřizuje žádosti o víza. Týká se to zhruba 900 „slepých míst“, což by přineslo pozitivní dopad pro asi 100 000 žadatelů, kteří by tak mohli žádosti podávat v zemi svého bydliště a nemuseli by cestovat do země, kde má příslušný stát schengenského prostoru zastoupení nebo kde je zastoupen. V neposlední řadě by se zavedení nového povolení k pobytu na dobu delší než 90 dní pro všechny státní příslušníky třetích zemí dotklo asi 120 000 cestujících, což by odhadem mohlo zvýšit příjem schengenského prostoru nejvýše o 1 miliardu EUR.

K dalším podrobnostem k očekávaným finančním a ekonomickým dopadům viz tabulka v oddílu 7.

7. Porovnání možností

Balíček politik A by měl z hlediska řešení nastíněných problémů a dosažení cílů politiky pouze malý pozitivní dopad. Nepovažuje se proto za příliš účelný.

Balíčky politik B, C a D by postupně řešily výše uvedené problémy, plnily provozní cíle a měly pozitivní dopad na cestování do schengenského prostoru a výdaje v něm. Z těchto balíčků je balíček politik B nejméně účelný; problémy by pravděpodobně řešil částečně, a to ku prospěchu menší skupiny žadatelů o víza. Balíčky politik C a D jsou z hlediska řešení cílů téměř stejně účelné. V případě balíčku D jsou očekávané ekonomické přínosy vyšší (přes 3 miliardy EUR ročně), tento balíček s sebou ovšem nese potenciálně větší bezpečnostní riziko.

Pokud jde o účinnost, nebyly by v zásadě se žádným z balíčků politik / žádnou z možností politik spojeny větší dodatečné náklady[1]. Ostatně přinést úspory státům schengenského prostoru / konzulátům těchto států a žadatelům o víza je jedním z hlavních záměrů jednotlivých možností politik. Balíčky politik B, C a D postupně povedou u žadatelů k úsporám nákladů, a to hlavně v důsledku zvýšení počtu vydávaných vícenásobných víz s dlouhou platností. Z hlediska žadatelů se nejvyšší účinností vyznačuje balíček politik D a nejnižší balíček politik B. U každého z balíčků ekonomické přínosy pro EU jako celek značně převyšují odhadované náklady jednotlivých států schengenského prostoru.

Tabulka níže uvádí přehled očekávaných dopadů jednotlivých balíčků politik[2].

Možnost politiky / kritéria || Neregulační balíček (A) || Balíček s minimální regulací (B) || Balíček se střední regulací (C) || Balíček s maximální regulací (D)

Účelnost || || || ||

Povinné zjednodušené postupy u některých kategorií cestujících || 1 || 2 || 3 || 4

Výraznější a racionálnější zastoupení z hlediska shromažďování/vyřizování žádostí o víza ve třetích zemích || 1 || 2 || 4 || 4

Možnost pobytu v schengenském prostoru na více než 90 dní v rámci období v délce 180 dní na základě nového typu povolení || 0 || 2 || 4 || 4

Dopad na bezpečnost schengenského prostoru || 0 || 0 || –0,5 || –2

Ekonomický přínos – příjem generovaný výdaji cestujících (v milionech EUR za rok) || – || Asi 800 || Více než 2 000 || Více než 3 000

Podpořená pracovní místa (počet míst v přepočtu na plné úvazky) || – || Asi 20 000 || Asi 60 000 || Asi 80 000

Účinnost || || || ||

Úspory přímých nákladů na straně žadatelů o víza (v milionech EUR za rok) || – || Asi 50 || Asi 200 || Asi 300

Úspory nepřímých nákladů na straně žadatelů o víza (v milionech EUR za rok) || – || Asi 120 || Asi 500 || Asi 800

Čistý finanční dopad na státy schengenského prostoru (v milionech EUR za rok) || – || Asi –1 || Asi –5 || Asi –9

Proveditelnost || || || ||

Právní || Dobrá || Dobrá || Dobrá || Dobrá

Politická || Dobrá || Přiměřená || Přiměřená || Špatná

Praktická || Dobrá || Dobrá || Dobrá || Přiměřená

V problémové oblasti 1 (zdlouhavé, těžkopádné a nákladné postupy) nedošlo posouzení dopadu, pokud jde o to, která z možností by měla být upřednostněna, k jasnému závěru. Důvodem je skutečnost, že velmi vysoký potenciální ekonomický dopad návrhu s uplatněním balíčku politik D s sebou nese potenciálně vyšší bezpečnostní riziko. Návrh středního balíčku (C) je spojen s nízkým bezpečnostním rizikem, ovšem jeho potenciální ekonomický dopad je odhadem o téměř 1 miliardu EUR nižší. V problémové oblasti 2 (zeměpisné pokrytí) a problémové oblasti 3 (nový typ povolení) jsou upřednostňovanými možnostmi ty, které vymezuje střední balíček (zavedení nového pojmu „schengenské vízové středisko“ a „povinného“ zastoupení v problémové oblasti 2; nové povolení k pobytu na více než 90 dní pro všechny státní příslušníky třetích zemí v problémové oblasti 3).

8. Hodnocení a sledování

Tři roky po vstupu přepracovaného znění vízového kodexu v platnost předloží Komise hodnotící zprávu.

[1]               Jedinou výjimkou je možnost politiky související se zeměpisným pokrytím při vyřizování víz.

[2]               0: bez dopadu; 0–1: malý (pokud vůbec nějaký) dopad; 2: střední dopad; 3: značný dopad; 4: velmi významný dopad. Hodnocení je negativní (–), pokud je negativní očekávaný dopad.