4.9.2015   

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 291/29

Samostatný zpravodaj:

Jorge PEGADO LIZ

1.1.

Samoregulace a společná regulace jsou spontánní či nařízené mechanismy regulace ekonomických a společenských zájmů nebo vztahů a obchodních praktik různých hospodářských subjektů (zúčastněných stran).

1.2.

Měly by být považovány za důležité doplňkové nebo dodatečné nástroje vnější regulace („tvrdé“ právo), ale nikdy ne za její alternativu (s výjimkou existence odpovídajícího zmocňovacího základu v základních právních předpisech).

1.3.

Tento zmocňovací základ chybí jak ve Smlouvách EU, tak v ústavách členských států.

1.4.

Aby byly platnými a uznávanými regulačními nástroji v jakémkoliv právním systému, musí být jejich struktura a oblast působnosti vymezeny výslovnými a jasnými závaznými právními předpisy a musí být právně vymahatelné, a to jak na vnitrostátní úrovni, tak na úrovni Unie, přičemž je zároveň nutné respektovat povahu těchto nástrojů, zejména dobrovolnost dohod mezi jednotlivými stranami.

1.5.

U této regulace musí být jasné parametry jejího uznání, zásady, jimiž se musí řídit, a její omezení, jelikož jde o doplňkový nástroj regulace v příslušném právním systému.

1.6.

Za takové obecné zásady, jež se vztahují jak na samoregulaci, tak na společnou regulaci, bez ohledu na odvětví, pro která platí, a aniž by bylo dotčeno zavedení konkrétních požadavků pro zvláštní případy, by měly být považovány zejména:

1.7.

Na unijní úrovni existuje interinstitucionální dohoda, která je důležitým krokem při vymezování působnosti samoregulace a společné regulace na úrovni Unie.

1.8.

Při jejím přezkumu bude nutné:

1.9.

EHSV se dále domnívá, že by bylo vhodné doplnit tuto dohodu o doporučení určené členským státům, které by je stimulovalo k přijetí stejných zásad a parametrů na vnitrostátní úrovni.

1.10.

EHSV vyzývá Komisi, Evropský parlament, Radu a členské státy, aby se přednostně zaměřily na přezkum interinstitucionální dohody ve smyslu navrženém v tomto stanovisku a aby ho požádaly o vypracování stanoviska k tomuto přezkumu.

2.1.

Samoregulace a společná regulace se v řadě oblastí a v různých národních a mezinárodních orgánech již dlouho považují za doplňkové a dodatečné nástroje vnější regulace, které jsou nezbytné pro zajištění vhodné regulace různých hospodářských a sociálních činností.

2.2.

Na úrovni EU je to EHSV, kdo – především prostřednictvím svého Střediska pro sledování jednotného trhu (SSJT) – věnuje nejvíce úsilí definování a zhodnocení úlohy samoregulace a společné regulace. Odkazuje na tuto úlohu v řadě svých stanovisek, zejména stanovisek připravených ve specializované sekci INT (1). Je důležité zmínit, že na podporu své činnosti zřídil EHSV v březnu 2008 v rámci SSJT databázi o samoregulaci a společné regulaci, již průběžně aktualizuje na základě různých vnitrostátních a unijních zkušeností v této oblasti.

2.3.

Tématem se mezitím podrobně zabývali význační akademičtí pracovníci, zejména v oblasti smluvního práva, řízení podniků, sociální odpovědnosti, internetu, elektronického obchodování, bezpečnosti výrobků, odborných služeb, životního prostředí, reklamy a audiovizuálního odvětví na vnitřním trhu.

2.4.

Co však zjevně chybí, je úvaha o politickoprávní povaze, která by jasně definovala právní rámec, v němž mají tyto nástroje fungovat na úrovni EU, upřesnila jejich právní povahu, stanovila podmínky jejich platnosti, vymezila oblast jejich působnosti, vyjasnila vztahy s vnější regulací a vyložila jejich omezení a to v pevném, soudržném a harmonizovaném rámci.

3.1.

Vnější regulace neboli „přímá regulace“ je obecně chápána jako soubor norem vytvořených státy, tj. má státní a vládní základ a je produktem tradičních demokratických systémů národních států a jejich obdob v nadnárodních institucích založených na demokratických volbách. Patří sem např. zákony amerického Kongresu a nařízení a směrnice Evropské unie. Obvykle se jí rozumí soubor právních předpisů v širokém slova smyslu, které stanoví orgány zákonodárné moci nebo výkonné moci (pokud je na ně přenesena tato pravomoc) a jejichž ustanovení jsou doprovázena donucovacími prostředky k jejich dodržování, v případě potřeby za použití nátlaku, a občanskoprávními nebo trestněprávními opatřeními k postihování jejich nedodržování („tvrdé“ právo).

3.2.

Koncepce samoregulace má původ v behaviorální psychologii. Použije-li se v ekonomice, rozumí se jí obecně situace, kdy samotné hospodářské subjekty mezi sebou nebo vůči třetím stranám na trhu a ve společnosti přijmou určitá pravidla chování, na jejichž dodržování se dohodnou bez jakýchkoli vnějších donucovacích mechanismů.

3.3.

V rámci této doktríny se vyvinul rozsáhlý soubor typů samoregulace podle různých více či méně vědeckých kritérií klasifikace, z nichž je možné poukázat na tyto:

3.4.

Společnou regulací se obecně rozumí forma regulace zúčastněných stran, již podporuje, vede, řídí či kontroluje třetí strana – buď úřední subjekt nebo nezávislý regulační orgán, obvykle s pravomocemi v oblasti dohledu a sledování a v některých případech s pravomocí ukládat sankce.

3.5.

Etické kodexy a kodexy osvědčených postupů jsou sice často považovány za synonyma, jsou však výrazem dvou různých pojetí, která je třeba odlišovat.

3.6.

Obě pojetí vyjadřují myšlenku souboru norem nebo pravidel vycházejících z procesu samoregulace nebo společné regulace; představují nejpropracovanější formu výkladu dohody zúčastněných stran ohledně těchto norem a jejich cílem je zajistit všem zainteresovaným stranám transparentnost a přístupnost souboru těchto norem a způsobu jejich uplatňování.

3.7.

Nicméně etické kodexy respektují deontologické normy pro výkon určitých povolání, v nichž mají osoby, které je zastávají, pravomoc k samoregulaci podle vnitrostátních právních předpisů nebo mezinárodních norem pro výkon jejich svobodných povolání (lékaři, advokáti, novináři atd.).

3.8.

Kodexy osvědčených postupů jsou především soubory norem samoregulace nebo společné regulace ve smyslu tohoto stanoviska.

4.1.

Na úrovni EU to bylo až po zasedání Evropské rady v Lisabonu v březnu 2002, kdy Evropská komise zahájila iniciativu obecně známou jako „zlepšování právní úpravy“, a to počínaje akčním plánem pro zlepšování právní úpravy na evropské úrovni z června 2002 (2), po němž následovala důležitá interinstitucionální dohoda o zlepšování právní úpravy mezi Evropským parlamentem, Radou a Komisí (3).

4.2.

Zlepšování právní úpravy a pokud možno její omezování bylo vždy cílem politiky jednotného trhu (4), jejž EHSV vždy podporoval (viz několik stanovisek (5)), a to ve snaze nalézt nejlepší způsoby dosažení příznivějšího právního prostředí, jež by bylo srozumitelnější podnikům, zaměstnancům, spotřebitelům a organizacím občanské společnosti.

4.3.

EHSV měl příležitost se podrobně a obšírně vyjádřit k těmto záležitostem. Reagoval přitom nejen na návrhy Komise, ale předložil rovněž inovativní stanoviska z vlastní iniciativy, např. k tématu Proaktivní právní přístup: krok kupředu ke zlepšení právní úpravy na úrovni EU (6).

4.4.

Je nutné přiznat, že kromě výše uvedené interinstitucionální dohody o zlepšování právní úpravy zůstala otázka samoregulace a společné regulace relativně mimo výše uvedené iniciativy a snahy Komise (7).

4.5.

Je vhodné upozornit na některé důležité aspekty tohoto textu, zejména:

4.6.

Nicméně tato dohoda nepředstavuje ze své povahy nic víc než interinstitucionální „slib“ a není sama o sobě žádným právním závazkem vůči třetím stranám (11). Na druhé straně, zejména pokud jde o samoregulaci, je Komise toho názoru, že se instituce Unie musí zdržet takových dobrovolných iniciativ (12) a omezit se na ověření toho, zda jsou v ní stanovené postupy v souladu s ustanoveními Smlouvy.

4.7.

Co se týče společné regulace, jež se v interinstitucionální dohodě podle všeho jasně preferuje, hodlají instituce podpořit dohody mezi zúčastněnými stranami a stanovit jejich hranice v legislativních aktech a ověřovat jejich soulad se základními legislativními texty a s pravidly pro jejich vypracování a sledování jejich uplatňování. Počet případů, kdy se tento záměr realizoval (13), však nepřesahuje deset.

4.8.

Interinstitucionální dohoda navíc v žádném z případů reálně nevymezuje právní rámec pro využívání těchto mechanismů na úrovni EU, s výjimkou:

4.9.

V Evropském parlamentu byla tato záležitost kromě výše uvedené zprávy Výboru pro ústavní záležitosti o uzavření interinstitucionální dohody o zlepšování právní úpravy mezi Evropským parlamentem, Radou a Komisí (14) vyzdvižena v několika usneseních.

4.10.

EHSV v nejrůznějších stanoviscích zdůraznil výhody, ale také omezení a přesné a jasně vymezené cíle spojené s využíváním samoregulace a společné regulace (15). Jeho postoj lze shrnout takto:

5.1.

Evropská unie je ve svém zakládajícím textu definována jako právní společenství, podobné známé koncepci právního státu. V právním společenství závisí platnost jakéhokoliv právního předpisu na zmocňovacím právním předpisu, jejž musí prvně obsahovat základní text a poté různé právní akty, jež jsou součástí pyramidy předpisů.

5.2.

Zakládající text EU se v současné době skládá ze SEU a SFEU, jež mají stejnou právní sílu (čl. 1 třetí pododstavec SEU), a Listiny základních práv Evropské unie, která je nyní její nedílnou součástí a má stejnou sílu (článek 6 SEU). Jakýkoliv právní předpis EU se musí opírat o některé ustanovení tohoto zakládajícího textu nebo v něm mít právní základ, ať už se jedná o udělení přímé pravomoci přijímat právní předpisy nebo o přenesení této pravomoci (akty v přenesené pravomoci a prováděcí akty, na které se vztahují články 290 a 291 SFEU).

5.3.

Pravomoci, jež EU jsou přiznány ve Smlouvě, jsou výhradně ty, které jsou jí svěřeny členskými státy v souladu se zásadou svěření pravomocí (čl. 4 odst. 1 a čl. 5 odst. 2 SEU) a podle jejich výlučné nebo sdílené povahy (čl. 2 odst. 1 a 2 SFEU), a jsou ve svém výkladu a uplatňování omezeny zásadami subsidiarity a proporcionality (čl. 5 odst. 3 a 4 SEU).

5.4.

EU může přenést výkon své legislativní pravomoci, pouze pokud je k tomu výslovně oprávněna a jedná se o pravomoci, jež jí byly svěřeny (čl. 13 odst. 2 SEU).

5.5.

Vzhledem k tomu, že uznání „alternativního“ prostoru legislativní pravomoci EU ze strany jejích orgánů (Rada, Parlament a Komise) musí být chápáno jako přenesení svěřených pravomocí, jeví se jako zásadní, aby pro platnost jakožto právního předpisu Unie byla tato možnost přenesení pravomocí jasně zakotvena v zakládajících textech, i když jeho prováděcí pravidla a požadavky mohou být ponechány na sekundárních právních předpisech.

5.6.

Takový právní základ však v současnosti nelze nalézt – ať už explicitně či implicitně – nikde v zakládajících textech, včetně Listiny základních práv Evropské unie, ani při velmi širokém výkladu článku 11 SEU.

5.7.

Ani interinstitucionální dohoda nepředstavuje sama o sobě zdroj unijního práva, ani nepovoluje (se závazkem pro třetí strany) žádnou formu delegování pravomocí, která vyplývá z definice uvedené v této dohodě, jež stanoví „využívání alternativních způsobů regulace tam, kde Smlouva konkrétně nenařizuje použití právního nástroje“ (bod 16).

5.8.

Bez ohledu na legitimizaci, již požadují různé právní nástroje sekundárního práva, a na víceméně podrobnou definici zásad a podmínek, jež tyto mechanismy musejí dodržovat, aby byly uznány na úrovni EU institucemi s legislativní pravomocí, chybí zmocňovací právní předpis, na jehož základě by těmto institucím bylo povoleno vzdát se své legislativní pravomoci a přenést ji na tyto mechanismy, jakožto legitimní alternativu nástrojů unijní regulace definovaných ve Smlouvách.

5.9.

Naprosto odlišnou záležitostí bude nepovažovat tyto mechanismy za alternativu legislativní pravomoci EU, ale spíše za doplněk nebo dodatek této legislativy v předem zavedeném rámci, vymezeném zcela transparentně.

5.10.

Domníváme se proto, že tento rámec bude nutné vymezit tak, aby měl všeobecný charakter a vycházel ze Smluv a Listiny základních práv, a že nesmí být ponechán na volném uvážení u jednotlivých sekundárních nebo odvozených legislativních aktů.

5.11.

Toto vymezení musí být uvedeno ve specifické, závazné interinstitucionální dohodě ve smyslu článku 295 SFEU, přičemž její provádění musí podléhat případnému přezkumu ze strany Soudního dvora.

5.12.

Vzhledem k tomu, že „doporučit“ členským státům, aby ve svém vnitrostátním právním systému následovaly na celostátní, regionální či místní úrovni model zavedený na úrovni EU v oblasti forem samoregulace a společné regulace spadá do pravomocí EU, se domníváme, že vhodným nástrojem by bylo doporučení, v němž by se promítly zásady a požadavky stanovené v nové interinstitucionální dohodě a členským státům by se doporučilo, aby je přijaly a zavedly na uvedených úrovních do svého vnitřního právního systému.

5.13.

EHSV se domnívá, že jakožto orgán zastupující organizovanou občanskou společnost by měl být požádán o vypracování předběžného stanoviska k podmínkám této dohody (článek 304 SFEU).

5.14.

V nové interinstitucionální dohodě se musí znovu a způsobem lépe odpovídajícím skutečnosti definovat pojmy samoregulace a společné regulace a jejich druhy a způsoby.

5.15.

Pojmy společné regulace a samoregulace, jak jsou uvedeny ve stávající interinstitucionální dohodě, ve skutečnosti neodpovídají žádnému známému teoretickému pojetí, ani správně neodlišují tyto dvě varianty v závislosti na rozdílech v právních režimech, jimž podléhají.

5.16.

Kromě toho se realita neomezuje pouze na dva typy definované v interinstitucionální dohodě – podle všeho se nepočítá např. se situacemi, kdy jsou určité režimy výsledkem kombinace „měkkého práva“ (např. doporučení) nebo soukromých dohod (např. kulatých stolů), ani s nadnárodními dohodami o soukromé regulaci.

5.17.

V neposlední řadě opomíjí interinstitucionální dohoda úlohu, již musí hrát unijní regulační orgány jakožto nezávislá třetí strana, která se neúčastní přípravy a vyjednávání dohod o společné regulaci, podobně jako tomu je u různých regulačních orgánů v různých odvětvích na vnitrostátní úrovni.

5.18.

Velmi důležitou úlohu bude mít v budoucí interinstitucionální dohodě jasná a přesná obsáhlá definice souboru základních zásad a hlavních požadavků, jež musí splňovat mechanismy samoregulace a společné regulace, aby je mohla EU uznat a/nebo doporučit.

5.19.

Je důležité poukázat na to, že je možné vytvořit na evropské úrovni formy samoregulace, jež nebudou spadat do rámce interinstitucionální dohody a budou vycházet ze svobody vyjednávání a sdružování. Jsou zcela legitimní, pokud jsou v souladu s obecnými zásadami práva EU, ale v interinstitucionální dohodě budou moci být uznány, pouze pokud budou splňovat požadavky v ní stanovené.

5.20.

Některé jsou v této dohodě již stanoveny (viz výše) a musí být zachovány, i když by eventuálně měly být lépe definovány, zejména v případech popsaných jako neuplatňování, pokud by byla ohrožena základní práva, v případě důležitých politických rozhodnutí nebo v situacích, kdy musí být pravidla uplatněna jednotně ve všech členských státech.

5.21.

V teorii však byl na základě zkušeností různých hospodářských subjektů stanoven celý soubor dalších zásad a požadavků, jež lze shrnout následovně:

5.22.

Komise bude ještě muset rozhodnout – za zohlednění právní bezpečnosti a flexibility –, zda je vhodné zařadit tyto prvky, z nichž sestávají dané mechanismy, do vlastního textu interinstitucionální dohody nebo do její přílohy, která má sice stejnou právní sílu, ale lze ji eventuálně snadněji aktualizovat. Nesmí být přitom ohroženy záruky konzultace všech zúčastněných stran.

5.23.

Tato obecná definice nesmí ohrozit možnost (jež musí být v interinstitucionální dohodě výslovně uvedena), aby se pro každý legislativní nástroj stanovující použití těchto mechanismů zavedly vlastní podmínky a požadavky, specificky uzpůsobené příslušnému odvětví, jak tomu již je v různých nařízeních a směrnicích, v nichž se na tyto mechanismy odkazuje.

5.24.

V zásadě se nedomníváme, že by existovala odvětví, která by se měla celá vyloučit.

5.25.

Nicméně uznáváme, že k některým odvětvím by se z konjunkturních důvodů mělo přistupovat obezřetněji nebo by se pro ně měly zpřesnit podmínky používání samoregulace a společné regulace. Jde zejména o finanční služby, veřejné služby nebo služby obecného zájmu a určité oblasti, jež sice přímo neodpovídají definici obsahu základních práv, ale implikují způsob jejich výkonu, jako jsou například práva spotřebitelů. To již bylo uvedeno v různých stanoviscích EHSV.

5.26.

Upřednostňovanými oblastmi jsou zejména ty, jež souvisí s řízením a sociální odpovědností podniků a s hospodářskými vztahy.

5.27.

Lze proto přivítat určité nedávné iniciativy Komise, jako je např. platforma Pilot Community of Practice for better self and co-regulation založená na sdělení Komise o sociální odpovědnosti podniků (22) nebo podpora dohody mezi hlavními internetovými podniky za bezpečnější Internet, ale také například ty, jež vyplývají ze směrnice o elektronickém obchodu (23), nebo ty, na něž odkazují různé nástroje Unie.

5.28.

EHSV označil výhody používání mechanismů samoregulace a společné regulace v předchozích stanoviscích. Podle těchto stanovisek EHSV lze ty nejdůležitější shrnout následovně: odstranění překážek pro jednotný trh, zjednodušení pravidel, flexibilní a rychlé uplatňování, uvolnění legislativních okruhů a spoluodpovědnost zúčastněných stran.

5.29.

Rovněž je potřeba připomenout jejich omezení, jež závisí především na účinnosti sledování a sankcí a na plném souladu se souborem platných právních předpisů a na požadavcích týkajících se odpovídajícího právního rámce v oblasti zdraví, bezpečnosti a služeb obecného zájmu, jak se uvádí v těchto stanoviscích (24).

5.30.

Po dlouhém a neklidném období zrodu jsou dnes mechanismy mimosoudního řešení sporů zakotveny v právních předpisech Unie (nařízení o řešení sporů on-line a směrnice o alternativním řešení sporů (25)), jež čekají na své provedení v jednotlivých členských státech.

5.31.

Ačkoliv to z čistě teoretického hlediska není pro zavedení mechanismů samoregulace a společné regulace zásadní, EHSV doporučuje, aby se v budoucí interinstitucionální dohodě jasně stanovilo jako požadavek, jejž musí tyto mechanismů splnit, to, že musí být vždy doplněny o možnost postoupení alternativním mimosoudním mechanismům řešení sporů v souladu s uvedenými nástroji EU.

5.32.

Při provádění těchto nástrojů musí všechny subjekty zapojené do legislativního procesu přijmout konkrétní závazky.

5.33.

Komisi přísluší, aby se ujala iniciativy a zahájila vyjednávání s Parlamentem a Radou ohledně přezkumu stávající interinstitucionální dohody v souladu se zde definovanými parametry.

5.34.

Občanská společnost (zejména EHSV) musí být konzultována ohledně podmínek tohoto vyjednávání a konečný text dohody musí být před formálním přijetím předložen EHSV k vypracování stanoviska.

5.35.

Členské státy se musí rovněž vyjádřit, a to prostřednictvím svých parlamentů a s využitím pravomocí, jež jim svěřují Smlouvy v oblasti posuzování subsidiarity a proporcionality. Jejich vlády se musí zavázat k provedení stejných zásad do vnitrostátního práva.

5.36.

Soudnímu dvoru a vnitrostátním soudům musí být svěřeny pravomoci a nezbytné prostředky ke kontrole legálnosti přijatých opatření.

a)

usnesení Rady a zástupců vlád členských států zasedajících v Radě ze dne 1. prosince 1997 o kodexu chování pro zdaňování podniků;

b)

nařízení (ES) č. 80/2009 o kodexu chování pro používání počítačových rezervačních systémů (Úř. věst. L 35, 4.2.2009, s. 47). Více příkladů viz http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.int-opinions.32859

—

Úř. věst. C 14, 16.1.2001, s. 1 – Zjednodušení právních předpisů na jednotném trhu, není k dispozici v češtině;

—

Úř. věst. C 48, 21.2.2002, s. 130 – Zjednodušení (dodatkové stanovisko), není k dispozici v češtině;

—

Úř. věst. C 112, 30.4.2004, s. 4 – není k dispozici v češtině;

—

Úř. věst. C 255, 14.10.2005, s. 22 – Priority jednotného trhu 2005–2010;

—

Úř. věst. C 24, 31.1.2006, s. 52 – Jak zlepšit provádění a vymáhání právních předpisů EU;

—

normy odborné přípravy zavedené prostřednictvím pokynů, jimiž se provádí kodex profesních pravidel pro evropské konzervátory/restaurátory;

—

uživatelský návod pro poskytovatele služeb prostřednictvím internetu, jejž v roce 2001 vypracovala obchodní komora v Miláně na podporu osvědčených postupů v této oblasti.