52013SC0534

OBSAH

1........... Úvod............................................................................................................................. 2

2........... Vymezení problému...................................................................................................... 3

2.1........ Hlavní výzvy v odvětví železnic v EU ........................................................................ 3

2.2........ Hlavní problémy vyžadující řešení................................................................................ 3

2.3........ Příčiny problémů........................................................................................................... 3

2.3.1..... Roztříštěnost výzkumu a inovací.................................................................................. 3

2.3.2..... Malý pákový efekt investic do výzkumu a vývoje v odvětví železnic v EU................ 4

2.3.3..... Omezená a nekoordinovaná účast zúčastněných subjektů na hodnotovém řetězci železnic            4

2.3.4..... Vysoké náklady, velká rizika a dlouhé lhůty realizace investic do výzkumu a inovací 4

2.4........ Nejvíce dotčené zúčastněné subjekty a posouzení potřeb............................................ 4

2.5........ Subsidiarita................................................................................................................... 4

2.5.1..... Právní základ................................................................................................................ 4

2.5.2..... Nutnost a přidaná hodnota EU..................................................................................... 5

3........... Cíle................................................................................................................................ 5

4........... Možnosti politiky.......................................................................................................... 5

5........... Posouzení dopadů......................................................................................................... 6

5.1........ Obecný přístup k posouzení dopadů............................................................................ 6

5.2........ Shrnutí dopadů............................................................................................................. 6

6........... Porovnání možností...................................................................................................... 7

6.1.1..... Struktura správy............................................................................................................ 8

6.1.2..... Rozpočet....................................................................................................................... 8

7........... Sledování a hodnocení.................................................................................................. 8

PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE

SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ

Průvodní dokument k

návrhu nařízení Rady o zřízení společného podniku Shift2Rail

1.           Úvod

Tento souhrn popisuje hlavní zjištění a závěry zprávy o posouzení dopadů připojené ke Komisí předloženému návrhu nařízení Rady o zřízení společného podniku Shift2Rail v rámci programu Horizont 2020 pro koordinovaný přístup EU k výzkumu a inovacím v odvětví železniční dopravy v zájmu podpory dokončení jednotného evropského železničního prostoru.

Tento návrh navazuje na bílou knihu „Plán jednotného evropského dopravního prostoru“[1], která zdůrazňuje potřebu vytvořit jednotný dopravní prostor vedoucí ke konkurenceschopnějšímu dopravnímu systému účinně využívajícímu zdroje i nutnost řešení významných společenských úkolů souvisejících s rostoucí poptávkou po dopravě, dopravním přetížením, dodávkami energie a změnou klimatu. Sdělení Komise „Partnerství v oblasti výzkumu a inovací“ rovněž poukazuje na to, že partnerství veřejného a soukromého sektoru mohou pomoci tyto výzvy řešit a posílit konkurenční postavení Evropy.

2.           Vymezení problému

2.1.        Hlavní výzvy v odvětví železnic v EU       

Z ambiciózních cílů EU v oblasti změny klimatu, využívání energie a ochrany životního prostředí vyplývá, že odvětví železniční dopravy bude muset v příštích desetiletích převzít větší podíl poptávky po dopravě.

Pro evropskou železniční síť je však stále obtížné narušit dominanci silniční dopravy. Navzdory vysokým veřejným dotacím a významným investicím do infrastruktury a špičkových technologií se podíl železniční nákladní dopravy v posledních deseti letech ve skutečnosti snížil, zatímco podíl železniční osobní dopravy zůstal konstantní.

Navíc i když má evropský železniční dodavatelský průmysl ve světě dosud vedoucí postavení, je stále více ohroženo zahraničními dodavateli, zejména z Asie, kteří provádějí masivní investice v oblasti výzkumu a inovací.

Dlouhodobý konkurenční úspěch evropské železnice vůči ostatním druhům dopravy i vůči zahraničním konkurentům tak závisí na stálé inovaci produktů, služeb a procesů, což vyžaduje rozsáhlé a koordinované investice do výzkumu a inovací.

2.2.        Hlavní problémy vyžadující řešení           

Inovace napříč celým železničním hodnotovým řetězcem je strategickým faktorem umožňujícím dokončení jednotného evropského dopravního prostoru a zvýšení konkurenceschopnosti odvětví železnic. Výzkum a vývoj v odvětví železniční dopravy na úrovni EU však v minulosti nebyl dostatečně zaměřen na obecnější cíl politiky spočívající v dokončení jednotného evropského dopravního prostoru a uvádění na trh. Dopad projektů výzkumu a inovací v oblasti železnic v EU byl nízký a pomalý.

2.3.        Příčiny problémů

Byly zjištěny čtyři důležité příčiny uvedených problémů.

2.3.1.     Roztříštěnost výzkumu a inovací      

Vedle roztříštěnosti rozpočtů na výzkum a inovace napříč jednotlivými členskými státy je koordinace výzkumu a inovací v odvětví železnic je dále ztížena kvůli roztříštěnosti v následujících podobách:

Roztříštěnost napříč železničními „ekosystémy“: řada rozdílných regionálních a národních systémů, sítí a technických provozních norem. Odvětví tak bylo nuceno vyvíjet vozidla se specifickými vlastnostmi konstruovaná tak, aby vyhovovala jedinečným parametrům relativně malých vnitrostátních trhů. Tato značná přítomnost produktů upravených „na míru“ a nedostatečná evropská standardizace představuje nejen překážku pro jednotný evropský dopravní prostor. Má také za následek zvýšené výrobní náklady a nízké provozní marže, které neumožňují významné investice do spekulativního výzkumu zaměřeného na technologie a omezují zavádění inovací na trhu.

Roztříštěnost napříč subsystémy železničního odvětví. Komplexní interakce mezi subsystémy (výrobci infrastruktury, kolejových vozidel a zabezpečovacích zařízení, železničními podniky a provozovateli infrastruktury) omezují potenciál ke zlepšení jedné konkrétní části systému nebo navržení průlomových řešení s dopadem na celý systém, která mohou být zavedena v jednotném evropském dopravním prostoru.

Roztříštěnost v rámci životního cyklu inovací. Výzkumné úsilí EU se soustředí zejména na předkonkurenční inovaci na nízkých úrovních technologické připravenosti, takže existuje málo rozsáhlých demonstračních projektů a významná část znalostí vytvořených evropskými projekty výzkumu a inovací se nikdy nedostane na trh.

2.3.2.     Malý pákový efekt investic do výzkumu a vývoje v odvětví železnic v EU    

Současné uspořádání výzkumu a inovací v odvětví železnic v EU omezuje přímý pákový efekt financování EU. Průměrný podíl soukromého financování v železničních projektech dosahoval pouze 34 %. Z relativně nízké míry účasti soukromých společností na projektech rovněž vyplývá, že se mnoho projektů zaměřuje na relativně méně vyspělé technologie, čímž se omezuje nepřímý pákový efekt spojený s dalšími soukromými investicemi po dokončení projektu.

2.3.3.     Omezená a nekoordinovaná účast zúčastněných subjektů na hodnotovém řetězci železnic 

Současná praxe iniciace projektů výzkumu a inovací na železnici „zdola nahoru“ neumožňuje komplexní programový přístup a vede k tomu, že jednotlivé projekty nejsou vždy sladěny – ani navzájem, ani s celkovými cíli politiky EU. V důsledku vytváření ad hoc konsorcií nemusí být zastoupen celý hodnotový řetězec, což partnerům brání v navázání pokračující spolupráce i po skončení jednotlivých projektů. Důsledkem je nižší důvěra mezi partnery.

2.3.4.     Vysoké náklady, velká rizika a dlouhé lhůty realizace investic do výzkumu a inovací         

Obecná rizika inovace jsou v odvětví železniční dopravy zintenzivněna:

· složitými interakcemi mezi různými segmenty železniční dopravy a potřebou synchronicity inovací,

· dlouhými životními cykly produktů, jež brání rychlému zavádění nových železničních technologií,

· nerovnoměrným rozdělením přínosů z inovace mezi zúčastněné subjekty, což snižuje motivaci k investicím do nových technologií,

· nedostatkem synergie s jinými průmyslovými odvětvími, zejména v oblasti vznikajících technologií.

2.4.        Nejvíce dotčené zúčastněné subjekty a posouzení potřeb          

Navrhovaná iniciativa bude mít dopad na všechny subjekty v odvětví železniční dopravy. Napomůže zvýšení jejich konkurenceschopnosti a snížení nákladů. Dotčena mohou být také ostatní průmyslová odvětví, včetně odstupňovaných dodavatelů a subjektů z hospodářských pododvětví, která využívají zboží a služby poskytované odvětvím železniční dopravy.

Tato iniciativa přispěje ke snížení nákladů na infrastrukturu a provozních nákladů, a pomůže tak snížit objem dotací vyplácených vnitrostátními orgány. Díky udržení evropského vedoucího postavení v odvětví železniční dopravy rovněž napomůže vytváření nových vysoce kvalitních pracovních míst v Evropě.

Nepřímo budou dotčeni cestující a uživatelé služeb nákladní dopravy, jelikož se zvýší spolehlivost a kvalita služeb. Díky zvýšené konkurenceschopnosti odvětví železnic spolu s jeho vyšší kapacitou bude toto odvětví schopno uspokojit větší podíl poptávky po dopravě, díky čemuž přispěje ke snížení dopravního přetížení a zmenšení objemu emisí CO2. Snížení hluku z železniční dopravy bude také mít příznivý vliv na zdraví a dobré životní podmínky občanů.

2.5.        Subsidiarita

2.5.1.     Právní základ

Právo EU jednat v této oblasti je stanoveno v článku 187 Smlouvy o fungování Evropské unie, který umožňuje zakládání společných podniků nebo jiných struktur potřebných k účinnému uskutečnění výzkumných programů, programů technologického rozvoje a demonstrace prováděných Unií.

2.5.2.     Nutnost a přidaná hodnota EU        

Objem financování výzkumu a inovací v odvětví železnic je setrvale nízký. Investice trpí roztříštěností a neefektivitou způsobenými rozdíly mezi vnitrostátními programy. Vzhledem k nadnárodní povaze infrastruktury a technologií, které je třeba vyvinout na podporu jednotného evropského dopravního prostoru, a k nutnosti dosáhnout dostatečného objemu zdrojů mají větší naději na úspěch spojení a koordinace výzkumu a inovací na úrovni EU. Akce na úrovni EU napomůže racionalizaci výzkumných programů a zajištění interoperability vyvíjených systémů. Díky této standardizaci vznikne větší trh a podpoří se hospodářská soutěž.

3.           Cíle

Obecným cílem je lépe sladit činnosti v oblasti výzkumu a inovací na železnici v EU v zájmu dokončení jednotného evropského dopravního prostoru a zároveň urychlit tržní zavádění inovativních řešení, čímž se zvýší konkurenceschopnost odvětví železniční dopravy EU vůči jiným druhům dopravy i vůči zahraničním konkurentům.

Iniciativa bude mít tyto konkrétní cíle:

· podporovat cílené, koordinované a dlouhodobé investice do výzkumu a inovací na železnici v EU;

· zvýšit pákový efekt financování výzkumu a inovací na železnici v EU;

· zavést udržitelné sítě a výměnu znalostí mezi různými zúčastněnými subjekty;

· zmírnit rizika spojená s inovacemi;

· zvýšit provozní výkonnost a nákladovou efektivitu výzkumu a inovací na železnici v EU.

4.           Možnosti politiky

Jelikož jsou činnosti v oblasti výzkumu a inovací na podporu odvětví železniční dopravy plánovány v programu Horizont 2020, možnosti zvažované pro realizaci výzkumu a inovací na železnici zahrnují:

· pokračování modelu výzkumu založeného na spolupráci používaného v 7. rámcovém programu, se začleněním zlepšení z programu Horizont 2020, jako je zjednodušené monitorování a větší důraz na demonstrace (základní možnost);

· zřízení smluvního partnerství veřejného a soukromého sektoru zahrnujícího flexibilní smluvní ujednání mezi Komisí a soukromými partnery, jehož tématem bude práce na společném programu na základě plánu vypracovaného Komisí, s využitím standardních projektů výzkumu založeného na spolupráci a inovací;

· zřízení institucionálního partnerství veřejného a soukromého sektoru zahrnujícího vytvoření účelové správní struktury pro koordinaci výzkumu a inovací na železnici v podobě subjektu Unie podle článku 187 Smlouvy o fungování EU, čímž bude zajištěn rámec pro spolupráci veřejných a soukromých subjektů a jejich společné rozhodování;

· koordinaci činností v oblasti výzkumu a inovací Evropskou agenturou pro železnice (ERA), zahrnující změnu zakládajícího nařízení této agentury, která jí umožní, aby kromě své úlohy regulačního orgánu prováděla také činnosti výzkumu a inovací.

5.           Posouzení dopadů           

5.1.        Obecný přístup k posouzení dopadů        

Analýza se týká výhradně dopadu typu struktury zřízené k realizaci činností v oblasti výzkumu a inovací na železnici, a proto se zaměřuje především na tyto vstupní dopady:

· Zaměření a koordinace výzkumu

· Pákový efekt financování výzkumu a inovací na železnici v EU

· Široké zapojení zúčastněných subjektů a udržitelné sítě

· Zmírnění rizik inovací

· Provozní výkonnost a efektivita nákladů

5.2.        Shrnutí dopadů

V rámci výzkumu založeném na spolupráci povedou změny plánované v Horizontu 2020 k jednodušším a konzistentnějším pravidlům účasti, větší přístupnosti a atraktivitě programů, snazšímu přístupu ke specifickým odborným znalostem a k tomu, že úspěšní žadatelé budou moci začít pracovat rychleji. Bude kladen větší důraz na inovace a činnosti „blíže k trhu“ a přesun na dvouleté pracovní programy umožní větší kontinuitu. Financované projekty však pravděpodobně zůstanou na nižší úrovni technologické připravenosti a individuální výzvy budou omezovat synchronicitu a soudržnost projektů. Účast na ad hoc projektech omezí možnost zapojení celého hodnotového řetězce zúčastněných subjektů a budování udržitelných sítí spolupráce. Neexistence jasného rámce pro práva duševního vlastnictví v případě vícenásobných projektů a absence jasného závazku odvětví znamenají, že pákový efekt finančních prostředků EU zůstane na podobné úrovni, jako v současnosti.

Smluvní partnerství veřejného a soukromého sektoru by usnadnilo stanovení jasných cílů, zaměření na omezený počet oblastí výzkumu a koordinaci napříč několika výzkumnými tématy. Pracovní program by odpovídal potřebám odvětví, obsahoval by podrobná pravidla duševního vlastnictví a zahrnoval by demonstrační činnosti podporující masivní zavádění na trh. Avšak v důsledku přístupu „zdola nahoru“ a absence ujednání s Komisí týkajících se společné správy by priority v oblasti výzkumu a inovací byly zaměřeny na cíle politiky EU v menší míře. Předem určené závazky odvětví mohou zajistit větší pákový účinek, ten však není zaručen, protože právní závazky jsou omezeny na jednotlivé projekty. Systém individuálních výzev by mohl bránit synchronicitě projektů a zapojení aktérů z celého železničního hodnotového řetězce.

V rámci institucionálního partnerství veřejného a soukromého sektoru by za koordinaci, programování a realizaci činností v oblasti výzkumu a inovací na železnici odpovídala jedna účelová správní struktura, což by zajistilo větší kontinuitu a menší roztříštěnost úsilí v oblasti výzkumu a inovací. Rozvoj dlouhodobé strategie v úzké spolupráci se všemi aktéry na trhu zajistí, že projekty výzkumu a inovací podpoří konkurenceschopnost odvětví železniční dopravy, zatímco vůdčí role Komise zaručí sladění programu výzkumu a inovací s cíli jednotného evropského dopravního prostoru. Stabilní povaha institucionálního partnerství, jasná definice pravidel duševního vlastnictví a pevný závazek EU přinesou důvěru partnerů z veřejného i soukromého sektoru, čímž se podpoří vyšší objem investic. Právní závazky ze strany odvětví týkající se vyrovnání finančních prostředků EU zajistí přímý pákový efekt, jenž bude alespoň o 30 % vyšší než u jiných možností. Podmínky účasti by mohly být řízeny flexibilně a transparentně, takže by institucionální partnerství bylo schopno zajistit široké zapojení zúčastněných subjektů a cílený přístup k malým a středním podnikům.

Pokud by byla koordinací výzkumu a inovací pověřena Evropská agentura pro železnice, byl by zajištěn soulad dlouhodobé strategie s cíli politiky EU, avšak vzhledem k hlavnímu mandátu agentury a jejích malých obchodních zkušeností by tato strategie mohla mít omezenou působnost, s přílišným zaměřením na otázky standardizace a interoperability. Existence účelové struktury se značnými odbornými znalostmi a zavedenými sítěmi by zajistila silné vedení a koordinaci. Nicméně vzhledem k absenci formálních závazků ze strany odvětví by byl přímý pákový efekt pravděpodobně poměrně nízký. Co je ještě důležitější, kombinace úlohy agentury ERA jako regulačního orgánu s úlohou koordinace a řízení výzkumu a inovací by mohla představovat vážný střet zájmů. Není také jisté, zda by ERA měla dostatečné zdroje k řízení značně velkého rozpočtu pro výzkum a inovace na železnici.

Pokud jde o nákladovou efektivitu, institucionální partnerství veřejného a soukromého sektoru by bylo celkově nepatrně dražší než ostatní možnosti, avšak fakt, že se odvětví zaváže k úhradě poloviny administrativních nákladů, znamená, že provoz institucionálního partnerství je pro Komisi ve skutečnosti o 17 až 35 % méně nákladný než jiné možnosti.

6.           Porovnání možností

Následující tabulka shrnuje posouzení různých možností politiky.

Parametry || Základní scénář || Smluvní partnerství || Institucionální partnerství || ERA

Zaměření a koordinace || Dlouhodobá strategie || = || + || + || +

Význam pro EU || = || = || + || =

Koordinace || = || + || ++ || ++

Pákový efekt financování V&I na železnici v EU || Přímý pákový efekt (soukromé spolufinancování) || 1,5 || =/+ 1,5 až 2 || ++ nejméně 2 || 1,5

Pevný závazek || = || + || ++ || =

Široké zapojení a udržitelné sítě || Zastoupení celého hodnotového řetězce || = || = || + || =

Udržitelná partnerství || = || + || ++ || =

Zmírnění rizik inovací || Význam pro odvětví a úroveň technologické připravenosti || = || ++ || + || –

Ochrana duševního vlastnictví || = || + || ++ || –

Provozní výkonnost || Doba zavádění || Okamžité zavedení || – 9–12 měsíců || – – 2 roky včetně legislativního postupu || – – 3 roky včetně legislativního postupu

Míra úspěšnosti || 20 % || + 20–30 % || ++ 30–40 % || = 20 %

Průměrná doba pro udělení grantu || 250 || + 210 || + 160–240 || = 250

Nákladová efektivita || Rovnocenné roční výdaje Komise || 4,7 milionu EUR || + 4,9 milionu EUR || ++ 3,2 milionu EUR || ++/– – 3,8 milionu EUR

Hospodářské, sociální a environmentální výsledky || = || + || ++ || =

Vysvětlivky:   = : základní scénář nebo ekvivalent

+ až ++ : malé až velké zlepšení ve srovnání se základním scénářem

– až – – : malé až velké zhoršení ve srovnání se základním scénářem

Na základě posouzení a výsledků veřejné konzultace se možnost institucionálního partnerství veřejného a soukromého sektoru jeví jako nejvhodnější k dosažení stanovených cílů, navzdory delší době nutné ke zřízení jeho struktury.

6.1.1.     Struktura správy

Při vytváření struktury správy budoucího institucionálního partnerství budou zohledněny tyto zásady:

· Silná vazba na politiku EU: EU by si měla v institucionálním partnerství zachovat významnou úlohu, aby zajistila, že činnosti v oblasti výzkumu a inovací budou v souladu s cíli politiky EU.

· Široké zapojení zúčastněných subjektů: V zájmu zajištění systémového přístupu k inovacím, zahrnujícího všechny součásti železničního hodnotového řetězce, by mělo být členství otevřené všem aktérům odvětví železnic.

· Odborné znalosti: Měly by být zřízeny vědecké a poradní subjekty, které budou institucionálnímu partnerství poskytovat příslušné technické znalosti. Vzhledem ke svým rozsáhlým odborným znalostem v otázkách interoperability a integrace železničního systému musí být do práce institucionálního partnerství zapojena také ERA.

6.1.2.     Rozpočet

Současné odhady odvětví ohledně potřeb výzkumu a inovací na železnici se pohybují od 800 milionů do 1 miliardy EUR. EU by pokryla 50 % těchto nákladů, z čehož vyplývá výše jejího příspěvku přibližně 450 milionů EUR, jejichž zdrojem bude rozpočet programu Horizont 2020.

Odvětvoví partneři pokryjí zbývajících 50 % prostřednictvím finančních a věcných příspěvků. Uhradí rovněž polovinu veškerých administrativních nákladů.

Odhaduje se, že budoucí struktura bude vyžadovat přibližně 20 zaměstnanců na plný úvazek a že administrativní náklady budou představovat zhruba 3 % provozních výdajů.

7.           Sledování a hodnocení

Budoucí systém sledování a hodnocení se bude týkat souladu transakcí prováděných novou strukturou s právními a správními předpisy, jakož i výsledků činností v oblasti výzkumu a inovací, aby bylo zajištěno, že přispívají ke strategickému pracovnímu programu. To zahrnuje:

· Čtvrtletní sledování a podávání zpráv na úrovni projektů a pracovních souborů na základě spolehlivých klíčových ukazatelů výkonnosti s vysokou vypovídací hodnotou, definovaných výkonným ředitelem a potvrzených správní radou.

· Sledování a podávání zpráv na úrovni programů na základě údajů z projektů a pracovních souborů, včetně sledování kvality výstupů na základě sady kritérií spokojenosti; sledování projektového řízení pro ověření jeho celkové kvality a souladu se strategickým pracovním programem.

Hodnocení toho, jak je prováděno nařízení, bude Komise vypracovávat každé tři roky od zahájení činností institucionálního partnerství a nejméně jeden rok před uplynutím doby jeho činnosti. Jeho cílem bude posoudit, zda je partnerství ve svém současném nastavení účinné a efektivní.

[1]               KOM(2011) 144 v konečném znění.