52013SA0006

GLOSÁŘ

CMEF : společný rámec pro monitorování a hodnocení (Common Monitoring and Evaluation Framework).

Efekt mrtvé váhy : situace, kdy by byl dotovaný projekt zcela nebo zčásti realizován i bez grantové podpory.

EZFRV : Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova.

FTE : ekvivalent plné pracovní doby (full-time equivalent), jednotka užívaná k měření počtu zaměstnaných osob způsobem, který umožňuje jejich srovnatelnost, přestože tyto osoby mohou pracovat rozdílný počet hodin týdně. Jednotka se stanoví porovnáním průměrného počtu odpracovaných hodin daného zaměstnance s průměrným počtem odpracovaných hodin pracovníka na plný úvazek.

HPH : hrubá přidaná hodnota.

NSP : národní strategický plán je dokument vypracovaný členským státem, který má zajišťovat, aby podpora Společenství poskytovaná pro rozvoj venkova byla v souladu se strategickými zásadami Společenství a aby byly zkoordinovány priority Společenství s prioritami národními a regionálními. Národní strategický plán je referenčním nástrojem pro přípravu programování EZFRV. Provádí se prostřednictvím programů rozvoje venkova.

Opatření : systém podpory k provádění určité politiky. Opatření definuje pravidla pro projekty, které lze financovat v rámci určité osy.

Opatření 311 : opatření pro "diverzifikaci činností nezemědělské povahy".

Opatření 312 : opatření pro "podporu zakládaní a rozvoje mikropodniků".

Opatření 313 : opatření pro "podporu cestovního ruchu".

Osy : rozvoj venkova v programovém období 2007–2013 se provádí podle tří tematických os, které představují ucelené skupiny opatření pro rozvoj venkova, a jedné horizontální osy zaměřené na přístup Leader (osa Leader).

Programové období : víceletý rámec k plánování a provádění politik EU, jako je politika rozvoje venkova; současné období pro rozvoj venkova trvá od roku 2007 do roku 2013.

PRV : program rozvoje venkova, programový dokument, který vypracoval členský stát a schválila Komise k plánování a provádění politiky rozvoje venkova EU. Program rozvoje venkova lze vypracovat na regionální nebo celostátní úrovni.

Přesun : míra, v níž je činnost podpořená z veřejných prostředků neutralizována omezením činností jinde.

Strategické směry Společenství : pomocí těchto strategických směrů Rada určuje priority Evropské unie v rámci Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV). Vytváří vazbu s cíli, které stanovila zasedání Evropské rady v Lisabonu a Göteborgu, a tyto cíle přetváří do politiky rozvoje venkova. Hlavní myšlenkou je zajistit soulad rozvoje venkova s ostatními politikami EU, zejména v oblasti soudržnosti a životního prostředí, a doplnit provádění nové společné zemědělské politiky (SZP) a související restrukturalizace.

SHRNUTÍ

I. Politika rozvoje venkova EU má řešit problémy venkova, jakými jsou vylidňování, nedostatek ekonomických příležitostí a nezaměstnanost. Poskytuje financování na podporu růstu, zaměstnanosti a udržitelného rozvoje ve venkovských oblastech.

II. Cílem jedné ze tří tematických os politiky rozvoje venkova EU je zlepšení kvality života ve venkovských oblastech a diverzifikace hospodářství venkova; tato osa se označuje jako osa 3. V rámci této osy jsou k diverzifikaci hospodářství venkova určena tři konkrétní opatření:

- diverzifikace činností nezemědělské povahy (opatření 311),

- podpora zakládání a rozvoje mikropodniků s cílem napomáhat podnikání a rozvíjet hospodářskou strukturu (opatření 312),

- podpora cestovního ruchu (opatření 313).

III. Rozpočet EU pro tato opatření činí 5 miliard EUR pro období 2007–2013. Toto financování EU doplňují další plánované 2 miliardy EUR, které mají přijít z vnitrostátních finančních prostředků.

IV. Audit provedený Účetním dvorem zkoumal, zda Komise a členské státy dosáhly prostřednictvím opatření pro diverzifikaci hospodářství venkova efektivnosti nákladů. Konkrétně Účetní dvůr posuzoval, zda tato tři opatření byla navržena a prováděna takovým způsobem, aby účelně přispěla k růstu a zaměstnanosti a zda byly pro financování zvoleny nejúčelnější a nejúčelnější projekty. Dále Účetní dvůr posuzoval, zda dostupné údaje z monitorování a hodnocení obsahovaly spolehlivé, úplné a včasné informace o výsledcích opatření.

V. Účetní dvůr dospěl k závěru, že celkově Komise a členské státy dosáhly prostřednictvím opatření k diverzifikaci hospodářství venkova efektivnosti nákladů jen v omezené míře, protože podpora nebyla systematicky směřována na projekty, u nichž existovala nejvyšší pravděpodobnost dosažení účelu opatření. Důvodem byla neexistence jasně stanovených potřeb intervence nebo specifických cílů stanovených v plánech rozvoje venkova, široce pojatá kritéria způsobilosti, která neomezovala projekty na ty, u nichž byla nejvyšší pravděpodobnost dosažení diverzifikace, a výběrová kritéria, která nevedla k výběru nejúčelnějších projektů nebo která nebyla uplatňována vůbec. Příliš často, a zvláště na počátku programového období, byl výběr projektů veden spíše nutností utratit přidělený rozpočet než kvalitou projektů samotných. V některých členských státech byly financovány všechny způsobilé projekty, jestliže byl k dispozici dostatečný rozpočet, bez ohledu na to, jak byl daný projekt posouzen.

VI. Členské státy dostatečně nezmírňovaly rizika efektu mrtvé váhy a přesunu, nezajistily tedy nejúčinnější využití zdrojů. Kontroly členských států zaměřené na přiměřenost nákladů dostatečně nesnižovaly riziko nadhodnocených nákladů a existovaly i příklady nadměrné administrativní zátěže žadatelů a prodlení v platbách.

VII. Nebylo prováděno účinné monitorování a vyhodnocování opatření, a existuje tak reálné riziko, že výsledky financování poskytnutého na projekty nebudou známy. Opatření nebyla dobře zacílena na strategickou prioritu EU spočívající v tvorbě pracovních míst a chybělo aktivní řízení v případech, kdy bylo zjevné, že stanovené cíle nebudou splněny.

VIII. Účetní dvůr proto doporučuje:

- Ve svých programech rozvoje venkova (PRV) by členské státy měly jasně určit, jak a proč pomohou veřejné intervence do nezemědělských činností napravit například selhání trhu související s překážkami zaměstnanosti a růstu. Členské státy by pak pro tyto potřeby měly stanovit konkrétní a měřitelné cíle. Komise by měla schvalovat pouze ty PRV, které představují odůvodněné a komplexní strategie s jasnou logikou a které ukazují, jak veřejná intervence přispěje ke strategickým cílům, které spočívají v tvorbě podmínek pro růst a pracovních příležitostí.

- Členské státy by měly stanovit a důsledně uplatňovat kritéria, která zajistí výběr nejúčelnějších, udržitelných projektů týkajících se konkrétních cílů členských států. Komise by měla zajistit, aby tato kritéria byla uplatňována správně a soustavně, nikoli jen v případech nedostatku rozpočtových prostředků.

- Komise a členské státy by měly prosazovat osvojování osvědčených postupů, které vedou ke zmírňování rizik efektu mrtvé váhy a přesunu. Komise by měla členské státy pobízet k přijetí takové praxe, při níž by výdaje na investice byly způsobilé teprve k datu schválení grantu.

- Komise by měla zajistit, aby členské státy měly účinné systémy k provádění kontrol přiměřenosti nákladů.

- Komise a členské státy by měly zajistit, aby v nadcházejícím programovém období byly k dispozici relevantní a spolehlivé informace, které usnadní řízení a monitorování opatření a prokáží rozsah, v němž poskytnutá pomoc přispívá k dosahování priorit EU. Cíle tvorby pracovních míst by měly být realistické a počty vytvořených pracovních míst by měly být přesně monitorovány, opatření by měla být lépe řízena po celé programové období, a to zejména pokud bude zjevné, že stanovených cílů nebude dosaženo.

- Komise a členské státy by se měly více snažit snižovat administrativní zátěž a zajišťovat, aby byly platby prováděny v přiměřených lhůtách.

ÚVOD

1. Politika rozvoje venkova EU má řešit problémy venkova, jako je vylidňování, nedostatek ekonomických příležitostí a nezaměstnanost. Poskytuje financování na podporu růstu, zaměstnanosti a udržitelného rozvoje ve venkovských oblastech.

2. Politika rozvoje venkova EU pro období let 2007 až 2013 se zaměřuje na tři témata (označovaná jako "tematické osy"). Jde o následující témata:

Osa 1 – zlepšování konkurenceschopnosti zemědělství a lesnictví,

Osa 2 – zlepšování životního prostředí a krajiny,

Osa 3 – zlepšování kvality života ve venkovských oblastech a diverzifikace hospodářství venkova [1].

3. Osm opatření v rámci osy 3 je definováno s těmito cíli [2]:

"[pomoc při] diverzifikaci zemědělských činností směrem k nezemědělským činnostem, rozvoji nezemědělských odvětví, podpoře zaměstnanosti, zlepšování základních služeb včetně místního přístupu k informačním a komunikačním technologiím a provádění investic vedoucích ke zvýšení přitažlivosti venkovských oblastí s cílem zvrátit vývoj směřující k hospodářskému a sociálnímu úpadku a vylidňování venkova […]".

4. Cíl EU spočívající v diverzifikaci hospodářství venkova, který je součástí osy 3, je podporován prostřednictvím tří konkrétních opatření:

i) diverzifikace činností nezemědělské povahy (opatření 311);

ii) podpora zakládaní a rozvoje mikropodniků s cílem napomáhat podnikání a rozvíjet hospodářskou strukturu (opatření 312);

iii) podpora cestovního ruchu (opatření 313).

5. Priority Evropské unie v rámci Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) jsou určeny strategickými směry Společenství, které přijala Rada [3]. Tyto směry stanoví cíle výdajů v rámci osy 3 takto:

"Prostředky vyčleněné v rámci osy 3 […] by měly přispět k zastřešující prioritě vytváření pracovních příležitostí a podmínek pro růst."

Směry stanoví strategický přístup, který by měly členské státy dodržovat při přípravě svého národního strategického plánu (NSP) a následných programů rozvoje venkova (PRV) na období 2007–2013. Očekávaný přínos k růstu a tvorbě pracovních míst ve venkovských oblastech v souladu s Lisabonskou strategií se odrazil i v ukazatelích výsledků v prováděcích pravidlech [4].

6. Diverzifikační opatření jako součást politiky rozvoje venkova podléhají systému sdíleného řízení Komise a členských států. Programy rozvoje venkova navrhují členské státy a schvaluje je Komise. Členské státy pak na základě předložených programů vybírají projekty, na které je poskytnuto financování. Schéma 1 ukazuje, jak je na základě právního rámce přidělováno financování na projekty v oblasti diverzifikace.

OBRÁZEK 1

+++++ TIFF +++++

7. Plánované výdaje EU na tato opatření činily 5 miliard EUR pro období 2007–2013 a 2 miliardy EUR byly vyhrazeny i z vnitrostátních finančních prostředků členských států. Protože úroveň poptávky byla u určitých opatření nižší než předpoklady, bylo plánované financování opatření v některých členských státech v průběhu programového období sníženo celkem o 0,3 miliardy EUR (viz příloha I).

8. Financování je poskytováno formou grantů na podporu předložených projektů, a proto doplňuje financování, kterým přispějí sami příjemci. K typickým projektům financovaných v rámci opatření osy 3 patří:

V rámci opatření 311: služby (ubytování se snídaní, agroturistika, vzdělávací a společenské aktivity na farmách…), řemeslné činnosti (keramika, výroba místních produktů…) a obchod (zřizování prodejen přidružených k farmám, v nichž jsou produkty [5] prodávány přímo zákazníkovi…).

V rámci opatření 312: podpora rozvoje stávajících mikropodniků či jednotlivců, kteří budou zakládat nový mikropodnik (méně než 10 pracovníků a obrat nižší než 2 miliony EUR) v oboru nezemědělské povahy.

V rámci opatření 313: výstavba nebo renovace infrastruktury pro cestovní ruch, zařízení a/nebo atrakce pro návštěvníky, zařízení pro volný čas, vývoj a uvádění na trh produktů v rámci cestovního ruchu, příprava marketingových strategií v cestovním ruchu, informační materiály.

9. Rámeček 1 ukazuje příklady druhů projektů financovaných v rámci tří diverzifikačních opatření, u nichž Účetní dvůr provedl audit.

10. Celkové náklady auditovaných projektů se pohybovaly od 10000 EUR do 3 milionů EUR, přičemž veřejná podpora se pohybovala od 2500 EUR do 1,1 milionu EUR. Pro tato opatření nařízení (ES) č. 1698/2005 nestanovilo povolenou maximální způsobilou částku ani maximální intenzitu podpory. Členské státy určují sazbu podpory a maximální způsobilou částku ve svých programech rozvoje venkova v souladu s obecnými pravidly pro státní podporu.

RÁMEČEK 1

PŘÍKLADY DRUHŮ INVESTIC FINANCOVANÝCH POMOCÍ DIVERZIFIKAČNÍCH OPATŘENÍ

+++++ TIFF +++++

© Evropský účetní dvůr.

+++++ TIFF +++++

© Evropský účetní dvůr.

+++++ TIFF +++++

© Evropský účetní dvůr.

ROZSAH A KONCEPCE AUDITU

11. Účetní dvůr posuzoval, zda byla kontrolovaná opatření navržena a prováděna tak, aby byla zajištěna efektivnost nákladů, a zda kontrolované financované projekty dosáhly cílů opatření. Účetní dvůr rovněž posuzoval, zda byly výsledky opatření monitorovány a vyhodnocovány tak, aby členské státy a Komise mohly zjistit veškeré případně vzniklé problémy a reagovat na ně, a aby poskytly objektivní informace o výstupech opatření.

12. Audit se zaměřil na zodpovězení této otázky:

Dosáhly členské státy a Komise opatřeními pro diverzifikaci hospodářství venkova efektivnosti nákladů?

Hlavní dílčí otázky zněly:

Jsou diverzifikační opatření navržena a prováděna tak, aby účelným způsobem přispívala k růstu a zaměstnanosti?

Byla dostatečně zmírněna rizika pro účinnost a hospodárnost?

Byly skutečně financovány účelné a účinné projekty?

13. Audit zahrnul Komisi a návštěvy šesti členských států (České republiky, Francie (Akvitánsko), Itálie (Kampánie), Polska, Švédska (Västra Götaland) a Spojeného království – Anglie (Yorkshire a Humberside) [6] a obsáhl koncepci a provádění opatření, výsledky získané z dokončených projektů a monitorování finanční podpory v rámci diverzifikačních opatření. Byl zkoumán vzorek projektové dokumentace k 129 projektům týkajícím se tří diverzifikačních opatření. Návštěvy na místě byly provedeny u 57 projektů, včetně analýzy podkladové dokumentace a rozhovorů s příjemci podpory. Dokumentace k 72 projektům byla zkontrolována dokumentárním přezkumem.

PŘIPOMÍNKY

ČÁST PRVNÍ − JSOU DIVERZIFIKAČNÍ OPATŘENÍ NAVRŽENA A PROVÁDĚNA TAK, ABY ÚČELNÝM ZPŮSOBEM PŘISPÍVALA K RŮSTU A ZAMĚSTNANOSTI?

14. "Opatření v rámci osy 3 by měla přispět k zastřešující prioritě vytváření pracovních příležitostí ve venkovských oblastech v činnostech a službách nezemědělské povahy. Jedná se o reakci na trendy hospodářského a sociálního úpadku v mnoha částech Evropy, jakož i na vylidňování venkova. Diverzifikace je nezbytná pro růst, zaměstnanost a udržitelný rozvoj ve venkovských oblastech, a tím přispívá k lepší územní rovnováze jak z hospodářského, tak ze sociálního hlediska…" [7].

15. Členské státy jsou povinny vyjadřovat své strukturální a územní potřeby v podobě jasných a konkrétních cílů [8] ve svých programech rozvoje venkova tak, aby byly v souladu s národními strategickými plány. Následně musí provádět opatření, jež se zaměřují na dosahování těchto cílů.

16. Aby byly politiky účelné i cílené, musí členské státy chápat jak hybné síly zaměstnanosti a růstu ve venkovských oblastech, tak jejich překážky. Musí také dbát o to, aby zdůvodnění intervence bylo jasně podloženo z hlediska toho, jak může veřejné financování pomoci například nápravou selhání trhu. Členské státy by také měly upřesnit výstupy, kterých hodlají dosáhnout (jak diverzifikace může přispět či přispěje k udržitelnému růstu a jakých změn má být dosaženo), čímž poskytnou jasný rámec a jasné pokyny k průběžnému řízení programu (např. podle potřeby stanoví zlepšení, kterých má být dosaženo).

17. Účetní dvůr přezkoumal právní předpisy EU a systémy, postupy a dokumenty členských států s cílem získat důkazní informace o tom, zda bylo pravděpodobné, že koncepce a provádění diverzifikačních opatření povedou k účinnému financování účelných projektů, které se zabývaly prioritou růstu a tvorby pracovních míst. Konkrétně se při auditu zkoumalo, zda členské státy mají logický základ, pomocí kterého mohou u opatření prokázat potřebu veřejné intervence, vymezení jasných cílů a relevantních kritérií způsobilosti spolu se stanovením účinných výběrových postupů. Dále se při auditu posuzovalo, do jaké míry Komise a členské státy řídily opatření s ohledem na dosaženou výkonnost.

STANOVENÉ CÍLE BYLY OBECNÉ A NESOUVISELY VŽDY S VYTVÁŘENÍM PODMÍNEK PRO RŮST A PRACOVNÍ PŘÍLEŽITOSTI

18. Jak požaduje článek 16 nařízení (ES) č. 1698/2005 [9], v národních či regionálních programech rozvoje venkova, které byly předmětem auditu, byla skutečně určena řada silných a slabých míst venkovských ekonomik. V programech rozvoje venkova a ostatních programových dokumentech se však dále neanalyzovaly základní příčiny těchto problémů, aby bylo možno stanovit, jak by měla být daná intervence zacílena [10] (viz rámeček 2).

19. Ačkoli zkoumané programy rozvoje venkova určily některé potenciální přínosy, kterých by mohla opatření 311, 312 a 313 dosáhnout, žádný z nich nevymezil jasnou logiku intervence ve smyslu: rozpoznané potřeby – konkrétní cíle – činnosti nutné k dosažení těchto cílů. Například ve Švédsku program rozvoje venkova uváděl výčet řady oblastí, kde by mohla být veřejná intervence zapotřebí k dosažení diverzifikace hospodářství venkova a podpoře růstu (odstranění překážek účasti žen, zřizování úvěrových záručních sdružení atd.), nestanovil však konkrétní cíle ani neurčoval konkrétní druhy činností, které by měly být pro naplnění uvedených potřeb financovány.

RÁMEČEK 2

PŘÍKLAD PROGRAMU ROZVOJE VENKOVA, V NĚMŽ NENÍ JASNĚ PROKÁZÁNA POTŘEBA FINANCOVAT DIVERZIFIKAČNÍ OPATŘENÍ

Spojené království – Anglie: Podle programu rozvoje venkova by měl každý region při provádění opatření věnovat zvláštní pozornost nízké hospodářské výkonnosti a znevýhodněním. Regionální prováděcí plán pro oblasti Yorkshire a Humberside uvádí odůvodnění, podle něhož má tento region nižší podíl diverzifikovaných zemědělských podniků, než činí celostátní průměr, neprokazuje však, že existuje potřeba větší diverzifikace hospodářství venkova, ať již z hlediska příjmů zemědělských podniků, životaschopnosti zemědělských podniků, nestálosti příjmů či jiných faktorů, a ani neurčuje, proč je diverzifikace v tomto regionu nižší a jak by mohla veřejná intervence pomoci.

20. Ve všech národních či regionálních PRV, které byly předmětem auditu, s výjimkou zvláštního případu v Itálii (viz bod 21), byly cíle natolik obecné a otevřené, že vnitrostátní či regionální orgány nebyly schopny vypracovat měřitelné cílové hodnoty (viz rámeček 3). Proto byl přínos každého opatření k provozním cílům kvantifikován jen z hlediska cílových hodnot pro sledování ukazatelů stanovených ve společném rámci EU pro monitorování a hodnocení [11]. Tyto "cílové hodnoty" však byly stanoveny tak, že se vypočetly očekávané výsledky podle objemu plánovaných výdajů, spíše než aby se nejprve stanovily požadované výsledky, které měly uspokojit danou potřebu nebo splnit daný cíl, a následně by se určilo, jaké míry cílové hodnoty je možno pomocí dostupného financování dosáhnout.

21. Opatření 311 v Itálii (Kampánie) bylo výjimkou, protože stanovilo konkrétní cíl "prosazovat plnou zaměstnanost členů zemědělského hospodářství", kterému přiřadilo dodatečný kvantifikovaný ukazatel (tj. s cílovou hodnotou) "počet členů zemědělského hospodářství, kteří najdou zaměstnání v podporovaných činnostech".

RÁMEČEK 3

PŘÍKLAD PŘÍLIŠ ŠIROKÝCH CÍLŮ STANOVENÝCH PRO DIVERZIFIKAČNÍ OPATŘENÍ

V České republice byly pro všechna tři opatření stanoveny totožné cíle: "diverzifikace zemědělských činností směrem k výrobě nezemědělské povahy, rozvoj výroby nezemědělské povahy a podpora tvorby pracovních míst", "rozmanitost hospodářství venkova", "zlepšení kvality života ve venkovských oblastech a hospodářská diverzifikace". Tyto cíle jsou převzaty ze 46. bodu odůvodnění z preambule nařízení (ES) č. 1698/2005, aniž byly dále jakkoli upřesněny, a jsou obecné a otevřené. Například cíl "rozmanitost hospodářství venkova" neupřesňuje rozsah zlepšení současné situace, kterého má opatření dosáhnout, a proto jej nelze převést do podoby kvalitativního nebo kvantitativního ukazatele.

V programu rozvoje venkova pro Polsko byly cíle opatření 313 (cestovní ruch) pouze obecně popsány v rámci integrovaného opatření [12] takto: "Opatření zlepší podmínky života ve venkovských oblastech"; "To přispěje k rozvoji identity obyvatel venkova"; "To přispěje k (…) zachování (…) specifického charakteru venkovských oblastí…". Tato obecná formulace neupřesňuje, jak toto opatření přispěje k povzbuzení činností v oblasti cestovního ruchu.

22. Skutečnost, že kontrolované členské státy a regiony jasně neupřesnily, čeho chtějí dosáhnout, naznačuje strategii, která je vedena spíše poptávkou než cíli. V důsledku toho si mnoho různých činností a odvětví zachovává způsobilost a hrozí riziko, že podpora nebude dostatečně cílena na zjištěné potřeby a strukturální znevýhodnění (odůvodnění pro intervenci), které kromě jiného představují překážky pro růst a tvorbu pracovních míst.

KOMISE PROGRAMY ROZVOJE VENKOVA SCHVÁLILA I PŘES NEDOSTATKY

23. Nařízení (ES) č. 1974/2006 stanoví, že členské státy musí u opatření určit odůvodnění pro intervence, cíle, oblast působnosti a činnosti. Dále by programy rozvoje venkova měly uvádět "důkaz, že podpora investičních opatření je zaměřena na jasně definované cíle odrážející určené územní potřeby a strukturální znevýhodnění". Proto je Komise před schválením programů rozvoje venkova členských států povinna zkontrolovat soulad cílů programů rozvoje venkova se strategiemi EU a vnitrostátními strategiemi a se zjištěnými potřebami a nedostatky.

24. Protože však programy rozvoje venkova, které byly předmětem auditu, definovaly cíle uvedeným obecným způsobem, mohly mít provedené kontroly souladu jen omezenou užitečnost. Komise nicméně schválila programy rozvoje venkova i přes tyto nedostatky a neprovedla kritické posouzení argumentů ve prospěch intervence. Rovněž nijak neposuzovala, jak účelně nebo účinně by navrhovaná opatření mohla generovat růst a udržitelná pracovní místa.

PODMÍNKY A KRITÉRIA ZPŮSOBILOSTI STANOVENÁ KONTROLOVANÝMI ČLENSKÝMI STÁTY NEOMEZUJÍ ROZSAH PŮSOBNOSTI PODPORY DIVERZIFIKACE

25. Jakmile členské státy stanoví své cíle, musí stanovit podmínky způsobilosti (např. typy investic, kategorie příjemců a povahu podpory) tak, aby byla podpora zaměřena na dosažení stanovených cílů.

26. Tyto podmínky způsobilosti mají omezit oblast působnosti podpory. Účetní dvůr zjistil, že kritéria způsobilosti členských států byla rovněž velmi široká, finanční prostředky tak byly přidělovány na projekty, které vlastně nebyly zaměřeny na cíle konkrétních opatření, jakkoli mohly mít pro místní obyvatelstvo jistý přínos (viz rámeček 4). Účetní dvůr dokonce v České republice a Švédsku nalezl projekty, které podle předpisů EU nebyly způsobilé (viz příloha II).

VÝBĚROVÉ POSTUPY NESMĚROVALY FINANCOVÁNÍ K NEJLEPŠÍM PROJEKTŮM

27. Poté, co určí cíle a kritéria způsobilosti, musí členské státy stanovit postupy pro výběr operací a projektů ze skupiny způsobilých projektů. Kritéria výběru by měla členským státům umožnit, aby určily a čerpaly dostupný rozpočet na ty operace a projekty, které budou mít pro cíle největší přínos. Účinné používání kritérií výběru je požadavkem příslušných právních předpisů EU [13].

RÁMEČEK 4

ŠIROKÁ KRITÉRIA ZPŮSOBILOSTI VEDLA K FINANCOVÁNÍ NĚKTERÝCH PROJEKTŮ, KTERÉ NEBYLY ZAMĚŘENY NA CÍLE OPATŘENÍ

Polsko: Ačkoli cílem opatření 311 je diverzifikovat podniky ve prospěch činností nezemědělské povahy a podporovat ve venkovských oblastech zaměstnanost mimo zemědělství, v regionu Malopolska 42 % příjemců nakoupilo zařízení (například traktory apod.), aby mohli třetím stranám poskytovat základní zemědělské služby, jaké provádějí ve svých vlastních zemědělských podnicích, aniž by tím vznikl jakýkoli přínos k diverzifikaci hospodářství venkova.

V Polsku se také 68 % projektů financovaných v rámci opatření 313 (cestovní ruch) v době auditu týkalo výstavby obecních sportovních zařízení nebo investic do dětských hřišť. V rámci opatření 313 bylo například modernizováno fotbalové hřiště u školy. Tento projekt měl zlepšit kvalitu života venkovského obyvatelstva tím, že vytvoří moderní infrastrukturu pro sport a volný čas a poskytne žákům základních škol sportovní zařízení. Tento druh projektu však pravděpodobně nepovede k diverzifikaci hospodářství tím, že přiláká turisty, což je cílem daného opatření [14].

28. Kritéria výběru by měla umožňovat objektivní a transparentní hodnocení relativních přínosů navrhovaných projektů; měla by rovněž zajišťovat, aby byly zamítnuty veškeré projekty, které nepředstavují efektivní využití nákladů. I pokud projekty podmínky splňují, jsou přesto některé lepší než jiné, pokud jde o řešení cílů, které byly stanoveny pro naplnění potřeb venkovských oblastí. Například vzhledem k tomu, že dostupné finanční prostředky jsou omezené, pokud jsou všechny ostatní podmínky rovnocenné, potom by investiční projekt, který vytváří více pracovních míst ve venkovských oblastech než jiný, měl dostat přednost.

29. Dva z členských států, které byly předmětem auditu, nestanovily žádná kritéria výběru a při sestavování seznamu projektů, které měly být financovány, se opíraly pouze o svá obecná kritéria způsobilosti. Jednalo se o Francii (Akvitánsko) a Polsko v prvních letech programového období (2007–2010). Během tohoto období Polsko vybíralo projekty buď podle pořadí, v jakém přicházely, nebo náhodně [15]. V dalším členském státě, Švédsku (Västra Götaland), nevedl použitý výběrový postup k žádnému ohodnocení nebo seřazení projektů, které by umožnilo objektivní srovnávání projektů v čase a zajistilo tak, aby byly důsledně vybírány projekty s nejvyšší prioritou.

30. Zbývající tři členské státy (Itálie (Kampánie), Česká republika a Spojené království – Anglie) uplatňovaly kritéria výběru a několik různých systémů hodnocení, ačkoli Česká republika v roce 2009 používání svých kritérií výběru pozastavila. Tato kritéria však v Itálii (Kampánie) a v České republice ztratila význam, protože ani jeden z těchto dvou členských států či regionů nestanovil účinnou minimální prahovou hodnotu, které musel projekt dosáhnout, aby byl vybrán. To znamená, že dokud bylo k dispozici financování, bylo možné projekty zvolit i v případě, že byly zhodnoceny jako nepříliš relevantní pro vnitrostátní či regionální priority (viz rámeček 5).

31. Čtyři z členských států, které byly předmětem auditu (Francie (Akvitánsko), Itálie (Kampánie), Švédsko (Västra Götaland) a Česká republika), vybraly co nejvíce způsobilých projektů při dostupných zdrojích bez ohledu na potenciální přínos projektů k cílům opatření. Auditoři však zjistili, že později v případech, kdy rozpočet nedostačoval ke krytí všech způsobilých žádostí, vybíraly členské státy projekty přísněji. V důsledku toho byly později lepší projekty odmítnuty výhradně z rozpočtových důvodů (viz rámeček 6).

RÁMEČEK 5

PŘÍKLADY SYSTÉMŮ VÝBĚRU, KTERÉ NEVEDLY K VÝBĚRU RELEVANTNÍCH PROJEKTŮ

Itálie (Kampánie): Struktura systému na první pohled představovala správné postupy, protože způsobilé investiční projekty byly hodnoceny na základě matice kritérií, která stanovila celkový minimální počet bodů (prahovou hodnotu), kterého musí způsobilé projekty dosáhnout, včetně prahové hodnoty "kvality projektu". Systém však přiděloval body nejen tehdy, když projekt kritéria splňoval, ale i tehdy, pokud kritéria splněna nebyla.

V rámci kategorie "kvalita projektů" získá projekt, který nesplní žádná kritéria, 20 bodů (tedy "minimální prahovou hodnotu", které musí dosáhnout), a proto bude přesto financován. Tím vlastně výběr podle kvality projektu ztrácí smysl, protože pokud je k dispozici dostatečná výše financování, splňují podmínky automaticky všechny projekty.

Francie (Akvitánsko): Vzhledem k tomu, že kritéria výběru neexistovala, pouhá skutečnost, že projekt je způsobilý a jsou k dispozici finanční prostředky, znamenala, že projekt bude vybrán. V důsledku toho byl financován projekt vybudování nové vinařské degustační místnosti, ačkoli již takové zařízení existovalo. Projekt dále nediverzifikoval ani nerozšiřoval činnost zemědělského podniku, a proto nepřispíval k cílům opatření, v jehož rámci byl financován.

RÁMEČEK 6

PŘÍKLADY NEÚČINNÝCH VÝBĚROVÝCH POSTUPŮ

Česká republika: Během prvních dvou let (2007 ad 2008), bez minimální prahové hodnoty a s dostatečným rozpočtem pro financování všech způsobilých žádostí, nebyly podané projekty ve skutečnosti řazeny podle preferenčních kritérií. Byla tak financovány i projekty s 0 body z maximálního počtu 35 a s 1 bodem z maximálního celkového počtu 106. Od roku 2010 potřebovaly způsobilé projekty pro financování daleko vyšší počet bodů: minimálně 25 ze 40, resp. 54 ze 101 bodů.

Itálie (Kampánie): U opatření 312 bylo v prvním období podávání žádostí (červenec/srpen 2009) financováno všech 163 způsobilých žádostí. Ve druhém období (září/říjen 2009) bylo způsobilých 322 žádostí, financováno však bylo jen 70, protože celý rozpočet pro dané opatření byl již vyčerpán. To znamenalo, že projekty z druhého období byly vyloučeny i v případě, že dosáhly mnohem lepšího bodového hodnocení než jiné projekty, které byly financovány v prvním období. Například u projektů vyloučených v důsledku nedostatku finančních prostředků dosáhl nejlepší projekt v pořadí vyššího počtu bodů než 85 % projektů financovaných v prvním období.

Švédsko: Do roku 2011 neexistovaly případy, kdy by žádosti na způsobilé projekty byly odmítány na základě své nízké priority. V důsledku tohoto nestanovování priorit byla opatření v roce 2011 částečně uzavřena kvůli nedostatečným rozpočtům a projekty byly zamítány se zdůvodněním, že "finanční prostředky na projekty jsou omezené a musíme stanovovat priority". Ačkoli tento postup vedl k přísnému zacílení zbývajícího rozpočtu, většina rozpočtu již byla vynaložena.

TVORBA PRACOVNÍCH MÍST BYLA SOUČÁSTÍ ZASTŘEŠUJÍCÍ PRIORITY PRO DANÁ OPATŘENÍ, TO SE VŠAK VŽDY NEODRAZILO VE ZPŮSOBU SMĚROVÁNÍ FINANČNÍCH PROSTŘEDKŮ

32. Jak bylo uvedeno výše (viz bod 14), tvorba pracovních míst je součástí zastřešující priority osy 3. Proto by se i při určování priorit u projektů, které splňují cíle programu rozvoje venkova, měly členské státy snažit vybírat projekty s nejvyšším potenciálem pro tvorbu pracovních míst. Měly by usilovat nejen o vytvoření dalších pracovních míst, ale také řádně přihlížet k finanční účelnosti a efektivitě podpory, například zohledněním nákladů na jedno pracovní místo a kvality pracovních míst.

33. Audit zjistil, že s výjimkou Francie všechny členské státy, které byly předmětem auditu, ve svém posouzení návrhů projektů zohledňovaly potenciál pro tvorbu pracovních míst. Výše popsané nedostatky systémů výběru však znamenaly, že v praxi v některých členských státech tento postup nebyl účinný při stanovování priorit u projektů, které vytvářely zaměstnanost (viz body 30 a 31). Například ačkoli italský systém výběru pro opatření 311 (Kampánie) skutečně umožňoval upřednostnit projekty, které podporovaly zaměstnání člena zemědělského hospodářství na plný úvazek (viz bod 21), při uplatňování tohoto kritéria existovaly nedostatky (viz rámeček 7).

RÁMEČEK 7

SPRÁVNÝ SYSTÉM NA PAPÍŘE, ALE NIKOLI V PRAXI

V Itálii (Kampánie) je kritérium spojené s cílem prosazování plné zaměstnanosti členů zemědělského hospodářství popisováno jako poměr investičních nákladů a počtu zaměstnanců. Při posouzení se však vypočítával procentní podíl členů zemědělského hospodářství, kteří nalezli zaměstnání na plný úvazek, a tento procentní podíl se převáděl na body.

Výzva k předkládání návrhů neuváděla žádné pokyny, jak tento procentní podíl vypočíst. V důsledku toho nebyly výpočty prováděny a body byly přidělovány podle nepodložených tvrzení v technické zprávě.

Například u projektu agroturistiky příjemce uvedl jako očekávaný výsledek "nárůst pracovní doby pro členy rodiny" a na tomto základě projekt získal maximální počet bodů. Při kontrolách, které orgány prováděly na místě před konečnou platbou, se dodržování tohoto kritéria neověřovalo a příjemce nebyl schopen poskytnout auditorům na podporu uvedeného tvrzení žádné doklady.

34. U projektů, jejichž cílem byla tvorba pracovních míst, jsou ukazatelem jejich finanční efektivity náklady na jedno vytvořené pracovní místo. Účetní dvůr tento ukazatel [16] vypočítal pro 26 projektů, které byly předmětem auditu a kterým se podařilo vytvořit pracovní místa (viz příloha II). Tento výpočet ukázal, že náklady na jedno vytvořené pracovní místo se mezi jednotlivými projekty velmi lišily a pohybovaly se od 3000 EUR po 215000 EUR. Ačkoli Účetní dvůr chápe, že projekty mohou mít i jiné cíle, které je třeba při výběru zvažovat, významné rozdíly v nákladech na jedno vytvořené pracovní místo u podobných činností však naznačují, že je nutné věnovat tomuto aspektu větší pozornost.

35. Tři z kontrolovaných členských států zvažovaly finanční efektivitu předložených návrhů projektů z hlediska nákladů na jedno pracovní místo. Ve svém hodnocení projektů orgány ve Spojeném království posoudily a bodově ohodnotily úroveň kvalifikace plánovaných pracovních míst souvisejících s projektem a jejich nákladovou efektivnost (náklady na jedno pracovní místo a náklady na úroveň kvalifikace z hlediska grantu).

36. V Polsku se poskytnutá částka liší podle počtu pracovních míst, která se příjemce zaváže vytvořit, zatímco v Itálii se náklady na jedno pracovní místo hodnotí jen v rámci opatření 312 a veškeré výdaje (tj. celé investiční náklady) se zohledňují v porovnání s průměrnou hodnotou, kterou určí orgány. Na základě výpočtu nákladů na jedno pracovní místo jsou udělovány mimořádné body.

37. Pouze Polsko, Česká republika a Spojené království podmínily grant vytvořením pracovních míst v případě, že byla v projektu předpokládána. V Polsku a Spojeném království bylo třeba důkazy předložit spolu se žádostí o platbu (přestože ve Spojeném království byly akceptovány i očekávané výsledky), zatímco v České republice byli navrhovatelé projektů předmětem cílených kontrol po provedení projektů. Jasná pravidla pro období závazku k zachování vytvořených pracovních míst byla stanovena v Polsku a v České republice – dva roky po konečné platbě, resp. do konce pětiletého období vázanosti na účel [17].

38. Naopak orgány v Itálii (Kampánie) vycházely jen z odhadu pracovních míst, která mají být vytvořena, jak jej uvedl příjemce ve své žádosti. Tvorba pracovních míst nebyla podmínkou platby a nebyla kontrolována při konečné platbě ani během pozdějších monitorovacích činností. Auditoři zjistili, že pouze čtyři z devíti kontrolovaných projektů usilovaly o tvorbu pracovních míst a u dvou z nich tvorba pracovních míst zdaleka nedosáhla očekávaných výsledků.

OPATŘENÍ NEBYLA PROAKTIVNĚ ŘÍZENA

39. I v případech, kdy informace z monitorování a hodnocení ukázaly, že cílů opatření nebylo dosaženo, neupravily orgány členských států koncepci intervencí tak, aby maximalizovaly jejich dopad a podpořily účelnější a účinnější projekty, které by mohly přinést reálné výsledky v porovnání se stanovenými cíli.

40. Zvláště to bylo viditelné v České republice, kde i přes významné nesplnění cíle v oblasti tvorby pracovních míst, a to částečně v důsledku nerealistických či náročných cílů, které orgány stanovily, nebyly provedeny žádné kroky ke zvýšení preference u projektů, které vytvářely pracovní místa. Ve Švédsku přesun části rozpočtů osy 3 mezi okresy zohlednil výši výdajů, ale nikoli pokrok při dosahování výsledků. V Itálii byla nabízena vysoká míra podpory, aby se zvýšilo čerpání, avšak bez jakékoli vazby na dosahování výsledků (viz rámeček 8).

RÁMEČEK 8

PŘÍKLADY NEDOSTATKU PROAKTIVNÍHO ŘÍZENÍ

Česká republika: Hodnocení v polovině období, které bylo vydáno v roce 2010, upozornilo na omezený účinek tří opatření, která byla předmětem auditu. Hodnotitel došel k závěru, že opatření 311 dosáhlo jen 0,8 % ukazatele u hrubého počtu pracovních míst, která měla být vytvořena. Opatření 312 dosáhlo jen 1,4 % původně stanoveného cíle v oblasti tvorby pracovních míst a opatření 313 dosáhlo jen 1 % po třech letech provádění programu. I přes tento neúspěch Česká republika opatření neupravila. Namísto toho české orgány při zachování stejné míry programových výdajů na jednotlivá opatření snížily své cíle u ukazatele výsledků "hrubý počet vytvořených pracovních míst" o více než 90 %, a to z 29000 na 2700.

Itálie (Kampánie): Aby posílily finanční plnění opatření, zvýšily orgány v roce 2010 maximální míru veřejné podpory u opatření 311 a 312 na 100 % u projektových částek do 50000 EUR. Toto zrušení povinnosti příjemce přispívat na projekt nebylo vázáno na vyšší finanční hodnotu projektů z hlediska výsledků, jichž mělo být dosaženo.

Švédsko: Přestože ukazatel výsledků podle CMEF v oblasti vytvořených pracovních míst dosáhl v roce 2010 jen 6,6 % cílové hodnoty, opatření ani kritéria výběru nebyla upravena tak, aby se zvýšila jejich účelnost, a bylo tak zajištěno dosažení cílové hodnoty. Kromě toho byly okresy informovány, že pokud do října 2011 nepřijmou závazky k nejméně 50 % prostředků, budou jejich rozpočty převedeny do jiných okresů, které jsou schopny vynakládat prostředky rychleji.

KOMISE DOSTATEČNĚ NEVYUŽILA INFORMACE O VÝKONNOSTI KE ZLEPŠENÍ ÚČINNOSTI A ÚČELNOSTI DIVERZIFIKAČNÍCH OPATŘENÍ

41. Komise sleduje provádění programů a uskutečňuje nad ním dohled, zejména prostřednictvím účasti na zasedáních monitorovacího výboru [18], zkoumání výročních zpráv o dosaženém pokroku a kontrolních návštěv v členských státech. Kromě toho je Komise odpovědna za řádné finanční řízení, takže je povinna provádění programu odpovídajícím způsobem zlepšovat. V čl. 77 odst. 2 nařízení (ES) č. 1698/2005 je stanovena možnost Komise účastnit se zasedání monitorovacího výboru "v poradním postavení".

42. Komise po celé programové období trvala na nutnosti větší selektivity a cílenosti provádění opatření bez ohledu na "dostatečnost rozpočtů". Audit však odhalil, že Komise v některých případech nezajistila, aby členské státy definovaly odpovídající výběrová kritéria a/nebo aby je důsledně uplatňovaly. Komise tak nepodnikla účinná opatření, přestože Francie, Polsko a Česká republika (v roce 2009) neuplatňovaly žádná výběrová kritéria. Pokud však jde o jiná opatření v oblasti rozvoje venkova, Komise u podobných nedostatků přikročila k opatření v podobě návrhu finančních oprav.

43. Komise dále během zasedání monitorovacího výboru nebo při každoročním zkoumání pokroku programů nepřijala přiměřená opatření [19], aby členské účinně vybíraly a schvalovaly projekty, které přispívají k dosažení stanovených cílů. V případu uvedeném v rámečku 8 Komise nepožadovala zlepšení účelnosti diverzifikačních opatření v České republice, ale přistoupila na prosté snížení cílů u hrubého počtu pracovních míst, která mají být vytvořena.

ČÁST DRUHÁ − BYLA DOSTATEČNĚ ZMÍRNĚNA RIZIKA PRO ÚČINNOST A HOSPODÁRNOST?

44. Při dosažení efektivnosti nákladů jde o optimální využití zdrojů pro realizaci zamýšlených výstupů. Vedle účelnosti se obecná rizika pro řádné finanční řízení dotýkají také účinnosti a hospodárnosti.

45. Riziko pro účinnost spočívá v možnosti, že určitá činnost:

- nemaximalizuje výstup u daného vstupu nebo tak činí bez patřičného ohledu na odpovídající kvalitu nebo

- neminimalizuje vstup u daného výstupu nebo tak činí bez patřičného ohledu na odpovídající kvalitu.

46. Riziko pro hospodárnost spočívá v možnosti, že určitá činnost:

- neminimalizuje náklady na zdroje nebo tak činí bez patřičného ohledu na odpovídající kvalitu.

47. Rizika pro účinnost a hospodárnost lze významně snížit již dobrým programováním. To však orgány nezbavuje odpovědnosti za uskutečňování příslušných kontrol při provádění.

48. Z tohoto důvodu a v souladu se zásadami účinnosti a hospodárnosti, které stanoví čl. 30 odst. 2 nařízení (EU, Euratom) č. 966/2012 [20] Účetní dvůr zastává názor, že členské státy by měly:

- před poskytnutím financování zajistit, aby žadatelé prokázali, že jejich projekty jsou z finančního hlediska životaschopné a udržitelné,

- uplatňovat postupy pro snížení rizika efektu mrtvé váhy a přesunu [21],

- zabezpečit, aby projekty měly přiměřené náklady,

- zajistit, aby projekty bylo možné provádět v přiměřeném časovém rámci a bez neodůvodněné byrokracie a nákladů.

ÚČINNOST

KONTROLY PROVÁDĚNÉ ČLENSKÝMI STÁTY POSKYTUJÍ OMEZENOU JISTOTU VE VĚCI FINANČNÍ UDRŽITELNOSTI PROJEKTŮ

49. Aby zamezily plýtvání veřejnými prostředky na projekty, které předčasně skončí neúspěchem, měly by členské státy prostřednictvím přiměřených kontrol životaschopnosti analyzovat finanční situaci a podnikatelské plány žadatele a své posouzení zdokumentovat.

50. Stávající právní předpisy takové kontroly životaschopnosti nevyžadují [22] a pouze tři z členských států, které byly předmětem auditu (Polsko, Švédsko a Spojené království), systematicky prováděly kontroly finanční situace žadatelů. Zejména v Polsku a Švédsku však auditoři zjistili řadu nedostatků, zvláště pokud jde o povrchní a nespolehlivá posouzení a nedostatečnou dokumentaci. Ostatní kontrolované členské státy žádné systematické kontroly životaschopnosti neprováděly (Francie (Akvitánsko) a Itálie (Kampánie)) nebo je pozastavily (Česká republika) (viz rámeček 9).

RÁMEČEK 9

KONTROLY ŽIVOTASCHOPNOSTI: PŘÍKLADY SPRÁVNÉ PRAXE A NEDOSTATKŮ

Spojené království – Anglie: Orgány používaly několik postupů v závislosti na velikosti grantu, které lze považovat za správnou praxi: finanční koeficienty jsou vypočítávány na základě účetních informací a prognóz peněžních toků, účetní znalec vydává nezávislé stanovisko a musí být předložen podnikatelský plán s prognózou tržeb a analýzou trhu. Základní předpoklady kriticky posuzuje hodnotitel a jsou zohledňována rizika pro řízení a realizaci.

Polsko: V jednom případě prvotní podnikatelský plán příjemce uváděl zápornou čistou současnou hodnotu, kvůli které by byl projekt nezpůsobilý. Když polské orgány příjemce požádaly, aby zápornou čistou současnou hodnotu vysvětlil, předložil jen nový plán, v němž byly významně zvýšeny prognózy tržeb. Čistá současná hodnota se změnila ze záporné na kladnou a projekt byl přijat. Účetní dvůr zjistil, že výsledky projektu významným způsobem nenaplnily jak původní, tak revidované prognózy.

Francie (Akvitánsko): U některých projektů jsou požadovány finanční analýzy a studie proveditelnosti, přestože na základě těchto dokumentů se neprovádí žádná formální kontrola životaschopnosti. V jednom případě byl projekt schválen a financován, přestože studie proveditelnosti upozorňovala, že podnik má významné finanční potíže, neboť jeho celková platební schopnost je špatná, existují významná krátkodobá rizika a jeho finanční autonomie je velmi omezená. Účetní dvůr při své auditní návštěvě zjistil, že na podporovaný podnik byl vyhlášen konkurs.

Česká republika: Kontroly úvěruschopnosti žadatele byly zprvu prováděny u projektů v hodnotě vyšší než 2 miliony CZK (přibližně 78000 EUR) způsobilých nákladů. S ohledem na hospodářskou krizi, a aby neklesal počet způsobilých žadatelů během krize, rozhodly se české orgány od poloviny roku 2009 posuzování úvěruschopnosti příjemců ukončit.

PROGRAMOVÁNÍ A PROVÁDĚNÍ OPATŘENÍ V ČLENSKÝCH STÁTECH NESNIŽUJE ÚČINNĚ RIZIKA EFEKTU MRTVÉ VÁHY…

51. Efekt mrtvé váhy se týká míry, v níž by příjemce provedl danou investici i bez poskytnutí grantového financování. Poskytování grantů v takových případech snižuje účinnost rozpočtových prostředků EU a členských států, protože veřejné výdaje nejsou k dosažení požadovaného účinku zapotřebí.

52. Základním způsobem, jak snížit riziko efektu mrtvé váhy, je koncipovat a programovat opatření 311–313 tak, aby bylo veřejné financování směrováno tam, kde existuje zjištěná potřeba (např. selhání trhu), nebo s cílem povzbudit poskytování pozitivních externalit a veřejných statků (např. prostřednictvím pomoci s náklady na zavádění environmentálně udržitelných technologií nebo projektů poskytujících širší přínosy pro veřejnost). Avšak i v případech, kdy byl systém navržen tak, aby povzbuzoval poskytování veřejných statků prostřednictvím podpory pro soukromé příjemce, potenciální pozitivní dopad v některých případech v praxi nenastal (viz rámeček 10).

53. Členské státy mohou riziko efektu mrtvé váhy snížit i prostřednictvím výběru projektů. Členské státy mohly žadatele požádat, aby na základě informací o financích, prodeji a řízení předkládaných pro kontrolu životaschopnosti prokázali, že grant potřebují. Jestliže měl žadatel dostatečný kapitál nebo přístup ke kapitálu pro financování celého projektu nebo jestliže byly vyhlídky projektu na úspěch vysoké, byla by investice zpravidla provedena tak jako tak, s podporou i bez podpory. To by znamenalo neúčinné využití vzácných veřejných finančních prostředků.

RÁMEČEK 10

PŘÍKLAD POTENCIÁLNÍHO POZITIVNÍHO DOPADU, KTERÝ V PRAXI NENASTAL

Itálie (Kampánie): Systém posuzování projektů stanovil výpočet počtu bodů u environmentálních kritérií. Auditoři však zjistili, že bylo možné přidělit deset bodů za kritérium "úspory vody" nebo pět bodů za "nakládání s odpady nad běžný rámec", a to pouhým slibem provedení těch nejzákladnějších investic, jako jsou toalety s dvojím objemem splachování nebo nízkonákladový kompostér (v jednom příkladu činily náklady na kompostér 350 EUR v porovnání s celkovými náklady projektu ve výši 247000 EUR). Nebylo nutné přislíbit celkové úspory vody a takové úspory ani nebyly posuzovány. 15 bodů (v mnoha případech rozhodující počet) tak bylo možné získat, aniž by projekt předpokládal jakékoli významné úspory vody nebo dopad na životní prostředí.

54. V programech rozvoje venkova dvou ze šesti členských států, které byly předmětem auditu (Švédsko a Spojené království – Anglie) se upozorňuje na skutečnost, že efekt mrtvé váhy znamená závažné riziko pro řádné finanční řízení. Avšak jen ve Spojeném království orgány skutečně požadovaly, aby příjemci prokázali potřebu grantu, a zamítaly projekty, u nichž nebyla potřeba veřejného financování prokázána. Orgány Spojeného království zohledňovaly při posuzování projektů následující skutečnosti: jak přesvědčivě žádost odůvodňovala potřebu grantu, selhání trhu, která projekt řeší, existence mezery ve financování (například porovnáním alternativních prognóz peněžních toků mezi "scénářem půjčky" a "scénářem veřejné intervence"), a hodnota výstupů projektu pro region na základě odhadu výstupů, které by byly zajištěny i bez grantu.

55. Účetní dvůr již upozornil (např. ve svých zprávách o přístupu Leader, opatření 121 a opatření 123 [23]), že případy, kdy investice již započaly nebo byly dokonce dokončeny předtím, než bylo vydáno rozhodnutí o udělení grantu, jsou významnou známkou efektu mrtvé váhy. V těchto situacích již prvotní investiční rozhodnutí příjemce ukazuje, že by byl ochoten a schopen provést investici i bez podpory. V důsledku toho se za správnou praxi považuje, aby členské státy posuzovaly projekty jako způsobilé k financování teprve od data schválení grantu.

56. Spojené království (Anglie) tuto správnou praxi uplatňovalo. V ostatních členských státech, které byly předmětem auditu, byly investice obecně způsobilé od data podání žádosti. Auditoři zjistili, že 25 z 57 navštívených projektů (tj. 44 %) bylo zahájeno před vydáním rozhodnutí o udělení grantu (viz tabulka).

57. Riziko efektu mrtvé váhy bylo dále posuzováno na základě rozhovorů s příjemci a dokladů o zdrojích financování použitých pro realizaci projektu, na základě rentability investice a časového průběhu investice ve vztahu k rozhodnutí o udělení grantu. Analýza ukazuje, že 35 z 57 projektů (61 % vzorku) by bylo realizováno tak jako tak, i když v některých případech v menším měřítku nebo za delší dobu (viz příloha II). Jednalo se zvláště o případy, kdy byla částka grantu velmi nízká, například ve Švédsku, kde více než třetina udělených grantů činila přibližně 10000 EUR nebo méně. Kromě toho ve Švédsku Účetní dvůr dokonce zjistil případ, kdy byl projekt schválen až po dokončení (viz rámeček 11).

TABULKA

PROJEKTY ZAHÁJENÉ PŘED SCHVÁLENÍM GRANTU

Členský stát | Celkový počet projektů, u nichž byl proveden audit | Auditované projekty zahájené před schválením |

Česká republika | 11 | 4 |

Francie (Akvitánsko) | 10 | 8 |

Itálie (Kampánie) | 9 | 3 |

Polsko | 8 | 3 |

Švédsko (Västra Götaland) | 10 | 7 |

Spojené království – Anglie (Yorkshire a Humberside) | 9 | 0 |

Celkem | 57 | 25 |

RÁMEČEK 11

VÝZNAMNÁ ZNÁMKA EFEKTU MRTVÉ VÁHY: POSKYTNUTÍ FINANCOVÁNÍ EU NA PROJEKT, KTERÝ JIŽ BYL DOKONČEN

Ve Švédsku byl udělen grant ve výši 240000 SEK (22000 EUR) na rozšíření dílenské provozovny stávajícího podniku, který zajišťoval servis a opravy lesnických strojů. Příjemce v květnu 2008 předložil neúplnou žádost o grant, která obsahovala popis projektu v rozsahu jednoho řádku a neobsahovala žádný podnikatelský plán. Následně příjemce svou žádost o grant na začátku května 2009 doplnil o informace, které požadovala rada okresu. Rozhodnutí udělit grant bylo přijato jeden týden poté a ve stejném měsíci předložil příjemce žádost o platbu. Projekt byl dokončen již v dubnu 2009, před podáním úplné žádosti.

Během návštěvy Účetního dvora příjemce uvedl, že se pro realizaci projektu rozhodl ještě předtím, než se dozvěděl o možnosti grantu. Uzavřel smlouvu o úvěru až do výše 1,2 milionu SEK (přibližně 110000 EUR), který by využil na financování celého projektu, pokud by mu nebyl grant poskytnut.

… A PŘESUNU

58. Přesun znamená míru, v níž jsou přínosy z činnosti podporované z veřejných prostředků neutralizovány omezením činnosti na jiném místě. Dotace, která jednomu příjemci umožní zvýšit jeho podíl na trhu na úkor konkurenta, nemusí mít žádný čistý účinek na cíle politiky, například na tvorbu pracovních míst. Takové dotace jsou proto a priori neúčinným využitím finančních prostředků EU a mohou vést k narušení trhu na místní úrovni. Určitá míra přesunu však může být odůvodněná v případě, že existuje dostatečný čistý účinek z hlediska cílů politiky.

59. Stejně jako u efektu mrtvé váhy spočívá primární prostředek snižování rizika neodůvodněného přesunu v koncepci opatření. Program rozvoje venkova by měl určit potřebu výdajů (např. analýzou očekávané poptávky a vyloučením odvětví, kde se trh jeví jako nasycený), identifikovat potřeby dostatečně silné na to, aby odůvodnily případný přesun, a stanovit cíle a podmínky způsobilosti specifické pro dané potřeby. Jak je uvedeno v první části této zprávy, v členských státech, které byly předmětem auditu, tyto kroky nebyly provedeny. V programech rozvoje venkova ve Švédsku a Spojeném království se však přesun jako možné riziko pro řádné finanční řízení připouští.

60. Orgány členských států by měly posoudit návrhy projektů z hlediska rizika přesunu již během fáze schvalování projektu. Jestliže je pravděpodobné, že k přesunu dojde, měly by zajistit, aby přínos projektu pro cíle opatření byl dostatečně vysoký na to, aby odůvodnil grant.

61. Odpovídající opatření k posouzení a zmírnění přesunu přijalo pouze Spojené království [24], kde prováděcí pravidla konkrétně vylučují návrhy "v hospodářských odvětvích, která dosáhla bodu saturace, jež vede k nadbytku nabídky, poškozuje produktivitu a způsobuje přesun podobných podniků". Účetní dvůr dále zjistil tyto prvky správné praxe v systému hodnocení ve Spojeném království: požadavek, aby příjemce prokázal tržní poptávku a popsal dopad na konkurenty, posouzení rizika přesunu v rámci hodnocení a výběru projektu a zamítnutí projektů v případech, kdy existovala pravděpodobnost přesunu.

62. Účetní dvůr posoudil 57 navštívených projektů z hlediska rizika přesunu a svůj přezkum založil na zkoumání dokumentace a na diskusích s příjemci, které se týkaly produktů jejich společností, jejich trhů a konkurentů a účinků investice na tyto faktory. Určité známky rizika přesunu byly zjištěny u 19 projektů (viz příloha II). Příklady známek přesunu popisuje rámeček 12. U tří projektů bylo riziko přesunu považováno za nepoužitelné a u čtyř projektů Účetní dvůr neměl dostatek důkazních informací k jeho posouzení.

HOSPODÁRNOST

63. Zásada hospodárnosti vyžaduje, aby byly finanční zdroje poskytnuty včas, v odpovídajícím množství a kvalitě a za nejlepší cenu. Existuje riziko, že se příjemci nebudou snažit realizovat projekty s nejnižšími náklady odpovídajícími nezbytné kvalitě. V takovém případě může dojít ke zbytečnému zvýšení nákladů pro rozpočty EU a členských států. To je nehospodárné a neúčinné využívání prostředků, které snižuje financování dostupné pro ostatní projekty. Komise a členské státy by měly zajistit, aby náklady na projekty navrhované žadateli u opatření 311–313 byly přiměřené a aby administrativní postupy byly co nejjednodušší a umožnily účelné a účinné provádění projektů ve prospěch venkovských oblastí.

RÁMEČEK 12

PŘÍKLAD NÁZORNĚ UKAZUJÍCÍ RIZIKO PŘESUNU

Švédsko: Z opatření 313 byla podpořena výstavba konferenčních prostor návštěvnického střediska. Příjemce zajišťuje dvoudenní konference, při nichž je přibližně 15 účastníků ubytováno v blízkém hotelu. Nový investiční projekt propagovaný návštěvnickým centrem a podpořený finančními prostředky EU zahrnuje výstavbu ubytování pro hosty o kapacitě až 20 osob. Švédské orgány při schvalování grantu riziko přesunu neposuzovaly, přestože projekt pravděpodobně povede ke ztrátě podnikatelských příležitostí pro blízký hotel, kde nyní účastníci nocují.

Při auditu však byly zjištěny i příklady správné praxe

Spojené království – Anglie: V případě farmářské prodejny regionální rozvojová agentura v rámci projektu posuzovala, jak daleko jsou nejbližší konkurenční farmářské prodejny a zda bude mít projekt pravděpodobný dopad na jejich podnikání. Nízká míra přesunu byla považována za odůvodněnou vzhledem k pozitivnímu hodnocení ze strany regionálních orgánů cestovního ruchu.

ŠPATNÉ KONTROLY PŘIMĚŘENOSTI NÁKLADŮ

64. Ustanovení čl. 24 odst. 2 písm. d) nařízení (ES) č. 65/2011 [25] uvádí, že členské státy by měly v rámci administrativních kontrol žádostí o podporu ověřit přiměřenost předložených nákladů. Toto hodnocení musí být provedeno pomocí vhodného systému, např. referenčních nákladů, porovnání různých nabídek nebo hodnotícího výboru.

65. Účetní dvůr zjistil, že ve Francii se žádné takové postupy neuplatňovaly. Bylo to o to závažnější, že Komise již (v roce 2008) požádala francouzské orgány, aby v rámci svých administrativních kontrol zavedly systém ověřování přiměřenosti nákladů, a v minulosti uložila finanční opravy za tento druh nedostatků u jiných investičních opatření.

66. Ostatní členské státy, které byly předmětem auditu, uplatňovaly relevantní systémy, které zahrnovaly zvláštní pravidla zadávání zakázek, kontroly podle normovaných nákladů nebo kombinaci obou opatření. Kvalita těchto opatření se však lišila. Účetní dvůr zjistil případy nedodržování pravidel EU ve Švédsku a v České republice, Itálii (Kampánie) a v Polsku nalezl významné nedostatky, které spočívaly v neúplných, povrchních a špatně dokumentovaných kontrolách (viz rámeček 13). Po návštěvě Účetního dvora vydaly italské orgány příkaz ke zrušení podpory poskytnuté orgánu místní správy (46780 EUR) zčásti v důsledku problémů týkajících se vybrané nabídky a ceny akceptované za financované služby.

RÁMEČEK 13

PŘÍKLADY NEDOSTATEČNÝCH PRAVIDEL A KONTROL A SPRÁVNÉ PRAXE ZJIŠTĚNÉ V ČLENSKÝCH STÁTECH

Švédsko: Obvyklou metodou pro stanovení přiměřenosti nákladů je požadovat, aby žadatelé uvedli dvě cenové nabídky u nákladů, které představují alespoň 25 % celkové hodnoty. To znamená, že navrhovatel projektu nemusí až u 75 % navrhované celkové částky prokazovat, že náklady jsou přiměřené.

Způsobilé výdaje nejsou omezeny částkami cenových nabídek, a příjemci proto mohou nárokovat náklady převyšující tyto částky (akceptované jako "přiměřené") a přesto získat plnou výši grantu, pokud dosáhnou nižších cen u jiných položek (u nichž nebyla "přiměřenost" kontrolována) nebo nezakoupí jiné položky uvedené v žádosti. Tento postup nevede k úsporám pro rozpočet EU, protože příjemce může "úspory" využít k nákupu dalších položek po horní hranici schválených celkových nákladů projektu.

U jednoho z kontrolovaných projektů nebyly uvedeny cenové nabídky na částku 2,5 milionu SEK (290000 EUR) týkající se výstavby a vybavení nové restaurace a samostatného penzionu (grant: 900000 SEK čili 94000 EUR, míra grantu: 30 %). V projektové dokumentaci nebylo zmíněno žádné opatření, kterým by se kontrolovala přiměřenost nákladů.

Itálie (Kampánie): Jedinou kontrolu, kterou orgány provincie provedly ve věci přiměřenosti nákladů na obecné výdaje, představovalo v Itálii to, že hodnota nákladů nesměla přesáhnout horní hranice uvedené ve výzvě k předkládání návrhů, aniž se přihlíželo k podrobné povaze a rozsahu poskytovaných služeb (obvykle poradenských služeb). Například u jednoduchého projektu, který spočíval v nákupu nového autobusu, poradce účtoval poplatek ve výši 15000 EUR (5,1 % ceny autobusu); tento poplatek byl způsobilý k veřejné podpoře.

Dále u některých projektů dodávaly stroje a/nebo zařízení jiné společnosti, než které vybral nezávislý odborník a schválil odborný hodnotitel. V jednom případě příjemce uvedl, že zadal zakázku na vytvoření internetových stránek známému, který byl schopen práci odvést za stejnou cenu jako společnost vybraná odborníkem. Auditoři však zjistili, že internetové stránky nebyly v době auditu (březen 2012) plně funkční, přestože faktura byla proplacena 9. srpna 2010. Nedokončené internetové stránky nebyly při návštěvách v rámci kontrol před platbou zaznamenány.

Účetní dvůr zjistil případy správné praxe: v Anglii kontroly prováděné podle článků 27 a 30 nařízení (ES) č. 1975/2006 (5 % při platbě a 1 % ex post) zahrnovaly kontroly dobropisů či slev. V Itálii (Kampánie) regionální orgány do výzvy k předkládání návrhů v roce 2011 zařadily požadavek, aby byl k nabídce přiložen zveřejněný ceník prodejce a byly uvedeny případné nabídnuté slevy.

ADMINISTRATIVNÍ ZÁTĚŽ NARUŠUJE ÚČELNÉ A ÚČINNÉ PROVÁDĚNÍ PROGRAMŮ

67. Jak uvádí bod 63, postupy členských států nesmí být příliš dlouhé a zatěžující, aby žadatele neodrazovaly od předkládání návrhů projektů. Toto riziko je zvlášť zjevné u potenciálních příjemců, kteří si nemohou dovolit podstoupit riziko zamítnutí své žádosti o grant, po němž by celý projekt museli financovat sami – nebo by jinak museli investici odložit a mohli by přijít o podnikatelskou příležitost.

68. Administrativní zátěž a související byrokratické náklady a prodlení představují hlavní faktory, které zdržují dosažení cílů programu, zvláště pokud nejsou odůvodněny volbou účelnějších projektů (viz rámeček 14).

RÁMEČEK 14

SYSTÉM, KTERÝ SNIŽUJE ZÁTĚŽ ŽADATELE, A SYSTÉM, KTERÝ TAK NEČINIL

Spojené království – Anglie: Orgány ve Spojeném království každý týden přezkoumávaly stručné formuláře vyjádření zájmu a informovaly žadatele o pravděpodobné způsobilosti jejich projektů a o tom, nakolik projekty vyhovují prioritám regionu. Tento postup šetřil žadatelům náklady na vypracování úplné nabídky, která by byla pravděpodobně zamítnuta, a současně snižoval administrativní zátěž při oceňování atd. Pro každý projekt byli jmenováni facilitátoři podnikání na venkově, kteří měli žadateli při podávání žádosti pomoci.

Jakmile navrhovatel projektu podal žádost, byl postup výběru dokončen do zhruba devíti týdnů. Ocenění zahrnovalo strategický soulad s regionálními prioritami, inovace, multiplikační účinek, poptávku po daném produktu či službě, finanční životaschopnost, přiměřenost nákladů, výstupy a výsledky návrhu, efekt mrtvé váhy a efektivnost nákladů u veřejného financování.

Polsko: V Polsku trval postup schvalování většiny žádostí déle než šest měsíců – a déle než jeden rok u 55 % žádostí v rámci opatření 312. Hlavní důvody spočívaly v nízké kvalitě či neúplnosti žádostí a v pružných pravidlech, která příjemcům umožňovala žádosti dvakrát v každé fázi posuzování upravovat. Kritéria výběru, která polské orgány stanovily, neposuzovala "kvalitu jednotlivých projektů", protože se týkala kvantifikovatelných ukazatelů souvisejících s charakteristikami podniků (např. velikost, nevyužívání finančních prostředků EU v minulosti) nebo oblastí, v níž se nacházely. Hodnocení relativních přínosů návrhů projektů se neprovádělo.

69. Ve Franci, Itálii (Kampánie), Polsku a Švédsku trvalo zpracování žádostí o grant sedm až osm měsíců [26] (viz graf 1). Francouzské orgány dále potřebovaly přibližně pět měsíců na zpracování žádostí o platbu a provedení konečné platby, přičemž v extrémních případech se jednalo i o více než jeden rok. Účetní dvůr to vzhledem k nízké hodnotě a malé míře komplikovanosti většiny projektů podpořených v rámci opatření 311–313 považuje za neúměrně dlouhou dobu.

GRAF 1

ZPRACOVÁNÍ ŽÁDOSTÍ O PODPORU A PLATBU (V KALENDÁŘNÍCH DNECH)

+++++ TIFF +++++

70. Zpožděné schvalování projektů a zpožděné platby mohou mít negativní dopady na včasné provádění projektů a na rozsah financovaných projektů a v konečném důsledku na hospodářskou situaci žadatele (viz rámeček 15).

71. V Itálii (Kampánie), Francii (Akvitánsko) a České republice dotazovaní vlastníci projektů považovali postupy ve svých zemích za příliš zatěžující. Kromě toho je třeba připomenout, že Účetní dvůr provedl audit jen u projektů, které byly úspěšně dokončeny, a tudíž se nezabýval žadateli, které odradila administrativní zátěž nebo prodlení. Navíc většina příjemců využila k přípravě svých žádostí konzultanty, někdy s významnými náklady, a to částečně z toho důvodu, že měli pocit, že to sami nejsou schopni zvládnout.

RÁMEČEK 15

PLATEBNÍ SYSTÉMY MOHOU PŘÍJEMCŮM POMOCI NEBO JE ZBRZDIT

Spojené království – Anglie: Ve Spojeném království systém poskytoval příjemcům relativní jistotu ohledně dat schválení projektů a plateb, což jim umožňovalo zajistit si krátkodobé financování. Motivovalo to také podniky, které by jinak nebyly schopny vypořádat se s náklady projektů, aby využily grantů. Žadatelé byli navíc předem informováni o datech zasedání výběrových komisí a bylo stanoveno, na kterém zasedání bude ta která žádost předložena k posouzení. U žádostí o platbu byli navrhovatelé projektů informováni, že mohou počítat s tím, že jejich granty budou vyplaceny v měsíci po podání žádosti. Účetní dvůr tyto postupy považuje za příklady správné praxe.

Itálie (Kampánie): Aby získali zálohu, musí příjemci předložit pojistnou smlouvu zaručující požadovanou částku. Postup italské platební agentury (AGEA) pro zpracování záruk začal fungovat až od května 2010, ačkoli výzva k předkládání návrhů byla zveřejněna již v roce 2008. Způsobilo to závažná zpoždění zálohových plateb s následným dopadem na provádění programu: ze 430 projektů schválených v období 2008–2011 bylo v roce 2012 ve fázi konečné platby pouze 27 projektů (6 %). Příjemci čelili dalším problémům s uvolněním záruk, což vedlo k případům, kdy v době auditu v březnu 2012 někteří příjemci stále hradili významné náklady na záruky, přestože konečnou platbu obdrželi již v roce 2011.

ČÁST TŘETÍ − BYLY SKUTEČNĚ FINANCOVÁNY ÚČELNÉ A ÚČINNÉ PROJEKTY?

72. Údaje o výkonnosti dokládající účelnost a účinnost výdajů na rozvoj venkova jsou nezbytné k prokázání toho, čeho bylo s rozpočtem EU dosaženo a zda byly tyto prostředky vynaloženy dobře (odpovědnost). Tyto údaje by se dále měly využívat ke zlepšování účinnosti a účelnosti rozpočtu EU tím, že se z nich bude vycházet při průběžném řízení (výzvy k předkládání návrhů nebo rozhodnutí o udělení grantu), budou sloužit k identifikaci zlepšení, která je třeba provést v aktuálním programovém období, a budou tvořit základ pro rozhodování o budoucí politice.

73. Aby prokázaly, čeho bylo s rozpočtem EU vynaloženým na diverzifikační opatření dosaženo, měly by členské státy shromažďovat údaje o výsledcích projektů. Ve společném rámci pro monitorování a hodnocení (CMEF) musí členské státy shromažďovat informace alespoň o společných ukazatelích výstupů a výsledků (viz poznámka pod čarou 11). Tyto dva společné ukazatele výsledků stanovené pro opatření 311–313 by měly podávat informace o tom, čeho projekty dosáhly z hlediska zvýšení nezemědělské hrubé přidané hodnoty (HPH) [27] a hrubého počtu vytvořených pracovních míst.

74. Účetní dvůr zkoumal systémy sběru a monitorování údajů v šesti členských státech a stejně jako v předešlých zprávách [28] zjistil, že chybí relevantní a spolehlivé informace k vyvození závěrů o účelnosti těchto opatření. Proto auditoři měřili výsledky projektů (prostřednictvím dvou výše zmíněných ukazatelů CMEF) a plnění konkrétních cílů projektů, pokud to bylo možné, na základě důkazních informací získaných při návštěvách projektů.

CHYBÍ INFORMACE Z MONITOROVÁNÍ A VÝSLEDKY PROJEKTŮ JSOU Z HLEDISKA ÚČINNOSTI A ÚČELNOSTI SMÍŠENÉ

75. Vzhledem k prvku spolufinancování a bez ohledu na monitorování a hodnocení, které vyžaduje společný rámec pro monitorování a hodnocení, mají orgány členských států vlastní zájem na monitorování projektů coby důležitém nástroji sledování pokroku projektů a získávání informací o tom, zda projekty dosahují očekávaných výsledků a cílů programu rozvoje venkova. Členské státy toho mohou dosáhnout pomocí dostupných administrativních a kontrolních údajů a pomocí pravidelného shromažďování relevantních informací od příjemců, alespoň do konce pětileté lhůty zachování investičního majetku, jak stanoví článek 72 nařízení (ES) č. 1698/2005.

76. Audit zjistil, že členské státy nemonitorovaly krátkodobý až střednědobý úspěch projektů ani z hlediska jejich výsledků při plnění cílů programu rozvoje venkova, ani z hlediska cílů stanovených pro projekt samotný. Tomu bránila skutečnost, že neexistovaly jasné, specifické a realistické cíle a cílové hodnoty, které by byly stanoveny v žádosti anebo rozhodnutí o udělení grantu (viz rámeček 16). Francie (Akvitánsko) k datu auditu nepředložila ani povinné informace o monitorování, které požaduje společný rámec pro monitorování a hodnocení.

77. Auditoři zjistili, že monitorovací údaje poskytované členskými státy, které byly předmětem auditu, nebyly spolehlivé. Údaje, které členské státy shromažďovaly, vycházely do značné míry z odhadů stanovených v okamžiku podání žádosti (Itálie, Švédsko a Česká republika) nebo v okamžiku žádosti o konečnou platbu (Spojené království). Kromě toho orgány údaje z monitorovacích šetření u příjemců neověřovaly (Polsko a Česká republika). Auditoři ve vykázaných údajích zjistili různé nedostatky a chyby, zejména rozdíly mezi prognózami a skutečným stavem (viz příklady v rámečku 17).

78. Ačkoli orgány členských států mohly získat spolehlivé údaje týkající se dosažení cílů a výsledků projektů během kontrol na místě i ex post, audit odhalil, že tato kontrola nebyla součástí jejich postupů. Například přestože projekt v Itálii prošel po své realizaci několika kontrolami existence pořízeného majetku a prací, žádná kontrola neupozornila na to, že skutečné výnosy zdaleka nedosahovaly prognózy uvedené v žádosti.

79. Vzhledem k tomu, že spolehlivé monitorovací informace nebyly k dispozici a na úrovni programování existovala jen malá jistota, že podpora pro opatření osy 3 je směrována k projektům, které nejlépe naplňují cíle opatření, auditoři Účetního dvora posoudili účinnost a účelnost 57 kontrolovaných projektů na základě informací poskytnutých během auditních návštěv. Analýza ukazuje, že většina projektů dosáhla svých cílů z hlediska fyzického výstupu a pozitivních vlivů na HPH, avšak projekty, jejichž cílem byla tvorba pracovních míst, byly při tvorbě zaměstnanosti úspěšné jen v menší míře (viz příloha II).

RÁMEČEK 16

OBECNÉ CÍLE VEDOU K SITUACI, KDY JE JAKO CÍL U CUKRÁRNY AKCEPTOVÁNO "ZVYŠOVÁNÍ BIOLOGICKÉ ROZMANITOSTI"

U projektu v Itálii (Kampánie), který se týkal renovace cukrárny (opatření 312), žádost uváděla následující, podle všeho zcela nesouvisející cíle: "… vyrovnávání vysoce rizikových situací, jako je vylidňování venkova, snižování rozdílu oproti rozvinutějším oblastem […], zvyšování biologické rozmanitosti i tradičních zemědělských znalostí". Tyto cíle nelze u takového projektu kvantifikovat ani měřit.

RÁMEČEK 17

PŘÍKLADY NESOULADU ÚDAJŮ Z MONITOROVÁNÍ SHROMÁŽDĚNÝCH ČLENSKÝMI STÁTY

Švédsko: Údaje pro ukazatele CMEF byly shromážděny z informací o projektu získaných od příjemců ve fázi žádosti o grant (podnikatelský plán a finanční prognózy) a nebyly aktualizovány podle skutečně dosažených výsledků. U projektu restaurace a penzionu z důkazních informací získaných při návštěvě vyplynulo, že údaje o hrubé přidané hodnotě pro CMEF byly nadhodnoceny ve výši 1800000 SEK (202000 EUR), přičemž skutečný výsledek činil 238000 SEK (27000 EUR), a v databázi společného rámce pro monitorování a hodnocení byla uvedena tři pracovní místa v ekvivalentu plné pracovní doby, zatímco skutečný výsledek byl jednoho pracovní místo v ekvivalentu plné pracovní doby, které bylo podpořenou investicí vytvořeno.

Spojené království – Anglie: Důkazní informace získané při návštěvách projektů ukazují, že výsledky evidované v databázi CMEF nejsou přesné. V pěti případech z devíti, které byly předmětem auditu, byly údaje o počtu vytvořených a ochráněných pracovních míst nadhodnoceny, v ostatních případech podhodnoceny.

Polsko: Údaj o nezemědělské HPH, který uvedl příjemce při monitorovacím průzkumu, neodpovídal údajům o příjmech získaným při auditní návštěvě. Deklarovaná HPH byla vyšší než celkový výstup podporovaného podniku, což podle definice hrubé přidané hodnoty není možné.

80. Zatímco lze říci, že projekty dosáhly očekávaných fyzických výstupů (např. výstavba budovy, nákup vozidla), cílů opatření týkajících se diverzifikace hospodářství venkova nemuselo být nutně dosaženo. Bylo tomu tak v případech, kdy účel investice nebyl v souladu (nebo byl jen částečně v souladu) s cíli opatření (celkem 11 projektů: tři ve Francii a Polsku, dva ve Švédsku a Itálii a jeden v České republice) anebo kdy bylo výrazně patrné, že projekt není udržitelný (dva případy v České republice), nebo byl na podnik vyhlášen konkurs (jeden projekt ve Francii).

81. Účetní dvůr zjistil případy, kdy existovaly známky toho, že finanční prostředky EU určené na rozvoj cestovního ruchu nebo podporu mikropodniků byly vynaloženy na investice, jež byly přinejmenším zčásti využity pro soukromé účely (některé příklady viz rámeček 18).

RÁMEČEK 18

INVESTICE, KTERÉ ÚČELNĚ NEPŘISPĚLY K ROZVOJI CESTOVNÍHO RUCHU A PODPOŘE PODNIKATELSKÝCH INICIATIV

Itálie (Kampánie): V době návštěvy na místě u projektu agroturistiky byl byt rekonstruovaný za pomoci finančních prostředků z opatření 311 užíván členem rodiny příjemce, což znamenalo, že investice plně nepřispívala k cíli opatření, kterým bylo zvýšení nezemědělské HPH prostřednictvím diverzifikovaných činností.

Polsko: Známky soukromého užívání byly zjištěny u projektu nákupu kancelářského zařízení, který získal podporu v rámci opatření 312. Kožená pohovka pro přijímání zákazníků byla financována pro byt příjemce (který sloužil i jako podnikatelské prostory) a byla užívána v obývacím pokoji. Nebyla provedena žádná návštěva tohoto projektu před platbou, která by mohla u kontrolorů vyvolat pochyby plynoucí z možného soukromého užívání financovaných předmětů.

DIVERZIFIKAČNÍ PROJEKTY MOHOU POMOCI PODPOŘIT FINANČNÍ VÝKONNOST ZEMĚDĚLCŮ…

82. Třiceti třem z podporovaných podniků (58 %) se podařilo zvýšit jejich nezemědělskou HPH. U osmi z nich však mezi tímto zvýšením a podporovanou investicí existovala jen slabá vazba. HPH nebylo možné vypočíst u pěti projektů, které byly předmětem auditu v Polsku a České republice, protože pro ně platila zjednodušená účetní pravidla. I přesto orgány nezavedly systém pro shromažďování spolehlivých údajů. Zvýšení HPH nebylo možné posoudit u šesti dalších projektů (v Polsku a Itálii), protože buď bylo příliš brzy na posouzení jejich finančního dopadu, nebo příjemce nedodal příslušné finanční údaje. Šest projektů zvýšení nezemědělské HPH nedosáhlo.

… ALE POKUD JE JEJICH CÍLEM TVORBA PRACOVNÍCH MÍST, JSOU POUZE ČÁSTEČNĚ ÚČELNÉ…

83. Z 27 projektů, které měly vytvořit pracovní místa, pouze 13 projektů dosáhlo stanovených cílů (ačkoli Účetní dvůr má ve dvou případech o udržitelnosti vytvořených pracovních míst pochybnosti), zatímco devět projektů vytvořilo předpokládaný počet pracovních míst jen zčásti a pět projektů nevytvořilo pracovní místa žádná. Auditoři zjistili, že pracovní místa byla do značné míry podle předpokladů vytvářena v těch členských státech, kde byl grant podmíněn tvorbou pracovních míst a kde byly prováděny cílené kontroly, které měly zajistit dodržení této podmínky. Bylo tomu tak v Polsku, České republice (u některých dílčích opatření) a ve Spojeném království (viz bod 37). Auditoři naopak zaznamenali, že dopad na tvorbu pracovních míst byl zanedbatelný u projektů, které byly předmětem auditu ve Francii, Itálii a Švédsku, kde tento druh podmínky neplatil a cílené kontroly nebyly prováděny (viz příloha II).

… A DOPAD NA ZACHOVÁNÍ PRACOVNÍCH MÍST NENÍ ZNÁM

84. Ačkoli účelem projektů nemusí být vždy tvorba pracovních míst, investice mohou pracovní místa zachovávat nebo chránit. Členské státy však podle rámce pro monitorování a hodnocení nejsou povinny tyto údaje shromažďovat. Pouze Spojené království (Anglie) definovalo dodatečný ukazatel ve své databázi společného rámce pro monitorování a hodnocení, který měří "ochráněná pracovní místa" jako pracovní místa, která by byla ztracena, pokud by dotovaná investice nebyla provedena, ačkoli používání této definice nebylo jednotné. U jednoho projektu, který jako ochráněná uváděl dvě pracovní místa, Účetní dvůr zjistil, že tento počet měl být vykázán jako nulový. V Polsku audit odhalil, že údaje o zachovaných pracovních místech byly vykazovány, byly však smíšeny s údaji o tvorbě pracovních míst. V důsledku toho nebyli auditoři schopni dojít k závěru o dopadu projektů na ochráněná nebo zachovaná pracovní místa, protože nebyly k dispozici žádné důkazní informace pro posouzení této skutečnosti na úrovni členského státu a příjemce.

ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ

85. V rámci politiky rozvoje venkova mohou členské státy použít rozpočet EU na financování projektů, které mají diverzifikovat hospodářství venkova s cílem podpořit růst, zaměstnanost a udržitelný rozvoj ve venkovských oblastech. Tato činnost se provádí prostřednictvím spolufinancování, které EU a členské státy poskytují na projekty v oblastech činností nezemědělské povahy, zakládání mikropodniků a podpory cestovního ruchu.

86. Tento audit se zabýval otázkou: "Dosáhly členské státy a Komise prostřednictvím opatření pro diverzifikaci hospodářství venkova efektivnosti nákladů?" Účetní dvůr dospěl k závěru, že celkově Komise a členské státy dosáhly prostřednictvím opatření k diverzifikaci hospodářství venkova efektivnosti nákladů jen v omezené míře, protože podpora nebyla systematicky směřována do projektů, u nichž existovala nejvyšší pravděpodobnost dosažení účelu opatření. Důvodem byla neexistence jasně stanovených potřeb intervence nebo specifických cílů stanovených v plánech rozvoje venkova, široká přijatá kritéria způsobilosti, která neomezovala projekty na ty, u nichž byla nejvyšší pravděpodobnost dosažení diverzifikace, a výběrová kritéria, která nevybírala nejúčelnější projekt nebo nebyla vůbec uplatňována.

87. Příliš často, a zvláště na počátku programového období, byl výběr projektů veden spíše nutností utratit přidělený rozpočet než kvalitou projektů samotných. V některých kontrolovaných členských státech byly financovány všechny způsobilé projekty, jestliže byl k dispozici dostatečný rozpočet, bez ohledu na to, jak byl daný projekt v systémech výběru členských států posouzen. Opatření nebyla dobře zacílena na zastřešující prioritu spočívající v tvorbě pracovních míst, monitorování neumožňovalo zjistit skutečný stav vytvořených pracovních míst a chybělo aktivní řízení, a to zvláště v případech, kdy bylo zjevné, že stanovených cílů nebude dosaženo.

88. Členské státy dostatečně nezmírňovaly rizika efektu mrtvé váhy a přesunu, nezajistily tedy nejúčinnější využití zdrojů. Kontroly členských států zaměřené na přiměřenost nákladů dostatečně nesnižovaly riziko nadměrných výdajů a existovaly i případy přílišné administrativní zátěže a prodlení v platbách.

89. Tyto nedostatky a související doporučení Účetního dvora jsou upřesněny níže:

90. Lepší zacílení podpory rozvoje venkova je klíčovým prvkem zlepšování účinnosti na úrovni opatření. Protože zacílení vychází z určení prioritních oblastí, příjemců nebo druhů činnosti či výsledků, jeho účelnost závisí především na kvalitě strategie, na které je program založen. Proto bude lepší zacílení vyplývat z lepší tvorby strategií a především z jasné rámcové koncepce, jak diverzifikace může přispět či přispěje k udržitelnému růstu (tj. odůvodnění intervence). Většina programů rozvoje venkova, které byly předmětem auditu, však nestanovila výstup, jehož hodlají dosáhnout, a nevysvětlila, jak poskytnutí financování v rámci diverzifikačních opatření zlepší hospodářskou udržitelnost venkovských oblastí. Komise tyto programy rozvoje venkova přesto schválila.

DOPORUČENÍ 1

Ve svých programech rozvoje venkova (PRV) by členské státy měly jasně určit, jak a proč mohou veřejné intervence do nezemědělských činností napravit například selhání trhu související s překážkami zaměstnanosti a růstu.

PRV by ve vztahu k těmto potřebám měly stanovit konkrétní a měřitelné cíle.

Komise by měla schvalovat pouze ty PRV, které představují odůvodněné a komplexní strategie s jasnou logikou a které ukazují, jak veřejná intervence přispěje ke strategickým cílům, které spočívají v tvorbě podmínek pro růst a pracovních příležitostí.

91. Podmínky způsobilosti stanovené některými členskými státy neomezují dotace na činnosti podporující diverzifikaci hospodářství venkova směrem k činnostem nezemědělské povahy. Právní předpisy EU dále vyžadují, aby členské státy stanovily kritéria výběru; ta by měla umožňovat, aby byly upřednostněny nejúčelnější a nejúčinnější způsobilé projekty, a měla by být základem pro zamítání projektů, které nejsou nákladově efektivní. Kritéria výběru stanovily pouze čtyři z šesti členských států či regionů, které byly předmětem auditu, a dokonce ani tato kritéria nebyla v praxi vždy uplatňována.

92. Pokud kontrolovaným členským státům zbývaly finanční prostředky z rozpočtované částky, financovaly všechny způsobilé projekty, a to bez ohledu na jejich účelnost a účinnost. Později, kdy se financování začalo nedostávat, byly zamítány i "lepší" projekty.

DOPORUČENÍ 2

Členské státy by měly stanovit a důsledně uplatňovat kritéria, která zajistí výběr nejúčelnějších, udržitelných projektů týkajících se konkrétních cílů členských států pro rozvoj nezemědělské činnosti a podporu zaměstnanosti. Potenciál projektů pro zajištění pozitivních dopadů na zaměstnanost a příjmy by měl být brán v úvahu při navrhování budoucí politiky a členské státy by jej měly více zohledňovat ve svých systémech výběru projektů. V těchto systémech výběru by měla soustavně stanovovat minimální prahová hodnota s přihlédnutím ke "kvalitě projektu". Dodržování těchto kritérií by se mělo zajišťovat cílenými kontrolami například během kontrol na místě a kontrol ex post.

Komise by měla zajistit, aby byla tato kritéria uplatňována správně a soustavně, nikoli jen v případech nedostatku rozpočtových prostředků.

93. Účetní dvůr zjistil, že členské státy systematicky nesměrovaly financování k projektům, u nichž existovala prokazatelná potřeba veřejné podpory. V důsledku toho je pravděpodobnost efektu mrtvé váhy vysoká a výsledky, jichž projekty dosahují, nelze nezbytně spojovat s danou podporou. Kromě toho mohou takové dotace, jestliže vedou k narušení trhu na místní úrovni (tj. k efektu přesunu), znamenat plýtvání nedostatkovými veřejnými penězi. Tato rizika zohledňoval při posuzování projektů jen jeden členský stát.

DOPORUČENÍ 3

Komise a členské státy by měly prosazovat osvojování osvědčených postupů, které vedou ke zmírňování rizik efektu mrtvé váhy a přesunu. To vyžaduje, aby členské státy vybíraly projekty, u nichž existuje prokazatelná potřeba veřejné podpory (a které poskytují přidanou hodnotu). Členské státy by měly rizika efektu mrtvé váhy a přesunu posuzovat jak při přípravě svých programů rozvoje venkova, tak i při výběru projektů. Komise by měla členské státy pobízet k přijetí takové praxe, při níž by výdaje na investice byly způsobilé teprve k datu schválení grantu.

94. Účetní dvůr nalezl nedostatky v systémech, které členské státy zavedly pro hodnocení přiměřenosti nákladů projektu. Tyto nedostatky zvyšují riziko, že veřejné finanční prostředky budou vynakládány bez řádného zohlednění zásady hospodárnosti.

DOPORUČENÍ 4

Členské státy by měly snižovat riziko pro hospodárnost systematickým posuzováním nákladů, které by se nemělo omezovat jen na otázky způsobilosti, a výsledky tohoto posuzování by měly být odpovídajícím způsobem dokumentovány. Je-li to proveditelné, měly by být stanoveny srovnávací hodnoty pro společné položky nákladů s cílem usnadnit posuzování nákladů v návrzích projektů.

Komise by měla zajistit, aby členské státy měly účinné systémy k provádění kontrol přiměřenosti nákladů.

95. Společný rámec pro monitorování a hodnocení byl zřízen jako nástroj monitorování a hodnocení pro členské státy a Komisi. Účetní dvůr zjistil, že rámec neposkytuje spolehlivé údaje, které by bylo možné využít pro monitorování účelnosti provádění opatření a včasné zjištění a řešení problémů. Kromě toho Komise a členské státy informace z monitorování nevyužívaly k aktivnímu řízení těchto opatření s cílem zlepšit jejich účelnost.

96. Z hlediska tvorby pracovních míst, které je součástí zastřešující priority osy 3, nebyly kontrolované členské státy schopny poskytnout přesné údaje o vytvořených nebo zachovaných pracovních místech, a v případech, kdy nebyly plněny cílové hodnoty, členské státy s ohledem na tuto skutečnost ani neupravovaly výdaje.

DOPORUČENÍ 5

Komise by měla zajistit, aby v nadcházejícím programové období byly k dispozici relevantní a spolehlivé informace, které usnadní řízení a monitorování opatření a prokáží rozsah, v němž poskytnutá pomoc přispívá k dosahování priorit EU. Dále by členské státy měly zajistit, aby byly u projektů, kterým je přislíbeno financování, stanoveny jasné konkrétní cíle. Cíle by měly být pokud možno kvantifikovány, aby se usnadnilo provádění a monitorování projektů a poskytování užitečné zpětné vazby řídícímu orgánu.

Cíle tvorby pracovních míst by měly být realistické a počty vytvořených pracovních míst by měly být přesně monitorovány, opatření by měla být lépe řízena po celé programové období, a to zejména pokud bude zjevné, že stanovených cílů nebude dosaženo.

Členské státy by měly být vyzvány k tomu, aby pro účely svého vlastního řízení a hodnocení vypracovaly individuálně přizpůsobené ukazatele odrážející jejich vlastní podmínky a potřeby.

97. Administrativní zátěž by měla být v co nejvyšší míře snížena, zvláště u menších projektů; přílišná prodlení s platbami mohou příjemce odradit.

DOPORUČENÍ 6

Komise a členské státy by se měly více snažit snižovat administrativní zátěž a zajišťovat, aby byly platby prováděny v přiměřených lhůtách. Pozornost by mohla být věnována postupu "zrychleného řízení" pro investice a platby menšího rozsahu (kratší lhůty zpracování žádostí).

Tuto zprávu přijal senát I, jemuž předsedá Ioannis SARMAS, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 5. června 2013.

Za Účetní dvůr

+++++ TIFF +++++

předseda

Vítor Manuel da Silva Caldeira

[1] Čl. 4 písm. c) nařízení Rady (ES) č. 1698/2005 ze dne 20. září 2005 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) (Úř. věst. L 277, 21.10.2005, s. 1), které stanoví tento obecný cíl: "zlepšování kvality života ve venkovských oblastech a povzbuzení diverzifikace hospodářské činnosti".

[2] 46. bod odůvodnění nařízení (ES) č. 1698/2005.

[3] Jak požaduje článek 9 nařízení (ES) č. 1698/2005, rozhodnutí Rady ze dne 20. února 2006 o strategických směrech Společenství pro rozvoj venkova (programové období 2007–2013) (Úř. věst. L 55, 25.2.2006, s. 20) stanovilo priority pro rozvoj venkova, bod 3.3 přílohy.

[4] Příloha VIII, bod III nařízení Komise (ES) č. 1974/2006 ze dne 15. prosince 2006, kterým se stanoví podrobná pravidla pro použití nařízení Rady (ES) č. 1698/2005 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) (Úř. věst. L 368, 23.12.2006, s. 15).

[5] Aby byla způsobilá v rámci opatření 311, nesmí prodejna prodávat jen své vlastní zemědělské produkty.

[6] Tyto členské státy byly vybrány, aby bylo zajištěno přiměřené zeměpisné zastoupení, a také z toho důvodu, že prováděly všechna tři diverzifikační opatření s dostatečným počtem dokončených projektů.

[7] Příručka ke společnému rámci pro monitorování a hodnocení – metodický pokyn E – informační listy opatření – zdůvodnění opatření; GŘ pro zemědělství a rozvoj venkova, 2006.

[8] Článek 43 nařízení (ES) č. 1974/2006: "Pro investiční opatření zajistí členské státy, aby byla podpora zaměřena na jasně určené cíle, které odráží zjištěné strukturální a územní potřeby a strukturální znevýhodnění".

[9] "Každý program pro rozvoj venkova obsahuje: a) analýzu situace z hlediska silných a slabých míst, zvolenou strategii pro jejich řešení a hodnocení ex ante podle článku 85".

[10] Příloha II, bod A.5.2 nařízení (ES) č. 1974/2006 vyžaduje "[d]ůkaz, že podpora investičních opatření je zaměřena na jasně definované cíle odrážející určené územní potřeby a strukturální znevýhodnění".

[11] Prováděcí nařízení stanoví tyto ukazatele výsledků podle Společného rámce pro monitorování a hodnocení (CMEF):

- zvýšení nezemědělské hrubé přidané hodnoty v podporovaných podnicích (opatření: 311, 312, 313),

- hrubý počet vytvořených pracovních míst (v členění podle pracovních míst v zemědělských hospodářstvích / mimo zemědělská hospodářství, pohlaví a věkové kategorie) (opatření: 311, 312, 313),

- dodatečný počet turistů (v členění podle počtu pobytových nocí a počtu denních návštěvníků) (opatření: 313).

[12] Opatření 313 "Podpora činností cestovního ruchu", 322 "Obnova a rozvoj vesnic" a 323 "Zachování a zhodnocení venkovského dědictví" byla sloučena do jednoho opatření.

[13] Čl. 71 odst. 2) nařízení (ES) č. 1698/2005 uvádí: "Výdaje jsou způsobilé pro příspěvek z EZFRV pouze tehdy, pokud byly vynaloženy na operace, o nichž rozhodl řídící orgán daného programu nebo o nichž bylo rozhodnuto z jeho pověření, v souladu s výběrovými kritérii stanovenými příslušným subjektem".

[14] Článek 55 nařízení (ES) č. 1698/2005 stanovil druhy investic způsobilých v rámci opatření 313 – Podpora cestovního ruchu – "Podpora podle čl. 52 písm. a) bodu iii) se poskytuje na: a) drobnou infrastrukturu, například informační střediska a značení turistických míst; b) rekreační infrastrukturu, například infrastrukturu umožňující přístup k přírodním oblastem, a ubytovací zařízení s malou kapacitou; c) rozvoj nebo uvádění na trh služeb cestovního ruchu vztahujících se k venkovské turistice".

[15] V Polsku se výběrová kritéria použila jen ve výzvě k předkládání návrhů z roku 2011 u opatření 311, ve výzvě k předkládání návrhů z roku 2010 a 2011 u opatření 312 a ve výzvě z předkládání návrhů z roku 2009 a 2010 u opatření 313.

[16] Vypočtený jako celková veřejná podpora vyplacená příjemci dělená počtem vytvořených pracovních míst (v ekvivalentech plné pracovní doby).

[17] Článek 72 nařízení (ES) č. 1698/2005.

[18] Článek 78 nařízení (ES) č. 1698/2005 uvádí: "Monitorovací výbor ověřuje účinnost provádění programu pro rozvoj venkova." Činí tak posuzováním a revidováním výběrových kritérií, sledováním pokroku vůči stanoveným cílům a plnění cílových hodnot atd.

[19] Článek 83 nařízení (ES) č. 1698/2005 uvádí: "Každý rok po předložení výroční zprávy o pokroku přezkoumává Komise a řídící orgán hlavní výsledky za předcházející rok v souladu s postupy stanovenými po dohodě s dotyčným členským státem a řídícím orgánem".

[20] Nařízení (EU, Euratom) č. 966/2012 Evropského parlamentu a Rady ze dne 25. října 2012, kterým se stanoví finanční pravidla o souhrnném rozpočtu Unie a o zrušení nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 (Úř. věst. L 298, 26.10.2012, s. 1).

[21] Definice viz body 51 a 58.

[22] Článek 72 nařízení (ES) č. 1698/2005 však vyžaduje, aby všechny podporované projekty byly udržitelné v tom smyslu, že členský stát zajistí, aby u investiční operace nedošlo během pěti let od rozhodnutí o financování k významné změně, včetně ukončení či přemístění produkční činnosti. Kromě toho Komise ve zpravodaji EU Rural Review č. 1 uznala, že taková kritéria by měla být součástí hodnocení projektu: "usiluje se o zajištění maximální nákladové efektivnosti u významných částek financování v rámci osy 3 a hospodářská udržitelnost představuje klíčové kritérium pří posuzování všech návrhů projektů v rámci EZFRV" (strana 31) (viz: http://enrd.ec.europa.eu/publications-and-media/eu-rural-review/en/eu-rural-review_en.cfm).

[23] Zvláštní zpráva č. 5/2010 o provádění přístupu Leader v oblasti rozvoje venkova, zvláštní zpráva č. 8/2012 o zacílení podpory určené na modernizaci zemědělských podniků a zvláštní zpráva č. 1/2013 Byla podpora EU potravinářskému průmyslu na přidávání hodnoty zemědělských produktů účelná a efektivní? (http://eca.europa.eu).

[24] Riziko přesunu se také posuzovalo ve Francii (Akvitánsko) u konkrétního druhu investic do kempinků.

[25] Nařízení Komise (EU) č. 65/2011 ze dne 27. ledna 2011, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 1698/2005, pokud jde o provádění kontrolních postupů a podmíněnosti s ohledem na opatření na podporu rozvoje venkova (Úř. věst. L 25, 28.1.2011, s. 8).

[26] Střední hodnota (v kalendářních dnech).

[27] Pro měření HPH podporovaných podniků navrhuje metodický pokyn I ke společnému rámci pro monitorování a hodnocení použití této zástupné veličiny: "celkové výstupy – celková mezispotřeba". V metodickém pokynu se uvádí, že změnu HPH během let lze vysvětlit i jinými faktory než obdrženou podporou.

[28] Viz zvláštní zprávy č. 8/2012 a č. 1/2013 (http://eca.europa.eu).

--------------------------------------------------

PŘÍLOHA I

PLÁNOVANÉ A VYNALOŽENÉ FINANČNÍ PROSTŘEDKY EU PRO DIVERZIFIKAČNÍ OPATŘENÍ V RÁMCI OSY 3 (K ÚNORU 2012)

Původně plánované výdaje (2007–2013): 4922400000 EUR

Revidované plánované výdaje (2007–2013): 4619133731 EUR [1]

Realizované výdaje (2007 – únor 2012): 1090970738 EUR

+++++ TIFF +++++

Zdroj: Údaje, které shromáždil Evropský účetní dvůr na základě údajů uvedených na internetových stránkách Evropské sítě pro rozvoj venkova: finanční a fyzické ukazatele (http://enrd.ec.europa.eu/policy-in-action/rural-development-policy-in-figures/rdp-monitoring-indicator-tables/financial-and-physical-indicators/en/financial-and-physical-indicators_en.cfm). Irsko a Portugalsko opatření 311, 312 a 313 do programu nezařadily. Symbol "*" označuje členské státy (Dánsko, Estonsko, Kypr, Lotyšsko, Malta, Polsko, Rumunsko, Slovensko a Slovinsko), které do programu nezařadily všechna tři opatření. Kypr k únoru 2012 nevykázal žádné výdaje.

[1] Do 31. prosince 2011.

--------------------------------------------------

PŘÍLOHA II

POSOUZENÍ ÚČETNÍHO DVORA TÝKAJÍCÍ SE PROJEKTŮ, KTERÉ BYLY PŘEDMĚTEM AUDITU

Členský stát | Opatření | Popis projektu | Způsobilé náklady (zaokr., EUR) | Veřejná podpora jako % způsobilých nákladů | Výstup projektu realizován v souladu s obecnými cíli opatření | Výsledky projektu | Známky efektu mrtvé váhy | Známky přesunu |

Zvýšení nezemědělské HPH | Počet vytvořených/ předpokládaných pracovních míst (FTE) |

Česká republika | 312 | Výstavba tiskárny | 200000 | 60 % | | | 0 / 0 | silné | několik |

312 | Nákup výrobní linky pro vazbu knih | 95000 | 49 % | | | 1 / 1 | silné | několik |

313 | Instalace informačních panelů a odpočivadel na vinařské stezce | 20000 | 90 % | | | 0 / 0 | nemnoho | žádné |

313 | Výstavba turistické ubytovny rozšířením stávajícího vinného sklepa | 75000 | 60 % | | | 0 / 0 | několik | několik |

312 | Nákup pily a příslušenství | 45000 | 50 % | | | 2 / 2 [**] | nemnoho | nemnoho [***] |

311 | Výstavba bioplynové stanice (500 kW) | 1600000 | 35 % | | | 0 / 0 | nemnoho | nedostatečné důkazní informace |

311 | Rozšíření bioplynové stanice (o 250 kW) a další stavební práce | 550000 | 30 % | | | 0 / 0 | několik | nedostatečné důkazní informace |

312 | Rekonstrukce výrobní haly a nákup zařízení pro obrábění kovů | 190000 | 50 % | [*] | | 6 / 6 [**] | silné | silné |

311 | Výstavba bioplynové stanice (537 kW) | 2380000 | 45 % | | | 0 / 0 | nemnoho | nedostatečné důkazní informace |

311 | Nákup zařízení pro sušení dřeva a přípravné práce na místě | 155000 | 60 % | | | 0 / 0 | nemnoho | nemnoho |

311 | Výstavba bioplynové stanice (526 kW) | 1890000 | 46 % | | | 0 / 0 | nemnoho | nedostatečné důkazní informace |

pozitivní hodnocení spíše pozitivní hodnocení spíše negativní hodnocení | negativní hodnocení nebyla vytvořena žádná pracovní místa / nebyla předpokládána pracovní místa nedostatečné důkazní informace / příliš brzy na posouzení | — irelevantní |

Francie (Akvitánsko) | 311 | Zřízení prodejny pro místní produkci | 135000 | 29 % | | | 0,8 / 0 | silné | nemnoho |

311 | Zřízení degustační místnosti | 130000 | 21 % | | | 0 / 0 | silné | několik |

311 | Zřízení farmářské prodejny prodávající vlastní produkty (sýr) | 60000 | 38 % | | | 0 / 0 | několik | několik |

311 | Zřízení farmářské prodejny prodávající vlastní prodkukty (sýr) | 55000 | 50 % | | | 0 / 0 | nemnoho | několik |

312 | Přemístění prodejny do nových obchodních prostor | 35000 | 25 % | | | 0 / 0 | silné | několik |

312 | Zřízení prodejny elektrospotřebičů | 35000 | 25 % | | | 0 / 0 | silné | nemnoho |

312 | Nákup elektrické chlebové pece | 35000 | 25 % | | | -3,3 / 0 | několik | nemnoho |

313 | Výstavba a modernizace ekologického hostelu | 3000000 | 10 % | | | 0 / 1 | několik | nemnoho |

313 | Zřízení ekologického kempinku | 625000 | 16 % | | | 2,58 / 2 | nemnoho | několik |

313 | Výstavba recepce/prodejny v rámci renovace státního hradu | 200000 | 50 % | | | 1,2 / 0 | silné | — |

pozitivní hodnocení spíše pozitivní hodnocení spíše negativní hodnocení | negativní hodnocení nebyla vytvořena žádná pracovní místa / nebyla předpokládána pracovní místa nedostatečné důkazní informace / příliš brzy na posouzení | — irelevantní |

Itálie (Kampánie) | 311 | Renovace střediska agroturistiky a nákup zahradnického vybavení | 400000 | 50 % | | | 0 / 0 | silné | nemnoho |

311 | Rekonstrukce domu pro venkovský cestovní ruch | 245000 | 50 % | | | 0,75 / 0 | nemnoho | několik |

311 | Vydláždění vnějších ploch v zemědělském podniku a nákup nábytku pro učebnu na vzdělávací farmě | 125000 | 50 % | | | 0 / 0 | silné | nemnoho |

313 | Organizace venkovských akcí a slavností a vytvoření internetových stránek | 45000 | 100 % | [****] | — | — | nemnoho | — |

312 | Nákup autobusu pro osoby se zdravotním postižením k návštěvám turistických cílů | 305000 | 50 % | | | 1,2 / 3 | silné | nemnoho |

312 | Renovace cukrárny a nákup solárních panelů a cukrářského vybavení | 205000 | 40 % | | | 1 / 1 | několik | nemnoho |

312 | Renovace trattorie a zřízení pizzerie včetně pece na dřevo | 50000 | 50 % | | | 1 / 3 | několik | několik |

311 | Rekonstrukce domků pro venkovský cestovní ruch | 190000 | 50 % | | | 0 / 0 | několik | nemnoho |

311 | Rekonstrukce budovy statku pro venkovský cestovní ruch | 400000 | 50 % | | | 0,92 / 1 | nemnoho | několik |

pozitivní hodnocení spíše pozitivní hodnocení spíše negativní hodnocení | negativní hodnocení nebyla vytvořena žádná pracovní místa / nebyla předpokládána pracovní místa nedostatečné důkazní informace / příliš brzy na posouzení | — irelevantní |

Polsko | 311 | Nákup traktoru k poskytování zemědělských služeb v přilehlé oblasti | 25000 | 50 % | | | 0 / 0 | nemnoho | nemnoho |

311 | Nákup rypadla-nakladače k vytvoření alternativního zdroje příjmů z nezemědělské činnosti | 55000 | 43 % | | | 0 / 0 | několik | nemnoho |

312 | Nákup kancelářského vybavení a automobilu | 15000 | 50 % | | | 1 / 1 | silné | nemnoho |

312 | Nákup rypadla k rozšíření poskytovaných stavebních služeb | 175000 | 37 % | | | 4 / 3 | několik | nemnoho |

313 | Výstavba hřišť pro sport a plážové míčové hry | 90000 | 100 % | | — | — | nemnoho | nemnoho |

311 | Renovace a vybavení agroturistického podniku | 40000 | 56 % | | | 0 / 0 | několik | nemnoho |

312 | Nákup nákladního automobilu a rekonstrukce budovy užívané velkoobchodníkem | 30000 | 50 % | | | 1 / 1 | silné | několik |

313 | Rekonstrukce amfiteátru | 140000 | 100 % | | — | — | nemnoho | – |

pozitivní hodnocení spíše pozitivní hodnocení spíše negativní hodnocení | negativní hodnocení nebyla vytvořena žádná pracovní místa / nebyla předpokládána pracovní místa nedostatečné důkazní informace / příliš brzy na posouzení | — irelevantní |

Švédsko | 312 | Personální a režijní náklady sdružení usilujícího o vybudování sítě venkovských podniků | 120000 | 62 % | [*] | — | 0 / 4 | nemnoho | nemnoho |

312 | Zřízení družstva pro prodej řemeslných výrobků a úklidové služby | 65000 | 98 % | | — | 1 / 0 | nemnoho | nemnoho |

312 | Výstavba jízdárny | 170000 | 30 % | | | 0 / 2 | několik | několik |

312 | Přestavba stodoly na nové květinářství/zahradnictví | 10000 | 30 % | | | 1 / 1 | několik | nemnoho |

312 | Rozšíření květinářství o prostory pro floristické kurzy | 10000 | 25 % | | | 0 / 0 | silné | nemnoho |

313 | Výstavba vstupní haly s prodejnou dárků, uměleckou galerií / konferenčními místnostmi | 160000 | 30 % | | | 4 / 1,5 | několik | několik |

313 | Rozšíření kavárny v lokalitě cestovního ruchu s cílem zvýšit kapacitu | 190000 | 25 % | | — | 0 / 0 | nemnoho | nemnoho |

311 | Rozšíření dílny o výtahové zařízení | 90000 | 25 % | [*] | | 0 / 0,25 | silné | nemnoho |

311 | Poradenství a marketingové materiály pro cestovní agenturu specializující se na agroturistiku | 10000 | 30 % | | | 0 / 1 | silné | nemnoho |

311 | Výstavba nové restaurace a samostatné ubytovny | 315000 | 30 % | | | 1 / 4 | silné | několik |

pozitivní hodnocení spíše pozitivní hodnocení spíše negativní hodnocení | negativní hodnocení nebyla vytvořena žádná pracovní místa / nebyla předpokládána pracovní místa nedostatečné důkazní informace / příliš brzy na posouzení | — irelevantní |

Spojené království (Anglie) | 312 | Přestavba stodoly na prostory k podnikání plus vybavení IT | 105000 | 40 % | | | 2 / 3 | několik | nemnoho |

312 | Dokončení renovace budovy a její zařízení pro stomatologickou ordinaci | 140000 | 40 % | | | 4,8 / 5,3 | silné | několik |

311 | Výstavba a zařízení k rozšíření stávající farmářské prodejny/kavárny; internetové stránky | 320000 | 40 % | | | 5,9 / 5,5 | nemnoho | několik |

313 | Výstavba kavárny, dvora a chodníku v novém zařízení pro návštěvníky | 315000 | 40 % | | | 3,5+ / 4 | nemnoho | nemnoho |

313 | Výstavba a vybavení kavárny a zabezpečeného skladu | 205000 | 40 % | | | 1,25 / 6 | silné | nemnoho |

311 | Nákup a stavba větrných turbín v zemědělském podniku | 75000 | 50 % | | | 0 / 0 | nemnoho | žádné |

313 | Výstavba a vybavení nového vchodu do zahrad s prodejnou | 155000 | 50 % | | — | 1,5 / 2,5 | nemnoho | nemnoho |

311 | Renovace stodoly a její vybavení jako kavárny a prostoru pro stávající farmářskou prodejnu | 220000 | 50 % | | | 2,5 / 4 | nemnoho | nemnoho |

312 | Vybavení začínajícího podniku nabízejícího služby prádelny pro ubytování turistů | 30000 | 40 % | | | 4,5 / 2,5 | silné | několik |

pozitivní hodnocení spíše pozitivní hodnocení spíše negativní hodnocení | negativní hodnocení nebyla vytvořena žádná pracovní místa / nebyla předpokládána pracovní místa nedostatečné důkazní informace / příliš brzy na posouzení | — irelevantní |

Kritéria posuzování |

Výstup projektu realizován v souladu s cíli opatření [5] | Výstupy projektu z hlediska: přínosu k cílům opatření stanoveným v hlavním nařízení EU ((ES) č. 1698/2005)); jsou zohledňovány známky soukromého užíváníudržitelnosti financované činnosti k datu auditu (jako předpoklad dosažení cílů) |

Zvýšení nezemědělské HPH | Výsledky projektu z hlediska zvýšení nezemědělské HPH (hrubé přidané hodnoty), kde HPH = celkové výstupy – celková mezispotřeba; celkové výstupy = hodnota tržeb + saldo zásob + vlastní použití nebo spotřeba; celková mezispotřeba = přímé vstupy + režijní náklady (tj. spojené s produkčními činnostmi, ale ne s konkrétními druhy produkce), například údržba budov a strojů, energie, voda, pojištění budov, ostatní režijní náklady) Pozn.: změna HPH může být způsobena i jinými činiteli než získanou podporou. Nízká příčinná souvislost s podporovaným projektem je znázorněna žlutě. |

Tvorba pracovních míst | Výsledky projektu z hlediska: počtu vytvořených pracovních míst (ve FTE – ekvivalentech plné pracovní doby) v porovnání s počtem předpokládaným v okamžiku žádosti o podporudruhu vytvořených pracovních míst (stálá pracovní místa, sezónní pracovní místa, dočasná pracovní místa atd.) |

Známky efektu mrtvé váhy | vlastní hodnocení příjemce, zda by se investice uskutečnila i bez podporyinvestiční projekt zahájen či dokonce dokončen před podáním žádosti o grant / rozhodnutím o grantuprojekt předfinancován většinou nebo plně z vlastních zdrojůfinanční situace podniku k datu žádosti vykazovala velmi dobrý finanční stavhodnocení investice vykazuje vysokou návratnost (nebo krátkou dobu návratnosti) a neexistují známky toho, že by příjemce měl problémy se získáním kapitálu |

Známky přesunu | vlastní hodnocení přesunu příjemcempříjemce je na stabilním nebo klesajícím trhu nebo na trhu s malou diferenciací produktů a hlavním cílem projektu bylo zvýšit kapacitu / podíl na trhu nebo zvýšit účinnost / snížit náklady |

[*] Účetní dvůr zjistil, že tři projekty nebyly způsobilé. Dva projekty ve Švédsku nebyly způsobilé, protože v jednom případě příjemce nebyl mikropodnik (podle článku 54 nařízení Rady (ES) č. 1698/2005) a ve druhém případě příjemce nebyl členem zemědělského hospodářství (článek 53 nařízení Rady (ES) č. 1698/2005). V České republice audit Účetního dvora zjistil, že kovozpracující podnik, kterému byla poskytnuta podpora v rámci opatření 312, nebyl mikropodnik: má být vydán inkasní příkaz na částku téměř 97000 EUR.

[**] Účetní dvůr má pochyby o udržitelnosti pracovních míst.

[***] Cílem projektu bylo získat dříve subdodavatelsky zajišťované činnosti v rámci produkčního řetězce, k datu auditu toho však nebylo dosaženo.

[****] Na základě auditu Účetního dvora vydaly italské orgány inkasní příkaz, protože příjemce (obec) nezpřístupnil Účetnímu dvoru dokumenty.

[5] Čl. 4 písm. c) nařízení (ES) č. 1698/2005 uvádí: "Podpora pro rozvoj venkova přispívá k dosažení těchto cílů… povzbuzení diverzifikace hospodářské činnosti" a čl. 52 písm. a) uvádí: "Podpora zahrnuje:a)opatření k diverzifikaci hospodářství venkova, mezi něž patří:i)diverzifikace činností nezemědělské povahy,ii)podpora zakládaní a rozvoje mikropodniků…,iii)podpora cestovního ruchu."

--------------------------------------------------