52013JC0030

SPOLEČNÉ SDĚLENÍ EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ

Komplexní přístup EU vůči vnějším konfliktům a krizím

I. Opodstatnění komplexního přístupu

Lisabonská smlouva stanoví zásady, záměry a cíle vnější činnosti Evropské unie. Při sledování těchto cílů Smlouva požaduje soudržnost mezi jednotlivými oblastmi vnější činnosti Unie a také mezi těmito oblastmi a ostatními politikami. Poté, co Smlouva vstoupila v platnost a byl vytvořen nový institucionální kontext, včetně ustavení funkce vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku, který je zároveň místopředsedou Komise, a také vytvoření Evropské služby pro vnější činnost (ESVČ), se zvýšil jak potenciál EU, tak i její ambice dosáhnout – s využitím celé škály nástrojů a zdrojů – toho, aby byla její vnější činnost soudržnější, účinnější a strategičtější.

Komplexní přístup není zcela novým konceptem. Byl již v posledních letech úspěšně aplikován jako organizační princip pro činnost EU v mnoha případech, například v oblasti Afrického rohu, v Sahelu či v oblasti Velkých jezer. Nicméně myšlenky a zásady, jimiž se komplexní přístup řídí, ještě čekají na to, aby zaujaly místo systematicky uplatňovaných vodicích principů pro vnější činnost EU ve všech oblastech, především ve vztahu k předcházení konfliktům a řešení krizí.

Toto společné sdělení uvádí řadu konkrétních kroků, které EU kolektivně provádí, aby se stále více přibližovala komplexnímu přístupu ve vnějších politikách a činnostech. Vysoká představitelka a Komise konkrétně v tomto společném sdělení stanoví, jak společně chápou komplexní přístup EU vůči vnějším konfliktům a krizím, a plně se zavazují tento komplexní přístup ve vnějších politikách a činnostech EU společně uplatňovat. Toto ujednání zahrnuje všechny fáze cyklu konfliktů nebo jiných vnějších krizí: od systému včasného varování a připravenosti, přes předcházení konfliktům, reakce na krize a jejich řešení až po rychlou obnovu, stabilizaci a budování míru s cílem pomoci zemím v návratu na cestu udržitelného a dlouhodobého rozvoje.

Evropská unie má bytostný zájem konfliktům, krizím a dalším bezpečnostním hrozbám mimo své hranice předcházet, být na ně připravena, reagovat na ně a řešit je a také pomáhat s následnou obnovou; jedná se o trvalý úkol a odpovědnost, které již byly uznány jak Evropskou bezpečnostní strategií, tak strategií vnitřní bezpečnosti EU. Není tomu tak pouze proto, že EU je obecně považována svými sousedy a dalšími zeměmi světa za zónu míru a stability, ale také protože je to v globálním zájmu EU. Unie disponuje širokým spektrem politik a nástrojů, aby mohla reagovat na tyto výzvy, které se rozprostírají přes řadu oblastí, jako jsou diplomacie, bezpečnost, obrana, finance, obchod, rozvojová spolupráce či humanitární pomoc. EU je největším obchodním blokem na světě a kolektivně je největším světovým dárcem oficiální rozvojové pomoci (ODA) a humanitární pomoci.

Komplexnost se netýká nejen koordinovaného nasazení nástrojů a prostředků EU, ale také sdílené odpovědnosti aktérů na úrovni EU a členských států. EU disponuje unikátní sítí 139 delegací v jednotlivých zemích, diplomatickými schopnostmi ESVČ, a to i prostřednictvím zvláštních zástupců EU, a je schopna operačních zásahů prostřednictvím misí a operací společné bezpečnostní a obranné politiky (SBOP). Sloučením všech těchto nástrojů s cílem postupovat společně a strategicky (na bázi Evropská komise a 28 členských států) může EU lépe definovat a hájit své základní hodnoty a zájmy, podporovat své klíčové politické cíle, předcházet krizím nebo pomáhat obnovit stabilitu. Tímto způsobem pomůže zlepšit životy těch, kteří jsou ohroženi konflikty, a předcházet nebo zmírňovat negativní dopady, které mají nejistota a konflikty v jiných částech světa na EU, její občany a její vnitřní bezpečnost. EU je v realizaci svých vnějších vztahů silnější, soudržnější, viditelnější a účinnější, pokud všechny orgány EU a členské státy spolupracují na základě společné strategické analýzy a vize. A v tom spočívá komplexní přístup.

Jak přibývá globálních problémů a tyto problémy se stávají stále složitějšími (v důsledku účinků změny klimatu a zhoršování přírodních zdrojů, tlaků obyvatelstva a migračních toků, nedovoleného obchodování, zabezpečení dodávek energie, přírodních katastrof, hrozeb pro kybernetickou bezpečnost či námořní bezpečnost, regionálních konfliktů, radikalizace a terorismu, atd.) a také jak neustává tlak na hospodářské a finanční zdroje, nalézá komplexní přístup, který spočívá v co nejlepším využití všech příslušných nástrojů (jak vnějších, tak vnitřních nástrojů politik), své opodstatnění, a to daleko více, než kdykoli dříve.

Pro udržitelný rozvoj a vymýcení chudoby je nutný mír a bezpečnost; stejně tak platí i obrácená logika: křehké státy nebo země zasažené konfliktem patří mezi ty, jež jsou nejvíce vzdáleny od splnění rozvojových cílů tisíciletí. Propojení mezi bezpečností a rozvojem je tedy klíčovým principem uplatňování komplexního přístupu EU. Tento přístup se opírá o další důležité zásady. Za prvé, naše reakce musí vycházet z daného kontextu, reality v místě konání a logiky, jež staví na situacích z reálného života: neplatí zde žádná standardní ano šablonovitá řešení. Za druhé, komplexní přístup EU spočívá na společné a sdílené odpovědnosti všech aktérů EU v Bruselu, v členských státech i přímo na místě ve třetích zemích. Nutnou podmínkou úspěchu jsou kolektivní politická vůle, transparentnost, důvěra a aktivní zapojení členských států. A konečně, tento přístup je založen na plném respektování rozdílných pravomocí a přidané hodnoty každého z orgánů a útvarů EU i členských států, jak jsou zakotveny ve smlouvách:

- humanitární pomoc se poskytuje v souladu se svým specifickým modem operandi, který respektuje zásady lidskosti, neutrality, nestrannosti a nezávislosti, výhradně na základě potřeb postižených obyvatel a v souladu s Evropským konsensem o humanitární pomoci,

- pokud jde o rozvojovou pomoc, EU a její členské státy jednají v souladu se zásadami rozvojové politiky ve smyslu definice obsažené v Evropském konsensu o rozvoji z roku 2005 a Agendě pro změnu z roku 2012 a v souladu s pokyny Výboru pro rozvojovou pomoc Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD),

- členské státy EU vykonávají politickou kontrolu nad misemi a operacemi SBOP prostřednictvím Politického a bezpečnostního výboru (PBV), a dávají jim tak strategické vedení.

II. Zelená pro komplexní přístup ke konfliktům a krizovým situacím

Tato opatření dále posílí soudržnost a účinnost vnější politiky EU a činnosti při konfliktech nebo krizových situacích.

1. Společná analýza

Soudržná politická strategie pro předcházení konfliktům, připravenost a reakci začíná tím, že všichni relevantní aktéři mají společné porozumění dané situaci nebo problému. Společná analýza by měla stanovit to, jak EU chápe příčiny případných konfliktů nebo krizí, určit klíčové osoby a skupiny, jež jsou do nich zapojeny, zkoumat dynamiku situace a posoudit možná rizika akce nebo nečinnosti. Tato analýza musí rovněž určit zájmy a cíle EU a náš potenciální příspěvek k míru, bezpečnosti, rozvoji, ochraně lidských práv a podpoře právního státu, přičemž se budou brát v úvahu existující zdroje EU a stávající opatření v dané zemi nebo oblasti. S cílem dále zlepšit společnou analýzu je třeba prosadit tato opatření:

Opatření:

- Zlepšit kombinované znalosti o situaci a analytické kapacity, zejména lepším propojením specializovaných zařízení v různých orgánech a útvarech EU, včetně střediska EU pro koordinaci reakce na mimořádné situace a situačního střediska EU (EU SitRoom). Usnadnit přístup orgánů EU k informacím a zpravodajským informacím, včetně těch, jež pochází z členských států, v zájmu předcházení krizím, přípravy na ně, jejich zmírňování a urychlení reakce v případě krizových situací.

- Posílit včasné, proaktivní, transparentní a pravidelné sdílení informací, koordinaci a týmovou práci mezi všemi odpovědnými subjekty v ústředí EU v Bruselu nebo přímo na místě (podle potřeby včetně delegací EU, misí a operací SBOP, členských států, zvláštních zástupců EU či agentur EU).

- Dále rozvíjet a systematicky uplatňovat společnou metodiku pro analýzu konfliktů a krizí, včetně rozvojové, humanitární, politické, bezpečnostní a obranné perspektivy, a to jak přímo na místě, tak v ústředí; tato analýza by měla zahrnovat všechny dostupné znalosti, včetně znalostí členských států.

- Na základě těchto analýz systematicky připravovat návrhy a možnosti pro diskusi s členskými státy v příslušných orgánech Rady, včetně Politického a bezpečnostního výboru. V případě zamýšlené akce v rámci SBOP by to obecně vzato znamenalo aplikovat přístup politického rámce pro krize, který jasně určí, kde je problém, vysvětlí, proč by měla EU jednat (na základě zájmů, hodnot, cílů a mandátů), a označí nástroje, jež by mohly být k dispozici a byly by k dané akci nejvhodnější.

2. Definice společné strategické vize

Na základě společné analýzy by EU měla, pokud je to možné, pracovat napříč orgány a s členskými státy, aby se vytvořila jednotná společná strategická vize pro konflikty a krizové situace a pro budoucí zapojení EU napříč různými oblastmi politik. Tím by se tedy měl stanovit celkový směr pro zapojení EU.

Opatření:

- Strategická vize EU ve vztahu k nějaké zemi nebo oblasti by pokud možno měla být stanovena v komplexním strategickém dokumentu EU. Mezi příklady z poslední doby patří strategický rámec pro oblast Afrického rohu nebo strategie EU na podporu bezpečnosti a rozvoje v oblasti Sahelu či navrhované prvky strategie EU pro oblast Velkých jezer.

- Společné rámcové dokumenty[1] by měly podle potřeby stanovit cíle a priority EU a členských států pro určité země.

3. Zaměření na prevenci

Kdykoli je to možné, musí se EU snažit předcházet konfliktům, ještě než vypukne krizová situace nebo násilí — toto je jedna ze stálých priorit diplomatických vztahů EU. Z dlouhodobé perspektivy je prevence mnohem méně nákladná než řešení konfliktů, které již vypukly. Prevence přispívá k míru, bezpečnosti a udržitelnému rozvoji. Zachraňuje životy, snižuje utrpení, zabraňuje ničení domovů, podniků, infrastruktury, hospodářství a usnadňuje řešit skryté napětí, spory a okolnosti, jež napomáhají násilné radikalizaci a terorismu. Rovněž pomáhá chránit zájmy EU a brání nepříznivým důsledkům pro její bezpečnost a prosperitu.

Opatření:

- Včasné varování / včasná opatření: Využít nové a stávající systémy včasného varování EU[2], včetně systémů členských států EU, k odhalení rizik vznikajících konfliktů a krizí a určení možných zmírňujících opatření.

- Pracovat napříč orgány EU a s členskými státy, aby se analýzy rizik konfliktů a krizí promítly do zvláštních opatření v oblasti předcházení konfliktům, a to na základě poučení z minulých konfliktů a krizí.

4. Využití různých silných stránek a kapacit EU

V zájmu podpory sdílené vize a společných cílů by měla účinná a proaktivní politika EU pro řešení konfliktů a krizí využívat různých silných stránek, kapacit, kompetencí a vztahů orgánů EU a členských států.

Opatření:

- Systematičtěji využívat mechanismus krizové platformy pod předsednictvím ESVČ za účasti útvarů Komise v zájmu usnadnění koordinace, sdílení informací a lepšího určení rozumného pořadí dostupných nástrojů EU v souladu s požadavky. Tyto mechanismy prokázaly svou hodnotu během arabského jara, a zejména v souvislosti s reakcí EU v oblasti Afrického rohu.

- Zajistit, aby byli všichni příslušní aktéři informováni a zapojeni do analýzy a hodnocení konfliktních a krizových situací ve všech fázích cyklu konfliktu – komplexní zapojení a akce vycházející ze společných přípravných prací. Pro účely této analytické přípravné práce ESVČ pravidelně informuje a propojuje ostatní útvary.

- Dále posilovat operativní spolupráci mezi různými funkcemi reakce na mimořádné situace ze strany EU za využití jejich doplňujících se odborných znalostí. Za tímto účelem se připravuje memorandum o porozumění mezi ESVČ a útvary Komise.

- Co nejlépe využívat delegace EU k zajištění místní soudržnosti mezi opatřeními EU a členských států.

- Posílit kapacitu delegací EU na podporu analýzy rizik konfliktů. Identifikovat vhodné nástroje a konflikty a krize řešit pomocí rychlých dočasných posil díky vyslání dodatečných zaměstnanců nebo dalších odborníků, je-li to možné, na základě existujících kapacit a zdrojů EU v bruselském ústředí nebo v dané oblasti a na základě zdrojů členských států.

- Případně vypracovat postupy a vytvořit kapacity pro rychlé vyslání společných (ESVČ, útvary Komise, členské státy) misí přímo na místě v případě konfliktů nebo krizí.[3]

5. Závazek v dlouhodobém horizontu

„Dvaceti nejrychleji reformujícím se zemím trvalo v průměru 17 let, aby snížily váhu vojenství v politice, a 41 let, než dosáhly minimální úrovně reformy právního státu nezbytné pro rozvoj.“

Zpráva Světové banky o rozvoji ve světě, 2011

Dlouhodobé úsilí při budování míru a státu a dlouhodobě udržitelný rozvoj jsou nezbytné k řešení základních příčin konfliktů a k budování mírové a odolné společnosti. Celkový cíl udržitelného míru a rozvoje musí být jádrem reakce EU od samého počátku – krátkodobá zapojení a opatření EU se také musí zakládat na její dlouhodobé vizi.

Například nástroje SBOP pro řešení krizí a opatření pro reakci na krize financované z nástroje stability realizují převážně krátkodobé cíle, zatímco rozvojové nástroje jsou ze své povahy dlouhodobé. Přestože cíle a rozhodovací postupy příslušných zúčastněných stran se liší, přirozená součinnost a doplňkovost by měla být zajištěna prostřednictvím včasného, inkluzivního a intenzivního dialogu mezi nimi, aby bylo dosaženo většího dopadu a lepších výsledků. EU má možnost v rámci vlastních pravomocí a rozhodovacích procesů a za účelem plnění společných cílů využívat různé nástroje jednotným způsobem.

Opatření:

- Zřídit systémy koordinace mezi dlouhodobými a krátkodobými cíli prostřednictvím dialogu mezi zúčastněnými stranami v EU i těmi v místě konání.

- Posilovat mechanismy pro sdílení evropských kapacit a odborných znalostí (například seznamu odborníků pro mise SBOP).

- Koordinovat a pokud možno kombinovat využívání celé škály nástrojů EU (například politického dialogu, předcházení konfliktům, zprostředkování usmíření, programování rozvojové pomoci a společného plánování, misí a operací SBOP, předcházení konfliktům a stabilizace v rámci nástroje stability, podpory odzbrojení, demobilizace a znovuzačlenění do společnosti a podpory reformních procesů v sektorech soudnictví a bezpečnosti atd.) za účelem přípravy flexibilní a účinné reakce během stabilizační fáze i po ní a v případě nebezpečí konfliktů. Programování pomoci v nestabilních zemích zasažených konfliktem by mělo od samého počátku zahrnovat analýzu konfliktu a zároveň by mělo umožňovat nutnou flexibilitu pro přeprogramování v návaznosti na případný nový vývoj na místě.

- Zhodnotit získané zkušenosti, a to i v rámci orgánů EU a se zapojením členských států a vnějších aktérů, a tyto zkušenosti využít jako zpětnou vazbu pro cyklus komplexního přístupu počínaje včasným varováním, včetně prevence, odborné přípravy a výcviku.

6. Propojení politik a vnitřní a vnější činnosti

Vnitřní politiky a opatření EU mohou mít významné vnější dopady na konflikty a krizové situace. Stejně tak i vnější činnosti a politiky mohou vliv na vnitřní dynamiku EU. Například politika EU v oblasti námořní dopravy v Rudém moři a Indickém oceánu je neoddělitelně spjata se situací v Somálsku a v oblasti Afrického rohu. Podobné dopady se mohou objevit i v jiných situacích, například u politiky rybolovu nebo energetické politiky. Na druhou stranu platí, že hrozby v podobě organizovaného zločinu, terorismu nebo masivní migrace spojené s násilnými konflikty, které se objevují za hranicemi Evropy, mohou mít přímý dopad na bezpečnost, stabilitu a zájmy EU, jejích členských států a občanů.

Teroristické organizace se budou vždy snažit využívat období po konfliktech nebo nestabilních států. Zejména oblasti se špatnou správou se mohou stát podhoubím pro nábor teroristů. Například činnost skupiny aš-Šabáb – která je oficiálně napojena na al-Káidu – vedla k destabilizaci Somálska a vážnému narušení rozvoje regionu. Činnost teroristických organizací může představovat přímou hrozbu v rámci EU.

Úzká spolupráce, zejména mezi vysokou představitelkou a Komisí, má rovněž zásadní význam, pokud jde o různé globální problémy, u nichž mají vnější aspekty vnitřních politik EU stále větší zahraničně-bezpečnostní rozměr. To se týká oblastí, jako jsou energetická bezpečnost, ochrana životního prostředí, změna klimatu, migrace, boj proti terorismu a násilnému extremismu, organizovaný zločin a globální správa ekonomických záležitostí.

„Změna klimatu je rozhodující globální výzvou, která v případě, že nebude přednostně zvládnuta, vystaví riziku nejen životní prostředí, ale i světový hospodářský blahobyt, rozvoj a v širším pojetí i stabilitu a bezpečnost. Nanejvýš důležitý je přechod k bezpečné a udržitelné nízkouhlíkové ekonomice a společnosti, jakož i vzorce růstu odolné ve světovém měřítku vůči klimatu a zdrojově výkonné. Jak je uznáno v Evropské bezpečnostní strategii, řešení hrozeb měnícího se klimatu, při nichž dochází k násobení rizik, včetně potenciálních střetů a nestability, a jež souvisí se spolehlivým přístupem k potravinám, vodě a energii, vyžaduje účinné reakce v oblasti zahraniční politiky na globální úrovni i na úrovni EU.“

Závěry Rady o diplomacii o změně klimatu, červen 2013

A konečně, jak ukázal nejnovější průlom, k němuž došlo v rámci dialogu mezi Bělehradem a Prištinou, kterému napomohla EU, motivační faktor, který představuje perspektiva přistoupení k EU v kombinaci s intenzívním diplomatickým zapojením, i nadále hraje důležitou úlohu při předcházení konfliktům a dlouhodobé stabilizaci.

Opatření:

- Vysoká představitelka a místopředsedkyně Komise v úzké spolupráci s předsedou Evropské komise zajistí strategickou a operativní soudržnost politik a strategií v oblasti vnějších vztahů, včetně těch, které se týkají vnějších dopadů vnitřních politik.

- Lépe využívat prostředků z oblasti diplomacie a vnějších vztahů, které má EU k dispozici, a hájit zájmy EU, jež se týkají vnitřních politik i globálních problémů.

- Snažit se identifikovat politiky a nástroje, které mají jak vnitřní, tak vnější rozměr, a zvyšovat o nich povědomí a zdůrazňovat jejich potenciál v obou směrech.

- Když to bude možné a relevantní, měly by být aspekty vnitřních politik součástí analytického rámce pro krize, strategického myšlení a politických dokumentů v oblasti vnější činnosti.

7. Lepší využívání delegací EU

Delegace EU, a především vedoucí delegace, jsou ztělesněním přítomnosti EU ve třetích zemích a měly by na této úrovni hrát ústřední úlohu, pokud jde o realizaci a koordinaci dialogu, opatření a podpory EU.

Opatření:

- Plně využívat úlohy vedoucího delegace za účelem propojení přítomnosti EU a členských států v daném místě a v rámci celého spektra příslušných opatření (politický dialog, rozvojová spolupráce a společné plánování, podněty pro bezpečnostní strategie, místní spolupráce s misemi a operacemi SBOP či konzulární ochrana atd., podle vhodnosti každého z opatření).

- Vedoucí delegace by měl koordinovat společné podávání zpráv a případně posilovat spolupráci s členskými státy EU na místě a sdílení informací a analýz s nimi, zejména ve všech fázích konfliktů nebo krizí.

- Zajistit vhodný rozsah odborných znalostí v delegacích, včetně otázek bezpečnosti.

- V případě potřeby umožnit umístění aktérů EU při delegacích EU s cílem vytvořit operační součinnosti.

Ve více než 40 zemích již započalo nebo má být v příštích letech zahájeno společné plánování. Tato iniciativa EU a jejích členských států má za cíl zvýšit jejich dopad v partnerských zemích a zlepšit efektivitu jejich rozvojové spolupráce. Iniciativa také představuje spojený balíček podpory, jenž významně zvyšuje vliv EU a její politickou váhu v roli dárce. Společné plánování probíhá v daných zemích a uskutečňuje se pod vedením delegace EU a velvyslanectví členských států.

8. Partnerská spolupráce

Pro řešení složitých globálních problémů je nutné, aby EU usilovala o zapojení dalších mezinárodních a regionálních činitelů a spolupracovala s nimi. Úloha EU souvisí — ve větší či menší míře — s tím, jak ostatní aktéři konají (či nekonají) a jaké mají zdroje a odborné znalosti (např. OSN ve většině krizových situací, NATO v Kosovu a Afghánistánu, Mezinárodní měnový fond a Světová banka ohledně makrofinančních otázek atd.).

„[V]zájemně se posilující, přínosná a udržitelná partnerství s ... OSN, OBSE, NATO, Světovou bankou, Africkou unií a s dalšími mezinárodními aktéry ... je třeba dále posílit, aby Evropská unie mohla úspěšně působit v oblasti předcházení konfliktům z dlouhodobého strukturálního hlediska“.

Závěry Rady o předcházení konfliktům, červen 2011

Opatření:

- Při přípravě postojů a reakcí EU spolupracovat s jinými mezinárodními aktéry a plně zohledňovat jejich roli: OSN, mezinárodní a regionální organizace, strategičtí partneři, mezinárodní finanční instituce.

- Více spolupracovat s velkými mezinárodními nevládními organizacemi, občanskou společností, výzkumnými instituty, zástupci akademické obce, veřejnými a soukromými činiteli.

III. Závěr

EU v nedávné době učinila důležité kroky směrem k ucelenější politice a činnosti v oblasti vnějších vztahů, v neposlední řadě také v reakci na konflikty a krizové situace. Významného pokroku bylo dosaženo při rozvoji společných politik a strategií EU a reakcí, jež zahrnují celou Unii. Práce však ještě neskončila. Nyní je třeba, aby EU učinila další zlepšení a soudržněji uplatňovala komplexní přístup jako hlavní zásadu pro vnější politiku a činnosti.

Komplexní přístup, jak je popsán výše, je společným podnikem a jeho úspěch se odvíjí od sdílené odpovědnosti orgánů EU a členských států, jejichž politiky, činnosti a podpora významně přispívají k soudržnější a účinnější reakci EU.

V nadcházejících měsících a letech budou vysoká představitelka a Komise ve spolupráci s členskými státy tyto návrhy a přístupy uvádět do praxe, a jejich prostřednictvím by tak měly dosáhnout zřetelnějšího pokroku na cestě k lepší, silnější a rychlejší vnější činnosti EU. Vysoká představitelka a Komise vyzývají členské státy EU, aby tomuto přístupu daly svou plnou podporu a aby se do něj plně zapojily v zájmu úplné realizace této koncepce a cílů v praxi.

[1] Společné sdělení vysoké představitelky a Komise. Globální Evropa: nový přístup k financování vnější činnosti EU (KOM(2011) 865 v konečném znění).

[2] Rovněž včetně systému včasného varování před konflikty ESVČ (nyní se používá zkušebně).

[3] Tato opatření jsou financována v rámci stávajících administrativních a provozních prostředků odpovídajících útvarů / GŘ při zohlednění oblasti působnosti a cílů dotčených nástrojů pro vnější akce.