EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52013DC0114
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE COUNCIL AND THE EUROPEAN PARLIAMENT Towards implementing harmonised public sector accounting standards in Member States The suitability of IPSAS for the Member States
ZPRÁVA KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU Zavádění harmonizovaných účetních standardů pro veřejný sektor v členských státech Vhodnost IPSAS pro členské státy
ZPRÁVA KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU Zavádění harmonizovaných účetních standardů pro veřejný sektor v členských státech Vhodnost IPSAS pro členské státy
/* COM/2013/0114 final */
ZPRÁVA KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU Zavádění harmonizovaných účetních standardů pro veřejný sektor v členských státech Vhodnost IPSAS pro členské státy /* COM/2013/0114 final */
ZPRÁVA KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU
PARLAMENTU Zavádění harmonizovaných účetních standardů
pro veřejný sektor v členských státech Vhodnost IPSAS pro členské státy 1. Právní základ a souvislosti Tato zpráva představuje splnění povinnosti
Komise podle čl. 16 odst. 3 směrnice Rady 2011/85/EU ze dne 8. listopadu 2011 o
požadavcích na rozpočtové rámce členských států[1]
provést do dne 31. prosince 2012 posouzení vhodnosti mezinárodních účetních
standardů pro veřejný sektor (IPSAS) pro členské státy. Zpráva vychází z
informací získaných na základě konzultací s útvary Komise, mezinárodními
organizacemi, jako např. MMF, odborníky z praxe a dalšími zúčastněnými stranami
v členských státech i mimo ně, jakož i s Radou pro mezinárodní účetní standardy
pro veřejný sektor, která je tvůrcem těchto standardů. Krize státního dluhu zdůraznila, že je
nezbytné, aby vlády jasně prokázaly svou finanční stabilitu, a že je nutná
větší důslednost a transparentnost při vykazování fiskálních údajů. Směrnice
Rady 2011/85/EU (směrnice o rozpočtových rámcích) uznává zásadní úlohu
kompletních a spolehlivých fiskálních údajů, které je možno porovnávat mezi
všemi členskými státy, pro rozpočtový dohled EU. Proto stanoví pravidla
týkající se rozpočtových rámců členských států, která jsou potřebná k zajištění
splnění povinnosti podle článku 126 vyvarovat se nadměrných schodků veřejných
financí. Na jedné straně fiskální disciplína hraje zásadní úlohu při
zabezpečování hospodářské a měnové unie a na straně druhé finanční stabilita je
založena na důvěře. Tato zpráva se zabývá jedním z nástrojů pro budování této
důvěry a lepší měření a předpovídání fiskální situace: harmonizovanými účetními
standardy pro veřejný sektor na akruální bázi. Článek 3 směrnice 2011/85/EU požaduje, aby v
členských státech „fungovaly systémy veřejných účtů, které komplexně a
konzistentně pokrývají všechny subsektory sektoru vládních institucí a obsahují
informace potřebné k vypracování akruálních údajů pro sestavení údajů
založených na standardu ESA 95“[2].
Tím se uznává zásadní nesoulad mezi účty veřejného sektoru, které pouze
zaznamenávají peněžní toky, a skutečností, že rozpočtový dohled EU je založen
na akruálních údajích ESA 95. To znamená, že údaje na hotovostní bázi musí být
převedeny na akruální prostřednictvím aproximace a úpravy zahrnující odhady na
makroekonomické úrovni. Kromě toho neexistují-li účty na akruální bázi na
mikroúrovni, musí být finanční transakce a rozvahy vyvozeny z řady různých
zdrojů, což vede ke „statistické diskrepanci“ mezi schodkem sestaveným prostřednictvím
nefinančních účtů a schodkem sestaveným prostřednictvím finančních účtů. Nedostatek koherence mezi primárními účty
veřejného sektoru a akruálními údaji ESA 95 je rovněž uznán ve sdělení Komise
Evropskému parlamentu a Radě ze dne 15. dubna 2011 „Robustnější řízení kvality
evropské statistiky“[3].
Toto sdělení upozorňuje na vysokou závislost kvality statistických informací na
evropské úrovni na správnosti produkčních procesů. Eurostat tedy podporuje
zavedení systému harmonizovaných účetních standardů na akruální bázi, jenž je v
souladu s ESA, pro všechny subjekty sektoru vládních institucí. IPSAS je v současnosti jediným mezinárodně
uznávaným souborem účetních standardů pro veřejný sektor. IPSAS je založen na
Mezinárodních standardech účetního výkaznictví (IFRS), které jsou běžně
uplatňovány v soukromém sektoru, a v tomto okamžiku se skládá ze souboru 32
účetních standardů na akruální bázi a jednoho účetního standardu na hotovostní
bázi. Ustanovení čl. 16 odst. 3 směrnice 2011/85/EU
právě v této souvislosti požaduje posouzení vhodnosti IPSAS pro členské státy. 2. Úvod Činnost vládních institucí představuje ve
všech ekonomikách EU významnou část hrubého domácího produktu (HDP) a aktiva a
závazky vládních institucí jsou významné ve všech zemích EU. Proto je důležité,
aby byly účinně spravovány a aby vlády byly za jejich správu odpovědné občanům,
jejich zástupcům, investorům a dalším zúčastněným stranám. Vládní finanční statistiky poskytují informace
o účetnictví různých subsektorů vládních institucí, aby tvůrci politiky a další
zúčastněné strany mohli analyzovat finanční situaci a výkonnost vládních
institucí a dlouhodobou udržitelnost veřejných financí. Hlavními zdroji těchto
statistik jsou účetní záznamy a zprávy různých vládních institucí, doplněné o
finanční informace. Spolehlivé finanční účty vládních institucí jsou zásadní
pro přípravu národních účtů a samozřejmě pro fiskální plánování, koordinaci a
dohled. Dva nejdůležitější ukazatele fiskální
udržitelnosti jsou dluh a schodek, které se používají v rámci EU pro sledování
shody s ustanoveními Paktu o stabilitě a růstu. Článek 126 SFEU a Protokol č.
12 o postupu při nadměrném schodku, připojený ke Smlouvám, uvádí, že poměr
plánovaného nebo skutečného schodku veřejných financí k HDP nesmí v zásadě
překročit 3 % a poměr veřejného dluhu k HDP nesmí v zásadě překročit 60 %.
Komise tato omezení vnitrostátní fiskální politiky pečlivě sleduje s cílem
zajistit účinné fungování hospodářské a měnové unie. V případě, že členský
stát tato kritéria nedodržuje a tato situace se nepovažuje za pouze výjimečnou
a dočasnou, by mohl být zahájen postup při nadměrném schodku. Poté, co Komise
vyjádří své stanovisko, Rada na základě návrhu Komise rozhodne, zda existuje
nadměrný schodek. Pokud ano, podá dotyčnému členskému státu doporučení a
harmonogram pro nápravná opatření. 3. Proč jsou nutné
harmonizované účetní standardy pro veřejný sektor na akruální bázi Účetnictví na akruální bázi je jediným obecně
uznávaným informačním systémem, který poskytuje úplný a spolehlivý přehled o finanční
a ekonomické situaci a výkonnosti vládních institucí, a to tím, že zachycuje
aktiva a závazky (jakož i příjmy a výdaje subjektu) v období, kterého se účty
týkají, a v okamžiku, kdy jsou uzavřené. Účetnictví na akruální bázi znamená
zaúčtování nikoli v okamžiku, kdy proběhne hotovostní platba, ale
v okamžiku, kdy se vytváří, přeměňuje nebo mizí ekonomická hodnota nebo
když vznikají, přeměňují se nebo se ruší pohledávky a závazky. Hotovostní
účetnictví zaznamenává transakce, když je daná částka přijata nebo zaplacena.
Účetnictví na akruální bázi je ekonomicky řádnější než hotovostní účetnictví,
proto je stávající účetní rámec pro fiskální monitorování v EU, ESA 95, založen
na akruální bázi. Kromě toho užití účetnictví na akruální bázi ve veřejném sektoru
je nezbytné k tomu, aby se předešlo některým manipulacím, jež umožňuje
hotovostní účetnictví a které spočívají v tom, že platbu lze uskutečnit
dříve či odložit na pozdější dobu, aby ji bylo možno zaznamenat v období,
jež si vládní instituce zvolí. Neuvažuje se však o tom, že by se účetnictvím na
akruální bázi mělo zrušit nebo nahradit hotovostní účetnictví, zejména je-li
hotovostní účetnictví užíváno pro účely sestavování a kontroly rozpočtu. Ve
skutečnosti by účetnictví na akruální bázi mělo být vnímáno jako doplněk
„čistého hotovostního účetnictví“, a nikoli jako jeho alternativa. Při
poskytování úplného přehledu o finanční a ekonomické situaci a výkonnosti
subjektů umísťuje hotovostní účetnictví do svého celkového kontextu. Přijetí jednotného souboru účetních standardů na akruální bázi na všech
úrovních vládních institucí v celé EU by přineslo různé výhody pro řízení a
správu veřejného sektoru. Očekává se, že účetnictví na akruální bázi na
mikroúrovni ve veřejném sektoru zlepší účinnost a efektivnost veřejné správy a
usnadní zajištění likvidity, jež je nezbytnou podmínkou pro zachování fungování
veřejné služby. Stejně jako v případě jakékoli jiné ekonomické činnosti závisí
řízení a kontrola účinnosti a efektivity veřejného sektoru na řízení a kontrole
jeho finanční a ekonomické situace a výkonnosti. Podvojné účetnictví na
akruální bázi je jediným obecně uznávaným systémem, který poskytuje nezbytné
informace spolehlivě a včas. Kromě toho harmonizované vládní účetnictví na
akruální bázi zvyšuje transparentnost, účetní odpovědnost a srovnatelnost
účetního výkaznictví ve veřejném sektoru a může sloužit ke zlepšení účinnosti a
efektivity veřejného auditu. 3.1. Současná situace, pokud jde o
účetnictví na akruální bázi v členských státech EU Většina členských států již zavedla účetnictví
na akruální bázi v sektoru vládních institucí podle svých vnitrostátních norem
nebo se tak chystá učinit. Jedenáct členských států má smíšené systémy, tj. má
zavedeny různé účetní postupy na různých úrovních vládních institucí[4]. Účetní rámec a účetní systémy
Evropské komise a dalších orgánů a institucí EU jsou na akruální bázi
inspirované IPSAS. Je tomu tak i v případě několika dalších mezinárodních
organizací. I když se tedy stále více (ale nikoli
jednomyslně) uznává potřeba účetnictví na akruální bázi pro veřejnou správu v
EU a jejích členských státech, v současnosti chybí harmonizovaný přístup. 3.2. Účetní rámec na makroúrovni ESA poskytuje statistický účetní rámec na
makroúrovni pro vládní a nevládní sektory v EU, přičemž se jedná o systém
na akruální bázi. Údaje o vládním dluhu a schodku podle metodiky ESA pro účely
postupu při nadměrném schodku jsou výsledkem konsolidace jednotlivých účtů
vládních institucí v členských státech a jsou definovány v právních předpisech
EU. V rámci fiskálního dohledu EU a postupu při
nadměrném schodku Komise v souladu s článkem 126 SFEU má za úkol pravidelně
vyhodnocovat kvalitu jak skutečných údajů oznámených členskými státy, tak i
souvisejících účtů sektoru vládních institucí sestavených podle ESA. Nedávné
události, zejména případy nepřesného účetního výkaznictví některých členských
států, ukázaly, že systém fiskální statistiky dosud nedokázal dostatečně
zmírnit riziko toho, že budou Eurostatu předávány údaje nestandardní kvality.
Dopad hospodářské a finanční krize navíc zdůraznil potřebu posílit strukturu
správy ekonomických záležitostí jak v rámci eurozóny, tak pro celou
Evropskou unii. Komise reagovala dne 29. září 2010 přijetím souboru
legislativních návrhů – „evropského balíčku šesti právních aktů týkajících se
správy ekonomických záležitostí, který byl dne 16. listopadu 2011 přijat
Evropským parlamentem a Radou[5]. Jeho cílem je rozšířit a
zlepšit dohled nad fiskálními politikami, makroekonomickými politikami a
strukturálními reformami v zájmu napravení nedostatků zjištěných v platných
právních předpisech. Pro případy, kdy členský stát nedodrží pravidla, jsou
plánovány nové donucovací mechanismy. Je zřejmé, že tyto mechanismy se musí
opírat o vysoce kvalitní statistické informace, které jsou vytvářeny na základě
robustních a harmonizovaných účetních standardů přizpůsobených evropskému
veřejnému sektoru. Předpokladem pro vysokou kvalitu údajů o dluhu
a schodku na úrovni makroekonomického účetnictví na akruální bázi je existence
a kvalita srovnatelných a soudržných zdrojových akruálních údajů (tj.
primárních účetních údajů za vládní instituce) na úrovni mikroekonomického
účetnictví. Mikroekonomické účetnictví veřejného sektoru v členských státech má
mnoho variant a v důsledku toho je obtížné srovnání jak v rámci členských
států, tak mezi nimi navzájem. Současný přístup podporující sladění
neharmonizovaných účetních údajů veřejného sektoru na mikroúrovni pro účely
postupu při nadměrném schodku dosahuje hranic svých možností. Zdá se, že harmonizované účetní systémy na
mikroúrovni pro všechny subjekty veřejného sektoru (tj. vládní instituce) ve
všech členských státech EU, v kombinaci s vnitřní kontrolou a externím auditem,
jsou jediným účinným postupem pro shromáždění nejkvalitnějších údajů o dluhu a
schodku na akruální bázi v souladu s platnými právními předpisy. To je také
jednou z klíčových myšlenek směrnice 2011/85/EU. 3.3. Potřeba harmonizace Statistické údaje potřebné pro sestavování
makroekonomických statistik týkajících se vládních institucí a s odkazem na
článek 338 SFEU by se výrazně zlepšily, pokud by všechny vládní instituce
používaly harmonizované účetní standardy. To by umožnilo využívání společných
překlenovacích tabulek pro převod účtů subjektů do účtů ESA, což by značně
usnadnilo postupy statistického ověřování. Fiskální transparentnost je nezbytná pro
dosažení makroekonomické stability a z hlediska dohledu a poradenství.
Harmonizované účetní standardy pro veřejný sektor by zvýšily transparentnost,
srovnatelnost a efektivitu nákladů a poskytly by základ pro lepší správu ve
veřejném sektoru. Na makroúrovni finanční krize zdůrazňuje význam včasných a
spolehlivých finančních a fiskálních údajů a svědčí o důsledcích nedostatečně
úplného a srovnatelného finančního výkaznictví ve veřejném sektoru. V dlouhodobějším horizontu by se mohlo
uvažovat o zdokonalení hlavních ukazatelů v rámci postupu při nadměrném schodku
tím, že by se makroekonomické účetní (schodek/dluh) výsledky veřejného sektoru
zakládaly na mnohem přímější konsolidaci jednotných a úplných účtů na
mikroekonomické úrovni. Přijetí integrovaného rámce v oblasti účetnictví a
účetního výkaznictví s některými přizpůsobeními konceptům ESA 95 by umožnilo
získávat údaje o výši dluhu a schodku přímo z těchto systémů. Ty by mohly být
založeny na spolehlivých a harmonizovaných účetních údajích veřejného sektoru,
které byly podrobeny kontrole a auditu, a to buď přímo na klíčových
ukazatelích, nebo nepřímo přes účetní závěrku. To by rovněž pomohlo zkrátit
dobu potřebnou pro vykázání výše schodku a dluhu. V souvislosti se státními dluhopisy mají
vládní instituce závazky vůči účastníkům trhu – vlastníkům státních dluhopisů a
potenciálním investorům – poskytnout včasné, spolehlivé a srovnatelné informace
o své finanční situaci a výsledcích, stejně jako společnosti kotované na burze
mají závazky vůči účastníkům akciového trhu. Rovněž je nutné zajistit
minimální úroveň mezinárodní srovnatelnosti, zejména proto, že státní dluhopisy
spolu navzájem soutěží na světových finančních trzích, čímž vzniká potřeba
systému založeného na celosvětově uznávaných obecných standardech používaných
ve veřejném sektoru. S odkazem na článek 114 SFEU by harmonizované
účetnictví na akruální bázi zajistilo větší transparentnost pro řádné fungování
vnitřního trhu v oblasti finančních služeb; bez této transparentnosti existuje
nebezpečí, že by vlastníci státních dluhopisů prováděli transakce, aniž by si
správně uvědomovali související riziko. To by mohlo vést k přenosu rizika,
což může být vážnou překážkou pro finanční stabilitu. Co platí pro účetní standardy v soukromém
sektoru, které jsou v rámci EU harmonizovány pro společnosti kotované na burze,
platí i pro vládní instituce. Harmonizované účetnictví pro veřejný sektor na
akruální bázi by poskytlo pevnější základ pro porozumění ekonomické situaci a
výkonnosti vlád a vládních institucí na všech úrovních. Nadřazenost akruálního
principu je nesporná, a to jak s ohledem na makroukazatele, tak i na
mikroukazatele fiskálního monitorování. Makroúroveň již funguje na akruální
bázi; harmonizované účetnictví na akruální bázi je však nezbytné i na
mikroúrovni. Na úrovni jednotlivých subjektů by to přineslo
výhody, pokud jde o transparentnost a účetní odpovědnost, a zlepšila by se
kvalita rozhodování, protože dostupné informace by zohlednily srovnatelným
způsobem všechny relevantní náklady a přínosy. Kromě toho výhled na další
fiskální a rozpočtovou integraci v EU zdůrazňuje potřebu harmonizovaných
účetních standardů pro veřejný sektor, aby bylo možné posuzovat vnitrostátní
rozpočtová rozhodnutí na úrovni EU. V zájmu účetní odpovědnosti a
transparentnosti by vládní subjekty měly podávat zprávy o tom, jak využívají
veřejné zdroje, a o své výkonnosti v ucelené a srovnatelné podobě. 3.4. Budoucí správa rozpočtové
politiky EU Zpráva Van Rompuy/Barroso/Juncker/Draghi „Směrem ke skutečné
hospodářské a měnové unii“ zdůrazňuje potřebu integrovaných rámců pro
rozpočtovou a hospodářskou politiku a například uvádí: „Základním kamenem HMU jsou zdravé rozpočtové politiky Prioritou pro nejbližší budoucnost je dokončit a uskutečnit nová
opatření k posílení správy ekonomických záležitostí. V uplynulých několika
letech byla přijata nebo dohodnuta zásadní zdokonalení na pravidlech založeného
rámce pro fiskální politiky v HMU (balíček šesti právních aktů, Smlouva o stabilitě,
koordinaci a správě v hospodářské měnové unii), která se ve větší míře zaměřují
na prevenci rozpočtových nerovnováh a přikládají větší význam vývoji dluhu,
lepším mechanismům pro prosazování pravidel a větší odpovědnosti členských
států za dodržování pravidel EU. Ostatní prvky týkající se posílení fiskálního
řízení v eurozóně (balíček dvou právních aktů), u nichž legislativní proces
dosud probíhá, je třeba urychleně finalizovat a důsledně provést Tento nový
rámec pro správu ekonomických záležitostí zajistí rozsáhlou předběžnou
koordinaci ročních rozpočtů členských států eurozóny a posílí dohled nad těmi,
které se ocitnou ve finančních potížích.“. Mnoho ze zásadních cílů prosazovaných směrnicí
Rady 2011/85/EU, jako například větší transparentnost a účetní odpovědnost
veřejného sektoru či spolehlivější, včasné a snadněji porovnatelné fiskální
statistiky, vyžaduje společný, harmonizovaný a podrobný nástroj v oblasti
účetnictví a účetního výkaznictví. Tato zpráva plně podporuje závěry sdělení
Komise „Návrh prohloubené a skutečné hospodářské a měnové unie: zahájení
evropské diskuse“[6]. 3.5. Potenciální náklady na
harmonizaci Je třeba porovnat potenciální přínosy s
náklady na zavádění systému harmonizovaných účetních standardů na akruální bázi
v členských státech EU. Na základě informací, jež poskytly země, které již
přešly na účetnictví na akruální bázi, lze možné náklady pro členské státy EU
odhadnout pouze velmi přibližně, ale tyto náklady budou pravděpodobně vysoké.
Výši nákladů značně ovlivňuje rozsah a tempo zavádění účetnictví na akruální
bázi, velikost a složitost sektoru vládních institucí, jakož i úplnost a
spolehlivost stávajících systémů. Kromě toho zkušenosti ukazují, že členské
státy by mohly v momentě zavedení nových účetních standardů považovat za vhodné
modernizovat své systémy řízení veřejných financí. Na základě zkušeností ze zemí, pro které jsou
k dispozici údaje o nákladech, lze odhadnout, že možné náklady na přechod
z účetního systému na hotovostní bázi k účetnímu systému na akruální bázi by u
středně velkých zemí EU mohly činit až 50 milionů EUR, a to pouze pro ústřední
vládní instituce bez ostatních úrovní veřejné správy. Tato částka by například
zahrnovala náklady na zavedení nových standardů a souvisejících účetních
nástrojů IT na ústřední úrovni, nikoli však náklady spojené s úplnou reformou
systému finančního výkaznictví. U větších členských států a – například – u
států se systémy autonomní regionální vlády a složitějšími vládními systémy a u
států, které zatím nedosáhly pokroku v oblasti účetnictví na akruální bázi, by
náklady mohly být mnohem vyšší, zejména pokud by přechod k systému
harmonizovaných účetních standardů na akruální bázi byl spojen s širšími
reformami postupů účetnictví a finančního výkaznictví. Například ve Francii
byly náklady na rozpočtové reformy a reformy související s účetnictvím na
akruální bázi v posledním desetiletí odhadovány na 1 500 milionů EUR. U
menších členských států, které již zavedly vnitrostátní systémy účetnictví na
akruální bázi, mohou být náklady nižší než 50 milionů EUR. Veškeré získané
odhady nákladů se pohybují v rozmezí od 0,02 do 0,1 % HDP. Zavedení
harmonizovaných účetních standardů na akruální bázi pro členské státy by kromě
toho vyžadovalo od Evropské komise značné zapojení ve smyslu její vedoucí role
a odborných znalostí a investice, pokud jde o zdroje. Mělo by se rovněž vzít v úvahu, že navzdory
skutečnosti, že účetnictví na akruální bázi představuje složitější systém než
systém čistého hotovostního účetnictví, snížení byrokracie a nákladů, které
bude umožněno dosažením harmonizace množství různých účetních standardů,
účtových osnov, postupů účtování a informačních systémů, jakož i auditorských
standardů a postupů, které často existují současně vedle sebe, a to dokonce i v
rámci jednoho subsektoru vládních institucí jednoho členského státu, výrazně
vykompenzují ve střednědobém až dlouhodobém horizontu očekávané investice.
Skutečné a podstatné očekávané finanční náklady budou navíc vyváženy
potenciálními přínosy, zvláště přínosy v podobě lepší správy, účetní
odpovědnosti, lepšího řízení veřejného sektoru a transparentnosti potřebné pro
řádné fungování trhů, čímž se pravděpodobně sníží výnosy vyžadované vlastníky
státních dluhopisů (ačkoli to není měřitelné). 4. Mezinárodní účetní standardy
pro veřejný sektor (IPSAS) Jak již bylo zmíněno výše, IPSAS je v
současnosti jediným mezinárodně uznávaným souborem účetních standardů pro
veřejný sektor. IPSAS se zakládají na myšlence, že moderní řízení veřejného
sektoru, jež je v souladu se zásadami hospodárnosti, účinnosti a efektivity,
závisí na informačních systémech pro řízení, které poskytují včasné, přesné a
spolehlivé informace o finanční a ekonomické situaci a výkonnosti vládních
institucí, jak by tomu bylo i v případě jakéhokoli jiného hospodářského subjektu. V současné době má na IPSAS vazbu ve svých
účetních standardech pro veřejný sektor 15 členských států EU. Devět z nich má
vnitrostátní standardy, které z IPSAS vycházejí nebo jsou s nimi v
souladu, pět se na IPSAS nějakým způsobem odvolává a jeden používá IPSAS pro
některé oblasti místní samosprávy. Avšak i když se uznává velký význam, jejž
IPSAS mají, žádný členský stát je nezavedl v plném rozsahu. Tuto zprávu doprovází pracovní dokument útvarů
Komise, který shrnuje systém IPSAS a stávající systémy členských států pro
účetnictví veřejného sektoru[7].
Kromě toho Eurostat uskutečnil veřejnou konzultaci, jež proběhla v období
od února do května 2012 a jejímž cílem bylo shromáždit názory na vhodnost
IPSAS. Shrnutí obdržených odpovědí je též k dispozici[8]. S přihlédnutím k názorům, jež orgány členských
států a další subjekty vyjádřily v rámci veřejné konzultace, lze celkově
vyvodit dvojí závěr. Na jedné straně se zdá zřejmé, že standardy IPSAS nemohou
být jednoduše zavedeny v členských státech EU ve své současné podobě. Na straně
druhé standardy IPSAS představují nespornou referenční úroveň pro potenciální
harmonizované účty pro veřejný sektor na úrovni EU. Na jedné straně bude třeba
řešit tyto otázky: ·
V současné době standardy IPSAS nepopisují
dostatečně přesně účetní postupy, které mají být uplatňovány, přičemž některé z
nich nabízejí možnost volby mezi různými alternativními účetními řešeními, což
by omezovalo harmonizaci v praxi. ·
Na stávající úrovni vývoje není soubor standardů
úplný, pokud jde o pokrytí nebo o jeho praktickou použitelnost na některé
důležité typy toků, jako například daní a sociálních dávek, a nebere dostatečně
v úvahu konkrétní potřeby, charakteristiky a zájmy výkaznictví ve veřejném
sektoru. Významnou otázkou je schopnost IPSAS vyřešit problém konsolidace účtů
na základě vymezení vládních institucí, což je v současnosti základní koncepcí
fiskálního monitorování v EU. ·
Lze se také domnívat, že IPSAS v současnosti nejsou
dostatečně stabilní, neboť se očekává, že některé standardy bude nutné aktualizovat
po dokončení stávajícího projektu, jehož cílem je dokončit koncepční rámec
IPSAS, a to podle očekávání v roce 2014. ·
V současné době řízení IPSAS trpí nedostatečnou
účastí účetních orgánů veřejného sektoru EU. V průběhu roku 2012 byl přezkoumán
rámec řízení IPSAS s cílem řešit otázky, jež znepokojovaly zúčastněné strany.
Každá reforma by měla zajistit, že bude posílena nezávislost procesu
stanovování standardů, přičemž budou účinně řešeny zvláštní potřeby veřejného
sektoru. Kromě toho se zdá, že Rada pro mezinárodní účetní standardy pro
veřejný sektor v současné době nemá dostatek zdrojů, aby zajistila, že může
reagovat s nezbytnou rychlostí a pružností na poptávku po nových standardech a
pokynech, co se týče otázek vyvstávajících v měnícím se fiskálním prostředí,
zejména v důsledku krize. Na druhé
straně většina zúčastněných stran souhlasí s tím, že by IPSAS byly vhodným
referenčním rámcem pro budoucí vývoj souboru evropských účetních standardů pro
veřejný sektor (dále jen „EPSAS“). 5. Jak pokročit směrem k
harmonizovaným evropským účetním standardům pro veřejný sektor (EPSAS) Pro přijetí konečného rozhodnutí v otázce, zda
přejít na EPSAS, je zapotřebí dalších důležitých kroků, které jdou za rámec
obsahu této zprávy, a není tudíž možné je zde předjímat. Následující oddíly
ovšem ukazují, jak by mohly být EPSAS zavedeny, pokud by skutečně bylo
příslušné rozhodnutí přijato. Díky EPSAS by EU měla možnost vyvinout vlastní
standardy, jež by jí umožnily splnit její specifické požadavky
s požadovanou rychlostí. Jednalo by se o soubor harmonizovaných účetních
standardů pro veřejný sektor na akruální bázi přizpůsobených specifickým
požadavkům členských států EU a použitelným v praxi. Zavedení EPSAS v
celé EU by výrazně snížilo složitost metod a postupů sestavování údajů
používaných k převodu těchto údajů na téměř harmonizovaný základ a snížilo by
na minimum riziko, pokud jde o spolehlivost údajů oznámených členskými státy a
zveřejněných Eurostatem. Je možné předpokládat, že prvním krokem by
bylo zavedení správy tohoto projektu na úrovni EU za účelem vyjasnění
koncepčního rámce a cíle společného účetnictví pro veřejný sektor EU. EPSAS by
mohly být zpočátku založeny na přijetí souboru klíčových zásad IPSAS. EPSAS by
také mohly využívat standardy IPSAS, které byly společně dohodnuty členskými
státy. EPSAS by však neměly pohlížet na IPSAS jako na překážku, která by
bránila rozvoji vlastních standardů. Je však třeba poznamenat, že vypracování
souboru harmonizovaných evropských účetních standardů pro veřejný sektor by samo
o sobě nebylo zárukou včasných a vysoce kvalitních údajů účetnictví veřejného
sektoru. Bylo by třeba splnit další podmínky. Mimo jiné se jedná o: ·
silnou politickou podporu a společnou odpovědnost
za projekt, ·
orgány veřejné správy, které jsou schopny provozovat
složitější účetní systém u každého jednotlivého veřejného subjektu, ·
integrované informační systémy pro rozpočet,
platby, řízení smluv, podvojné účetnictví, správa faktur a statistické
výkaznictví, ·
včasné (např. měsíční) vykazování všech hospodářských
událostí v integrovaném účetním systému veřejných subjektů, ·
dostupnost lidských zdrojů a moderních informačních
technologií a ·
účinnou vnitřní kontrolu a externí finanční audit
účetnictví veřejného sektoru. Pro všechny členské státy, a především pak pro
ty, jež v současné době používají pouze hotovostní účetnictví, by zavedení
účetnictví na akruální bázi v rámci EPSAS představovalo zásadní reformu.
Možné problémy se týkají těchto otázek: ·
koncepčních a technických účetních záležitostí, ·
odborných znalostí personálu a poradců a odborné
přípravy, ·
komunikace s řídícími pracovníky a osobami s
rozhodovací pravomocí a jejich vzdělávání, ·
odborné přípravy auditorů a kontaktu s nimi, ·
přizpůsobení nebo modernizace informačních systémů
a ·
přizpůsobení stávajících vnitrostátních regulačních
rámců. Pokud by zásady
EPSAS byly přijaty, Komise by mohla zvážit poskytování pomoci v některých z
těchto oblastí, například tím, že by se podílela na organizaci sdílení
vzdělávacích činností a odborných znalostí nebo by poskytovala pomoc vládám
členských států, pokud jde o koncepční a technické záležitosti, a dále tím, že
by se podílela na plánování reforem účetnictví veřejného sektoru členských
států a že by je koordinovala. V případě, že by
členský stát vykazoval významné a zjevné nedostatky, slabé stránky a
nejednotnost ve svých informačních systémech pro řízení veřejných financí, bylo
by vhodné tuto skutečnost zohlednit v plánech a harmonogramu pro zavádění
EPSAS. 5.1. Struktury EPSAS V souvislosti s vytvořením a přijetím standardů
v rámci EPSAS by vznikla potřeba silné správy na úrovni EU. V rámci
systému tvorby a řízení EPSAS by byl definován program tvorby pro každý
standard a byly by zapotřebí jasných postupů schvalování. Struktura správy a
řízení EPSAS by měla zahrnovat nezbytné úkoly, pokud jde o právní předpisy,
stanovování standardů a poskytování technického a účetního poradenství. Vzhledem ke specifičnosti veřejného sektoru a
k zaměření na srovnatelnost v rámci EU by se struktura správy a řízení EPSAS
měla řídit modelem, ale nikoli jej následovat absolutně, který Komise vytvořila
v souvislosti se zavedením správy a řízení mezinárodních standardů účetního
výkaznictví (IFRS) v rámci EU. Tam, kde je to možné, by se mělo usilovat o
využívání zkušeností a odborných znalostí v oblasti struktur správy a
řízení vnitrostátního účetnictví veřejného sektoru v jednotlivých členských
státech. Měly by však být vytvořeny a udržovány úzké
vazby mezi EPSAS a Radou pro mezinárodní účetní standardy pro veřejný sektor,
aby EPSAS mohly získat informace pro svůj program a rozhodování a také proto,
že standardy EPSAS se třeba musí v některých případech lišit od standardů
IPSAS. Vzhledem k tomu, že po vládou kontrolovaných subjektech se již může
požadovat vykazování údajů na základě IFRS nebo podle vnitrostátních obchodních
účetních standardů, neměly by se vytvářet zbytečné rozdíly mezi EPSAS a IPSAS a
mezi EPSAS a IFRS. EPSAS by také měly být vytvořeny s cílem
minimalizovat rozdíly oproti ESA, aby bylo možné v konečném stádiu
nabídnout perspektivu úplných a integrovaných systémů použitelných na
mikroúrovni i makroúrovni. 5.2. Přijetí EPSAS Tvorba, schválení
a zavedení EPSAS by muselo být postupným procesem, který by se odehrál v
průběhu určitého období. K zavádění by docházelo postupně ve střednědobém
horizontu, nejprve se zaměřením na účetní záležitosti, kde je harmonizace
nejdůležitější, jako jsou příjmy a výdaje (daně a sociální dávky, závazky a
finanční aktiva), a později také ve vztahu k nefinančním aktivům atd. Další postup by měl být selektivní a měl by
zohledňovat zejména perspektivu malých a středních subjektů a aspekt
významnosti. V rámci strategie by bylo třeba definovat priority a stanovit
nejdůležitější lhůty: musel by tedy být navržen konkrétní akční plán. V zájmu
urychlení realizace projektu zavedení EPSAS by Komise ve spolupráci s členskými
státy vypracovala odsouhlasený soubor základních evropských účetních zásad pro
veřejný sektor, jež by měly být začleněny do návrhu rámcového nařízení. Rámcové
nařízení by rovněž mělo stanovit struktury správy a řízení pro EPSAS a postup
pro vytváření specifických standardů EPSAS. V zájmu dosažení náležitého zavedení by byl na
vnitrostátní úrovni vypracován podrobný obsah jednotlivých standardů za pomoci
členských států, a to způsobem, který zohlední následující požadavky: ·
účetnictví na akruální bázi, ·
podvojné účetnictví, ·
mezinárodně harmonizované účetní výkaznictví a ·
zohlednění slučitelnosti se zásadami ESA. 5.3. Jaký by mohl být první soubor
EPSAS? Prvním prvkem by
mohl být návrh rámcového nařízení, které vyžaduje uplatňování akruálního
principu. Subjekt
zabývající se stanovováním standardů by poté mohl 32 účetních standardů IPSAS
na akruální bázi klasifikovat do tří kategorií: ·
standardy, které by mohly být zavedeny s menšími
nebo žádnými úpravami, ·
standardy, které vyžadují úpravu nebo pro které by
byl nutný selektivní přístup a ·
standardy, u kterých před zavedením nutná změna. Členské státy EU by byly vyzvány, aby
vypracovaly plán zavádění pro všechny subsektory vládních institucí. Například
základní soubor EPSAS by měl být uplatňován na všechny veřejné subjekty a s
přihlédnutím k významnosti by se měl vztahovat na větší část výdajů sektoru
vládních institucí v členských státech. 6. Cesta vpřed Komise se domnívá, že před rozhodnutím o
vlastním projektu vytvoření EPSAS a jejich zavedení v členských státech jsou
nezbytná některá další přípravná opatření. Stále je zapotřebí vyřešit několik
důležitých otázek týkajících se problémů mimo rámec této zprávy, například
zřízení rámce EPSAS a stanovení prvního souboru základních standardů EPSAS,
jakož i plánu jejich zavádění. Komise by navíc ještě musela popsat nezbytné
milníky budoucího projektu a zohlednit posouzení dopadů. Rozhodnutí je možné
přijmout pouze na základě přezkumu výhod a nevýhod a také nákladů a přínosů
provedeného ex ante. Jakmile bude dotyčné rozhodnutí přijato: na
základě zkušeností zemí, ve kterých byly účetní systémy pro veřejný sektor na
akruální bázi zavedeny v nedávných letech, by byl proces zavádění postupný. Měl
by být určen při pečlivém posouzení výchozí pozice každého členského státu,
například pokud jde o stav rozvoje jeho stávajících vnitrostátních účetních
standardů a dostupnost údajů účetní rozvahy. V případě některých členských
států by bylo vhodné zahájit proces zavádění na celostátní úrovni a teprve v
pozdější fázi i na regionální a místní úrovni. Rovněž se dá očekávat, že by byl
rozsah zavedení pro menší subjekty omezen nebo alespoň že by větší subjekty
dostaly s přihlédnutím ke své významnosti prioritu. Postup by mohl proběhnout ve třech fázích: 1) Přípravná fáze s cílem získat více
informací a názorů a vypracovat plán postupu realizace. Tato fáze by byla
zahájena v roce 2013 a zahrnovala by další konzultace, konferenci na vysoké
úrovni a přípravu dalších podrobnějších návrhů. 2) Fáze s cílem vytvořit a zavést
praktická opatření, která by řešila otázky, jako jsou finance, správa a řízení,
možné synergie a obavy menších vládních institucí. Tato fáze by měla být
završena zveřejněním návrhu rámcového nařízení. Rámcové nařízení by vyžadovalo
uplatňování akruálního principu a stanovilo by plány pro postupný rozvoj
dalších specifických účetních standardů. 3) Fáze zavádění: proces zavádění by
měl být postupný, a pakliže se stávající účetní standardy daného členského
státu od EPSAS v podstatné míře liší, vyžadoval by takovém případě více času,
třebaže by se počítalo s tím, že zavedení bude ve všech členských státech
dokončeno ve střednědobém horizontu. Navrhovaná strategie představuje vyvážený
přístup, který staví na dosavadních úspěších a zajišťuje, aby Evropský
statistický systém mohl fungovat nezávisle, ale stále v úzké spolupráci se
svými hlavními poskytovateli údajů a institucionálními uživateli. Rovněž je
důležité zdůraznit, že EPSAS by neměly vést k dalším byrokratickým požadavkům,
zvyšování administrativního zatížení respondentů ani ke zpožděním při tvorbě
statistik. Komise bude strategii představenou v této
zprávě dále rozvíjet s ohledem na rozpočtová omezení a v souladu se
svými povinnostmi danými Smlouvou. Vzhledem k množství řešených problémů je
důležité dosáhnout rychlého pokroku – a to při průběžném konzultování
hlavních zúčastněných subjektů – i v oblastech, v nichž bude třeba
přijít s legislativními iniciativami. Další kroky zahájené v roce 2013
zohlední posouzení dopadů a budou zahrnovat plán, jenž podrobněji stanoví
opatření (včetně legislativních opatření), které je třeba podniknout s cílem
dosáhnout harmonizovaných účetních standardů pro veřejný sektor v celé Unii. [1] Úř. věst. L 306, 23.11.2011, s. 41. [2] Nařízení Rady (ES) č. 2223/96 ze dne 25. června 1996 o
Evropském systému národních a regionálních účtů ve Společenství, Úř. věst. L
310, 30.11.1996, s. 1. [3] KOM(2011) 211 v konečném znění. [4] „Overview
and comparison of public accounting and auditing practices in the 27 EU Member
States“ (Přehled a srovnání veřejných účtů a auditu veřejných
prostředků ve 27 členských státech) [5] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU)
č. 1173/2011 ze dne 16. listopadu 2011 o účinném prosazování
rozpočtového dohledu v eurozóně (Úř. věst. L 306, 23.11.2011, s. 1).
Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1174/2011 ze dne
16. listopadu 2011 o donucovacích opatřeních k nápravě nadměrné
makroekonomické nerovnováhy v eurozóně (Úř. věst. L 306, 23.11.2011, s.
8). Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1175/2011 ze dne 16.
listopadu 2011, kterým se mění nařízení Rady (ES) č. 1466/97 o posílení dohledu
nad stavy rozpočtů a nad hospodářskými politikami a o posílení
koordinace hospodářských politik (Úř. věst. L 306, 23.11.2011, s. 12). Nařízení
Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1176/2011 ze dne 16. listopadu 2011 o
prevenci a nápravě makroekonomické nerovnováhy (Úř. věst. L 306, 23.11.2011, s.
25). Nařízení Rady (EU) č. 1177/2011 ze dne 8. listopadu 2011, kterým se mění
nařízení (ES) č. 1467/97 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku
(Úř. věst. L 306, 23.11.2011, s. 33). Směrnice Rady 2011/85/EU ze dne 8.
listopadu 2011 o požadavcích na rozpočtové rámce členských států (Úř. věst. L
306, 23.11.2011, s. 41). [6] COM(2012) 777 final. [7] Pracovní dokument útvarů Komise, průvodní dokument ke
zprávě Komise Radě a Evropskému parlamentu: „Towards implementing harmonised
public sector accounting standards in Member States“ (Zavádění harmonizovaných
účetních standardů pro veřejný sektor v členských státech). [8] „Public
consultation — Assessment of the suitability of the International Public Sector
Accounting Standards for the Member States Summary of responses“
(Veřejná konzultace – Posouzení vhodnosti mezinárodních účetních standardů pro
veřejný sektor pro členské státy: shrnutí odpovědí).