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Document 52013DC0114
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE COUNCIL AND THE EUROPEAN PARLIAMENT Towards implementing harmonised public sector accounting standards in Member States The suitability of IPSAS for the Member States
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU relativo à aplicação de normas de contabilidade harmonizadas do setor público nos Estados-Membros A adequação das IPSAS para os Estados-Membros
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU relativo à aplicação de normas de contabilidade harmonizadas do setor público nos Estados-Membros A adequação das IPSAS para os Estados-Membros
/* COM/2013/0114 final */
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU relativo à aplicação de normas de contabilidade harmonizadas do setor público nos Estados-Membros A adequação das IPSAS para os Estados-Membros /* COM/2013/0114 final */
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO
PARLAMENTO EUROPEU relativo à aplicação de normas de
contabilidade harmonizadas do setor público nos Estados-Membros A adequação das IPSAS para os
Estados-Membros 1. Enquadramento jurídico e contexto Com o presente relatório a Comissão dá
cumprimento à obrigação que lhe incumbe por força do artigo 16.º, n.º 3, da
Diretiva 2011/85/UE do Conselho, de 8 de novembro de 2011, que estabelece
requisitos aplicáveis aos quadros orçamentais dos Estados-Membros[1], de
avaliar a adequação das Normas Internacionais de Contabilidade do Setor Público
(IPSAS) aos Estados-Membros até1 de dezembro de 2012. O relatório baseia-se nas
informações obtidas através da consulta com os serviços da Comissão,
organizações internacionais, como o FMI, profissionais especializados e outras
partes interessadas dentro e fora dos Estados-Membros, bem como com o Conselho
IPSAS, a entidade que define estas normas. A crise da dívida soberana sublinhou a
necessidade de os governos demonstrarem claramente a sua estabilidade
financeira e de comunicarem de uma forma mais rigorosa e transparente os dados
orçamentais. A Diretiva 2011/85/UE do Conselho (Diretiva Quadros Orçamentais)
reconhece o papel crucial desempenhado pela supervisão da UE relativamente aos
dados orçamentais exaustivos e fiáveis, comparáveis entre Estados-Membros. Por
conseguinte, define as regras relativas aos quadros orçamentais dos
Estados-Membros que são necessárias para garantir o cumprimento da obrigação
prevista no artigo 126.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
(TFUE), de evitar défices orçamentais excessivos. Por um lado, a disciplina
orçamental desempenha um papel essencial na salvaguarda da União Económica e
Monetária e, por outro, a estabilidade financeira baseia-se na confiança. O
presente relatório analisa um dos instrumentos capazes de garantir esta
confiança e de melhor medir e prever a situação orçamental: as normas de
contabilidade pública harmonizadas e baseadas no princípio da especialização
(ou do acréscimo). O artigo 3.º da Diretiva 2011/85/UE estabelece
que, «no que diz respeito aos sistemas nacionais de contabilidade pública, os
Estados-Membros devem criar sistemas contabilísticos que abranjam, de forma
integral e coerente, todos os subsetores da administração pública e contenham
as informações necessárias para gerar dados de exercício, com vista à
elaboração dos dados baseados no SEC 95»[2]. Assim, o artigo reconhece a incoerência
essencial entre as contas do setor público, que apenas registam fluxos de
caixa, e o facto de a supervisão orçamental da UE se basear no princípio do
acréscimo contemplado no SEC 95. Para tal, é necessário transformar os dados da
contabilidade de caixa em dados de contabilidade de acréscimo, através de
aproximações e ajustamentos que envolvem estimativas macroeconómicas. Além
disso, nos casos em que não existem contas elaboradas numa base de acréscimo ao
nível microeconómico, as transações financeiras e os balanços têm de ser
elaborados a partir de várias fontes diferentes, o que dá azo a uma
«discrepância estatística» entre o défice compilado através de contas não
financeiras e o défice compilado através de contas financeiras. A falta de coerência entre as contas primárias
do setor público e os dados de exercício do SEC 95 é igualmente reconhecida na
Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho, de 15 de abril de
2011, intitulada «Para uma gestão rigorosa da qualidade das estatísticas
europeias»[3].
A presente comunicação chama a atenção para o facto de a qualidade da informação
estatística a nível europeu depender grandemente da adequação de todo o
processo de produção. Assim sendo, o Eurostat preconiza a adoção da base de
acréscimo num sistema de normas de contabilidade harmonizadas, coerente com o
SEC, para todas as entidades do setor público. As normas IPSAS são atualmente o único
conjunto de normas de contabilidade do setor público reconhecido
internacionalmente. As IPSAS baseiam-se nas normas internacionais de informação
financeira (IFRS), que são amplamente aplicadas pelo setor privado,
consistindo, na fase atual, num conjunto de 32 normas de contabilidade de
acréscimo e uma norma de contabilidade de caixa. Tendo em conta o que precede, o artigo 16.º,
n.º 3, da Diretiva 2011/85/UE exige que se proceda a uma avaliação da adequação
das IPSAS aos Estados-Membros. 2. Introdução A atividade das administrações públicas
representa uma parte importante do produto interno bruto (PIB) em todas as
economias da UE, sendo os seus ativos e passivos substanciais em todos os
países da UE. Por conseguinte, é importante que sejam geridos de forma eficaz e
que as administrações públicas sejam responsáveis por essa gestão perante os
seus cidadãos, os seus representantes, os investidores e outras partes
interessadas. As estatísticas das finanças públicas fornecem
informações sobre a contabilidade dos diferentes subsetores das administrações
públicas, para que os decisores políticos e outras partes interessadas possam
analisar a situação financeira e o desempenho das administrações públicas, bem
como a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas. As principais
fontes destas estatísticas são os registos contabilísticos e os relatórios das
diferentes administrações públicas, completadas com informações financeiras dos
bancos centrais. Para a elaboração das contas nacionais e, evidentemente, para
o planeamento orçamental, a coordenação e a supervisão, é necessário dispor de
contas financeiras fiáveis das administrações públicas. Dois dos indicadores mais importantes da
sustentabilidade orçamental são a dívida e o défice, que são utilizados no
interior da UE para verificar o cumprimento dos termos do Pacto de Estabilidade
e Crescimento. O artigo 126.º do TFUE e o Protocolo n.º 12 sobre o procedimento
relativo aos défices excessivos (PDE), anexo aos Tratados, especifica que a
relação entre o défice orçamental programado ou verificado e o produto interno
bruto (PIB) não deve exceder os 3 %, ao passo que a relação entre a dívida
pública e o PIB não deve, em princípio, ultrapassar os 60 %. A Comissão
segue de perto estes constrangimentos impostos às políticas orçamentais
nacionais, a fim de assegurar o bom funcionamento da união económica e
monetária. Quando um Estado-Membro não respeita os limites impostos e se
considera que essa situação é mais do que meramente excecional e temporária, é
lançado o PDE. Seguidamente, depois de a Comissão ter formulado o seu parecer,
o Conselho decide, com base numa proposta da Comissão, se o défice deve ser
considerado excessivo e, na afirmativa, dirige recomendações ao Estado-Membro e
atribui-lhe um calendário para a aplicação de medidas corretivas. 3. por que razão são necessárias normas de
contabilidade pública harmonizadas e baseadas no princípio da especialização
(Acréscimo) A contabilidade de acréscimo é o único sistema
de informação geralmente aceite que proporciona uma imagem completa e fiável da
situação económica e financeira e do desempenho de uma administração pública,
pois reúne a totalidade dos ativos e passivos, bem como das receitas e despesas
de uma entidade, durante o período a que as contas se referem e no momento em
que são fechadas. A contabilidade de acréscimo implica o registo das entradas
não no momento em que são efetuados os pagamentos em numerário, mas quando o
valor económico é criado, transformado ou extinto, ou quando se criam,
transformam ou extinguem os créditos e as obrigações. Na contabilidade de
caixa, as transações são registadas no momento em que o montante é recebido ou
pago. A contabilidade de acréscimo é economicamente mais sólida do que a
contabilidade de caixa, razão pela qual o atual enquadramento contabilístico da
supervisão orçamental na UE, o SEC 95, se baseia no princípio da especialização
(ou acréscimo). Além disso, a contabilidade de acréscimo no setor público é um
instrumento necessário para evitar algumas das manipulações que são permitidas
pela contabilidade de caixa, em que o pagamento pode ser antecipado ou adiado
de forma a ser registado no período que a administração decida. No entanto, a
contabilidade de acréscimo não visa suprimir ou substituir a contabilidade de
caixa, nomeadamente nos casos em que esta última é utilizada para efeitos de
elaboração do orçamento e de controlo orçamental. Com efeito, a contabilidade
de acréscimo deve ser vista como um complemento da «pura» contabilidade de
caixa e não como uma alternativa. Ao fornecer uma imagem completa da situação
económica e financeira e do desempenho das entidades, a contabilidade de
acréscimo coloca a contabilidade de caixa no seu contexto global. A adoção de um conjunto único de normas de
contabilidade de acréscimo a todos os níveis das administrações públicas na UE
teria claras vantagens para a gestão e governação do setor público. Espera-se
que a contabilidade de acréscimo ao nível microeconómico no setor público
melhore a eficácia e a eficiência das administrações públicas e facilite a
obtenção de liquidez, condição necessária para manter o funcionamento do
serviço público. Tal como sucede com qualquer outra atividade económica, a
gestão e o controlo da eficácia e da eficiência do setor público dependem da
gestão e do controlo da sua situação económica e financeira e do seu
desempenho. A contabilidade na base do acréscimo com a digrafia como método de
registo é o único sistema geralmente aceite que fornece a informação necessária
de maneira fiável e atempada. Além disso, a contabilidade pública harmonizada e
com base no acréscimo melhora a transparência, a responsabilização e a
comparabilidade em matéria de apresentação de informações financeiras no setor
público, podendo também servir para melhorar a eficiência e a eficácia das
auditorias públicas. 3.1. Situação atual da
contabilidade de acréscimo nos Estados-Membros da UE A maioria dos Estados-Membros já aplica a
contabilidade de acréscimo de acordo com normas nacionais na administração
pública, ou está em vias de o fazer. Onze Estados-Membros têm sistemas mistos,
na medida em que aplicam práticas contabilísticas diferentes em diferentes
níveis da administração[4].
O quadro contabilístico e os sistemas de contabilidade da Comissão Europeia,
bem como os sistemas contabilísticos de outras instituições e organizações da
EU, baseiam-se na contabilidade de acréscimo e são inspirados pelas normas
IPSAS É também o caso de várias outras organizações internacionais. Existe, por conseguinte, um crescente (mas não
unânime) reconhecimento da necessidade de utilizar a contabilidade de acréscimo
nas administrações públicas na União Europeia e nos seus Estados-Membros,
embora a situação atual careça de uma abordagem harmonizada. 3.2. Quadro contabilístico
macroeconómico O SEC define o enquadramento para a
contabilidade estatística ao nível macroeconómico para os setores público e não
público na UE e baseia-se no princípio da especialização. Os dados sobre o
défice e a dívida públicos baseados no SEC para efeitos do PDE são o resultado
da consolidação das contas individuais das entidades das administrações
públicas nos Estados-Membros da EU e estão definidos na legislação da UE. No contexto da supervisão orçamental da UE e
do PDE, cabe à Comissão, em conformidade com o artigo 126.º do TFUE, a
responsabilidade de avaliar regularmente a qualidade tanto dos dados
efetivamente notificados pelos Estados-Membros como das contas do setor das
administrações públicas, compiladas em conformidade com o SEC. Os
acontecimentos recentes, em particular os casos de apresentação de informação
financeira inadequada por parte de alguns Estados-Membros, demonstraram que o
sistema para as estatísticas orçamentais não reduziu suficientemente o risco de
que os dados apresentados ao Eurostat tenham uma qualidade insuficiente. Além
disso, o impacto da crise económica e financeira acentuou a necessidade de se
reforçar a estrutura da governação económica na área do euro e em toda a União
Europeia. A Comissão respondeu em 29 de setembro de 2010, com a aprovação de um
pacote de propostas legislativas, o denominado Pacote de Governação Económica
Europeia (conhecido por «six-pack»), que, em 16 de novembro de 2011, foi
adotado pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho[5].
É seu objetivo alargar e reforçar a supervisão das
políticas orçamentais e macroeconómicas, bem como das reformas estruturais,
para colmatar as lacunas da legislação existente. Assim, estão agora previstos
novos mecanismos em caso de incumprimento por parte dos Estados-Membros. É
fundamental que estes mecanismos se baseiem em informação estatística de
elevada qualidade, produzida com base em normas contabilísticas sólidas e
harmonizadas, adaptadas ao setor público europeu. A existência e a qualidade de dados a
montante, comparáveis e coerentes, segundo o princípio da contabilidade de
acréscimo (ou seja, dados contabilísticos primários relativos às entidades
públicas), ao nível microeconómico, são condições prévias para garantir a
elevada qualidade dos dados relativos ao défice e à dívida apurados numa base
de acréscimo e ao nível macroeconómico. A microcontabilidade do setor público
nos Estados-Membros tem muitas variantes, pelo que é difícil estabelecer
comparações, tanto dentro dos Estados-Membros como entre eles. A abordagem
atual, que consiste em conciliar dados contabilísticos microeconómicos do setor
público não harmonizados para efeitos do PDE está a atingir os seus limites. Os sistemas de contabilidade microeconómica
harmonizados para todas as entidades do setor público (ou seja, a administração
pública) em todos os Estados-Membros da UE, combinados com o controlo interno e
a auditoria externa, parecem ser a única maneira eficaz de compilar dados do
défice e da dívida de grande qualidade segundo o princípio da contabilidade de
acréscimo e em conformidade com as disposições legislativas em vigor. Esta é
também uma das principais ideias subjacentes à Diretiva 2011/85/UE. 3.3. Necessidade de harmonização Para a compilação de estatísticas
macroeconómicas relativas às administrações públicas e com referência ao artigo
338.º do TFUE, os dados estatísticos necessários melhorariam consideravelmente
se todas as entidades públicas utilizassem normas contabilísticas harmonizadas.
Tal permitiria a utilização de quadros de correspondência comuns para compilar
as contas das entidades nas contas do SEC, o que facilitaria grandemente os
processos de verificação estatística. No que diz respeito à supervisão e à
orientação em matéria de políticas, é necessária transparência orçamental para
atingir a estabilidade macroeconómica. A existência de normas harmonizadas para
a contabilidade do setor público aumentaria a transparência, a comparabilidade
e a viabilidade e constituiria a base para uma melhor governação no setor público.
Ao nível macroeconómico, a crise financeira acentua a importância de dispor de
dados financeiros e orçamentais atualizados e fiáveis e evidencia as
consequências da apresentação de informações financeiras incompletas e
insuficientemente comparáveis no setor público. A mais longo prazo, poderá ser estudada a
possibilidade de melhorar os principais indicadores do PDE, apurando os
resultados da contabilidade pública ao nível macroeconómico (défice/dívida) a
partir de uma consolidação muito mais direta de contas microeconómicas
coerentes e exaustivas. A adoção de um quadro integrado de contabilidade e de
comunicação de informações com algumas adaptações dos conceitos do SEC 95
tornaria possível calcular diretamente a dívida e o défice desses sistemas.
Estes últimos poderiam basear-se em dados contabilísticos genuínos e
harmonizados do setor público, que tivessem sido submetidos a controlos e
auditorias, quer diretamente a partir dos principais indicadores quer
indiretamente através das demonstrações financeiras Tal poderia igualmente
contribuir para reduzir o tempo necessário para comunicar os dados sobre o
défice e a dívida. As administrações públicas têm uma obrigação
de interesse público perante os participantes no mercado (detentores de títulos
de dívida pública e investidores potenciais), que consiste em fornecer
informações atualizadas, fiáveis e comparáveis sobre o seu desempenho
financeiro e a sua situação, da mesma forma que as empresas cotadas em Bolsa
têm obrigações perante os participantes no mercado de ações. É
igualmente necessário garantir um nível mínimo de comparabilidade
internacional, em especial porque as obrigações do Tesouro competem no mercado
financeiro mundial, o que requer um sistema baseado em normas gerais do setor
público que sejam aceites em todo o mundo. Com referência ao artigo 114.º do
TFUE, a contabilidade harmonizada e baseada no acréscimo permitiria a
transparência necessária para o bom funcionamento do mercado interno dos
serviços financeiros, sem o qual existe o perigo de que os detentores de
títulos do Estado participem em transações sem uma compreensão adequada do
nível de riscos que lhes estão associados. Por sua vez, esta situação poderia
criar um risco de contágio, que pode constituir um entrave significativo à
estabilidade financeira. Aquilo que é verdade para as normas de
contabilidade do setor privado, que são harmonizadas a nível da UE para as
empresas cotadas em Bolsa, é igualmente verdade para as entidades públicas. Uma
contabilidade de acréscimo harmonizada para o setor público constituiria uma
base mais sólida para compreender a situação e o desempenho económicos das
administrações e entidades públicas a todos os níveis. A superioridade do
princípio da contabilidade de acréscimo é incontestável para a supervisão orçamental,
tanto a nível macroeconómico como a nível microeconómico. Ao nível
macroeconómico, a contabilidade é já de acréscimo; uma contabilidade
harmonizada e baseada no acréscimo é igualmente essencial ao nível
microeconómico. A nível das entidades, tal traria vantagens em
termos de transparência e responsabilização e melhoraria a qualidade do
processo de tomada de decisão, uma vez que a informação disponível deve ter
conta, de forma comparável, a totalidade dos custos e benefícios futuros. Além
disso, a perspetiva de uma maior integração financeira e orçamental da UE
realça a necessidade de dispor de normas de contabilidade harmonizadas para o
setor público, para que as decisões orçamentais nacionais possam ser avaliadas
a nível da UE. Para efeitos de responsabilidade e transparência, as entidades
públicas devem comunicar de forma exaustiva e comparável a utilização que fazem
dos recursos públicos, bem como o seu desempenho. 3.4. Governação futura da UE em
matéria de políticas orçamentais O relatório Van
Rompuy/Barroso/Juncker/Draghi «Rumo a uma verdadeira União Económica e
Monetária» insiste na necessidade de uma política económica e orçamental
integrada e sublinha, por exemplo: «As políticas
orçamentais nacionais sólidas são a pedra angular da UEM A prioridade a
curto prazo é completar e implementar as novas medidas para uma governação
económica reforçada Nos últimos anos, foram aprovadas melhorias significativas
do quadro regulamentar das políticas orçamentais na UEM (primeiro pacote sobre
a governação económica) ou acordadas (Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e
Governação), mais focalizadas na prevenção dos desequilíbrios orçamentais, na
evolução da dívida, em mecanismos de aplicação mais aperfeiçoados e na
apropriação nacional das regras da EU. Os outros elementos relacionados com o
reforço da governação orçamental na área do euro (Segundo pacote), em relação
aos quais o processo legislativo ainda está em curso, deverão ser urgentemente
ultimados e integralmente aplicados. Este novo quadro de governação
estabelecerá uma vasta coordenação ex ante dos orçamentos anuais dos
Estados-Membros da área do euro e reforçará a supervisão daqueles que enfrentem
dificuldades financeiras.». Muitos dos principais objetivos definidos na
Diretiva 2011/85/UE do Conselho, por exemplo, maior transparência e
responsabilidade do setor público, e bem assim estatísticas fiscais mais
fiáveis, atualizadas e comparáveis e exigem um instrumento contabilístico e de
reporte que seja comum, harmonizado e pormenorizado. Este relatório apoia plenamente a Comunicação
da Comissão «Plano pormenorizado para uma União Económica e Monetária efetiva e
aprofundada — Lançamento de um debate a nível europeu»[6]. 3.5. Custos potenciais de
harmonização Os benefícios potenciais devem ser ponderados
pelos custos da aplicação de uma contabilidade de acréscimo harmonizada das
administrações públicas nos Estados-Membros da UE. Com base na informação
facultada pelos países que já avançaram para a contabilidade de acréscimo, só
em termos muito latos é possível estimar quais poderão ser os custos para os
Estados-Membros, embora esses custos sejam provavelmente significativos. Os
custos dependem grandemente da escala e do calendário da aplicação da
contabilidade de acréscimo, da dimensão e complexidade do setor público e do
grau de exaustividade e fiabilidade dos sistemas existentes. Além disso, a
experiência revela que os Estados-Membros podem considerar conveniente
modernizar os seus sistemas de gestão das finanças públicas ao mesmo tempo que
introduzem novas normas contabilísticas. Para se ter uma ideia da ordem de grandeza, e
com base na experiência dos países para os quais existem dados disponíveis, o
custo possível da passagem de um sistema de contabilidade de caixa para um
sistema de contabilidade de acréscimo, para um país da UE de média dimensão,
poderá elevar-se a 50 milhões de euros (apenas para a administração central e
excluindo-se os outros níveis da administração pública). Este montante poderia
incluir, por exemplo, as despesas com a aplicação das novas normas, bem como os
correspondentes instrumentos contabilísticos informáticos centrais, mas não os
custos associados a uma reforma completa do sistema de informação financeira.
Nos Estados-Membros de maior dimensão, e, por exemplo, naqueles em que existem
sistemas autónomos de administração regional ou sistemas públicos mais
complexos, bem como naqueles que não tenham realizado progressos no que
respeita à aplicação da contabilidade de acréscimo, estes custos podem ser
muito mais elevados, especialmente se a transição para um sistema harmonizado
de contabilidade de acréscimo for acompanhado de reformas mais amplas das
práticas contabilísticas e de informação financeira. Por exemplo, o custo das
reformas em matéria de contabilidade de acréscimo e orçamentação em França na
última década foi estimado em 1 500 milhões de euros. Para um
Estado-Membro de menor dimensão, que disponha já de sistemas nacionais de
contabilidade de acréscimo, os custos poderão ser inferiores a 50 milhões de
euros. Todas as estimativas de custos realizadas apontam para um intervalo de
0,02-0,1 % do PIB. Acresce que a aplicação de sistemas de contabilidade de
acréscimo nos Estados-Membros exigiria ainda à Comissão um investimento
significativo em termos de liderança, conhecimentos periciais e recursos. Há também que ter presente que, apesar de a
contabilidade de acréscimo ser um sistema mais complexo do que a pura
contabilidade de caixa, a grande variedade de normas, planos e procedimentos
contabilísticos e sistemas informáticos, bem como de normas e práticas de
auditoria que frequentemente coexistem – mesmo no seio de um subsetor da
administração pública de um único Estado-Membro sugere que a sua harmonização
permitiria reduzir a burocracia e os custos, o que, a médio e a longo prazo, compensaria
largamente o investimento previsto. Além disso, os importantes custos
financeiros reais esperados podem ser contrabalançados pelos potenciais
benefícios, nomeadamente no que toca a uma melhor governação, maior
responsabilidade, melhor gestão do setor público e à transparência necessária
ao bom funcionamento dos mercados, o que provavelmente reduzirá os rendimentos
exigidos pelos proprietários de títulos da dívida pública, ainda que tal não
seja quantificável. 4. Normas Internacionais de Contabilidade
do Setor Público (IPSAS) Tal como já referido, o conjunto de normas
IPSAS é atualmente o único conjunto de normas de contabilidade do setor público
reconhecido internacionalmente. As IPSAS assentam na ideia de que a gestão
moderna do setor público, conforme com os princípios de economia, eficácia e
eficiência, depende de sistemas de informação de gestão capazes de fornecer
informações atualizadas, precisas e fiáveis sobre a situação e o desempenho
económico e financeiro de um Estado, como seria o caso com qualquer outro tipo
de entidade económica. Atualmente, há 15 Estados-Membros da UE que
estabelecem algumas ligações às normas IPSAS nas suas normas nacionais de
contabilidade pública; desses, nove baseiam as suas normas nacionais nas normas
IPSAS (ou pelo menos orientam-se por elas), cinco fazem algumas referências a
essas normas e um aplica-as a certos setores das administrações locais. No
entanto, apesar de reconhecerem o valor incontestável das IPSAS, nenhum
Estado-Membro as aplicou na íntegra. O presente relatório é acompanhado por um
documento de trabalho dos serviços da Comissão que resume o sistema das IPSAS e
os sistemas atualmente utilizados pelos Estados-Membros da UE para a
contabilidade do setor público[7].
Além disso, o Eurostat procedeu a uma consulta pública, entre fevereiro e maio
de 2012, a fim de recolher opiniões sobre a adequação das normas IPSAS, cujo
resumo pode também ser consultado[8]. Tendo em conta os pontos de vista expressados
pelas autoridades dos Estados-Membros e por outros interessados durante a
consulta pública, a conclusão geral é dupla: por um lado, parece claro que as
IPSAS não podem simplesmente ser aplicadas nos Estados-Membros da UE tal como o
são atualmente; por outro, as IPSAS constituem uma referência incontornável para
o estabelecimento de contas harmonizadas do setor público na UE. Por um lado,
há que abordar as seguintes preocupações: ·
Atualmente, as normas IPSAS não descrevem com
suficiente precisão as práticas contabilísticas a seguir, tendo em conta que
algumas dessas normas oferecem a possibilidade de escolher entre vários
tratamentos contabilísticos alternativos, o que, na prática, limitaria a
harmonização. ·
Na atual fase de desenvolvimento, o conjunto de
normas não está completo em termos de cobertura ou da sua aplicabilidade
prática a alguns tipos importantes de fluxos das administrações públicas, tais
como os impostos e as prestações sociais, e não tem suficientemente em conta as
necessidades, características e interesses específicos da comunicação de
informações no setor público. Uma questão importante é a capacidade das IPSAS
para resolver o problema da consolidação das contas de acordo com a definição
das administrações públicas, que constitui atualmente um conceito fulcral da
supervisão orçamental na UE. ·
Pode igualmente considerar-se que, atualmente, as
IPSAS não são suficientemente estáveis, uma vez que se prevê que algumas dessas
normas venham a ter de ser atualizadas assim que estiverem concluídos os
trabalhos sobre o atual projeto concebido para completar o quadro conceptual
das IPSAS, o que deverá acontecer em 2014; e ·
Atualmente, a governação das IPSAS ressente-se da
participação insuficiente das autoridades contabilísticas do setor público da
UE. Durante o ano de 2012, o quadro de governação das IPSAS foi revisto para
ter em conta as preocupações das partes interessadas. Qualquer reforma deste
género deve garantir o reforço da independência do processo de elaboração de
normas, tendo ao mesmo tempo em conta, de forma eficaz, as necessidades
específicas do setor público. Além disso, o Conselho IPSAS não parece dispor
atualmente de recursos suficientes para garantir uma resposta, com a necessária
rapidez e flexibilidade, à procura de novas normas e orientações sobre as
questões ligadas à evolução do contexto orçamental, em especial na sequência da
crise. Por outro
lado, a maioria das partes interessadas reconhece que as IPSAS constituiriam um
quadro de referência adequado para o desenvolvimento futuro de um conjunto de
normas de contabilidade do setor público europeu, a seguir referido como EPSAS. 5. Rumo a normas de contabilidade
harmonizadas do setor público europeu (EPSAS) A decisão final de se avançar para as EPSAS
exige a tomada de outras medidas importantes que, por se situarem fora do
âmbito do presente relatório, não podem ser aqui antecipadas. Não obstante, os
pontos seguintes ilustram de que modo as EPSAS poderiam ser aplicadas se tal
decisão fosse efetivamente tomada. As EPSAS confeririam à UE a capacidade de
desenvolver as suas próprias normas, a fim de satisfazer as suas próprias
necessidades com a rapidez necessária. As EPSAS constituiriam um conjunto de
normas de contabilidade harmonizadas do setor público segundo o princípio da
contabilidade de acréscimo, adaptado às exigências específicas dos Estados-Membros
da UE, e poderiam ser aplicadas na prática. A aplicação das EPSAS à
escala da UE diminuiria dramaticamente a complexidade dos métodos e processos
de compilação utilizados para transformar esses dados numa base
semi-harmonizada e minimizaria os riscos no que diz respeito à fiabilidade dos
dados comunicados pelos Estados-Membros e publicados pelo Eurostat. Admite‑se que a primeira etapa poderia
consistir em aplicar a governação da UE a este projeto, com o objetivo de
clarificar o quadro conceptual e de estabelecer uma contabilidade do setor
público comum a toda a UE. As EPSAS poderiam inicialmente basear-se na adoção
de um conjunto de princípios fundamentais das IPSAS. Poderiam também
inspirar-se nas normas IPSAS acordadas em comum pelos Estados-Membros. Todavia,
estas últimas não devem ser consideradas como um obstáculo ao desenvolvimento
das primeiras. Convém, porém, assinalar que a elaboração de
um conjunto de normas de contabilidade harmonizadas do setor público a nível
europeu não garantiria, por si só, a obtenção de dados contabilísticos
atualizados e de elevada qualidade para o setor público. Haveria que satisfazer
condições adicionais, nomeadamente: ·
Um forte apoio político e a propriedade conjunta do
projeto; ·
Administrações públicas capazes de gerir um sistema
contabilístico mais complexo em cada entidade pública; ·
Sistemas informáticos integrados para o orçamento,
os pagamentos, a gestão dos contratos, a contabilidade de partidas dobradas, a
gestão das faturas e a comunicação de estatísticas; ·
A comunicação atempada de todos os factos
económicos no sistema contabilístico integrado das entidades públicas (por
exemplo, mensalmente); ·
A disponibilidade de recursos humanos e
informáticos modernos; e ·
Um controlo interno eficaz e uma auditoria financeira
externa eficaz da contabilidade pública. Para todos os Estados-Membros, e em particular
para aqueles que atualmente apenas utilizam contabilidade de caixa, a aplicação
de uma contabilidade de acréscimo com base nas EPSAS representaria uma reforma
considerável. Alguns dos problemas que poderiam surgir têm a ver com os
seguintes aspetos: ·
Problemas conceptuais e técnicos em matéria de
contabilidade; ·
Conhecimentos especializados do pessoal e dos
consultores, competências de formação; ·
Comunicação com os gestores e decisores e formação
destes; ·
Ligação com os auditores e formação destes; ·
Ajustamento ou modernização dos sistemas
informáticos; e ·
Adaptação dos atuais quadros regulamentares
nacionais. Se o princípio
das EPSAS for adotado, a Comissão poderá encarar a possibilidade de prestar
assistência em relação a alguns destes aspetos; poderá, por exemplo, participar
na organização da troca de conhecimentos especializados e de formação, criar um
serviço destinado a ajudar os governos dos Estados-Membros com questões
conceptuais e técnicas ou coordenar e divulgar o planeamento das reformas da
contabilidade pública dos Estados-Membros. Caso os sistemas
públicos de informação da gestão financeira dos Estados-Membros apresentassem
lacunas, insuficiências e incoerências importantes e evidentes, estas teriam de
ser examinadas no âmbito do projeto de aplicação das EPSAS e o tratamento
prioritário das mesmas teria de se refletir no calendário de aplicação. 5.1. Estruturas EPSAS É necessária uma governação firme da UE para a
elaboração e adoção das normas EPSAS. O sistema destinado a desenvolver e gerir
as EPSAS terá de definir a agenda para o desenvolvimento de cada norma e terão
de existir procedimentos de adoção bem definidos. A estrutura de governação das
EPSAS teria de incluir as tarefas necessárias em matéria de legislação
necessária, definição de normas e prestação de aconselhamento técnico e
contabilístico. A estrutura de governação das EPSAS
inspirar-se-ia no modelo utilizado pela Comissão para determinar a governação das
NIIF no contexto da UE, sem todavia o replicar exatamente devido à
especificidade do setor público e à tónica colocada na comparabilidade
intra-UE. Tentar-se-ia utilizar, sempre que possível, a experiência e os
conhecimentos especializados das estruturas nacionais de governação da
contabilidade do setor público existentes nos Estados-Membros. Não obstante, haveria que estabelecer e manter
ligações estreitas com o Conselho IPSAS, com vista a dinamizar o percurso e o
processo de tomada de decisões, porque as normas EPSAS podem ter que diferir em
alguns casos das normas IPSAS. Seria importante não criar divergências
desnecessárias entre as EPSAS e as IPSAS nem entre as EPSAS e as NIIF, visto
que as entidades controladas pelo Estado podem estar já obrigadas a prestar
contas numa base NIIF ou de acordo com normas nacionais em matéria de
contabilidade comercial. As EPSAS devem igualmente ser desenvolvidas
com a preocupação de minimizar as diferenças com o SEC, a fim de se obter, no
final, sistemas completos e integrados, aplicáveis aos níveis micro e
macroeconómicos. 5.2. Adoção das EPSAS O
desenvolvimento, a adoção e a aplicação das EPSAS teria de ser um processo
gradual, a ter lugar ao longo de um período de tempo determinado. A aplicação
seria feita por etapas, numa perspetiva de médio prazo, concentrando-se em
primeiro lugar nas questões de contabilidade que são mais importantes para a
harmonização, tais como as receitas e as despesas – impostos e prestações
sociais, passivos e ativos financeiros – e, numa fase posterior, nos ativos não
financeiros, etc. Haveria que proceder de forma seletiva e ter
especialmente em consideração a perspetiva das pequenas e médias entidades e o
aspeto da importância relativa. A estratégia teria de definir prioridades,
estabelecer os prazos principais e, por conseguinte, propor um roteiro
concreto. A fim de fazer avançar o projeto EPSAS, a Comissão, em cooperação com
os Estados-Membros, redigiria um núcleo de base comummente acordado de
princípios de contabilidade europeus do setor público, tendo em vista a sua
incorporação numa proposta de regulamento-quadro. O regulamento-quadro deve,
além disso, estabelecer o sistema de governação das EPSAS e o procedimento para
a elaboração de normas EPSAS específicas. A fim de obter uma aplicação adequada das
EPSAS a nível nacional, o conteúdo detalhado de cada norma EPSAS seria
elaborado com a assistência dos Estados-Membros de uma maneira que tivesse em
conta os seguintes requisitos: ·
Princípio da contabilidade de acréscimo; ·
Contabilidade digráfica; ·
Relatórios financeiros harmonizados a nível
internacional; e ·
Coerência com os princípios do SEC. 5.3. O que poderia constituir um
primeiro conjunto de EPSAS? O primeiro
elemento poderia ser uma proposta de regulamento-quadro prevendo a aplicação do
princípio da contabilidade de acréscimo. O organismo de
normalização das EPSAS poderia então classificar as 32 normas IPSAS segundo o
princípio da contabilidade de acréscimo em três categorias: ·
Normas que poderiam ser aplicadas sem adaptação ou
com uma adaptação mínima; ·
Normas que carecem de adaptação ou para as quais
seria necessária uma abordagem seletiva; e ·
Normas que necessitam de alterações para poderem
ser aplicadas. Os Estados-Membros da UE seriam convidados a
estabelecer um plano de aplicação para todos os subsetores da administração
pública. Por exemplo, o conjunto básico de normas EPSAS seria aplicável a todas
as entidades públicas e, tendo em conta a sua importância relativa, deveria
abranger a maior parte das despesas do setor das administrações públicas nos
Estados-Membros. 6. Rumo a seguir A Comissão considera que, antes de se avançar
com o presente projeto de criação e aplicação das EPSAS nos Estados-Membros,
são necessárias algumas medidas preparatórias. Subsistem várias questões
importantes no que se refere a aspetos que ficam de fora do âmbito do presente
relatório, tais como a definição do quadro EPSAS e a especificação de um
primeiro conjunto de normas EPSAS de base, bem como o planeamento da aplicação.
Além disso, a Comissão teria de descrever as etapas necessárias do futuro
projeto e ter em conta os aspetos relativos à avaliação do impacto. A decisão
só pode ser tomada com base de uma exame ex ante das vantagens e
desvantagens, bem como dos custos e benefícios. Uma vez tomada a decisão: Com base na
experiência dos países que aplicaram sistemas de contabilidade de acréscimo do
setor público nos últimos anos, o processo de aplicação seria sequencial. A
aplicação deve ser determinada através de uma análise cuidada da situação
inicial de cada Estado-Membro, por exemplo no que diz respeito ao estado de
desenvolvimento das normas contabilísticas nacionais existentes e à
disponibilidade de dados do balanço. Em alguns Estados-Membros, poderá ser
preferível que a aplicação tenha início a nível nacional e só numa fase
posterior a nível regional e local. Deve também ser encarada a possibilidade de
limitar o grau de aplicação para as pequenas entidades, ou, pelo menos, de dar
prioridade às entidades mais importantes, tendo em conta a sua importância relativa. O processo poderia ter lugar em três fases: (1)
Uma fase preparatória destinada a recolher mais
informações e pontos de vista, bem como a elaborar um roteiro. Esta fase teria
início em 2013 e implicaria novas consultas, uma conferência de alto nível e a preparação
de propostas mais pormenorizadas. (2)
Uma fase destinada a desenvolver e introduzir as
disposições práticas, na qual seriam abordadas questões como as finanças, a
governação, as possíveis sinergias e as preocupações das entidades públicas de
menores dimensões. Esta fase culminaria na publicação de uma proposta de
regulamento-quadro. O regulamento-quadro exigiria a aplicação do princípio da
contabilidade de acréscimo e definiria planos para desenvolver, ao longo do
tempo, normas contabilísticas específicas complementares. e (3)
A fase de aplicação: o processo de aplicação seria
gradual e, nos casos em que as normas contabilísticas de um Estado-Membro se
afastassem muito das EPSAS, seria reconhecida a necessidade de mais tempo,
apesar de estar previsto que a aplicação deve estar concluída em todos os
Estados-Membros a médio prazo. A estratégia proposta consiste em adotar uma
abordagem equilibrada, baseada nos resultados já obtidos, e garante que o
Sistema Estatístico Europeu pode funcionar de forma independente mas sempre em
estreita relação com os seus principais fornecedores de dados e utilizadores
institucionais. É também importante sublinhar que as EPSAS não devem levar à
criação de novas exigências burocráticas nem ao aumento dos encargos
administrativos para os inquiridos ou a atrasos na produção estatística. A Comissão continuará a desenvolver a
estratégia apresentada na presente comunicação, tendo em conta os limites dos
recursos, à luz das suas responsabilidades consagradas nos Tratados. Dados os diferentes aspetos em jogo, é
importante progredir rapidamente enquanto se consultam os principais
interessados, mesmo quando são necessárias iniciativas legislativas. Os
próximos passos, a partir de 2013, terão em conta o impacto e incluirão um
roteiro mais circunstanciado das medidas a tomar – nomeadamente legislativas –
para estabelecer normas de contabilidade harmonizadas do setor público em toda
a União. [1] JO L 306
de 23.11.2011, p. 41. [2] Regulamento
(CE) n.º 2223/96 do Conselho, de 25 de junho de 1996, relativo ao Sistema
europeu de contas nacionais e regionais na Comunidade, JO L 310 de 30.11.1996,
p. 1. [3] COM(2011)
211 final. [4] «Overview and comparison of public accounting and auditing practices
in the 27 EU Member States»
[5] Regulamento
(UE) n.º 1173/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de novembro de
2011, relativo ao exercício eficaz da supervisão orçamental na área do euro (JO
L 306 de 23.11.2011, p. 1); Regulamento (UE) n.º 1174/2011 do Parlamento
Europeu e do Conselho, de 16 de novembro de 2011, relativo às medidas de
execução destinadas a corrigir os desequilíbrios macroeconómicos excessivos na
área do euro (JO L 306, p. 8); Regulamento (UE) n.º 1175/2011 do Parlamento
Europeu e do Conselho, de 16 de novembro de 2011, que altera o Regulamento (CE)
n.º 1466/97 relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à
supervisão e coordenação das políticas económicas (JO L 306 de 23.11.2011, p.
12). Regulamento (UE) n.º 1176/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16
de novembro de 2011, sobre prevenção e correção dos desequilíbrios
macroeconómicos (JO L 306, p. 25); Regulamento (CE) n.º 1177/2011 do Conselho,
de 8 de novembro de 2011, que altera o Regulamento (CE) n.º 1467/97 relativo à
aceleração e clarificação da aplicação do procedimento relativo aos défices
excessivos (JO L 306 de 7.7.2005, p. 33). Diretiva 2011/85/UE da Comissão, de 8
de novembro de 2010, que estabelece requisitos aplicáveis aos quadros
orçamentais dos Estados-Membros (JO L 306, p. 41). [6] COM(2012)
777 final. [7] Relatório
da Comissão Europeia ao Conselho e ao Parlamento Europeu relativo à aplicação
de normas de contabilidade harmonizadas do setor público nos Estados-Membros [8] Public consultation — Assessment of the suitability of the
International Public Sector Accounting Standards for the Member States: Summary
of responses.