52012DC0683

SDĚLENÍ KOMISE RADĚ

Posouzení opatření přijatých Španělskem v reakci na doporučení Rady ze dne 10. července 2012 s cílem odstranit nadměrný schodek veřejných financí

1.           Postup při nadměrném schodku: souvislosti

Dne 27. dubna 2009 Rada v souladu s čl. 104 odst. 6 Smlouvy o založení Evropského společenství (dále jen „Smlouva o ES“) rozhodla, že Španělsko má nadměrný schodek, a v souladu s čl. 104 odst. 7 Smlouvy o ES a článkem 3 nařízení Rady (ES) č. 1467/97 ze dne 7. července 1997 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku vydala doporučení k nápravě nadměrného schodku nejpozději do roku 2012.

Dne 2. prosince 2009 Rada v souladu s čl. 3 odst. 5 nařízení (ES) č. 1467/97 rozhodla, že byla přijata účinná opatření a že poté, co byla přijata uvedená doporučení, se projevily nepředvídané nepříznivé hospodářské okolnosti mající zásadní negativní důsledky pro veřejné finance. V důsledku toho Rada podle čl. 126 odst. 7 Smlouvy o fungování EU přijala revidované doporučení k důvěryhodné a udržitelné nápravě nadměrného schodku nejpozději do roku 2013 přijetím opatření ve střednědobém rámci.

Dne 15. června 2010 Komise dospěla k závěru, že Španělsko přijalo účinná opatření v souladu s doporučením Rady ze dne 2. prosince 2009, aby výše jeho schodku veřejných financí klesla pod referenční hodnotu 3 % HDP, a domnívala se, že žádné další kroky v rámci postupu při nadměrném schodku nejsou proto nutné.

Dne 10. července 2012 Rada v souladu s čl. 3 odst. 5 nařízení Rady (ES) č. 1467/97 rozhodla, že účinná opatření byla přijata a že poté, co bylo v roce 2009 přijato revidované doporučení, se projevily nepředvídané nepříznivé hospodářské okolnosti mající zásadní negativní důsledky pro veřejné finance. Rada proto přijala revidované doporučení podle čl. 126 odst. 7 Smlouvy o fungování EU (dále jen „revidované doporučení v rámci postupu při nadměrném schodku“) a doporučila Španělsku, aby nejpozději do roku 2014 provedlo nápravu nadměrného schodku. V zájmu snížení celkového schodku veřejných financí pod referenční hodnotu 3 % HDP do roku 2014 bylo Španělsku doporučeno, aby dosáhlo zlepšení strukturálního salda ve výši 2,7 % HDP v roce 2012, 2,5 % HDP v roce 2013 a 1,9 % HDP v roce 2014. Na základě aktualizace jarní prognózy na rok 2012 provedené útvary Komise dosahují cíle celkového schodku, které odpovídají požadovaným zlepšením strukturálního salda rozpočtu, 6,3 % HDP pro rok 2012, 4,5 % HDP pro rok 2013 a 2,8 % HDP v roce 2014.

Španělským orgánům byly rovněž doporučeno, aby realizovaly opatření přijatá v rozpočtu na rok 2012 a v plánech autonomních společenství na opětovné vyrovnání rozpočtu a aby do konce července 2012 přijaly ohlášený víceletý rozpočtový plán na léta 2013–14, včetně střednědobé rozpočtové strategie, který by podrobně uváděl strukturální opatření, která jsou na základě aktualizace jarní prognózy na rok 2012 provedené útvary Komise nezbytná k odstranění nadměrného schodku do roku 2014. Rovněž jim bylo doporučeno, aby v roce 2012 bezodkladně přijaly dodatečná opatření, pokud by se naplnila rizika pro rozpočtové plány. Kromě toho bylo Španělsko požádáno, aby přísně uplatňovalo nová ustanovení zákona o rozpočtové stabilitě, která se týkají transparentnosti a kontroly plnění rozpočtu. V souladu s doporučeními pro Španělsko v rámci evropského semestru Rada rovněž požádala Španělsko, aby ustavilo nezávislou fiskální instituci, která bude provádět analýzy, poskytovat poradenství a sledovat fiskální politiku, dohlížet na vykonatelný charakter střednědobého rozpočtového rámce, jakož i pečlivě sledovat dodržování rozpočtových cílů v průběhu celého roku na všech úrovních veřejného sektoru.

2.           Posouzení účinnosti přijatých opatření

Toto posouzení vychází z prognózy útvarů Komise z podzimu roku 2012. Bere v úvahu hospodářský a rozpočtový vývoj od 10. července 2012, kdy bylo vydáno poslední doporučení Rady podle čl. 126 odst. 7 Smlouvy o fungování EU.

Prognóza útvarů Komise z podzimu roku 2012 předpokládá snížení reálného HDP o 1,4 % v roce 2012 i v roce 2013, načež v roce 2014 vzroste o 0,8 %. V době posledního doporučení Rady podle čl. 126 odst. 7 Smlouvy o fungování EU se očekávalo, že se reálný HDP sníží o 1,9 % v roce 2012 a o 0,3 % v roce 2013. Vzhledem k tomu, že se oživení očekávalo dříve a poněkud silnější, měl podle prognózy růst reálného HDP v roce 2014 dosáhnout +1,1 %. Důvodem o něco méně negativní prognózy růstu v roce 2012 je především poněkud odolnější domácí poptávka, jelikož dopad fiskální konsolidace je pozvolnější, než se očekávalo v době posledního doporučení Rady podle čl.126 odst. 7 Smlouvy o fungování EU. Pokud jde o roky 2013 a 2014, bylo doporučení Rady založeno na předpokladu nezměněné politiky, zatímco prognóza útvarů Komise z podzimu roku 2012 zohledňuje rovněž dodatečná konsolidační opatření zahrnutá do rozpočtového plánu na léta 2013–14 a rozpočet na rok 2013.

Prognóza útvarů Komise z podzimu roku 2012 očekává, že schodek veřejných financí by se v roce 2012 měl snížit na 8,0 % HDP, respektive 7,0 % HDP s vyloučením účinku kapitálových injekcí do bank, a to ve srovnání s 9,4 % HDP v roce 2011 (8,9 % HDP s vyloučením kapitálových injekcí do bank provedených v roce 2011). Tyto hodnoty je třeba srovnat s cílem vlády a revidovaného doporučení v rámci postupu při nadměrném schodku ve výši 6,3 % HDP. I přes předpokládanou odchylku od cíle by očekávaný pokles celkového salda byl podporován podstatným zlepšením primárního salda zhruba o 2 ½ procentního bodu (bez kapitálových injekcí do bank provedených v roce 2012) v situaci poklesu ekonomiky téměř o 1 ½ procenta. Španělsko v zájmu vyrovnání pravděpodobné odchylky od cíle schodku a v souladu s doporučením Rady dne 13. července 2012 přijalo dodatečná konsolidační opatření ve výši okolo 1 ¼ % HDP. Spolu s dřívějšími konsolidačními opatřeními zahrnutými do balíku z prosince 2011, do návrhu rozpočtu na rok 2012 a do plánů vyrovnání regionálních rozpočtů byla na rok 2012 přijata opatření v celkové výši asi 5 ¼ % HDP. Značná část těchto opatření (více než 1 ½ % HDP) však nemá trvalou povahu. Různá zvýšení daní byla zavedena pouze dočasně nebo spočívala ve zkrácení lhůty pro platbu daně. Zrušení vánočních prémií ve veřejném sektoru se také omezilo pouze na rok 2012. Toto významné konsolidační úsilí bude částečně neutralizováno silným poklesem příjmů spojených se skladbou růstu generující méně daňových příjmů a silným zhoršením situace na trhu práce, vyššími úrokovými platbami a vyššími sociálními transfery souvisejícími se zvýšením důchodů přijatým v prosinci 2011. Navíc stejně jako v předchozích letech existují náznaky, že řada regionů opět nesplní své rozpočtové cíle.

Po vyloučení cyklických vlivů a jednorázových a jiných dočasných opatření prognóza útvarů Komise z podzimu roku 2012 předpokládá zlepšení strukturálního salda o 1,2 procentního bodu na –6.3 % HDP v roce 2012, zatímco revidované doporučení v rámci postupu při nadměrném schodku vyžadovalo zlepšení strukturálního salda ve výši 2,7 % HDP. Po zohlednění revize růstu potenciálního produktu směrem dolů od posledního doporučení Rady podle čl. 126 odst. 7 by odhadované strukturální úsilí v roce 2012 bylo přibližně o 0,1 procentního bodu vyšší. Změna strukturálního salda byla navíc také značně ovlivněna výpadky příjmů (tj. ve vztahu k vývoji HDP při použití standardní elasticity příjmů), které činí přibližně 1 ½ procentního bodu HDP. Celkově vzato by se při zohlednění těchto výpadků příjmů odhadované strukturální úsilí dále zvýšilo asi na 2 ¾ procentního bodu – v souladu s úsilím požadovaným v doporučení Rady.

Na rok 2013 předpokládá prognóza útvarů Komise z podzimu roku 2012 pokles schodku veřejných financí na 6 % HDP v porovnání s cílem ve výši 4,5 % HDP, který uvádí vláda i revidované doporučení v rámci postupu při nadměrném schodku. Očekává se, že se primární saldo zlepší o 1,8 procentního bodu (bez bankovních rekapitalizačních opatření) v situaci, kdy prognóza předpokládá pokles ekonomiky o 1,4 %. V návaznosti na poslední doporučení Rady podle čl. 126 odst. 7 Smlouvy o fungování EU španělská vláda v srpnu 2012 předložila víceletý rozpočtový plán na léta 2013–14. Tento plán nicméně pro rok 2013 neuvádí mnoho nových opatření na straně příjmů v porovnání s tím, co již bylo oznámeno v balíku z července 2012. Návrh rozpočtu na rok 2013 předložený v září obsahoval jen malý počet opatření, která již nebyla oznámena dříve (např. prodloužení platnosti daně z majetku o jeden rok). Celkový očekávaný rozpočtový dopad diskrečních opatření v roce 2013 činí okolo 1 ¼ % HDP na straně výdajů a zhruba 1 % HDP na straně příjmů. Očekávanou odchylku rozpočtu o 1 ½ % HDP v roce 2013 lze částečně vysvětlit horší výchozí pozicí převedenou z předchozího roku. Návrh rozpočtu na rok 2013 je však také založen na optimistických makroekonomických předpokladech: očekává snížení reálného HDP pouze o 0,5 % a stabilizaci zaměstnanosti. Z toho plyne jasné riziko, že příjmy opět nedosáhnou předpokládané výše a že objem sociálních transferů bude překročen. Návrh rozpočtového zákona také zřejmě podceňuje zvýšení sociálních plateb, včetně důchodů a dávek v nezaměstnanosti. V případě regionů jsou hlavními konsolidačními opatřeními v roce 2013 škrty v oblasti zdravotnictví a vzdělávání zahrnuté v rozpočtovém plánu na léta 2013–14. V současnosti však nejsou k dispozici žádné informace o skutečném provádění těchto plánovaných opatření v regionálních rozpočtech.

Prognóza útvarů Komise z podzimu roku 2012 předpokládá v roce 2013 další snížení strukturálního schodku o 2,3 procentního bodu a dosažení hodnoty 4,0 % HDP, což je v podstatě v souladu s posledním doporučením Rady podle čl. 126 odst. 7 Smlouvy o fungování EU, které vyžaduje strukturální zlepšení ve výši 2,5 % HDP. Se zohledněním změny odhadovaného růstu potenciálního produktu mezi prognózami, z nichž vychází revidované doporučení v rámci postupu při nadměrném schodku a prognóza útvarů Komise z podzimu roku 2012, by strukturální úsilí bylo přibližně o 0,1 až 0,2 procentního bodu vyšší.

Pro rok 2014 prognóza útvarů Komise z podzimu roku 2012 předpokládá zlepšení hospodářského výhledu a návrat růstu reálného HDP do kladných hodnot. To však nebude stačit k dalšímu snížení celkového schodku, u něhož se očekává zvýšení na 6,4 % HDP ve srovnání s cílem ve 2,8 % HDP. Kromě výchozí situace odráží očekávaná odchylka zejména ukončení dočasných opatření přijatých v předchozích letech, skutečnost, že plánovaná konsolidační opatření na rok 2014 nebyla dostatečně specifikována ve víceletém rozpočtovém plánu oznámeném v srpnu, a nemohla být proto zahrnuta do prognózy útvarů Komise, a že složení hospodářského růstu bude i nadále generovat málo daňových příjmů a tyto příjmy tak nevzrostou v plném poměru k růstu nominálního HDP. Úrokové platby budou kvůli vyššímu zadlužení rovněž dále růst.

Předpokládá se, že strukturální saldo se v roce 2014 o 1,3 procentního bodu zhorší, zatímco doporučeno je zlepšení o 1,9 % HDP. Se zohledněním změny odhadovaného potenciálního růstu mezi prognózami, z nichž vychází poslední doporučení Rady podle čl. 126 odst. 7 Smlouvy o fungování EU a prognóza útvarů Komise z podzimu roku 2012, by odhadované strukturální úsilí v roce 2014 bylo přibližně o 0,1 až 0,2 procentního bodu vyšší. Strukturální úsilí tak asi o 3 procentní body zaostává za úrovní požadovanou v doporučení Rady. Úpravou o neočekávané výpadky příjmů by se pravděpodobně tento rozdíl ještě dále snížil, neboť některé příjmy nesledují růstový trend vyplývající z růstu nominálního HDP. Avšak vzhledem k tomu, že bylo dosud specifikováno jen velmi málo opatření na rok 2014, není úplné posouzení účinných opatření na rok 2014 v této fázi možné.

V doporučení Rady podle čl. 126 odst. 7 z července 2012 bylo Španělsko rovněž požádáno, aby přísně uplatňovalo nová ustanovení zákona o rozpočtové stabilitě, týkající se transparentnosti a kontroly plnění rozpočtu, a aby ustavilo nezávislou fiskální instituci, která bude provádět analýzy, poskytovat poradenství a sledovat fiskální politiku, jakož i kontrolovat plnění rozpočtových cílů na všech úrovních veřejného sektoru. Pokud jde o zákon o rozpočtové stabilitě, došlo ke zlepšení zejména ve vykazování rozpočtových údajů regionálních vlád, což představuje krok vpřed pro dosažení větší rozpočtové transparentnosti. Avšak s ohledem na obtížnost zavádění nových postupů vykazování napříč regionálními orgány veřejné správy dosud nebylo dosaženo optimální úrovně kvality a jednotnosti vykazování. Zásadní skutečností je, že provádění preventivní a nápravné složky zákona o rozpočtové stabilitě se jeví jako nedostatečné. Dosud nebyl spuštěn žádný oficiální mechanismus včasného varování ani nápravná opatření, i když u několika autonomních společenství existuje zřejmé riziko, že v roce 2012 nesplní své fiskální cíle. Pokud jde o ustavení nezávislé fiskální instituce, španělská vláda přijala dne 27. září rozhodnutí v tomto smyslu. Definice působnosti a správní struktury této instituce v současnosti probíhá. Má být zřízena v roce 2013 po přijetí příslušného ústavního zákona.

3.           Závěry

Na základě současných informací se zdá, že Španělsko přijalo účinná opatření, která představují přiměřený pokrok při odstraňování nadměrného schodku v letech 2012 a 2013 v rámci mezí stanovených Radou dne 10. července 2012. Španělsko zejména přijalo významná konsolidační opatření představující asi 5 ¼ % HDP v roce 2012 a 2 ¼ % HDP v roce 2013. Se zohledněním revizí růstu potenciálního produktu a výpadků příjmů v důsledku růstu generujícího málo daňových příjmů je odhadované roční zlepšení strukturálního salda v souladu s úsilím, které Rada požaduje na rok 2012 a 2013. Ustanovení zákona o rozpočtové stabilitě, pokud jde o plánovaný mechanismus včasného varování a nápravný mechanismus, určené k omezení odchylek od rozpočtových cílů autonomních společenství, však nebyla v roce 2012 účinně prováděna. To by mohlo na regionální úrovni vést k novému zhoršení stavu rozpočtů. Pro rok 2013 existují jasná rizika pro dosažení nominálních cílů, vyplývající částečně z optimistického makroekonomického scénáře, z něhož vychází návrh rozpočtu na rok 2013, a z optimistických prognóz v oblasti sociálního zabezpečení.

Pokud jde o rok 2014, zdá se, že Španělsko dosud nepřijalo dostatečná opatření k dosažení požadovaného strukturálního úsilí. Víceletý rozpočtový plán oznámený v srpnu nepředstavil dostatečně konkrétní opatření na podporu doporučeného fiskálního úsilí. Proto je na rok 2014 ještě stále třeba specifikovat dodatečná a trvalá opatření.

S ohledem na výše uvedené posouzení lze konstatovat, že zatímco ve vztahu k rokům 2012 a 2013 byla přijata účinná opatření, opatření na rok 2014 požadavky revidovaného doporučení v rámci postupu při nadměrném schodku nesplňují. Vzhledem k této křehké rovnováze má Komise za to, že ve věci nadměrného schodku Španělska nejsou v současné době nutné žádné další kroky. Komise bude v souladu s Paktem o stabilitě a růstu rozpočtový vývoj ve Španělsku i nadále podrobně sledovat.

Pokud jde o fiskální řízení, i když na regionální úrovni dochází k pokroku v rozpočtovém výkaznictví, dosažení větší fiskální transparentnosti by vyžadovalo komplexnější, jednotné a včasné výkaznictví vládních institucí na konsolidovaném základě v souladu se systémem ESA 95. Je také důležité pokročit ve zřízení fiskální rady, jak je plánováno, a zajistit její plnou institucionální a finanční nezávislost.

Srovnání základních makroekonomických a rozpočtových projekcí

|| || 2009 || 2010 || 2011 || 2012 || 2013 || 2014

Reálný HDP (změna v %) || KOM PP 12 || -3,7 || -0,3 || 0,4 || -1,4 || -1,4 || 0,8

KOM AP 12 || -3,7 || -0,1 || 0,7 || -1,9 || -0,3 || 1,1

PS || -3,7 || -0,1 || 0,7 || -1,7 || 0,2 || 1,8

Mezera výstupu1 (% potenciálního HDP) || KOM PP 12 || -4,2 || -4,8 || -4,2 || -4,6 || -4,8 || -2,7

KOM AP 12 || -4,3 || -4,8 || -4,2 || -5,3 || -4,7 || -2,8

PS || - || - || -3,8 || -4,3 || -3,8 || -2,1

Saldo veřejných financí3 (% HDP) || KOM PP 12 || -11,2 || -9,7 || -9,4 || -8,0 || -6,0 || -6,4

KOM AP 12 || -11,2 || -9,3 || -8,9 || -6,3 || -6,1 || -6,4

PS || - || - || -8,5 || -5,3 || -3,0 || -1,1

Primární saldo (% HDP) || KOM PP 12 || -7,7 || -7,0 || -5,0 || -2,2 || -2,5 || -2,1

KOM AP 12 || -9,4 || -7,4 || -6,5 || -3,1 || -2,8 || -3,1

PS || - || - || -6,1 || -2,2 || 0,2 || 2,0

Cyklicky očištěné saldo1 (% HDP) || KOM PP 12 || -9,4 || -7,6 || -7,6 || -6,0 || -4,0 || -5,3

KOM AP 12 || -9,3 || -7,3 || -6,9 || -4,1 || -4,1 || -5,1

PS || - || - || -6,9 || -3,4 || -1,4 || -0,2

Strukturální saldo2 (% HDP) || KOM PP 12 || -8,7 || -7,6 || -7,5 || -6,3 || -4,0 || -5,3

KOM AP 12 || -8,7 || -7,3 || -7,0 || -4,3 || -4,1 || -5,1

PS || - || - || -7,3 || -4,4 || -2,2 || -0,2

Hrubý veřejný dluh3 (% HDP) || KOM PP 12 || 53,9 || -61,5 || 69,3 || 86,1 || 92,7 || 97,1

KOM AP 12 || 53,9 || -61,2 || 68,5 || 80,9 || 86,8 || 91,8

PS || - || - || 68,5 || 79,8 || 82,3 || 81,5

Poznámky: 1 Mezery výstupu a cyklicky očištěná salda podle programů, přepočítané útvary Komise na základě údajů obsažených v programech. 2 Cyklicky očištěné saldo bez jednorázových a jiných dočasných opatření. 3 Program pomoci pro finanční sektor určený k rekapitalizaci bank, zahájený 23. července 2012, dosud neměl vliv na hrubý veřejný dluh a prognózu schodku na období 2012–14. Zdroj: KOM PP 12 – prognóza útvarů Komise z podzimu roku 2012; KOM AP 12 – aktualizovaná prognóza útvarů Komise z podzimu roku 2012; PS – program stability z dubna 2012.