52012DC0602

SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ

o studii proveditelnosti, pokud jde o dohodu o stabilizaci a přidružení mezi Evropskou unií a Kosovem*

1. Úvod

Hlavní zásady procesu stabilizace a přidružení byly stanoveny ve sdělení Komise z května 1999[1] a byly potvrzeny Radou v červnu 1999. Tento proces vyjadřuje závazek a odpovědnost, které Evropská unie přijala s odhodláním přispívat ke stabilitě oblasti západního Balkánu. Evropská unie tamějším zemím po splnění příslušných podmínek nabízí smluvní vztahy upravené podle potřeb jednotlivých zemí: dohody o stabilizaci a přidružení. Podmínky pro navazování smluvních vztahů se zeměmi západního Balkánu jsou stanoveny v závěrech Rady z dubna 1997. K hlavním prvkům patří věrohodné úsilí o demokratické reformy, respektování a ochrana lidských práv, menšin a svobody projevu, jakož i svobodné a řádné volby. Rada rovněž očekává provádění prvních hospodářských reforem, readmisi z členských států a závazek k regionální spolupráci.

Zasedání Evropské rady v Santa Maria da Feira (červen 2000) vyslalo oblasti západního Balkánu jasný signál: tamní země získaly status potenciálních kandidátů na členství. Toto poselství bylo dále posíleno summitem v Záhřebu (listopad 2000). V závěrech Evropské rady z března 2003 se uvádí, že budoucnost západního Balkánu spočívá v EU, k čemuž je nezbytná silná politická vůle a trvalé úsilí. Ze Soluňské agenda pro západní Balkán z června 2003 jasně vyplývá, že země západního Balkánu a podpora jejich příprav na budoucí začlenění do evropských struktur a v konečném důsledku i na členství v Unii představují pro EU vysokou prioritu.

Studie proveditelnosti byly dosud vypracovány pro Albánii, Bosnu a Hercegovinu, Chorvatsko, Bývalou jugoslávskou republiku Makedonii, Srbsko a Černou Horu. Se všemi uvedenými zeměmi pak byla podepsána dohoda o stabilizaci a přidružení. V prosinci 2011 Rada připomněla ochotu Evropské unie podpořit hospodářský a politický vývoj Kosova prostřednictvím jasné evropské perspektivy, v souladu s evropskou perspektivou tohoto regionu, a zdůraznila, že je za tímto účelem třeba podniknout konkrétní kroky. V únoru 2012 vzala Rada na vědomí záměr Komise zahájit studii proveditelnosti, pokud jde o dohodu o stabilizaci a přidružení mezi Evropskou unií a Kosovem, aniž by byl dotčen postoj členských států k otázce statusu nebo jakákoli budoucí rozhodnutí přijímané Radou.

V souvislosti se závěry Rady z února 2012 připravila Komise prohlášení, podle něhož „ve své studii proveditelnosti posoudí, zda jsou plněna politická, hospodářská a právní kritéria týkající se dohody o stabilizaci a přidružení. Zahájením práce na studii proveditelnosti týkající se dohody o stabilizaci a přidružení s Kosovem není dotčen právní status a postoje členských států k otázce uznání Kosova.“

Metodika

Studie vychází ze zjištění představených v pracovním dokumentu útvarů Komise[2], jenž byl vypracován na základě dotazníku vyplněného kosovskými orgány, dále na základě hodnotící mise 20 odborníků a příspěvků Kanceláře EU v Prištině a mezinárodních či nevládních organizací. Studie hodnotí, zda je Kosovo připraveno k jednání o dohodě o stabilizaci a přidružení a zda je schopno ji posléze provádět. V dokumentu jsou vyjmenovány prioritní otázky, které je třeba vyřešit před samotným zahájením jednání, a prioritní oblasti, jež bude Kosovo muset řešit, aby dostálo závazkům plynoucím z dohody o stabilizaci a přidružení.

Právní aspekty

Možnosti Unie uzavírat mezinárodní dohody nejsou omezeny na všeobecně uznávané nezávislé státy či mezinárodní organizace. Tyto dohody lze uzavřít s kterýmkoliv subjektem, u něhož druhá smluvní strana akceptuje schopnost uzavřít dohodu, jež se bude řídit mezinárodním právem veřejným. Několik mezinárodních dohod se subjekty, jež nebyly svrchovanými státy, Evropská unie již v minulosti uzavřela.

Tyto dohody uzavřela Rada na základě článku 218 Smlouvy o fungování EU (SFEU), nebo na základě bývalého článku 300 a ještě předtím článku 228 Smlouvy o ES). V této souvislosti je důležité poznamenat, že použití článku 218 SFEU jako právního základu pro dohodu s Kosovem nepředstavuje uznání Kosova Unií jako nezávislého státu ani uznání Kosova jednotlivými členskými státy, pokud je v tomto ohledu učiněna výslovná výhrada. Stejně tak se tímto právním základem nezrušuje uznání Kosova těmi členskými státy, které jej již uznaly.

Neexistuje právní překážka, která by Unii bránila uzavřít na tomto základě s Kosovem dohodu o přidružení. Tento pojem není v právu EU nijak přesně vymezen: článek 217 SFEU uvádí, že taková dohoda stanoví „vzájemná práva a povinnosti, společné postupy a zvláštní řízení.“ Z praxe Unie vyplývá, že dohody o přidružení vytvářejí zvláštní a výsadní vazby s třetí zemí. Dohody o přidružení vždy kladou velký důraz zejména na sdílené hodnoty a zásady, obsahují důležitou část týkající se obchodu, stanoví sbližování právních předpisů a politik dané země se všemi hlavními politikami Unie a upravují spolupráci v takřka každé oblasti spadající do pravomoci Unie. Přidružování probíhá prostřednictvím institucionálního rámce, jehož součástí není jen přijímání rozhodnutí, ale i intenzivní politický dialog na úrovni veřejné služby.

Unie tudíž může tuto dohodu s třetí zemí uzavřít, pokud jsou politické a soudní orgány této země s to zajistit dodržování, uplatňování a provádění podmínek dohody. To, zda politický a hospodářský vývoj v Kosovu umožňuje této zemi přijmout rozsáhlé závazky vyplývající z dohody o přidružení, má být posouzeno právě v této studii proveditelnosti. Z právního hlediska však postačuje konstatovat, že skutečnost, že některé členské státy neuznávají Kosovo jako nezávislý stát, nepředstavuje pro kosovské orgány právní překážku k plnění závazků vyplývajících z případné dohody o přidružení. Přidružení Kosova k Evropské unii není v rozporu se skutečností, že členské státy Unie mají ke statusu Kosova podle mezinárodního práva různý postoj. Přesná právní povaha dohody by musela být stanovena na konci jednání s ohledem na její faktický obsah a s řádným přihlédnutím k právnímu kontextu.

Kosovským orgánům nebrání v plnění závazků plynoucích z dohody o stabilizaci a přidružení ani mezinárodní přítomnost[3] v Kosovu. Dohoda by nebyla v rozporu s rezolucí Rady bezpečnosti OSN č. 1244 z roku 1999. Je rovněž slučitelná s přítomností Prozatímní správní mise OSN v Kosovu.

Mezinárodní civilní úřad v Kosovu byl zřízen za účelem dohledu nad prováděním komplexního návrhu na řešení statusu Kosova. Mezinárodní řídící skupina dne 10. září dohled nad nezávislostí Kosova a mandát civilního zástupce ukončila. Učinila tak poté, co shledala, že Kosovo v podstatě splnilo podmínky komplexního návrhu na řešení svého statusu, a poté, co Kosovo přijalo potřebný ústavní a právní rámec. V důsledku toho bude Mezinárodní civilní úřad do konce roku 2012 uzavřen, a EU pak bude v Kosovu hrát významnější úlohu.

Hlavním cílem mise EU na podporu právního státu (EULEX) je napomáhat a poskytovat podporu kosovským orgánům v klíčových oblastech právního státu – v policejní, justiční a celní oblasti. Mise má jisté výkonné pravomoci. V případě uzavření dohody o přidružení by pak mise EU v rámci své působnosti podporovala kosovské orgány při provádění této dohody.

Aspekty týkající se severu Kosova

Sever Kosova je označením oblasti zahrnující obce Leposaviq/Leposavić, Zubin Potok a Zveçan/Zvečan, jakož i část obce Mitrovicë/Mitrovica na severním břehu řeky Ibër/Ibar. V této oblasti žijí převážně Srbové.

Srbsko v této části Kosova nadále financuje a udržuje určité struktury, mezi něž patří nejen nemocnice a školy, ale také obecní úřady, bezpečnostní služby a soudní struktury. Oblastní soud v Mitrovici může v současné době fungovat pouze s podporou soudců mise EULEX. Srbská elektrárenská společnost provozuje na severu Kosova pobočku bez příslušné licence, totéž platí pro srbské mobilní operátory. Obyvatelé na severu často využívají k překročení hranic či hraniční linie alternativní komunikace.

Sever Kosova se nachází v obtížné hospodářské situaci. Místní obyvatelstvo je příliš závislé na zaměstnání ve veřejné správě a na sociální pomoci financované z Bělehradu. Oblast disponuje přírodními zdroji (např. důl Trepça/Trepča), avšak tento potenciál zůstává z velké části nevyužit.

V roce 2011 proběhlo v Kosovu sčítání lidu, do něhož však nebyly zahrnuty údaje z této části Kosova. Při posledních kosovských volbách byla v uvedených obcích mimořádně nízká volební účast. Ve stejné době, kdy se konaly volby v Srbsku (květen 2012), obce Zubin Potok a Zveçan/Zvečan jednostranně uspořádaly vlastní místní volby. Priština, Bělehrad ani mezinárodní společenství tyto volby neuznaly.

Poté, co byly během léta 2011 na hranice / hraniční přechody vyslány jednotky kosovské policie a kosovské celní orgány, byla postavena řada zátarasů. Většina z nich je nyní odstraněna. Jeden zátaras se stále nachází na hlavním mostu přes řeku Ibër/Ibar. Současná situace, kdy dochází k výbuchům násilí a často rostoucímu napětí, není udržitelná. Důležitou roli při udržování klidu sehrávají mise KFOR a EULEX.

Dialog mezi Bělehradem s Prištinou

Vyřešení situace na severu Kosova představuje pro Kosovo, Srbsko, oblast západního Balkánu a mezinárodní společenství i nadále náročný úkol. V návaznosti na rezoluci Valného shromáždění OSN ze září 2010 Evropská unie zprostředkovává dialog mezi Prištinou a Bělehradem. Dialog byl zahájen v březnu 2011 s cílem podpořit spolupráci, dosáhnout pokroku na cestě k Evropské unii a zlepšit život obyvatelstva. Dosud strany uzavřely dohody o volném pohybu osob, celních razítkách, uznávání vysokoškolských diplomů, katastrech nemovitostí, občanských rejstřících, integrované správě hranic a o regionální spolupráci. Kosovo i Srbsko musí nadále v dobré víře plnit všechny dosud uzavřené dohody a konstruktivně s podporou EU řešit všechny problémové body.

Další pokrok v řešení otázek na severu Kosova se neobejde bez konstruktivní spolupráce všech příslušných aktérů. Své musí vykonat kosovské orgány: musí prosazovat mnohonárodnostní Kosovo a respektovat zvláštní potřeby místního obyvatelstva. Kosovo pokračovalo v přípravě programu pro severní část v souladu se závěry Rady z prosince 2011. Z normalizace poměrů v této části Kosova budou těžit i příslušníci nesrbských menšin.

Současná situace je problematická a je třeba ji co nejrychleji zlepšit. V tomto ohledu se Komise domnívá, že výhody plynoucí z dohody o stabilizaci a přidružení budou vzpruhou pro obyvatele celého Kosova, tedy i jeho severní části.

2. Vztahy mezi Evropskou unií a Kosovem

Kosovo postupně posiluje své struktury, jež se zabývají procesy evropské integrace. Zřídilo národní radu pro integraci do EU, v jejímž čele stojí prezident. Cílem této národní rady je mobilizovat kosovské instituce k plnění jejich evropské reformní agendy. Ministerstvo evropské integrace řídí pracovní skupinu pro evropskou integraci. Ministerstvo prokázalo dobré schopnosti k mobilizaci ostatních ministerstev a institucí a koordinovalo rozsáhlý příspěvek Kosova k vypracování této studie proveditelnosti.

Přezkum sdělení z roku 2009: Kosovo – naplňování evropské perspektivy[4]

Komise v roce 2009 vydala sdělení o Kosovu, jež obsahuje doporučení k řadě praktických kroků, jimiž by EU mohla zajistit postupný pokrok Kosova směrem k Evropě.

EU zahájila dialog o uvolnění vízového režimu a předložila kosovským orgánům plán vízové liberalizace. Kosovské orgány nyní předložily svou první zprávu. V roce 2011 schválila EU prodloužení platnosti autonomních obchodních opatření pro Kosovo. Kosovo je nyní rovněž zahrnuto v úmluvě o celoevropsko-středomořském systému kumulace původu, na níž se může aktivně podílet, jakmile bude sjednána dohoda o obchodu. Kosovo pokračuje v přípravách na integraci do rámce pro hospodářský a fiskální dozor. V prosinci 2011 Rada uznala, že socioekonomický rozvoj Kosova bude posílen rovněž členstvím v Evropské bance pro obnovu a rozvoj.

V březnu 2011 Komise doporučila Radě, aby ji zmocnila ke sjednání rámcové dohody, jež by Kosovu umožnila účastnit se programů EU. Komise a Kosovo dokončily tři kola dialogu v rámci procesu stabilizace a přidružení. Tento dialog se ukázal jako účinný kontrolní mechanismus, pomocí něhož lze Kosovu poskytovat poradenství k opatřením, jež musí přijmout v zájmu plnění své evropské reformní agendy. Prostřednictvím tohoto mechanismu jsou zajištěny i konzultace s organizacemi občanské společnosti.

V rámci nástroje předvstupní pomoci Kosovo profituje z programů přeshraniční spolupráce s Albánií, Bývalou jugoslávskou republikou Makedonie a Černou Horou a zvýšily se finanční příděly, jež jsou pro Kosovo vyčleněny na programy Erasmus-Mundus, Tempus a Young Cell. Celkově je v rámci 2007–2013 pro Kosovo k dispozici 635,4 milionu EUR.

Komise společně s kosovskými orgány zahájila strukturovaný dialog o právním státu, což je projevem politického odhodlání kosovských orgánů a Komise řešit problematické body v této oblasti již v rané fázi procesu rozšíření.

Přítomnost EU v Kosovu

Došlo k rozdělení úřadu zvláštního zástupce EU a mezinárodního civilního zástupce. Úřad zvláštního zástupce EU a styčná kancelář Evropské komise byly sloučeny do jednoho úřadu EU, což posílilo přítomnost a viditelnost EU v Kosovu. Vzhledem ke zvyšování kapacit kosovských orgánů byl reorganizován a omezen mandát mise EULEX. Její mandát byl prodloužen do června 2014. Cílem je pomáhat kosovským orgánům při řešení zbývajících problémů. Je třeba, aby Kosovo s misí nadále udržovalo dobrou spolupráci a aktivně podporovalo plnění jejího mandátu. Komise s misí EULEX po celou dobu její reorganizace úzce spolupracuje, aby byl zajištěn hladký přechod a aby se kosovským orgánům dostávalo soustavné podpory.

Kosovo v regionálním kontextu

Kosovo se účastní Rady pro regionální spolupráci, Smlouvy o Energetickém společenství, Dopravní observatoře pro jihovýchodní Evropu a Středoevropské dohody o volném obchodu a je připraveno podílet se i na dalších regionálních iniciativách. Forma účasti Kosova na dohodách o regionální spolupráci dohodnutá v únoru 2012 představuje dobrý základ k tomu, aby Kosovo posílilo a rozšířilo svou přímou účast na těchto mechanismech. Patří k nim Smlouva o Dopravním společenství, justiční spolupráce a ujednání v oblasti politiky zaměstnanosti a sociální politiky v rámci sítě jihovýchodní Evropy pro politiku zaměstnanosti a sociální politiku a sítě jihovýchodní Evropy pro veřejné zdravotnictví. Rovněž by měla zajistit plnou účast Kosova v rámci iniciativy Dekáda romské inkluze.

3. Posouzení 3.1. Politické otázky

Politický systém Kosova je založen na zásadách parlamentní demokracie. Tyto zásady jsou zakotveny v kosovské ústavě a právním rámci. Za poslední tři roky se upevnilo fungování demokratických institucí a dodržování zásad právního státu. Byly zřízeny potřebné instituce.

Hlavními orgány, které posunují kupředu reformní proces, jsou prezident, vláda a parlament. Ústavní soud hraje důležitou roli při zajišťování demokratických zásad a dodržování ústavy, například svými rozsudky o mandátu současného prezidenta. Spolupráce v oblasti právních předpisů mezi vládou a parlamentem se také postupně zlepšuje. Kosovo prokázalo, že jeho závazek řídit se při správě věcí veřejných demokratickými zásadami dostačuje k zahájení jednání o dohodě o stabilizaci a přidružení. Pro splnění závazků, jež z takové dohody plynou, je třeba, aby Kosovo pokračovalo v provádění demokratických reforem. Tamní shromáždění a jeho výbory musí zdokonalit kontrolu právních předpisů a lépe monitorovat provádění politik a uplatňování zákonů, a tím posílit svůj dohled nad výkonnou mocí a bezpečnostním sektorem. Je třeba posílit finanční a správní nezávislost shromáždění na vládě, čehož lze dosáhnout přijetím právních předpisů o statusu státních zaměstnanců shromáždění. Důležité je rovněž zajistit, aby změny návrhu rozpočtu shromáždění konzultovala vláda se shromážděním dříve, než jej předloží shromáždění ke schválení.

Kosovo uspořádalo řádné volby na celostátní i místní úrovni. Volební systém umožňuje soutěž různých politických stran a zajišťuje voličům svobodnou volbu. Výsledkem jsou v průběhu času různá složení vládnoucích koalic. Z výsledků posledních všeobecných voleb na přelomu roku 2010 a 2011 vyplynulo, že do shromáždění se mohou dostat nové politické strany. Kosovo je připraveno zahájit jednání o dohodě o stabilizaci a přidružení. Zároveň však byly tyto volby poznamenány závažnými nedostatky a technickými problémy. Proto musí Kosovo vylepšit právní rámec tak, aby lépe odrážel osvědčené postupy a normy v EU. Cílem je dostát svým závazkům, jež by z takové dohody vyplývaly.

Pokud jde o právní stát, právní rámec je spletitý: zahrnuje zákony bývalé Jugoslávie a Svazové republiky Jugoslávie, předpisy UNMIK a nové kosovské právní předpisy. Byly přijaty prvky potřebných legislativních reforem v oblasti boje proti organizované trestné činnosti. Stále však chybí několik důležitých zákonů nebo jejich novely, a to zejména v oblasti praní peněz a konfiskace majetku. Kosovo musí v krátké době prokázat jasné odhodlání dosáhnout – v úzké spolupráci s misí EULEX – výsledků v boji proti organizované trestné činnosti, včetně zahájení příslušných vyšetřování. Kosovo musí přijmout nové právní předpisy ohledně konfiskace majetku a upravit podle acquis zákon o předcházení praní peněz a financování terorismu.

Prosazování právního rámce pro boj s různými formami organizované trestné činnosti. je i nadále významným úkolem. Prioritou je, aby Kosovo – chce-li splnit závazky plynoucí z dohody o stabilizaci a přidružení – předložilo v rámci potírání organizované trestné činnosti konkrétní výsledky. Kosovo musí také nadále posilovat a uplatňovat své právní předpisy týkající se zejména předcházení obchodu s lidmi, zbraněmi a drogami a jejich prekursory a boji proti němu. Kosovo by rovněž mělo zvýšit spolehlivost svých statistik.

Kosovo zavedlo důležité prvky právního rámce nezbytné pro boj s korupcí. Jako příklad lze uvést právní předpisy o majetkovém přiznání, prevenci střetu zájmů při výkonu veřejných funkcí, o oznamovatelích (whistle-blowers), zadávání veřejných zakázek a o financování politických stran. Kosovo nyní musí v této oblasti dosáhnout hmatatelných výsledků.

Za poslední tři troky byly reorganizovány státní zastupitelství a policie. Cílem bylo posílit jejich kapacitu k potírání korupce. V Kosovu rovněž existuje protikorupční úřad, jenž má právo zahájit správní šetření a podávat zprávy. Kapacita úřadu odpovídá rozsahu jeho odpovědnosti. Kosovo musí v krátké době prokázat jasné odhodlání dosáhnout – v úzké spolupráci s misí EULEX – výsledků v boji proti korupci, včetně zahájení příslušných vyšetřování. Je třeba, aby Kosovo přijalo novou protikorupční strategii.

Aby Kosovo dostálo svým závazkům plynoucím z dohody o stabilizaci a přidružení, musí účinně uplatňovat své protikorupční právní předpisy a zavést účinný mechanismus pro předcházení korupci. Prioritou je, aby Kosovo předložilo v rámci potírání korupce konkrétní výsledky, mezi něž by patřila úspěšná vyšetřování a stíhání jmenovaných či zvolených úředníků usvědčených z korupce. Kosovo by rovněž mělo zvýšit spolehlivost svých statistik v této oblasti.

V závěrech Rady z dubna 1997 je zdůrazněn význam uspokojivých readmisních postupů. V rámci procesu uvolňování vízového režimu Kosovo přijalo zákon o readmisi a nadále s členskými státy EU na těchto otázkách spolupracuje. Je třeba, aby Kosovo zákon o redmisi plně uplatňovalo a postaralo se o opětovné začlenění navrácených osob.

Za poslední tři roky přijalo Kosovo právní předpisy pro zásadní reformy justice. Ústředními zásadami reforem jsou nestrannost, nezávislost, odpovědnost a účinnost. Na základě reforem se mění struktura soudního systému a státního zastupitelství. Byla zřízena rada státních zástupců. Soudní rada byla posílena. Klíčové soudní instituce fungují, i když na soudu v severně položené Mitrovici pracují pouze soudci mise EULEX. Soudy postupně posílily svou kapacitu a mají jasnou představu, jak tyto reformy posunout kupředu. Úsilí o snížení počtu starých nevyřízených případů nyní pomalu přináší výsledky. Souběžně se zaváděním nové struktury soudů musí Kosovo zajistit, aby si své pravomoci ponechalo zvláštní státní zastupitelství pro případy organizované trestné činnosti, válečných zločinů a korupce.

Je jasné, že Kosovo stojí v této oblasti před mnoha úkoly. V zájmu splnění závazků plynoucích z dohody o stabilizaci a přidružení musí Kosovo nadále posilovat účinnost, odpovědnost a nestrannost soudnictví. Musí úspěšně provést čtyři hlavní zákony v rámci reformy justice včetně zajištění jejich soudržnosti. Kosovo musí přijmout opatření ke snížení celkového počtu nevyřízených případů. Kosovské orgány musí soudcům, státním zástupcům, svědkům, žalobcům a zaměstnancům soudů zajistit odpovídající bezpečnost a ochranu. Kosovo musí zajistit, aby soudní řízení probíhala ve vhodných prostorách a v souladu se soudními postupy. Měl by pokračovat nábor soudců a státních zástupců z řad menšin, jak je stanoveno v právním rámci.

Z velké části je již zaveden právní rámec upravující základní podmínky stabilní a profesionální veřejné služby. Právní předpisy vycházejí z aktuálních koncepcí veřejné správy v Evropě. Kapacity veřejné správy jsou rozvinuty lépe na centrální úrovni než na úrovni obecní. Kosovo zřídilo úřad veřejného ochránce práv, jenž představuje hlavní nezávislý orgán pro podporu lidských a základních práv. Úřad se ale potýká s problémy, zejména pokud jde o jeho rozpočet a prostory.

Kosovo musí v krátké době přijmout sekundární právní předpisy o veřejné službě a o platech ve veřejné službě. Dále by mělo zajistit příslušné prostory a rozpočtovou nezávislost veřejnému ochránci práv. Je třeba, aby vláda návrh rozpočtu veřejného ochránce práv zařazovala beze změn do souhrnného návrhu rozpočtu předkládaného parlamentu.

Zároveň musí Kosovo pokračovat v provádění nezbytné reformy veřejné správy. V zájmu splnění závazků plynoucích z dohody o stabilizaci a přidružení musí Kosovo pokročit v provádění strategie pro veřejnou správu, v plnění akčního plánu a v uplatňování příslušných právních předpisů. Také musí zajistit, aby byla reforma veřejné správy udržitelná, včetně zajištění potřebného financování a personálu. V rámci veřejné správy je rovněž třeba zvýšit podíl příslušníků menšin. Úspěšné provádění dohody se bez efektivní a profesionální veřejné správy neobejde.

Kosovská ústava i celkový právní rámec poskytují záruky pro základní lidská práva a ochranu menšin. Přestože Kosovo není členem OSN ani Rady Evropy, hlavní úmluvy OSN a Rady Evropy včetně protokolů jsou podle jeho ústavy v Kosovu přímo použitelné a mají přednost před kosovskými právními předpisy. Za poslední tři roky Kosovo podniklo kroky k praktickému uplatňování těchto ustanovení.

Kosovo se bude muset v zájmu splnění závazků plynoucích z dohody o stabilizaci a přidružení vypořádat s náročnými výzvami. Zmíněná oblast je obzvlášť důležitá ve světle nového strategického rámce a akčního plánu EU k lidským právům a demokracii, které Rada přijala v červnu 2012. Kosovo musí vyšetřovat a stíhat veškeré fyzické útoky na novináře a dokončit parlamentní postup ke změnám ustanovení trestního zákoníku o trestní odpovědnosti médií a ochraně novinářských zdrojů. Kosovo rovněž musí racionalizovat a zjednodušit systém, ve kterém se ochranou lidských a základních práv zabývá velké množství různých orgánů, aby bylo v této oblasti zajištěno účinné sledování a prosazování právního rámce. Kosovo musí pokročit v prosazování vlastnických práv, například snížením počtu nevyřízených případů a důslednějším vymáháním soudních a správních rozhodnutí. Právní předpisy na ochranu osobních údajů je třeba dále harmonizovat s normami EU; také je třeba v této oblasti posílit správní kapacity.

Právní rámec pro ochranu menšin, včetně ústavních záruk, existuje. Podle kosovské ústavy je Rámcová úmluva Rady Evropy o ochraně národnostních menšin v Kosovu přímo použitelná. Příslušníci menšin jsou dobře zastoupeni ve shromáždění i v politických funkcích na vládní úrovni.

Za silné mezinárodní podpory Kosovo nadále nabízí možnost návratu vysídleným osobám. Od roku 2000 se do Kosova vrátilo více než 23 000 příslušníků menšin.

Kosovo zahájilo proces decentralizace včetně zřizování nových obcí, ve kterých tvoří většinu obyvatel příslušníci menšin. Kosovo musí v krátké době zajistit existenci orgánu, v jehož rámci by bylo možné vést konzultace o podpoře a ochraně náboženského a kulturního dědictví přímo s náboženskými obcemi, zejména se srbskou pravoslavnou církví.

Pro splnění závazků plynoucích z dohody o stabilizaci a přidružení musí Kosovo prosazovat mnohonárodnostní Kosovo, tj. vytvořit takové podmínky, ve kterých by se kosovští Srbové mohli cítit jako součást budoucnosti Kosova, a usnadnit návrat osobám, jež se vrátit chtějí. Komise rovněž očekává, že Kosovo bude dále pokračovat v decentralizaci, zejména v nových obcích, což přispěje k začlenění kosovských Srbů. Pro úřad jazykového komisaře je třeba zajistit příslušný rozpočet, personál a prostory.

Kosovo musí rovněž provádět právní předpisy o ochraně kulturního dědictví a srbské pravoslavné církve, zejména zákony o historickém centru města Prizren a o obci Velika Hoča/Hoçë e Madhe. Kosovský veřejnoprávní rozhlas a televize musí zajišťovat vysílání v srbštině. Je třeba vyšetřovat národnostně či nábožensky motivované útoky, stavět pachatele před soud a bojovat proti diskriminaci. Pokud jde o Romy, Aškaly a balkánské Egypťany, kteří stále žijí ve velmi nuzných podmínkách, Kosovo musí doložit, že dosahuje pokroku při provádění strategie a akčního plánu, a to mimo jiné přidělováním nezbytných zdrojů.

V otázce válečných zločinů Kosovo dobře spolupracuje s Mezinárodním trestním tribunálem pro bývalou Jugoslávii. Kosovo by také mělo podporovat práci zvláštní vyšetřovací komise v rámci mise EULEX.

3.2. Ekonomické záležitosti

Kosovo provedlo úvodní zásadní reformy s cílem vytvořit plně fungující tržní hospodářství, což podle závěrů Rady z dubna 1997 postačuje k navázání smluvních vztahů se zeměmi západního Balkánu. Zároveň se však kosovská ekonomika potýká s řadou závažných problémů. Míra nezaměstnanosti je velmi vysoká a soukromý sektor je nadále slabý. Neoficiální ekonomická činnost je rozšířený jev. Je třeba posílit právní stát, a tím zlepšit podnikatelské prostředí a podporovat rozvoj soukromého sektoru. Je třeba vynaložit další značné úsilí, jež povede k lepšímu zacílení hospodářských politik a k řešení otázek fiskální konsolidace, tvorby pracovních míst a konkurenceschopnosti. Kromě toho je třeba podporovat soukromé investice s cílem dosáhnout udržitelnějšího růstu podporujícího začlenění.

3.3. Schopnost přijmout závazky vyplývající z dohody o stabilizaci a přidružení

Analýza Komise potvrzuje, že u většiny odvětví jsou v Kosovu k dispozici prvky právního rámce a základní správní kapacita, což k zahájení jednání o dohodě o stabilizaci a přidružení postačuje. Zároveň však pracovní dokument útvarů Komise poukazuje na výrazné nedostatky a mnohé problémy, jež musí Kosovo řešit, chce-li dostát svým závazkům podle této dohody.

Klíčovým odvětvím v kontextu dohody o stabilizaci a přidružení je obchod. Kosovo uplatňuje liberální obchodní politiku a je velmi otevřenou ekonomikou s nízkým počtem obchodních omezení. Kosovo je členem Středoevropské dohody o volném obchodu CEFTA, s jejímiž členy má bezcelní režim pro veškeré průmyslové zboží a zemědělské produkty. Kosovo rovněž využívá bezcelní přístup na trh EU v případě výrobků zpracovatelského průmyslu a téměř všech zemědělských produktů prostřednictvím autonomního režimu EU. Kosovo přistoupilo k modernizaci regulačního rámce týkajícího se volného pohybu zboží. V zájmu sbližování s acquis přijalo nové právní předpisy v souladu s normami EU a zrušilo předpisy, jež s právem EU slučitelné nejsou.

Na ministerstvu průmyslu a obchodu probíhá reorganizace s cílem zvýšit kapacitu v této oblasti a s ohledem na ty části dohody o stabilizaci a přidružení, jež se týkají obchodu. Reorganizace ještě nebyla plně dokončena. Proto musí Kosovo v krátké době provést rozhodnutí vlády o reorganizaci ministerstva a zavést struktury pro vedení a koordinaci příslušných jednání. V zájmu lepšího pochopení dopadu obchodních ustanovení dohody o stabilizaci a přidružení na kosovskou ekonomiku by mělo Kosovo vypracovat analytickou studii, v níž by byly jasně uvedeny jeho priority pro jednání.

V zájmu plnění závazků plynoucích z dohody o stabilizaci a přidružení musí Kosovo dosáhnout pokroku i v dalších oblastech. Jedním z klíčových prvků je uplatňování právního rámce pro obchod, hospodářskou soutěž a vnitřní trh. Stále dochází k nelegálnímu obchodu se zvířaty a nelegálním porážkám. Kosovo musí tyto praktiky více kontrolovat. Posíleny by měly být rovněž kontroly trhů s hospodářskými zvířaty. Kosovu by pomohly lepší obchodní statistiky.

Pro splnění závazků plynoucích z dohody o stabilizaci a přidružení musí Kosovo jednak rozšířit vybavení pro fytosanitární a veterinární dovozní kontroly, jednak zvýšit kapacitu pro přenos vzorků. Je třeba dokončit přesun inspektorů v oblasti zvěrolékařství a bezpečnosti potravin z obcí do potravinového a veterinárního úřadu. Nutné je systematizovat zadávání údajů do databáze pro identifikaci, evidenci a sledování pohybu zvířat. Laboratoře provádějící kontroly potravin musí být akreditovány.

4. Celkové závěry a doporučení

Od konfliktu na konci 90. let dosáhlo Kosovo na své cestě směrem k EU výrazného pokroku. Zavedlo pevný institucionální a právní rámec potřebný pro demokratickou správu věcí veřejných a ochranu lidských práv všech menšin žijících v Kosovu i práv vracejících se vysídlených osob.

Základním institucionálním a právním rámcem je zajištěn právní stát. V právních předpisech je pevně zaručena nezávislost soudnictví. Základní soudní instituce začaly plnit svou úlohu. Z velké části je rovněž zaveden právní rámec nezbytný pro stabilní a profesionální veřejnou správu.

Kosovo provedlo úvodní zásadní reformy s cílem vytvořit fungující tržní hospodářství. Uplatňuje liberální obchodní politiku a celkově je velmi otevřenou ekonomikou s nízkým počtem obchodních omezení. Jedním z hlavních problémů kosovské ekonomiky je velmi vysoká míra nezaměstnanosti.

Účastí na dialogu zprostředkovávaném EU prokazuje Kosovo svůj závazek k regionální spolupráci a stabilitě. Kosovo rovněž navázalo dobré vztahy s většinou svých sousedů. Účastní se některých regionálních fór a předsedalo zóně CEFTA.

Za poslední tři roky Kosovo posílilo svou kapacitu dostát závazkům plynoucím z dohody o stabilizaci a přidružení. Kosovo je v současnosti jedinou zemí západního Balkánu, jež zatím nemá smluvně upravené vztahy s EU a neprofituje z uvolnění vízového režimu. V oblasti obchodu se opírá o autonomní obchodní opatření EU.

Z právního hlediska nic nebrání tomu, aby EU dohodu o stabilizaci a přidružení podle článků 217 a 218 SFEU EU s Kosovem uzavřela. Při uzavírání této dohody je možné respektovat postoje členských států ke statusu Kosova. Rada několikrát potvrdila evropskou perspektivu zemí západního Balkánu. Naposledy tak učinila v případě Kosova v prosinci 2011. Evropské ambice Kosova silně podporuje tamní široká veřejnost.

Situace na severu Kosova nadále představuje pro Kosovo, oblast západního Balkánu obecně i pro EU náročný úkol. Všichni zúčastnění aktéři musí k vyřešení této situace pozitivně a aktivně přispívat. Kosovské orgány musí prosazovat mnohonárodnostní Kosovo. Musí vytvořit takové podmínky, ve kterých budou kosovští Srbové moci věřit ve svou budoucnost v Kosovu. Současná situace není překážkou k jednání o dohodě o stabilizaci a přidružení, avšak Kosovo musí dosáhnout dalších zlepšení, aby dostálo svým závazkům, jež z takové dohody plynou. Výhody, jež by se z ustanovení případné dohody o stabilizaci a přidružení odvíjely, jsou v zájmu lidí žijících v této části Kosova. EU je odhodlána všem zúčastněným stranám pomoci nalézt řešení, jak život lidí na severu Kosova zlepšit.

Z analýzy představené v pracovním dokumentu útvarů Komise a shrnuté v tomto sdělení vyplývá, že Kosovo je k zahájení jednání o dohodě o stabilizaci a přidružení vesměs připraveno. Kosovo přitom musí i nadále v dobré víře plnit všechny dohody, jež byly dosud uzavřeny mezi Bělehradem a Prištinou, a konstruktivně s podporou EU musí i nadále řešit všechny problémové body. Na tomto základě Komise navrhne směrnice pro jednání o této dohodě poté, co Kosovo podnikne následující kroky v těchto oblastech:

· Právní stát: prokáže jasné odhodlání dosáhnout výsledků v boji proti organizované trestné činnosti a korupci, včetně zahájení příslušných vyšetřování a zajištění další dobré spolupráce s misí EULEX. Bude podporovat práci zvláštní vyšetřovací komise. Souběžně se zaváděním nové struktury soudů zajistí, aby si své pravomoci ponechalo zvláštní státní zastupitelství pro případy organizované trestné činnosti, válečných zločinů a korupce. Přijme právní předpisy týkající se konfiskace majetku a novelizuje zákon o předcházení praní peněz a financování terorismu. Přijme novou protikorupční strategii.

· Veřejná správa: přijme sekundární právní předpisy o veřejné službě a o platech ve veřejné službě. Zajistí veřejnému ochránci práv příslušné prostory a rozpočtovou nezávislost tím, že vláda bude muset beze změn zařazovat návrh rozpočtu veřejného ochránce práv do souhrnného návrhu rozpočtu předkládaného parlamentu.

· Ochrana menšin: zajistí existenci orgánu, v jehož rámci by bylo možné vést konzultace o podpoře a ochraně náboženského a kulturního dědictví přímo s náboženskými obcemi, zejména se srbskou pravoslavnou církví.

· Obchod: provede rozhodnutí vlády o reorganizaci ministerstva průmyslu a obchodu, zavede mechanismus pro vedení a koordinaci příslušných jednání v rámci Kosova a připraví dopadovou analýzu obchodních aspektů dohody o stabilizaci a přidružení.

Kosovo musí nadále prokazovat svůj závazek k celkovému programu reforem ve vztahu k EU a sbližovat ve větší míře své právní předpisy s acquis. Kosovo musí v zájmu plnění svých závazků plynoucích z dohody o stabilizaci a přidružení pokročit zejména v těchto oblastech:

· Právní stát: prioritně předloží konkrétní výsledky v rámci potírání organizované trestné činnosti a korupce a posílí své právní předpisy a jejich provádění zejména v oblasti předcházení obchodu s lidmi, zbraněmi, drogami a jejich prekursory a boji proti němu. Zvýší spolehlivost statistik v oblasti boje proti závažné a organizované trestné činnosti a korupci. Bude aktivně podporovat výkon mandátu mise EULEX včetně zvláštní vyšetřovací komise. Zajistí readmisi z členských států.

· Soudnictví: přijme opatření ke snížení celkového počtu nevyřízených případů. Provede reformu justice včetně zajištění soudržnosti zákonů o soudech, radě státních zástupců, soudní radě a o státním zastupitelství. Přijme odpovídající bezpečnostní opatření na ochranu soudců, soudních zaměstnanců, státních zástupců, svědků a žalobců a poskytne účinné nástroje na ochranu před výhrůžkami a zastrašováním. Zajistí, aby soudní řízení probíhala ve vhodných prostorách a v souladu se soudními postupy. Bude pokračovat v náboru soudců a státních zástupců z řad menšin, jak je stanoveno v právním rámci.

· Veřejná správa: pokročí v provádění strategie pro veřejnou správu, v plnění akčního plánu a v uplatňování příslušných právních předpisů. Zajistí, aby byla reforma veřejné správy udržitelná, včetně zajištění potřebného financování a personálu. Zvýší ve veřejné správě celkový podíl příslušníků menšin.

· Volební reforma a shromáždění: zajistí, a) aby právní rámec pro pořádání voleb lépe odrážel osvědčené postupy v EU a aby jeho provádění bylo také v souladu s mezinárodními normami; b) aby byl posílen dohled shromáždění nad výkonnou mocí včetně bezpečnostního sektoru prostřednictvím lepší kontroly právních předpisů a intenzivnějšího monitorování provádění politik a zákonů; c) aby se zvýšila finanční a správní nezávislost shromáždění na vládě zejména přijetím právních předpisů o statusu státních zaměstnanců shromáždění a d) aby změny návrhu rozpočtu shromáždění konzultovala vláda se shromážděním dříve, než je předložen shromáždění ke schválení.

· Lidská a základní práva: bude vyšetřovat a stíhat veškeré fyzické útoky na novináře a dokončí parlamentní postup ke změnám ustanovení trestního zákoníku o trestní odpovědnosti médií a ochraně novinářských zdrojů. Racionalizuje a zjednoduší systém s velkým množstvím orgánů zabývajících se ochranou těchto práv, aby bylo v této oblasti zajištěno účinné sledování a prosazování právního rámce. Pokročí v prosazování vlastnických práv, například snížením počtu nevyřízených případů a důslednějším vymáháním soudních a správních rozhodnutí. Harmonizuje právní předpisy na ochranu osobních údajů s normami EU a zaměří se na jejich provádění, zejména v tomto ohledu přijme sekundární právní předpisy a vybuduje správní kapacity.

· Ochrana menšin: bude prosazovat mnohonárodnostní Kosovo a vytvoří jednak podmínky, ve kterých mohou kosovští Srbové věřit ve svou budoucnost v Kosovu, jednak podmínky pro návrat osobám, jež se vrátit chtějí. Bude pokračovat v decentralizaci, zejména v nových obcích. Zajistí příslušný rozpočet, personál a prostory pro úřad jazykového komisaře. Provede právní předpisy o ochraně kulturního dědictví a srbské pravoslavné církve. Zajistí vysílání v srbštině ve veřejnoprávním rozhlase a televizi. bude vyšetřovat a stíhat veškeré fyzické národnostně či nábožensky motivované útoky a stavět pachatele před soud. Pokročí v provádění strategie a akčního plánu pro Romy, Aškaly a balkánské Egypťany, včetně vyčlenění nezbytných zdrojů.

· Otázky obchodu a vnitřního trhu: bude uplatňovat právní rámec pro obchod, hospodářskou soutěž a vnitřní trh. Zintenzivní kontrolu přetrvávajícího nelegálního obchodu se zvířaty a nelegálních porážek. Posílí kontroly trhů s hospodářskými zvířaty. Zlepší obchodní statistiky.

· Fytosanitární a veterinární otázky: rozšíří vybavení pro fytosanitární a veterinární dovozní kontroly a zvýší kapacitu pro přenos vzorků. Posílí fytosanitární kontroly a kontroly bezpečnosti potravin, mj. dokončením přesunu inspektorů v oblasti zvěrolékařství a bezpečnosti potravin z obcí do potravinového a veterinárního úřadu. Systematizuje zadávání údajů do databáze pro identifikaci, evidenci a sledování pohybu zvířat. Udělí akreditaci laboratořím, jež provádějí kontroly potravin.

Komise vyzývá Kosovo, aby zintenzivnilo reformy v těchto oblastech a aby se zaměřilo na jejich realizaci. Je na Kosovu, jakým tempem bude dosahovat pokroku. Veřejný a politický konsenzus v Kosovu ohledně evropské reformní agendy hraje klíčovou roli pro její rychlé provedení. Komise bude nadále sledovat pokrok Kosova prostřednictvím dialogu v rámci procesu stabilizace a přidružení, strukturovaného dialogu o právním státu, dialogu o vízech a prostřednictvím svých pravidelných zpráv o pokroku.

*               Tímto označením nejsou dotčeny postoje k otázce statusu a označení je v souladu s rezolucí Rady bezpečnosti OSN 1244/1999 a se stanoviskem Mezinárodního soudního dvora k vyhlášení nezávislosti Kosova.

[1]               KOM(1999) 235 v konečném znění.

[2]               SWD(2012) 339 final.

[3]               Připomeňme, že přítomnost vysokého zástupce v Bosně a Hercegovině v rámci Úřadu vysokého zástupce, kterého jmenuje Rada pro nastolení míru a jehož úkolem je dohled nad civilními aspekty provádění Daytonské mírové dohody, nebyla považována za právní překážku pro podpis dohody o stabilizaci a přidružení mezi Evropskou unií a Bosnou a Hercegovinou.

[4]               KOM(2009) 534 v konečném znění.