52011DC0749

1. Financování vnitřních věcí 1.1. Financování vnitřních věcí v širších souvislostech

Základním kamenem evropského projektu je vytvoření prostoru svobody, bezpečnosti a práva. Politiky v oblasti vnitřních věcí přispívají k tomuto projektu tím, že vytvářejí Evropu, do které mohou občané volně vstupovat, pohybovat se a žít v ní s důvěrou, že budou respektována jejich práva a zajištěna jejich bezpečnost. Integrovaný přístup k migraci a bezpečnosti může být výhodný pro EU i její partnery ze zemí mimo ni. Rostoucí důležitost politik v oblasti vnitřních věcí potvrdil Stockholmský program[1] a akční plán k jeho provádění[2]. Jde rovněž o jednu z oblastí, ve kterých došlo v rámci Lisabonské smlouvy k významným změnám[3]. V oblasti vnitřní bezpečnosti jsou ve sdělení Komise Strategie vnitřní bezpečnosti Evropské unie[4] uvedeny jasné strategické cíle a základ společných opatření, která mají řešit společné problémy v oblasti bezpečnosti v nadcházejících letech. Pro vytvoření otevřenější a bezpečnější Evropy bylo dosaženo významného pokroku na základě spolupráce a solidarity na úrovni EU a vůči zemím mimo EU.

I přes tento pokrok Evropa stále čelí mnoha problémům. K řešení otázky migrace je potřebná komplexní, konsistentní a efektivní reakce. Občané rovněž očekávají, že Unie má přispívat k zajištění bezpečnosti bojem proti organizovanému zločinu, terorismu a jiným hrozbám. Při přeměně cílů v oblasti vnitřních věcí v hmatatelné výsledky hraje zásadní úlohu rozpočet EU. Vytvoření prostoru svobody, bezpečnosti a práva prostřednictvím řady „nástrojů“, včetně výdajových programů, sítí, rozsáhlých informačních systémů a agentur EU.

Komise ve svém sdělení ze dne 29. června 2011 o příštím víceletém finančním rámci[5] navrhla na období 2014–2020 rozpočet na vnitřní věci ve výši 10,9 miliardy EUR (běžné ceny), který navazuje na výši výdajů předpokládanou pro konec finančního rámce pro období 2007–2013 a zůstává pod úrovní 1 % celkového rozpočtu EU. Koncepce příštího víceletého finančního rámce, který staví na výsledcích hodnocení a konzultaci se zúčastněnými stranami, je příležitostí, jak lépe uzpůsobit výdaje na úrovni EU strategickým politickým cílům Unie. Především je rovněž šancí, jak zlepšit a zjednodušit způsoby financování. Toto sdělení nastiňuje, jak se Komise chopila těchto příležitostí v oblasti vnitřních věcí.

1.2. Výhled do budoucnosti: výzvy v oblasti politiky vnitřních věcí

V příštích desetiletích bude Unie i nadále čelit důležitým výzvám v oblasti vnitřních věcí. Bude muset bojovat proti obchodování s lidmi a najít správný způsob, jak řešit problémy spojené s nelegální migrací. Současně musí Unie i nadále vyjadřovat svou solidaritu se všemi, kteří potřebují mezinárodní ochranu. Prioritou zůstává dokončení bezpečnějšího a účinnějšího společného evropského azylového systému, který odráží naše hodnoty.

S ohledem na demografické změny, strukturální změny na trzích práce a na způsoby jak přilákat odborníky, bude politika legálního přistěhovalectví a integrace zaměřená do budoucnosti zásadní, proto aby se zlepšila konkurenceschopnost a sociální soudržnost EU, aby došlo k obohacení našeho společenství a k vytváření příležitostí pro všechny. Mělo by se na ni nahlížet v souvislostech sedmi stěžejních iniciativ představených ve strategii Evropa 2020[6], jejímž cílem je pomoci EU překonat stávající finanční a hospodářskou krizi a dosáhnout inteligentního a udržitelného růstu podporujícího začlenění.

Pro hospodářský, kulturní a sociální růst EU je nezbytné a přínosné zajistit bezpečné prostředí. EU má hrát rozhodující roli, ať již při řešení hrozeb závažné a organizované trestné činnosti, kyberkriminality a terorismu, při zajištění správy vnějších hranic EU či při potřebě rychle reagovat na nově se vyskytující krize způsobené člověkem nebo přírodními katastrofami. V éře globalizace, kdy stále rostou hrozby, které mají stále větší nadnárodní rozměr, není žádný členský stát schopen účinně reagovat sám. K zajištění toho, aby donucovací orgány mohly účinně spolupracovat i přes hranice a napříč právními systémy, je zapotřebí konzistentní a komplexní odpovědi ze strany EU.

Zatímco pro zaručení bezpečnosti v Evropě jsou nezbytná donucovací opatření, je mimořádně důležité, aby tato opatření respektovala základní práva, která jsou zakotvena v Listině základních práv Evropské unie.

Pro dosažení těchto cílů je nezbytná spolupráce se zeměmi mimo EU a mezinárodními organizacemi. Nedávné události v severní Africe prokázaly, jak je pro EU důležité komplexně a koordinovaně přistupovat k migraci, hranicím a bezpečnosti. Proto je třeba posílit stále důležitější vnější rozměr politik EU v oblasti vnitřních věcí, a to plně v souladu se zahraniční politikou Unie.

1.3. Přínos zásahu na úrovni EU

Řízení migračních toků a bezpečnostní hrozby představují výzvy, které nemohou řešit členské státy samostatně. Rozpočet EU je jedním z klíčových nástrojů pro řešení těchto výzev. Přispívá tím, že řeší nevyvážené požadavky na jednotlivé členské státy v Unii bez vnitřních hranic, a tím, že jsou z něj financována přeshraniční opatření efektivněji, než je to možné na úrovni států.

Některé členské státy čelí mimořádně velkému tlaku, např. vzhledem ke specifické geografické situaci a délce vnějších hranic Unie, které musejí spravovat. Zrušení ochrany na vnitřních hranicích musí být doprovázeno opatřeními pro účinnou kontrolu a ostrahu na vnějších hranicích Unie. V centru společných politik týkajících se azylu, přistěhovalectví a vnějších hranic proto stojí zásada solidarity a spravedlivého rozložení povinností mezi členskými státy. Rozpočet EU poskytuje prostředky na řešení finančních důsledků této zásady. V oblasti bezpečnosti má závažná a organizovaná trestná činnost, terorismus a jiné bezpečnostní hrozby stále častěji přeshraniční charakter. Nadnárodní spolupráce a koordinace mezi donucovacími orgány jsou nezbytné, aby bylo možné úspěšně zabránit a bojovat proti těmto zločinům, např. formou výměny informací, společného vyšetřování, společných školicích akcí, interoperabilních technologií a společného posuzování hrozeb a rizik.

Pro usměrnění migračních toků, správu vnějších hranic EU a bezpečnost EU jsou potřebné značné zdroje a kapacity Unie i členských států. Díky lepší operativní spolupráci a koordinaci, jejíž součástí je sdružování zdrojů v oblastech jako např. odborná příprava a vybavení, vznikají úspory z rozsahu a synergie, což přináší efektivnější využití veřejných financí a posílení solidarity, vzájemné důvěry a sdílení odpovědnosti pro společné politiky EU mezi členskými státy. To je obzvláště důležité v oblasti bezpečnosti, kde je finanční podpora všech forem přeshraničních společných operací nezbytná pro posílení spolupráce mezi orgány policie, celní služby, pohraniční stráže a soudními orgány.

V souvislosti s vnějším rozměrem vnitřních věcí se díky přijetí opatření a sdružení zdrojů na úrovni EU významně zvýší tlak EU nezbytný k přesvědčení třetích zemí k navázání kontaktů s Unií ohledně těchto záležitostí souvisejících s migrací a bezpečností, které jsou primárně v zájmu Unie a členských států.

2. Priority ve financování 2.1. Budoucí rozpočet na vnitřní věci ve zkratce

Dne 29. června 2011 Komise předložila svůj návrh víceletého finančního rámce. V oblasti vnitřních věcí Komise navrhla rozpočet v celkové výši 10 911 miliónů EUR (běžné ceny) pro období 2014–2020, což znamená značné zvýšení ve srovnání s průměrem po dobu stávajícího víceletého finančního rámce (6 449 miliónů EUR na období 2007–2013, běžné ceny). Tento číselný údaj zahrnuje nejen výdaje na finanční programy, ale rovněž financování rozsáhlých informačních systémů a agentur EU působících v oblasti vnitřních věcí[7].

Rozpočet na vnitřní věci na období 2014–2020 || v miliónech EUR (běžné ceny)

Azylový a migrační fond včetně programu pro znovuusídlení a Evropské migrační sítě || 3 869

Fond pro vnitřní bezpečnost včetně nových rozsáhlých informačních systémů || 4 648

Stávající rozsáhlé informační systémy a agentura pro informační systémy || 822

Mezisoučet || 9 339

Agentury (Europol, Frontex, EASO, Cepol a EMCDDA) || 1,572

Celkem || 10,911

2.2. Dva fondy na podporu politik v oblasti vnitřních věcí

Komise navrhuje zjednodušit strukturu programů v oblasti vnitřních věcí tím, že sníží počet fondů na dva: Azylový a migrační fond a Fond pro vnitřní bezpečnost. Na podporu velmi odlišných ale vzájemně se doplňujících klíčových politik v oblasti migrace a bezpečnosti, které budou v centru pozornosti vnitřních věcí rovněž i po roce 2013, jsou nutné dva komplexní finanční rámce. Právní struktura fondů je objasněna v příloze 1.

Migrační a azylový fond s celkovým rozpočtem ve výši 3 869 milionů EUR (běžné ceny) se bude zaměřovat na toky osob a integrované řízení migrace. Fond pro vnitřní bezpečnost bude mít k dispozici souhrnný rozpočet ve výši 4 648 milionů EUR (běžné ceny) na podporu provádění Strategie vnitřní bezpečnosti[8] a konsistentní a komplexní přístup ke spolupráci v oblasti prosazování práva, včetně správy vnějších hranic EU.

Oba fondy budou mít vnější rozměr na podporu opatření ve třetích zemích a ve vztahu k těmto zemím, které budou primárně chránit zájmy a cíle EU, budou mít přímý dopad v EU a jejích členských státech a budou zajišťovat kontinuitu s činnostmi uskutečňovanými na území EU. Tyto finance budou určeny a použity v souladu s politikou EU pro vnější činnost a zahraniční politikou. Nemají podporovat opatření orientovaná na rozvoj a budou v případě potřeby doplňovat finanční pomoc poskytovanou prostřednictvím nástrojů vnější pomoci. Zatímco tyto nástroje buď podporují potřeby v oblasti rozvoje přijímajících zemí nebo obecné politické zájmy EU týkající se strategických partnerů, budou finance v oblasti vnitřních věcí podporovat konkrétní opatření ve třetích zemích v zájmu migrační politiky EU a cílů vnitřní bezpečnosti EU. Proto budou řešit konkrétní nedostatek a budou doplňovat řadu nástrojů, které má Unie již k dispozici.

Každý fond bude tedy umožňovat rychlou reakci v případě naléhavé potřeby, aby EU mohla rychle a efektivně reagovat na krize související s migrací či bezpečností.

2.2.1. Azylový a migrační fond

Azylový a migrační fond se bude zaměřovat na integrované řízení migračních toků, které zahrnuje různé aspekty společné azylové a přistěhovalecké politiky EU. Bude podporovat opatření týkající se azylu, legální migrace a integrace státních příslušníků třetích zemí a operace související s jejich navracením. Tato opatření jsou v současné době financována ze tří samostatných fondů – Evropského uprchlického fondu, Evropského fondu pro integraci státních příslušníků třetích zemí a Evropského návratového fondu.

V oblasti azylu je prioritou rozvoj společného evropského azylového systému na základě účinného a jednotného uplatňování acquis EU týkající se azylu. Finanční podpora bude proto poskytována na opatření provedená s cílem zlepšit podmínky přijímání žadatelů o azyl a azylového řízení v členských státech.

Rovněž je třeba zintenzívnit úsilí o zavedení účinnějšího systému sdílení odpovědností mezi členskými státy a třetími zeměmi. Fond bude proto podporovat zavedení programu Unie pro znovuusídlení, na který je vyčleněna částka 560 miliónů EUR. Program sleduje dva cíle: trvale vyřešit zvyšující se počet uprchlíků tím, že podporuje jejich přemístění z území nacházejícím se mimo EU a jejich usídlení v členském státě EU, a maximalizovat strategický dopad znovuusídlení lepším směřováním osob, které nejvíce potřebují znovuusídlení, na základě společných priorit EU pro znovuusídlení. Tyto priority budou stanoveny na období dvou let a do jejich určování bude zapojen Evropský parlament a Rada za spolupráce s Úřadem vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (UNHCR) a Evropského podpůrného úřadu pro otázky azylu. Fond bude rovněž podporovat přesun příjemců mezinárodní ochrany v rámci EU („přemisťování v rámci EU“). Za tímto účelem budou finanční pobídky (paušální částky) poskytovány těm členským státům, které se zaváží znovuusídlit či přemístit určitý počet osob prostřednictvím odhadu počtu znovuusídlených osob prováděném každé dva roky na základě společných priorit EU v oblasti znovuusídlení. V této souvislosti bude fond rovněž přispívat k posilování kapacit třetích zemí, zejména v rámci regionálních programů ochrany.

V oblasti integrace státních příslušníků třetích zemí je finanční podpora dosud poskytována členským státům na stanovování vnitrostátních strategií pro integraci státních příslušníků třetích zemí nebo na posilování stávajících vnitrostátních strategií. Další fáze programování bude vycházet z místního cílenějšího přístupu a zaměřovat se na konsistentní strategie koncipované tak, aby podporovaly integraci na místní či regionální úrovni, jako např. sociální a občanské programy, účast na společenském a občanském životě, rovný přístup ke službám atd. Mimořádná pozornost bude věnovaná specifickým potřebám zranitelných skupin migrantů, jako např. uprchlíkům, nezletilým osobám bez doprovodu, starším lidem a obětem obchodování s lidmi. Mimoto budou rovněž podporována opatření před přijetím uskutečněná v zemích původu, což je základní způsob usnadňující legální migraci do EU a podporující integraci v rané fázi. Podpora poskytovaná z Azylového a migračního fondu na integraci státních příslušníků třetích zemí a opatření hrazená z Evropského sociálního fondu na zlepšení dovedností migrantů a integraci na trhu práce se budou navzájem doplňovat.

Za účelem usnadnění legální migrace bude tento fond poskytovat finanční podporu třetím zemím na provádění opatření v rámci partnerství mobility uskutečňovaná buď v EU nebo ve třetích zemích, jejichž cílem je primárně řešit potřeby a priority EU.

V souvislosti s návratem se centrum pozornosti přesune z budování kapacit pro řízení návratu k podpoře udržitelných návratů, programům asistovaného dobrovolného návratu (bez vyloučení operací nucených návratů) a reintegračním opatřením, jakož i ke zlepšování zacházení s cílovými skupinami v průběhu procesu před navrácením, a to zejména podmínek zadržení. Vzhledem k tomu, že readmisní dohody usnadňují rychlý návrat nelegálních migrantů, jsou důležitým nástrojem pro efektivní řízení migračních toků, zejména pro boj s nedovoleným přistěhovalectvím, a důležitou složkou návratové politiky EU. Proto bude dostupné financování na posilování kapacit třetích zemí zpětně přijímat nelegální migranty, ať již v souvislosti s reintegrací jejich vlastních státních příslušníků nebo dalším zpětným přijímáním státních příslušníků třetích zemí jejich zemí původu.

Prvním poučením z událostí, ke kterým došlo v jižním Středomoří, je, že EU musí dokázat rychle a efektivně reagovat na krizové situace a náhlý příjezd vysokého počtu osob, včetně smíšených migračních toků. Fond disponuje finančními zdroji, které lze rychle využít pro reakci na různé druhy krizí souvisejících s migrací. V případě mimořádných událostí by bylo možné rovněž doplnit finanční prostředky díky rozšíření oblasti použití rezervy na pomoc při mimořádných událostech, pokud se na tom dohodne Komise, Evropský parlament a Rada v souvislosti s předlohou interinstitucionální dohody o spolupráci v rozpočtových záležitostech a řádném finančním řízení[9].

2.2.2. Fond pro vnitřní bezpečnost

Fond pro vnitřní bezpečnost[10] reaguje na výzvu Stockholmského programu vytvořit fond na podporu provádění Strategie vnitřní bezpečnosti a konsistentního a komplexního přístupu ke spolupráci v oblasti prosazování práva, včetně správy vnějších hranic Unie. Činnosti, které jsou v současné době podporovány ze zvláštních programů „Předcházení trestné činnosti a boj proti ní“ a „Prevence, připravenost a zvládání následků teroristických útoků a jiných rizik spojených s bezpečností“, budou proto součástí Fondu pro vnitřní bezpečnost, jakož i těch, které jsou podporovány z Fondu pro vnější hranice.

V souvislosti s vnitřní bezpečností bude fond poskytovat finanční podporu na policejní spolupráci, předcházení trestné činnosti a boj proti závažné přeshraniční trestné činnosti, jakož i na řešení krizí a ochranu kritické infrastruktury EU. Fond bude pomáhat bojovat se závažnou a organizovanou trestnou činností ve svých mnoha formách posilováním praktické spolupráce v oblasti prosazování práva, např. finanční podporou společných operací donucovacích orgánů (včetně společných vyšetřovacích týmů), sdružováním zdrojů, výměnou informací a osvědčených metod či poskytováním odborné přípravy pro zaměstnance donucovacích orgánů.

Financování bude rovněž poskytováno na rozvoj společných nástrojů, včetně interoperabilních systémů informační technologie a bezpečných komunikačních kanálů na úrovni členských států nezbytných pro spolupráci v oblasti prosazování práva. Pro účely boje proti rostoucí hrozbě kyberkriminality bude poskytována finanční podpora na zřízení evropského centra pro boj proti kyberkriminalitě, prostřednictvím kterého budou členské státy a orgány EU moci budovat operační a analytickou kapacitu pro vyšetřování a spolupráci s partnery na mezinárodní úrovni. Vedle toho je financování k dispozici na mimořádně inovativní projekty, jejichž cílem je vytvořit nové metody či technologie. Zejména jde o testování a validaci výsledků výzkumu bezpečnosti financovaného EU. To napomůže překlenout propast mezi výsledky výzkumu dosaženými díky podpoře z 8. rámcového programu a jejich sériovým využitím v praxi ve prospěch donucovacích orgánů.

Finanční podpora bude rovněž poskytována na ochranu kritické infrastruktury a na zvyšování kapacity členských států a EU při zvládání terorismu a jiných rizik souvisejících s bezpečností a krizových situací. Z tohoto fondu se rovněž budou podporovat opatření, jejichž cílem je odříznout teroristům přístup k financím, a to včetně zavedení Evropského systému sledování financování terorismu (Evropský TFTS)[11], jakož i přístup k výbušninám a chemickým, biologickým, radiologickým a jaderným materiálům (CBRN). Financování bude rovněž k dispozici na podporu opatření zabývajících se otázkou násilné radikalizace, náboru teroristů a na podporu obětí terorismu.

Podpora bude rovněž směřována na vnější rozměr politiky vnitřní bezpečnosti, např. na spolupráci s třetími zeměmi v otázkách, které mají přímý vliv na Unii, jako je obchodování s lidmi, drogami a zbraněmi, odhalování mezinárodních zločineckých sítí, prevence terorismu a jiná bezpečnostní rizika.

Navíc v oblasti vnitřní bezpečnosti může docházet k událostem či novým hrozbám, které vyžadují rychlou a účinnou reakci na úrovni EU, např. teroristické útoky či rozsáhlé počítačové útoky. Proto je do Fondu pro vnitřní bezpečnost zakomponován mechanismus nouzové reakce, který umožňuje EU uvolnit finanční prostředky na rychlý počáteční zásah ve spolupráci s dotyčnými členskými státy. Tento mechanismus bude doplňovat finanční prostředky dostupné v rámci Fondu solidarity EU, který byl vytvořen na pomoc jakémukoli členskému státu v případě rozsáhlé katastrofy způsobené člověkem či přírodní katastrofy, a financování v rámci finančního nástroje pro civilní ochranu, který slouží ke zvládání těchto katastrof (nehod).

V oblasti vnějších hranic je čas k tomu, aby prostřednictvím rozpočtu EU bylo konsistentněji a systematičtěji podporováno úsilí členských států v oblasti ochrany hranic na základě pojetí ochrany hranic jako „veřejné služby“, prováděné členskými státy v zájmu a jménem EU. Z tohoto fondu bude poskytována operační podpora, která má pomoci kompenzovat úsilí členských států vynakládané při zabezpečování vnějších hranic Unie. Podpora bude rovněž dostupná na lepší provádění schengenského acquis, konzulární spolupráci v oblasti víz (např. posílení režimu malého pohraničního styku a vytvoření společných středisek pro vyřizování žádostí o víza) a další rozvoj integrovaného systému správy hranic zlepšováním, nahrazováním a modernizací vybavení / infrastruktury v oblasti víz a hranic v souladu s novým technickým rozvojem. Do této oblasti by spadalo zejména zlepšování operačních kapacit členských států v rámci norem Evropského systému ostrahy hranic (EUROSUR).

V souvislosti s vnějším rozměrem správy hranic bude fond poskytovat cílenou podporu na zlepšení spolupráce s třetími zeměmi a posílení některých klíčových aspektů ostrahy jejich hranic a kapacity pro jejich správu v oblastech, na kterých má EU mimořádný zájem a které na ni mají přímý dopad. Například v rámci systému EUROSUR by mohly být finanční prostředky dány k dispozici na propojení systémů a infrastruktur třetích zemí a EU s cílem umožnit pravidelnou výměnu informací.

Rozsáhlé informační systémy: mimořádná výzva

Rozsáhlé informační systémy, jež podporují řízení migračních toků přes vnější hranice Unie, jsou pro EU velmi přínosné. Zkušenosti však ukazují, že vývoj a řízení takového systému může být mimořádně problematické. Komise ve svém sdělení z června 2011 navrhla vyhradit samostatné finanční krytí ve výši 822 milionů EUR (běžné ceny) na správu stávajících rozsáhlých informačních systémů (Schengenský informační systém II, Vízový informační systém a Eurodac). Řízení těchto systémů bude přeneseno z Komise na budoucí agenturu pro informační systémy, která zahájí provoz v roce 2012.

V souvislosti s novými informačními systémy se v rámci Fondu pro vnitřní bezpečnost vytvoří specifický program s rozpočtem ve výši 1,1 miliardy EUR (běžné ceny) pro účely rozvoje budoucích informačních systémů Komisí a v členských státech, jako např. systém vstupu/výstupu a program registrovaných cestujících („systém inteligentních hranic“)[12]. Vývoj těchto nových systémů nezačne, dokud Evropský parlament a Rada nepřijmou pro systémy právní základ, který jasně stanoví jejich specifikace. Proto se neočekávají žádné výdaje do roku 2015, kdy Komise předpokládá, že svěří vývoj systémů agentuře pro informační systémy. Víceletý strategický rámec stanoví hlavní kroky, které je třeba podniknout, odpovídající rozpočet a harmonogram provedení. Pro dosažení úspory nákladů a zajištění technické konsistence a hladkého provedení budou z fondu hrazeny náklady na vývoj složek nových systémů jak na centrální, tak na vnitrostátní úrovni. Jakmile budou tyto systémy uvedeny do provozu, byla by podpora na operační náklady na centrální úrovni převedena na agenturu pro informační systémy. Členské státy budou moci využívat operační podporu v rámci svých víceletých programů na pokrytí operačních nákladů těchto systémů na vnitrostátní úrovni.

3. Lepší poskytování finančních prostředků 3.1. Příprava programů a správa finančních prostředků pro oblast vnitřních věcí: zaměření na flexibilitu a výsledky

Velká část finančních prostředků na oblast vnitřních věcí bude použita v rámci sdíleného řízení, tj. v partnerství s členskými státy. Sdílené řízení se proto stane hlavním mechanismem financování pro všechny politiky v oblasti vnitřních věcí, včetně vnitřní bezpečnosti. Nebude však pouze navazovat na systém sdíleného řízení, který se používá nyní, ale bude více orientováno na výsledky a zjednodušené sdílené řízení.

Přímé a nepřímé řízení bude zachováno u technické pomoci, konkrétní nadnárodní či mimořádně inovativní projekty a u většiny opatření ve třetích zemích a ve vztahu k těmto zemím a na podporu nestátních subjektů, akcí a studií a rychlé uvolňování financí v případě naléhavých situací.

V průběhu veřejné konzultace o budoucnosti financování v oblasti vnitřních věcí vznesly zúčastněné strany požadavek na zjednodušení a zlepšení přístupu k financím. Tyto požadavky byly zohledněny při vytváření nových fondů v oblasti vnitřních věcí. Evropský parlament ve svém usnesení ze dne 8. června 2011 uvítal záměr Komise snížit počet finančních nástrojů v oblasti vnitřních věcí na strukturu zahrnující dva fondy a v oblastech, kde je to možné, přejít na sdílené řízení, přičemž je přesvědčen, že tento přístup významně přispěje k většímu zjednodušení, racionalizaci, konsolidaci a transparentnosti financování v oblasti vnitřních věcí[13].

Pro hodnocení pokroku dosaženého při čerpání prostředků z fondů je důležitá podrobná úprava sledování a hodnocení. Migrace a bezpečnost jsou však oblasti, u kterých nelze definovat přesné ukazatele a jejich použití, protože se převážně řídí vnějšími faktory či je obtížné je sledovat. Například počet žadatelů o azyl, kteří přijíždějí do EU, závisí na politické nestabilitě v třetích zemích a vzhledem k jeho skrytému charakteru je obtížné rozsah nedovoleného přistěhovalectví hodnotit. Výše výdajů na migraci a bezpečnost by neměla proto záviset výhradně na číselných údajích, které nemusí nutně odrážet skutečný stav či které se mohou řídit hlavně vnějšími faktory. Z tohoto důvodu úprava týkající se hodnocení a monitorování navržená pro tyto dva fondy vychází jak z kvantitativních, tak kvalitativních hodnocení (včetně posouzení rizik), která zohledňují řadu ukazatelů.

3.1.1. Sdílené řízení

U zdrojů použitých v rámci sdíleného řízení jsou nutné jednak flexibilní programování a jednak cykly podávání zpráv, aby národní programy členských států byly plně v souladu s prioritami a cíli na úrovni EU.

Komise navrhuje odklonit se od stávajícího systému vytváření programu na jeden rok v rámci víceletého rámce v souladu s obecně vymezenými politickými prioritami k vytváření programů na více let, kterému bude předcházet „politický dialog“. Na počátku dalšího víceletého finančního rámce Komise zahájí před jednáním o příslušných víceletých programech jediný politický dialog na vysoké úrovni týkající se financování oblasti vnitřních věcí s jednotlivými členskými státy a v případě některých částí Fondu pro vnitřní bezpečnost i se státy přidruženými k schengenskému acquis. Zapojením centrálního orgánu každého zúčastněného státu odpovědného za tuto oblast a zaměřením se na způsob využívání finančních prostředků EU, jenž by napomáhal dosáhnout všech politických cílů v oblasti vnitřních věcí EU, povede politický dialog k lepšímu zaměření se na cíle, výsledky a dopady (spíše než na vstupy a výstupy). Komise bude o výsledcích dialogu informovat Evropský parlament.

Rozdělení financí mezi členskými státy bude zpravidla vycházet z kombinace základní a pohyblivé částky. Základní částka, vypočtená na základě objektivních kritérií a potřeb členských států, bude přidělena členským státům na počátku dalšího víceletého finančního rámce. Tím bude zajištěna kontinuita financování a členským státům umožní předvídat, aby mohly řádně plánovat své národní programy. K základní částce bude přidána pohyblivá částka v závislosti na ochotě každého členského státu financovat v rámci svých národních programů opatření, která odpovídají konkrétním prioritám EU (jež je třeba odlišovat od „opatření Unie“ v rámci centralizovaného řízení). Tyto finance budou čerpány ve dvou fázích – v průběhu politického dialogu na počátku víceletého finančního rámce a po přezkumu v polovině období v roce 2017. Finanční krytí vyhrazené na činnosti související se znovuusídlením a/nebo přemisťováním v rámci Azylového a migračního fondu bude rozdělena mezi členské státy na základě odhadu počtu znovuusídlených osob prováděném každé dva roky.

S ohledem na výsledky těchto politických dialogů vnitrostátní víceleté programy popíší výchozí situaci, stanoví obecné cíle, kterých se členské státy budou snažit dosáhnout v oblasti vnitřních věcí, a konkrétní cíle, kterých chtějí dosáhnout pomocí zdrojů z fondu. Pro tyto účely program označí cíle a příklady klíčových opatření. Finanční plán navíc stanoví, jak mají být přidělené zdroje využívány a vynakládány v průběhu celého sedmiletého období.

Pro posouzení pokroku budou členské státy muset každoročně vypracovat zprávu o dosažených výsledcích v rámci svých programů a o finančním řízení. V případě, že členský stát požaduje změny svého víceletého programu, bude znovu zahájen politický dialog. Přezkum v polovině období v roce 2017 bude příležitostí pro opětovné přehodnocení situace v členských státech, dosavadního plnění programů a pro přidělení nových zdrojů na poslední tři roky dalšího víceletého finančního rámce (2018–2020). Tyto další zdroje budou dostupné s ohledem na posouzení rizik/potřeb a/nebo změnu priorit EU. Komise bude informovat Evropský parlament o významných změnách víceletých programů a o pokroku při provádění programu obecně.

Budou zjednodušeny systémy řízení a kontroly, které mají být zavedeny zúčastněnými státy. V souladu s revidovaným finančním nařízením budou tyto státy muset posílit odpovědnost tím, že svěří odpovědnost za finanční řízení jednomu orgánu, sníží počet úrovní kontroly a zasadí se o kontrolu věrohodnosti účtů, řádné fungování systému, legalitu a správnost transakcí a dodržování zásady řádného finanční řízení.

3.1.2. Centralizované řízení (přímé a nepřímé)

Finance, které budou proudit prostřednictvím vnitrostátních víceletých programů, budou doplňovat prostředky vyčleněné na činnosti vycházející z politik, jež mají být řízeny přímo a nepřímo.

Způsobilá opatření jsou definována obecně, aby byla upravena řada nástrojů pro tvorbu právních předpisů a koordinaci politik. Z tzv. „opatření Unie“ budou podporována nadnárodní opatření, mimořádně inovativní opatření a většina opatření ve třetích zemích a ve vztahu k těmto zemím (vnější rozměr). Financování bude rovněž k dispozici na mimořádná opatření v rámci rychlého mechanismu pro případ nouze, na podporu sítí, jako např. Evropské migrační sítě, technické pomoci, studií a akcí, jakož i na nové informační systémy pro řízení migračních toků přes vnější hranice Unie, za jejichž vývoj je odpovědná Komise.

S těmito příděly se bude zacházet jako s jedním souborem, aby mohly být vynakládány s ohledem na politický vývoj v členských státech či třetích zemích. Proto je možné, aby byl celý soubor v daný rok použit na jeden druh opatření, např. mimořádná opatření.

V době očekávaného snižování lidských a správních zdrojů, které má Komise k dispozici, se budou mnohem méně využívat výzvy k předkládání návrhů, které jsou náročné na čas i práci. Pro zajištění flexibility a rychlého a efektivního poskytování finančních prostředků, budou mimořádná opatření a „opatření Unie“ uplatňována prostřednictvím řady subjektů, jako např. mezinárodních organizací (dohody o příspěvcích) a organizací občanské společnosti (rámcová partnerství), či svěřováním konkrétních úkolů stávajícím agenturám EU, jako např. Frontex, Europol a EASO, a to s ohledem na to, že agentur se rovněž týká omezování v oblasti personálu.

4. Co se mění? Hlavní inovace

Zúčastněné strany nejvíce volají po zjednodušení. Stockholmský program požaduje „lepší / snadnější přístup“ příjemců k finančním prostředkům v oblasti vnitřních věcí. V průběhu veřejné konzultace o budoucnosti financování vnitřních věcí zúčastněné strany rovněž zdůraznily potřebu zjednodušení a snižování administrativního břemena.

Proto bylo vynaloženo značné úsilí, aby nové fondy optimalizovaly poskytování finančních prostředků. Proto existují významné rozdíly mezi strukturou a regulačním rámcem nových fondů a strukturou stávajících výdajových programů v oblasti vnitřních věcí. Mezi hlavní inovace patří:

Azylový a migrační fond a Fond pro vnitřní bezpečnost. Snížení počtu fondů v oblasti vnitřních věcí na dva komplexní finanční rámce usnadňuje integrovaný přístup k vynakládání výdajů na oblast migrace a bezpečnosti, což usnadňuje financování opatření, jež se v současnosti nacházejí na spojnici mezi finančními nástroji. Vzhledem k úzkému vymezení cílových skupin, které mohou být příjemci pomoci, je podpora na zlepšení přijímacích a zadržovacích středisek v současné době například rozložena do Evropského uprchlického fondu a Evropského návratového fondu v závislosti na druhu cílové skupiny, která bude moci využívat zlepšení (žadatelé o azyl či osoby očekávající návrat). Sloučením podpory těchto opatření do jediného Azylového a migračního fondu vzniknou synergie a rovněž úspory z rozsahu. Snížením počtu výdajových programů se rovněž zvyšuje viditelnost financování vnitřních věcí, a tím je zajištěno, že dopady a přidaná hodnota výdajů na vnitřní věci budou řádně oceněny. Bude se usilovat o to, aby opatření financovaná z fondů v oblasti vnitřních věcí byla plně v souladu s ostatními politikami EU, jako např. politikou soudržnosti, oblastí spravedlnosti a občanství, a při svém provádění se budou doplňovat s finanční pomocí poskytovanou prostřednictvím nástrojů EU, ze kterých jsou tyto politiky podporovány.

Společný regulační rámec. Díky sdílenému souboru pravidel týkajících se programování, podávání zpráv, finančního řízení, kontrol a hodnocení budou všechny zúčastněné osoby lépe chápat pravidla a bude zajištěna vysoká úroveň celistvosti a konsistence. Celistvost se rovněž zlepší díky sladění regulačního rámce fondů v oblasti vnitřních věcí s revidovaným finančním nařízením, jeho prováděcími pravidly a pravidly, která se budou vztahovat na jiné nástroje EU v rámci sdíleného řízení, zejména nástroje pokryté společným strategickým rámcem.

Politický dialog pro dosažení lepšího sdíleného řízení více orientovaného na výsledky. Přesun k víceletému programování v rámci sdíleného řízení s využitím politického dialogu na vysoké úrovni zajistí kompletní sladění národních programů členských států s politickými cíli a prioritami EU a zaměří se na dosažení výsledků a na dopady. Zrušením vytváření programů na jeden rok se značně sníží administrativní zátěž Komise, členských států i příjemců. Rozdělení prostředků mezi členské státy na základě kombinace základní a pružné částky se propojí potřeba kontinuity a stability s potřebou pružnosti a adaptace na změnu.

Vnější rozměr. Složky vnějšího rozměru každého fondu budou EU poskytovat prostředky na dosažení a splnění priorit politiky EU v oblasti vnitřních věcí a budou primárně chránit zájmy a cíle EU a přitom podporovat opatření ve třetích zemích, jež mají přímý dopad na EU a její členské státy. Díky zajištění kontinuity financování (počínaje EU, třetími zeměmi konče a naopak) budou vnitřní a vnější aspekty řízení migrace a vnitřní bezpečnosti řešeny konsistentněji, např. v souvislosti se znovuusídlením uprchlíků, prováděním dohod o zpětném přebírání osob, regionálních programů ochrany, jakož i spoluprací s třetími zeměmi v boji proti obchodování s lidmi, v předcházení terorismu a posilování jejich vnějších hranic. Kromě některých konkrétních opatření (zejména v rámci Azylového a migračního fondu) bude tyto činnosti provádět Komise (v rámci centralizovaného řízení) v partnerství s třetími zeměmi a klíčovými mezinárodními organizacemi a v plném souladu a doplňkovosti se zahraniční politikou Unie a financováním poskytovaným prostřednictvím programů vnější pomoci EU. Nástroje vnější pomoci EU budou zůstávat hlavním zdrojem financování na podporu třetích zemí při budování kapacit třetích zemí v oblasti migrace a bezpečnosti.

Lepší využití odborného zázemí agentur působících v oblasti vnitřních věcí. Agentury působící v oblasti vnitřních věcí hrají důležitou úlohu v podpoře praktické spolupráce mezi členskými státy. Pro efektivnější využití schopností a odborného zázemí těchto agentur Komise předpokládá využití možnosti, jež skýtá finanční nařízení, svěřit agenturám provádění konkrétních úkolů v rámci jejich poslání, v souladu s jejich právním základem a v návaznosti na jejich pracovní programy. Tak by tomu bylo u akcí ad hoc povahy a v případech, kdy by jejich úspěšné provedení záviselo na operačních a odborného zázemí agentur. Tímto není dotčeno celkové snižování počtu zaměstnanců.

Účinná a rychlá reakce na krize. Nedávné události v severní Africe ilustrují, jak je pro EU důležité rychle a účinně reagovat na rychle se vyvíjející krizové situace. Pružný mechanismus nouzové reakce v rámci těchto dvou fondů umožní EU reagovat příslušným způsobem na smíšené migrační toky a na krize v oblasti vnitřní bezpečnosti, jako např. teroristické nebo počítačové útoky. Zrychlená řízení umožní, aby finance mohly být uvolněny v řádu dní. V rámci sdíleného řízení mají členské státy rovněž možnost zahrnout do svých víceletých programů nepředpokládané události. Od členských států se požaduje, aby Komisi oznámily svůj záměr využít rezervu. Nebude však nutné oznamovat revizi víceletého programu, čímž se zvýší flexibilita v případě krizí.

Příloha 1

Právní struktura obou fondů

V souladu se Smlouvou je pro zřízení dvou fondů zapotřebí čtyř legislativních návrhů, které mohou komplexně pokrývat politické cíle v oblasti migrace a bezpečnosti a řádně podporovat fungování dvou fondů na základě společného a jednoduchého rámce.

Na rozdíl od Azylového a migračního fondu, který zřizuje jediné nařízení, vytvoření Fondu pro vnitřní bezpečnost vyžaduje přijetí dvou legislativních nástrojů, což vychází z ustanovení Smlouvy, která se vztahují na oblast vnitřních věcí, a to zejména odlišná pravidla pro hlasování v Radě vyplývající z proměnné geometrie v souladu s protokolem 19 (o schengenském acquis), 21 (o postavení Spojeného království a Irska s ohledem na prostor svobody, bezpečnosti a práva) a 22 (o postavení Dánska, včetně hlavy V, části třetí Smlouvy).

Fond pro vnitřní bezpečnost se proto vytváří jako komplexní rámec financování, který se skládá ze dvou samostatných aktů, kterými se zřizují různé složky fondu a stanoví cíle, způsobilá opatření a finanční krytí pro každou součást:

· nařízení, kterým se jako součást Fondu pro vnitřní bezpečnost zřizuje nástroj pro finanční podporu policejní spolupráce, předcházení trestné činnosti, boje proti trestné činnosti a řešení krizí,

· nařízení, kterým se jako součást Fondu pro vnitřní bezpečnost zřizuje nástroj pro finanční podporu v oblasti vnějších hranic a víz.

Tyto dva fondy by měly fungovat pokud možnost jako totožné mechanismy poskytování finančních prostředků a měly by mít strukturu, která se co nejvíce podobá ostatním finančním nástrojům EU v rámci sdíleného řízení, zejména fondů spadajících do společného strategického rámce. Toho je dosaženo vytvořením horizontálního nástroje použitelného na Azylový a migrační fond a dvou složek Fondu pro vnitřní bezpečnost (ať již přímo či křížovým odkazem), který stanoví pravidla pro programování, řízení a kontroly, podávání zpráv o finančním řízení a jeho hodnocení. Tento nástroj bude rovněž upravovat zřízení společného výboru.

Vytvoření tohoto společného nástroje přináší tři různé výhody. Zaprvé zamezuje zdvojování a značně snižuje počet (jinak identicky paralelních) ustanovení pro oba fondy. Zadruhé přináší zjednodušení a konsistenci, protože stejná pravidla se použijí na všechny příjemce bez ohledu na to, ze kterého nástroje v oblasti vnitřních věcí jejich financování pochází, což usnadní pochopení fondů a přístup k nim. Zatřetí zřízení společného výboru pro oba fondy bude vést každý zúčastněný stát k tomu, aby ustanovil jediného zástupce pro všechny politiky v oblasti vnitřních věcí.

[1]               Dokument Rady 17024/09 ze dne 1.–2. prosince 2009.

[2]               KOM(2010) 171 v konečném znění ze dne 20. dubna 2010.

[3]               Úř. věst. 2008 C115 ze dne 9. května 2008.

[4]               KOM(2010) 673 v konečném znění ze dne 22. listopadu 2010.

[5]               KOM(2011) 500 v konečném znění ze dne 29. června 2011.

[6]               KOM(2010) 2020 v konečném znění ze dne 3. března 2010.

[7]               Evropský policejní úřad (EUROPOL), Evropská policejní akademie (CEPOL), Evropská agentura pro řízení operativní spolupráce na vnějších hranicích (FRONTEX), Evropský podpůrný úřad pro otázky azylu (EASO), Evropské monitorovací centrum pro drogy a drogovou závislost (EMCDDA).

[8]               KOM(2010) 673 v konečném znění ze dne 22. listopadu 2010.

[9]               KOM(2011) 403 v konečném znění ze dne 29. června 2011.

[10]             Z důvodů uvedených v příloze 1 je Fond pro vnitřní bezpečnost zřízen prostřednictvím dvou samostatných nástrojů, které společně fond tvoří.

[11]             KOM(2011) 429 v konečném znění ze dne 13. července 2011.

[12]             KOM(2011) 630 v konečném znění ze dne 25. října 2011.

[13]             P7_TA(2011) 0266 ze dne 8. června 2011.