52011DC0587

I. ÚVOD

SMěRNICE RADY 2004/114 O PODMÍNKÁCH PřIJÍMÁNÍ STÁTNÍCH PřÍSLUšNÍKů TřETÍCH ZEMÍ ZA ÚčELEM STUDIA, VÝMěNNÝCH POBYTů žÁKů, NEPLACENÉ ODBORNÉ PřÍPRAVY NEBO DOBROVOLNÉ SLUžBY (DÁLE JEN „SMěRNICE“) [1] byla třetím legislativním nástrojem v oblasti legální migrace, který byl přijat na základě Amsterodamské smlouvy a závěrů ze zasedání Evropské rady v Tampere.

Obecným cílem je propagovat Evropu jako význačné světové centrum pro studium. V rámci tohoto úsilí má směrnice vytvořit společný právní rámec, který usnadní osobám nepocházejícím z Evropské unie (státním příslušníkům třetích zemí) vstup a pobyt v EU za účelem studia. Koordinovaný a transparentní legislativní rámec přispěje k tomu, aby se EU jako studijní místo stala pro studenty ze třetích zemí viditelnější, přístupnější a atraktivnější. Mobilita studentů navíc přispívá k celosvětovému hospodářskému rozvoji, jelikož podporuje šíření znalostí a nápadů.

Směrnice dále zavádí soubor základních pravidel týkajících se podmínek vstupu a pobytu žáků, neplacených stážistů a dobrovolníků na území EU. Tyto formy „dočasné migrace“ nezávisejí na situaci na trhu práce v hostitelské zemi. Jejich podporou usiluje směrnice o podnícení „vzájemného obohacení“ různých zúčastněných stran a většího porozumění mezi kulturami. Na hodnoty, postoje, cíle a znalosti mladých lidí mají raná léta školní docházky zásadní vliv. Pracovní stáže a odborné vzdělávání jim umožňují získat důležité dovednosti, jež mohou jim i jejich zaměstnavatelům v budoucnu pomoci v různých pracovních situacích. Evropský rok dobrovolnictví, jímž je rok 2011, vyzdvihuje význam zapojení do dobrovolné činnosti jako zdroje cenných zkušeností získaných učením a kulturními výměnami. Pomáhá dobrovolníkům získávat nové dovednosti a podporuje solidaritu a demokratické hodnoty.

Touto zprávou je splněna povinnost Komise podle článku 21 směrnice. Zpráva podává přehled o provádění a uplatňování směrnice členskými státy a identifikuje případné problematické oblasti. Zpráva vychází ze studie zadané Komisí[2] a z dalších zdrojů, včetně dotazů ad hoc pokládaných prostřednictvím Evropské migrační sítě[3], stížností a dotazů zasílaných soukromými osobami a rozhovorů s členskými státy o praktických otázkách uplatňování směrnice.

Směrnice byla přijata dne 13. prosince 2004. Dánsko, Irsko a Spojené království nejsou uplatňováním směrnice vázány.

Členské státy dostaly příležitost zkontrolovat a aktualizovat věcné údaje.

II. SLEDOVÁNÍ A PROVÁDĚNÍ DO VNITROSTÁTNÍHO PRÁVA

Podle článku 22 směrnice měly členské státy do 12. ledna 2007 provést směrnici do svého vnitrostátního práva a informovat o tom Komisi.

V letech 2006 až 2010 pořádala Komise setkání s členskými státy, na nichž se hovořilo o záležitostech týkajících se provádění a výkladu směrnice.

V roce 2007 Komise zahájila řízení pro nesplnění povinnosti podle článku 258 (dříve článek 226) Smlouvy o fungování Evropské unie se 14 členskými státy[4], jež směrnici neprovedly včas do vnitrostátního práva nebo Komisi řádně neinformovaly. Vzhledem k tomu, že od té doby přijaly všechny členské státy prováděcí opatření, byla řízení pro nesplnění povinnosti z důvodu nesdělení uzavřena.

III. DODRŽENÍ PROVÁDĚCÍCH OPATŘENÍ

3.1. Oblast působnosti, pokud jde o osoby (článek 3)

Článek 3 směrnice určuje, na které kategorie státních příslušníků třetích zemí se mají a musí vztahovat ustanovení provádějící směrnici do vnitrostátního práva členských států. Musí být zahrnuti státní příslušníci třetích zemí, kteří žádají o přijetí na území členského státu za účelem studia. Ustanovení se mohou dále vztahovat na státní příslušníky třetích zemí, kteří žádají o přijetí za účelem výměnného pobytu žáků, neplacené odborné přípravy nebo dobrovolné služby.

Celkem 10 členských států[5] se rozhodlo uplatňovat směrnici na všechny tři tyto nepovinné kategorie (žáky, neplacené stážisty a dobrovolníky) a dalších pět členských států[6] se ji rozhodlo uplatňovat na jednu či dvě z těchto kategorií. Celkem 9 členských států (AT, BE, DE, FI, LT, MT, NL, PL a SE) provedlo pouze ustanovení týkající se studentů.

Pokud se členské státy rozhodnou uplatňovat směrnici na kteroukoli z těchto tří kategorií osob (kromě studentů), jsou tím povinny provést příslušná ustanovení směrnice do svých právních předpisů – není-li to ponecháno na úvaze jednotlivých členských států. Některé členské státy však zřejmě toto obecné pravidlo nedodržely.

3.2. Příznivější ustanovení (článek 4)

Několik členských států má se zeměmi mimo EU dvoustranné dohody, jež obsahují příznivější ustanovení, než jsou ustanovení směrnice (což jim umožňuje čl. 4 odst. 1 písm. b) směrnice).

Navíc mimo rámec dvoustranných či mnohostranných dohod umožňuje čl. 4 odst. 2 směrnice členským státům, aby přijaly nebo zachovaly příznivější ustanovení, než jsou ustanovení směrnice. Některé členské státy však zřejmě toto pravidlo nepochopily správně a nedodržely povinná ustanovení směrnice, jako je požadavek uzavřít s neplacenými stážisty smlouvu o odborné přípravě. Příznivější ustanovení jsou možná, nesnižují-li úroveň práv, jež státním příslušníkům třetích zemí zaručuje směrnice. Taková ustanovení nesmějí oslabovat účel směrnice, kterým je umožnit určitou harmonizaci podmínek přijímání a pobytu studentů, kteří jsou státními příslušníky třetích zemí, směřující k vytvoření transparentního společného systému na úrovni EU.

3.3. Podmínky přijímání (články 5, 6, 7, 9, 10 a 11)

- Obecné podmínky přijímání (článek 6)

Povinnost předložit platný cestovní doklad stanovená v čl. 6 odst. 1 písm. a) byla začleněna do právních předpisů všech členských států; jak připouští směrnice, několik členských států (CY, EL, FR, HU, MT, NL, SE a SI) připojilo další požadavek, že tento doklad musí být platný nejméně po dobu trvání plánovaného pobytu držitele v hostitelském členském státě.

Ustanovení čl. 6 odst. 1 písm. b) vyžaduje u nezletilých osob souhlas rodičů s plánovaným pobytem. Není jasné, zda byla tato podmínka provedena do právních předpisů v BG, IT a NL. IT a LV navíc požadují doklad o tom, že má nezletilá osoba vhodného opatrovníka. AT, BE a SE tento požadavek výslovně neprovedly do svých právních předpisů[7].

Ustanovení čl. 6 odst. 1 písm. c) vyžaduje, aby měli státní příslušníci třetích zemí sjednáno zdravotní pojištění proti všem rizikům běžně krytým v případě státních příslušníků dotčených členských států. V tomto ohledu používají dotčené členské státy v praxi několik různých postupů. BE místo pojištění požaduje doklad o tom, že státní příslušníci třetích zemí mají dostatečné vlastní prostředky na pokrytí léčebných výloh. V IT není zcela jasné, zda se zdravotní pojištění vyžaduje. BG, CZ[8], LU, PL, RO, SI a SK navíc výslovně neodkazují na rizika běžně krytá v případě státních příslušníků dotčeného členského státu.

Téměř všechny členské státy zavedly požadavek stanovený v čl. 6 odst. 1 písm. d), že státní příslušník třetí země nesmí být považován za hrozbu pro veřejný pořádek, veřejnou bezpečnost nebo veřejné zdraví . Není jasné, zda a jak byl tento požadavek proveden do právních předpisů v IT.

BG, CY, CZ, EE, DE, HU, LU, NL, PL, SI a SK požadují doklad o zaplacení poplatku za zpracování žádosti o přijetí, jak to umožňuje čl. 6 odst. 1 písm. e).

Jen některé členské státy provedly do vnitrostátních právních předpisů ustanovení čl. 6 odst. 2, podle něhož mají usnadnit přijímání státních příslušníků třetích zemí, kteří se účastní programů EU na podporu mobility do Unie nebo v jejím rámci. Toto ustanovení zřejmě neprovedly BE, BG, EE, DE, IT a RO, přičemž ostatní členské státy zřejmě pouze k usnadnění vyzývají, místo aby jej promítly do konkrétních pravidel v podobě (např.) nižších poplatků nebo zrychleného řízení. Provedení tohoto důležitého ustanovení tedy zatím není vyhovující.

- Zvláštní podmínky přijímání studentů (článek 7)

Podle čl. 7 odst. 1 písm. b) musí členské státy zveřejňovat, jaká je výše minimální měsíčních prostředků k úhradě nákladů na pobyt, studium a zpáteční cestu, které jsou studenti ze třetích zemí povinni prokázat. To je v souladu s obecnější povinností, jež v zájmu zajištění transparentnost a právní jistoty pro potenciální studenty – a tím i jejich podněcování ke studiu v EU – zavazuje členské státy informovat státní příslušníky třetích zemí o pravidlech platných pro přijímání studentů. V řadě členských států se vyskytly problémy s prováděním tohoto ustanovení. HU posuzuje potřebné zdroje případ od případu. V mnoha dalších členských státech (BE, BG, CY, EL, LT, MT, NL, PL, PT, RO a SK) lze mít pochybnosti o tom, zda jsou postupy zveřejňování dostatečné – např. pokud se tyto informace uvádějí pouze v úředních textech, ke kterým mají státní příslušníci třetích zemí obtížný přístup nebo je nejsou schopni snadno přečíst.

Výše minimální částky určené v souladu s čl. 7 odst. 1 písm. b) se v členských státech liší – od zhruba 120 EUR měsíčně v BG po 795 EUR v NL (pro rok 2009). Tato částka se obvykle vypočítává na základě životního minima či minimální mzdy v dané zemi nebo podle výše stipendií, jež se v dané zemi udělují studentům, kteří jsou jejími státními příslušníky. Druhy důkazů o dostatečné výši finančních prostředků se také v jednotlivých zemích značně liší – mohou zahrnovat např. doklad o stipendiu (viz 13. bod odůvodnění) nebo potvrzení o příjmu rodičů. Při stanovení limitu finančních prostředků nebo stanovení druhů dokladů musí členské státy náležitě přihlédnout k zachování zásady proporcionality a účinnosti směrnice.

Ustanovení čl. 7 odst. 1 písm. c) dovoluje členským státům, aby požadovaly po žadatelích důkaz, že mají pro příslušný studijní program dostatečné jazykové znalosti. Této možnosti využily EE, DE, IT a MT. V řadě členských států se za důkaz jazykových znalostí žadatele považuje skutečnost, že jej vysokoškolská instituce přijala ke studiu.

AT, BG, CY, EL, LT, MT, PL, PT a RO provedly čl. 7 odst. 1 písm. d), podle něhož musí žadatel předložit důkaz o zaplacení poplatků požadovaných institucí. Tento požadavek však mohou implicitně vznášet i jiné členské státy, a to tím, že požadují potvrzení o zápisu žadatele do vzdělávací instituce.

Pouze 11 členských států (CY, FR, EL, HU, IT, LV, PL, PT, RO, SE a SK) se rozhodlo podle čl. 7 odst. 2 v případě studentů ze třetích zemí, kteří automaticky získali zdravotní pojištění na základě zápisu do vzdělávací instituce, nepožadovat zvláštní zdravotní pojištění.

- Zvláštní podmínky pro žáky (článek 9)

Do svých právních předpisů údajně žáky zahrnulo 12 členských států[9]. Všech těchto 12 zemí s výjimkou BG provedlo do svého práva povinnost předložit důkaz o přijetí ke studiu středoškolskou institucí (čl. 9 odst. 1 písm. b)). Pouze CY, ES, IT, LU, PT, SI a RO však výslovně provedly povinnost předložit důkaz o účasti v uznaném programu výměnného pobytu žáků (čl. 9 odst. 1 písm. c)).

Podle čl. 9 odst. 1 písm. d) se požaduje předložení důkazu, že organizace pořádající výměnné pobyty žáků přijímá za žáka odpovědnost , a podle čl. 9 odst. 1 písm. e) musí být žák ubytován u rodiny , která splňuje určité podmínky. BG a SI neprokázaly, že provedly tyto požadavky do svého vnitrostátního práva. ES a PT dovolují, aby byl žák ubytován také v institucionálním prostředí.

BG, CZ, ES a SI výslovně neprovedly ustanovení čl. 9 odst. 1 písm. a) o minimální a maximální věkové hranici žáků, ale to je na základě příznivějších ustanovení přípustné.

CY uplatňuje reciprocitu , jak to umožňuje čl. 9 odst. 2, a přijímá žáky z třetích zemí do výměnných programů jen tehdy, pocházejí-li ze zemí, které žákům CY nabízejí stejnou možnost.

- Zvláštní podmínky pro neplacené stážisty (článek 10)

Celkem 12 členských států[10] zahrnulo do rozsahu působnosti svých právních předpisů, jimiž se provádí směrnice, neplacené stážisty.

IT neprovedla požadavek uzavřít smlouvu o odborné přípravě (čl. 10 písm. a)) a prokázat dostatečné prostředky (čl. 10 písm. b)). U povinnosti zveřejnit výši minimálních měsíčních prostředků vznikají s prováděním podobné potíže jako v případě ustanovení čl. 7 písm. b).

FR a LV zřejmě jako jediné členské státy konkrétně stanovily výši „minimálních měsíčních prostředků“ požadovanou u neplacených stážistů; ostatní členské státy určily stejnou částku jako v případě studentů.

Pouze EE a RO požadují, aby studenti z třetí země prošli základní jazykovou přípravou, jak to umožňuje čl. 10 písm. c).

Právní předpisy LU požadují, aby povinnou součástí akademické výuky byla pracovní stáž. CY stanovil, že ministerstvo práce a sociálního zabezpečení musí určit, ve kterých odvětvích mohou neplacení stážisté pracovat, a zveřejnit seznam těchto odvětví.

- Zvláštní podmínky pro dobrovolníky (článek 11)

Ze 12 členských států[11], které zahrnuly do rozsahu působnosti svých právních předpisů dobrovolníky, se CY, CZ, EL, HU, IT, LU, PT, RO a SK rozhodly stanovit podmínku věkové hranice, jak se uvádí v čl. 11 písm. a).

Všech 12 členských států provedlo povinnost uzavřít dohodu mezi dobrovolníkem a odpovědnou organizací, jak stanoví čl. 11 písm. b). V jejich právních předpisech však nejsou vždy zahrnuty všechny prvky této dohody, jež jsou uvedeny ve směrnici (popis úkolů, pracovní doba, prostředky atd.). Zejména jde o případ PT, kde právní předpisy neobsahují vůbec žádné podrobnosti, a EL a LU, které těchto podrobností uvádějí jen málo.

Ustanovení čl. 11 písm. c) požaduje, aby žadatel předložil důkaz, že organizace odpovědná za program dobrovolné služby sjednala pojištění odpovědnosti za škodu vůči třetím stranám a přijala odpovědnost za dobrovolníka po celou dobu jeho pobytu, zejména pokud jde o náklady na jeho obživu, zdravotní péči a zpáteční cestu. PT však toto ustanovení neprovedlo. V případě některých členských států není jasné, do jaké míry je tato organizace odpovědná za všechny tři prvky uvedené ve směrnici.

CY, RO a SK využily možnosti dané čl. 11 písm. d) a poskytují dobrovolníkům základní znalosti o jazyku, historii a politické a společenské struktuře země.

3.4. Mobilita studentů (článek 8)

Článek 8 upravuje klíčovou oblast mobility státních příslušníků třetích zemí, kteří již byli přijati jako studenti v jednom členském státě a žádají o pokračování studia v jiném členském státě.

Většina členských států uvedla, že při zpracování žádostí přihlížejí k datu zahájení výuky – např. používají zkrácené řízení (NL) nebo vydávají dočasné povolení k pobytu na svém území, dokud není žádost vyřízena (BG, DE). Z dotazů, které Komise obdržela, však vyplývá, že studentům ze třetích zemí často ztěžují účinné uplatňování práva na mobilitu další pravidla týkající se víz.

Na základě příznivějších ustanovení navíc členské státy používají tytéž obecné podmínky a postupy, jaké jsou stanoveny v článcích 6 a 7 směrnice, aniž by k nim připojily ostatní doplňující ustanovení čl. 8 odst. 1 písm. b) a c)[12].

Ačkoli je odchylka stanovená v čl. 8 odst. 2 povinná pro členské státy, které provedly čl. 8 odst. 1 písm. c) do svého vnitrostátního práva, PT a SK ji nezačlenily.

První členský stát musí poskytnout druhému členskému státu informace o pobytu studenta na svém území (čl. 8 odst. 3), ale tuto povinnost provedly pouze AT, CY, DE, EL, ES, FI, IT, LV, MT, PL, PT, SE a SK. Ze shromážděných informací se zdá, že členské státy jen zřídka využívají příležitosti požadovat tyto informace.

3.5. Povolení k pobytu (články 12, 13, 14 a 15)

- Povolení k pobytu vydávaná studentům (článek 12)

Podle čl. 12 odst. 1 mají studenti ze třetích zemí, kteří splňují podmínky článků 6 a 7, právo na vydání povolení k pobytu a na jeho prodloužení, pokud tyto podmínky nadále splňují. Většina členských států výslovně nestanoví ve svých právních předpisech závazek vydat povolení k pobytu a prodloužit je za těchto podmínek. Ze stížností a dotazů, které Komise obdržela, je však jasné, že i když státní příslušníci třetích zemí splňují všechny příslušné požadavky stanovené směrnicí, účinnému výkonu jejich práva na vydání povolení často brání dodatečné požadavky týkající se víz nebo výkon tohoto práva dokonce znemožňují. Jen několik členských států nepožaduje vízum a spoléhá pouze na povolení k pobytu.

V čl. 12 odst. 1 je rovněž definována doba platnosti povolení k pobytu vydávaného studentům. Většina členských států povoluje maximální dobu platnosti jeden rok (s možností prodloužení); některé z nich však vydávají povolení k pobytu platná až 3 roky nebo dokonce 5 let (např. DE, HU, SK).

V čl. 12 odst. 2 jsou stanoveny konkrétní možné důvody, kdy lze prodloužení povolení k pobytu odmítnout nebo kdy lze povolení odejmout (obecné důvody jsou uvedeny v článku 16). Ustanovení čl. 12 odst. 2 písm. a) umožňuje členským státům odmítnout prodloužení povolení studenta k pobytu nebo mu je odejmout, pokud student zneužívá podmínky přístupu k výdělečné činnosti stanovené v článku 17. Toto ustanovení provedlo 13 členských států[13]. Ostatní státy využívají ke kontrole tohoto zneužívání obecné podmínky odmítnutí uvedené v článku 16.

Ustanovení čl. 12 odst. 2 písm. b) dovoluje členským státům odmítnout prodloužení povolení studenta k pobytu nebo mu je odejmout, pokud student nečiní dostatečný pokrok ve studiu. Toto ustanovení výslovně provedlo 12 členských států[14]. Některé jiné členské státy dosahují v praxi týchž výsledků vyloučením neprospívajících studentů ze vzdělávacích institucí. Tyto členské státy tudíž odmítají prodloužení povolení studenta k pobytu na základě článku 16, tedy z důvodu, že nadále nesplňuje podmínky přijetí.

- Povolení k pobytu vydávané žákům (článek 13)

Celkem 12 členských států zahrnulo žáky do rozsahu působnosti svých právních předpisů, jimiž se provádí směrnice, a 8 z těchto zemí (CY, CZ, EE, LV, LU, PT, SI a SK) omezilo délku platnosti jejich povolení k pobytu na jeden rok, jak to výslovně upravuje článek 13.

Směrnice se nezabývá konkrétně celkovou dobou pobytu žáků, ale některé členské státy (ES, HU, SI, PT a RO) uvedly, že povolují žákům delší než roční pobyt.

- Povolení k pobytu vydávané neplaceným stážistům (článek 14)

Celkem 12 členských států zahrnulo neplacené stážisty do rozsahu působnosti svých právních předpisů a 6 z těchto zemí (CY, CZ, LU, PT, RO a SI) omezilo délku platnosti jejich povolení k pobytu na jeden rok s možností výjimečného prodloužení, jak upravuje směrnice. Omezení délky platnosti povolení k pobytu existuje ve FR, kde se stážistům odborné přípravy povoluje pobyt v délce nejvýše šesti měsíců, a v RO, kde lze povolení k pobytu prodloužit maximálně o šest měsíců. Ustanovení zavedená v této souvislosti v BG a IT nejsou jasná.

EE, ES a SK naopak zaujaly pružnější postoj, než stanoví směrnice: umožňují delší pobyt (SK až na tři roky) v závislosti na trvání programu, aniž by stanovily výjimky.

- Povolení k pobytu vydávaná dobrovolníkům (článek 15)

Celkem 12 členských států zahrnulo dobrovolníky do rozsahu působnosti svých právních předpisů. V legislativě osmi z těchto zemí (CY, EL, IT, LU, PT, RO, SI, a SK) se uvádí, že se dobrovolníkům vydává povolení k pobytu na dobu nejvýše jednoho roku, kromě výjimečných případů, kdy dobrovolnický program trvá déle – potom se povolení vydá na dobu jeho trvání. To je v souladu s článkem 15 směrnice.

HU nestanoví žádnou odchylku od pravidla jednoho roku.

EE, ES a CZ naopak uplatňují pružnější pravidla, podle nichž musí délka platnosti povolení k pobytu odpovídat délce trvání dobrovolnického programu.

3.6. Odnětí nebo odmítnutí prodloužení povolení k pobytu (článek 16)

Na rozdíl od článku 12, který uvádí důvody odmítnutí nebo odnětí výhradně u studentů, se článek 16 týká všech kategorií státních příslušníků třetích zemí, na něž se vztahuje směrnice. Určuje tři možné důvody odmítnutí nebo odnětí povolení k pobytu vydaného na základě směrnice: v případě podvodu; pokud držitel nesplňuje nebo přestal splňovat podmínky pro vstup a pobyt; z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví. V této oblasti nevznikají žádné potíže s prováděním.

3.7. Výdělečná činnost studentů (článek 17)

Všechny členské státy zaručují studentům právo na výkon zaměstnání v souladu s článkem 17, který stanoví: „Mimo dobu svého studia (…) jsou studenti oprávněni být zaměstnáni“. Pouze 12 členských států (AT, BE, CZ, DE, EE, ES, HU, IT, LT, LV, PL a SE) se však rozhodlo poskytovat právo na výkon samostatné výdělečné činnosti.

Podle čl. 17 odst. 1 mohou členské státy přihlédnout k situaci na trhu práce v zemi; této možnosti využívají CY, MT a RO. NL, DE a AT uplatňují test trhu práce, pokud pracovní doba přesahuje určitý limit[15]. Soulad právních předpisů členských států s tímto bodem směrnice 2004/114 však musí být detailně přezkoumán. Se studenty, kteří jsou státními příslušníky třetích zemí, by se nemělo zacházet stejně jako s obvyklými zaměstnanci. Přístup k zaměstnání mají omezený již z hlediska pracovní doby, a pokud je navíc systematicky zohledňována situace na trhu, mohou být studenti prakticky zcela vyloučeni z trhu práce. Tím by byl oslaben účel směrnice (viz 18. bod odůvodnění)[16].

Jak umožňuje čl. 17 odst. 1, musí se v AT, BE, BG, CY, CZ, EE, EL, ES, LT, MT, NL, RO a SI zvlášť žádat o předběžné povolení, obvykle o pracovní povolení.

V souvislosti s čl. 17 odst. 12 upravila řada členských států pro studenty maximální povolený počet odpracovaných hodin týdně nebo dnů v měsíci či roce, a to v rozmezí od 10 hodin (což je minimální doba požadovaná směrnicí) po 30 hodin týdně. CZ, EE, PL, PT, SK počet odpracovaných hodin neomezují, ale mají zavedena obecnější omezení, jež se obvykle odvolávají na zásadu, že by zaměstnání nemělo kolidovat s hlavním účelem pobytu státního příslušníka třetí země, jímž je studium.

Čtyři členské státy omezují přístup k zaměstnání v prvním roce pobytu. Jak umožňuje čl. 17 odst. 3, doba platnosti omezení je od 6 měsíců (CY) po jeden rok (DE,[17] LT, LU[18] a MT).

V souladu s čl. 17 odst. 4 zavedly BG, CZ, DE, EE, EL, FI, FR, HU, LT, LU, NL, PT a RO ohlašovací povinnost. Tato povinnost se vzhledem k obecným právním předpisům členských států v oblasti přistěhovalectví nebo zaměstnanosti obvykle vztahuje na zaměstnavatele.

3.8. Řízení (články 18 a 19)

- Procesní záruky a průhlednost (článek 18)

Článek 18 se týká procesních záruk a zásad průhlednosti, jimiž se řídí rozhodování o žádosti. Patří sem lhůta zpracování žádosti, právo žadatele na získání informací a právo podat opravný prostředek. Směrnice se vztahuje na celé přijímací řízení studentů, kteří jsou státními příslušníky třetích zemí. Ustanovení směrnice týkající se procesních záruk a průhlednosti se tudíž použijí také na vnitrostátní víza pro dlouhodobý pobyt (požadují-li se): jelikož vízum umožňuje svému držiteli vstup na území daného členského státu, musí potenciální student požádat o jeho udělení, usiluje-li o získání povolení k pobytu.

Ve většině členských států jsou procesní záruky již stanoveny v obecných právních předpisech v oblasti přistěhovalectví nebo správních řízeních. Některé členské státy dále zavedly opatření v zájmu zajištění toho, aby mohl žadatel včas nastoupit výuku či zahájit odbornou přípravu nebo program a aby byly lhůty pro zpracování žádostí zveřejněny. Z řady stížností, jež Komise obdržela, však vyplývá, že v praxi bývají řízení často dlouhá a časový rámec není jasný. Lhůta zpracování žádostí se pohybuje mezi 7 pracovními dny a 6 měsíci[19]. BE, CY, DE, FI a SE nestanovily přesné lhůty.

Z četných stížností a dotazů, které jsou Komisi známy, se navíc zdá, že záruky transparentnosti požadované směrnicí jsou často rušeny pravidly členských států v oblasti víz.

Zákony BG a IT zřejmě neobsahují oznamovací postupy stanovené v čl. 18 odst. 3 ani právo žadatele podat opravný prostředek proti odmítnutí stanovené v čl. 18 odst. 4.

- Zkrácené řízení o vydání povolení k pobytu nebo víz studentům a žákům (článek 19)

Článek 19 směrnice umožňuje, aby se orgány a vysokoškolské instituce členských států dohodly na zavedení zkráceného řízení o přijetí. Toto ustanovení provedly FR, EL, NL a PL.

3.9 Poplatky (článek 20)

Právní předpisy 19 členských států[20] zmiňují zaplacení poplatků ve výši od 23 EUR v MT po 433 EUR v NL. Ačkoliv směrnice členským státům výslovně umožňuje poplatky určovat, nelze toto ustanovení považovat za „bianko šek“. Není možné určovat poplatky za jiným účelem než pro finanční pokrytí zpracování žádostí, jak se uvádí v článku 19, ani je stanovit ve výši, jež by ohrozila účinnost směrnice. V tomto ohledu vzbuzují pochybnosti ohledně provedení vysoké poplatky, jaké uplatňuje např. NL.

3.10. Další práva (článek 24)

Článek 24 poskytuje členským státům možnost udělit studentům, kteří jsou státními příslušníky třetích zemí, další práva nad rámec práv udělených směrnicí, a to bez ohledu na dobu jejich pobytu na území hostitelského členského státu. V souladu s tímto ustanovením právní předpisy LT uvádějí, že získání dalších práv nezávisí na době pobytu studenta na území státu; PT stanoví, že uděluje studentům, kteří jsou státními příslušníky třetích zemí, stejná hospodářská, sociální a občanská práva jako vlastním státním příslušníkům. ES informovalo, že těmto studentům uděluje práva na sociální zabezpečení za stejných podmínek jako španělským státním příslušníkům

IV. ZÁVĚRY

Přilákat studenty z třetích zemí do EU patří mezi základní cíle přistěhovalecké politiky EU, jak znovu zdůraznil Stockholmský program. V roce 2009 vstoupilo do EU za účelem stanoveným směrnicí více než 200 000 státních příslušníků třetích zemí[21]. Směrnice přispívá zásadním způsobem ke vzájemnému obohacení mezi zapojenými migrujícími osobami, jakož i mezi zemí jejich původu a hostitelským členským státem.

Členské státy se čím dál více zaměřují na internacionalizaci vnitrostátních systémů všeobecného a odborného vzdělávání, což se odráží v jejich strategiích a investicích do nových nástrojů, jako jsou nové programy mobility, politické rozhovory s třetími zeměmi a nové formy akademické spolupráce. Za druhé posílily členské státy důraz na propagaci a marketing, což odráží jejich rostoucí povědomí o konkurenčním prostředí trhu s mezinárodním vzděláváním.

EU také současně vykonává vnější činnost zaměřenou na propagaci, finanční podporu či politické rozhovory o mobilitě státních příslušníků třetích zemí a zejména studentů. Kromě vytváření příležitostí pro samotné migrující osoby přináší zahrnutí mezinárodního rozměru do různých podob a fází všeobecného a/nebo odborného vzdělávání značný prospěch EU, jejím občanům a trhu práce. Migrace hraje v rámci globalizace důležitou roli a EU musí být atraktivní destinací pro státní příslušníky třetích zemí, kteří uvažují o absolvování výuky, studia, odborné přípravy nebo dobrovolné služby v cizině.

Zpráva však naznačuje, že potenciál tohoto nástroje EU není plně využíván. Zejména jde o to, že tato směrnice, jež byla přijata v souladu s pravidlem jednomyslnosti, nemá dostatečnou váhu, protože jen několik jejích ustanovení je právně závazných a řada jich neobsahuje konkrétní povinnosti členských států.

V. KROKY, KTERÉ JE TŘEBA UČINIT

Pro zajištění správného provádění a plnění směrnice v celé EU využije Komise všech pravomocí, jež jí uděluje Smlouva, a pokud to bude nezbytné, zahájí řízení pro nesplnění povinnosti.

Komise bude také i nadále spolupracovat s členskými státy na technické úrovni. Příslušné kontaktní výbory budou nadále vyhledávat problematické body a usnadňovat výměnu názorů ohledně výkladu směrnice. Bylo by vhodné více prodiskutovat a ujasnit některé právní a technické záležitosti, například příznivější ustanovení, zdravotní pojištění, zveřejňování informací týkajících se studentů a mobilitu studentů.

Komise hodlá členským státům i státním příslušníkům třetích zemí poskytovat informace a poradenství, přičemž co nejlépe využije internetového prostředí, zejména s pomocí budoucího portálu o přistěhovalectví.

Prioritou sice zůstává zajištění účinného provedení směrnice členskými státy, ovšem zpráva také odhaluje potřebu provést významné změny směrnice, především pokud jde o: posílení procedurálních záruk (konkrétní lhůty pro zpracování žádostí, povinnost členských států udat důvody zamítnutí); posílení ustanovení o mobilitě; stimulaci součinnosti s programy EU, jež usnadňují mobilitu státních příslušníků třetích zemí do EU; zlepšení úrovně harmonizace, co se týče dobrovolníků, neplacených stážistů a žáků, jež umožní rozvoj celkového právního rámce EU v oblasti všeobecného a odborného vzdělávání a kulturních výměn s třetími zeměmi.

V neposlední řadě se díky tomu, že státní příslušníci třetích zemí mají možnost získat dovednosti a znalosti při vzdělávacím pobytu v Evropě, podnítí „mobilita inteligence“ a podpoří spolupráce se třetími zeměmi v oblasti lidského kapitálu a zaměstnanosti, což přinese prospěch vysílající i přijímající zemi. Aniž by současně byla nějak omezována pravomoc členských států určovat, jaký počet migrujících osob připouštějí, je třeba z výše uvedených důvodů konkrétně řešit otázku přístupu studentů, kteří jsou státními příslušníky třetích zemí, k zaměstnání, protože tato záležitost je pro ně jednak zřejmě rozhodujícím faktorem při výběru destinace, a jednak představuje také otázku společného zájmu, v souvislosti s úbytkem obyvatelstva v produktivním věku a celosvětové poptávky po vysoce kvalifikovaných pracovnících.

[1] Úř. věst. 375, 23.12.2004, s.12.

[2] Studie byla podpořena Komisí a provedena GHK.

[3] Viz zejména ad hoc dotazy č. 54, 73, 101, 273, 289 a 313.

[4] CY, DE, EE, EL, ES, FI, FR, IT, LU, MT, PL, PT, RO, SK.

[5] CY, CZ, EE, ES, IT, LU, PT, RO, SI a SK.

[6] BG: neplacení stážisté a žáci (návrh zákona); EL: dobrovolníci; FR: neplacení stážisté; HU: žáci a dobrovolníci; LV: žáci.

[7] Tyto členské státy provedly pouze části směrnice týkající se studentů, kteří bývají často nezletilí.

[8] V CZ se to týká pouze počátečního období pobytu před obnovením povolení.

[9] BG, CY, CZ, EE, ES, IT, LU, LV, PT, RO, SI a SK.

[10] BG (návrh zákona), CY, CZ, EE, ES, FR, IT, LU, PT, RO, SI a SK.

[11] CY, CZ, EE, EL, ES, HU, IT, LU, PT, RO, SI a SK.

[12] AT, BE, BG, CZ, FR, HU, LV, LT, NL, PT, RO, SI a SE neuplatňují čl. 8 odst. 1 písm. b) a AT, BE, CZ, EE, ES, FR, HU, LT, NL, PL, RO, SI a SE neuplatňují čl. 8 odst. 1 písm. c).

[13] BE, CY, CZ, DE, EE, EL, FR, LT, LU, NL, PT, SI a SK.

[14] AT, BE, CY, DE, EL, ES, FR, LT, PL, PT, SE a SK.

[15] 10 hodin týdně v NL; 10 až 20 hodin v AT, podle úrovně studia; 90 plných pracovních dnů ročně v DE.

[16] Případ legislativy AT v tomto bodě postoupila Komise Soudnímu dvoru; viz tisková zpráva Komise IP/10/1230 ze dne 30. září 2010. AT mezitím uvedlo svou legislativu v soulad se směrnicí.

[17] Omezení se vztahuje pouze na studenty, kteří navštěvují přípravný kurz.

[18] Omezení se vztahuje pouze na studenty vysokých škol.

[19] V délce 7 dnů v ES, 15 pracovních dnů v HU, 30 dnů v LV, 2,5 měsíce v PL, RO, SI a SK; v délce 2 měsíců v CZ, EL, PT, EE, 3 měsíců v LU a 4 měsíců ve FR.

[20] AT, BE, BG, CY, CZ, DE, EE, EL, ES, FI, FR, HU, IT, LV, PL, PT, SE, SI a SK.

[21] Údaje se týkají jen 24 členských států, které jsou vázány uplatňováním směrnice. V nominálním vyjádření vstoupilo v roce 2009 za účelem vzdělávání a studia nejvíce státních příslušníků třetích zemí do Francie (53 563), Itálie (32 634), Německa (31 345), Španělska (22 068) a Švédska (13 968). Studentů se v průměru týká velká většina povolení k pobytu vydaných členskými státy za účelem stanoveným směrnicí. Zdroj: Eurostat.