20.5.2009   

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 115/1

1.

Evropská centrální banka (ECB) obdržela dne 17. prosince 2008 žádost Rady Evropské unie o stanovisko k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o ratingových agenturách (1) (dále jen „navrhované nařízení“) (2).

2.

Pravomoc ECB zaujmout stanovisko je založena článkem 105 odst. 4 Smlouvy o založení Evropského společenství. V souladu s článkem 17.5 první větou jednacího řádu Evropské centrální banky přijala toto stanovisko Rada guvernérů.

3.

ECB vítá cíle sledované navrhovaným nařízením (3) a podporuje dohodu, jíž dosáhli ministři financí a guvernéři centrálních bank na schůzce zemí G20 konané dne 14. března 2009 (4) v rámci mezinárodně koordinovaných iniciativ směřujících k posílení regulačního rámce pro činnost ratingových agentur. ECB se domnívá, že regulační iniciativy týkající se ratingových agentur by měly sledovat následující cíle (5). Zaprvé, měla by se zlepšit transparentnost v oblasti vydávání ratingů a jejich průběžného sledování, aby byla ratingová hodnocení vydávaná ratingovými agenturami lépe srovnatelná a ve větší míře se mohla uplatňovat soutěž v ratingovém odvětví. Zadruhé, proces ratingového hodnocení by měl splňovat odpovídající požadavky na kvalitu a integritu. Konkrétně je z pohledu finanční stability nanejvýš důležité, aby proces ratingového hodnocení nevedl k nadměrné volatilitě ratingů, jež může vést k prudkému přeceňování aktiv a narušení důvěry v trh. Zatřetí, je třeba zajistit integritu a nezávislost ratingových agentur předcházením vzniku střetů zájmů a v případech, kdy už k takovým střetům dojde, jejich náležitým řešením v rámci transparentního regulačního rámce.

4.

Očekává se, že navrhované nařízení se bude vztahovat na „ratingy, které jsou určeny k použití pro regulační nebo jiné účely“ regulovanými finančními institucemi (úvěrovými institucemi, investičními podniky, pojišťovnami, zajišťovnami, podniky kolektivního investování do převoditelných cenných papírů (SKIPCP) a institucemi zaměstnaneckého penzijního pojištění) a které se zveřejňují nebo distribuují na základě předplatného (6). Kromě toho budou regulované instituce pro regulační účely smět používat pouze ratingy vydané ratingovými agenturami usazenými v EU a registrovanými v souladu s navrhovaným nařízením (7).

ECB podporuje takto široce vymezenou oblast působnosti navrhovaného nařízení, má však v tomto směru následující připomínky:

Zaprvé, z výrazu „k použití pro regulační a jiné účely“ lze vyrozumět, že se upřednostňuje širší oblast působnosti. Přitom ale jak důvodová zpráva připojená k navrhovanému nařízení, tak souhrn posouzení dopadů vypracovaný Komisí se vyslovují spíše ve prospěch užšího přístupu, při kterém by se navrhované nařízení vztahovalo pouze na ratingy určené k použití pro regulační účely (8). Komise uvádí, že navrhovaný přístup je „proporcionální“, protože „není zaměřen na všechny ratingové agentury, ale pouze na agentury, jejichž ratingy používají finanční instituce k regulačním účelům, tj. agentury s potenciálně velkým dopadem na finanční systém“ (9). Přitom však navrhované nařízení kolísá mezi záměrem zavést „společný přístup k zajištění vysoké kvality ratingů používaných ve Společenství“ (10) a „pravidla, která zajistí, aby všechny ratingy používané finančními institucemi regulovanými legislativou Společenství byly vysoce kvalitní a vydané ratingovými agenturami, jež podléhají přísným požadavkům,“ (11) na straně jedné a omezením požadavku registrace na ratingové agentury usazené ve Společenství, které si chtějí zajistit, že jejich ratingy budou moci používat finanční instituce v EU pro regulační účely (12), na straně druhé. Navrhované nařízení také neobjasňuje pravidla platná pro cenné papíry, pro něž se zveřejňuje prospekt podle směrnice 2003/71/ES Evropského parlamentu a Rady ze 4. listopadu 2003 o prospektu, který má být zveřejněn při veřejné nabídce nebo přijetí cenných papírů k obchodování, a o změně směrnice 2001/34/ES (13), a které se hodnotí podle navrhovaného nařízení.

Zadruhé, ustanovení o oblasti působnosti navrhovaného nařízení vymezuje „regulační účely“ v podstatě jen odkazem na nejvýznamnější příklad používání ratingů ve finanční regulaci, tj. směrnici 2006/48/ES Evropského parlamentu a Rady ze 14. června 2006 o přístupu k činnosti úvěrových institucí a o jejím výkonu (přepracované znění) (14), podle níž mohou úvěrové instituce používat ratingy jako jeden ze zdrojů referenčních údajů pro výpočet svých kapitálových požadavků pro účely platební schopnosti (15). ECB rozumí, že takovéto vymezení by pokrývalo ratingy „s potenciálně velkým dopadem na finanční systém“ (16). V tomto směru se ministři financí a guvernéři centrálních bank zemí G20 14. března 2009 dohodli na regulačním dohledu, včetně registrace všech ratingových agentur, jejichž ratingy se používají pro regulační účely (17). Protože však pojem „regulační účely“ není blíže definován a protože není uvedeno, zda pod něj spadají odkazy na použití ratingů v právních předpisech Společenství (jak je provádí vnitrostátní právo) a ve vnitrostátním právu členských států, ECB navrhuje ustanovení dále upřesnit. Konečně některá ustanovení navrhovaného nařízení, jako např. všeobecná povinnost ratingových agentur zveřejňovat „každý rating“ (18), by mohla být s vymezením oblasti působnosti navrhovaného nařízení v rozporu, pokud by nařízení mělo dopadat pouze na ratingy používané k regulačním účelům.

Zatřetí, navrhované nařízení se vztahuje pouze na ratingy, které se distribuují na základě předplatného nebo se zveřejňují. V zájmu zachování konzistentnosti s pravidly platnými pro externí ratingové agentury (external credit assesment institutions, ECAI), která upravuje směrnice 2006/48/ES (19), navrhuje ECB upřesnit, že rating se považuje za zveřejněný, pokud k němu mají za stejných podmínek přístup potenciální uživatelé a jeho opodstatněnost může být řádně posouzena veřejností.

Začtvrté, ratingy by měly být založeny na metodikách, které kombinují kvalitativní a kvantitativní přístupy (20). V tomto směru ECB poznamenává, že ratingové nástroje používané poskytovateli - třetím stranami (21) jsou obvykle založené výlučně na kvantitavních faktorech a neberou v úvahu kvalitativní informace, jako např. informace získané prostřednictvím kontaktů s vyšším managementem a provozními pracovníky hodnoceného subjektu. V kontextu rámce pro provádění operací měnové politiky Eurosystému (který zahrnuje ECB a národní centrální banky členských států, jež přijaly euro) se k těmto ratingovým systémům přistupuje jinak než k ostatním zdrojům ratingových hodnocení, jako jsou např. hodnocení zpracovaná ECAI. Proto by se mělo zvážit, zda v navrhovaném nařízení nemá být upřesněno, že ratingy zpracované poskytovateli - třetími stranami do jeho působnosti nespadají.

5.

ECB se přímo dotýkají služby, které ratingové agentury poskytují v kontextu plnění úkolů a povinností Eurosystému, pokud jde o provádění operací měnové politiky, stejně jako o další činnosti centrální banky, jako je správa devizových rezerv či operace týkající se správy vlastních prostředků (22). V čl. 18.1 druhé odrážce statutu Evropského systému centrálních bank a Evropské centrální banky (dále jen „statut ESCB“) se uvádí, že ECB a národní centrální banky mohou provádět úvěrové operace s úvěrovými institucemi a s ostatními účastníky trhu s tím, že úvěry jsou dostatečně zajištěny. Pro účely operací měnové politiky je významným kritériem způsobilosti aktiv skutečnost, že splňují vysoké úvěrové standardy. Pro tento účel definuje rámec pro ratingová hodnocení v Eurosystému (Eurosystem credit assessment framework, ECAF) postupy, pravidla a techniky, jejichž prostřednictvím je plnění tohoto požadavku zajišťováno. Při ratingovém hodnocení způsobilých aktiv se Eurosystém opírá o informace pocházející z některého z následujících čtyř zdrojů: ECAI, interní systémy hodnocení úvěrového rizika národních centrálních bank (in-house credit assessment systems, ICAS) (23), interní ratingové systémy protistran, ratingové nástroje poskytovatelů - třetích stran (24). Eurosystém si vyhrazuje právo rozhodnout, zda emise, emitent, dlužník nebo ručitel splňují vysoké úvěrové standardy na základě jakýchkoli informací, které považuje za relevantní, a z tohoto důvodu aktiva odmítnout. K zajištění konzistentnosti, přesnosti a srovnatelnosti shora uvedených čtyř zdrojů ratingových hodnocení používaných v rámci ECAF stanovil Eurosystém kritéria přijatelnosti pro každý z těchto zdrojů a pravidelně sleduje jejich výkonnost porovnáním s měřítky vysokých úvěrových standardů Eurosystému (25).

V tomto kontextu ECB doporučuje, aby bylo v odůvodnění upřesněno, že ustanovení navrhovaného nařízení, která se vztahují na ratingové agentury, nemají vliv na právo Eurosystému ani centrálních bank členských států, které nepřijaly euro, podle vnitrostátní legislativy vymezit postupy, pravidla a kritéria k zajištění požadavku, aby aktiva způsobilá pro účely operací měnové politiky splňovala vysoké úvěrové standardy, a případně určit podmínky pro používání ratingů při provádění operací centrální banky.

6.

Navrhované nařízení se nevztahuje na ratingy vydávané veřejnými orgány, jejichž ratingy se nezveřejňují a nejsou placeny hodnoceným subjektem (26). Jak bylo uvedeno výše (27), při posuzování úvěrových standardů způsobilých aktiv bere Eurosystém v úvahu ratingy pocházející z různých zdrojů včetně ICAS, které provozují některé národní centrální banky. Tyto ICAS jsou pro provádění měnové politiky v rámci Eurosystému velmi důležité. Například úvěrové pohledávky představují významný zdroj aktiv přijímaných v rámci Eurosystému jako zajištění a zavázanými jsou z nich často středně velké podniky, jejichž bonita se hodnotí pouze v rámci ICAS (28). ECB se kloní k názoru, že by nebylo přiměřené podřizovat i tyto ICAS registrační povinnosti podle navrhovaného nařízení. Navíc by nebylo vhodné či odůvodněné uplatňovat některá ustanovení navrhovaného nařízení na ratingy vydávané národními centrálními bankami. V případě ICAS platí, že jejich ratingy i) nejsou zveřejňovány a ii) nejsou placeny hodnoceným subjektem. ECB se proto domnívá, že je dán důvod k vynětí ratingů zpracovaných národními centrálními bankami z působnosti navrhovaného nařízení, a navrhuje, aby bylo navrhované nařízení odpovídajícím způsobem upraveno.

7.

ECB souhlasí, aby tyto systémy byly vyňaty z působnosti navrhovaného nařízení v případech, kdy jsou provozovány v souladu s podmínkami, jež jsou rovnocenné požadavkům navrhovaného nařízení a zajišťují odpovídající integritu a nezávislost ratingové činnosti. V kontextu rámce měnové politiky Eurosystému pro provádění operací na trhu jsou již tyto systémy podrobeny důkladné prověrce a komplexnímu sledování výkonnosti ze strany Eurosystému, který může jejich provozování ve vymezených případech pozastavit nebo ukončit (29). ECB se proto domnívá, že shora uvedená podmínka by měla být automaticky považována za splněnou, pokud je ICAS validován pro účely operací měnové politiky v Eurosystému ze strany ECB. Pokud jde o ratingy vydávané národními centrálními bankami, které splňují obě shora uvedená kritéria, ale u kterých ECB neposuzovala příslušný ICAS, měl by být zaveden postup k ověření, zda takový ICAS splňuje kritérium „rovnocennosti“. ECB navrhuje, aby národní centrální banky mohly v takových případech požádat Komisi o výjimku a aby v zájmu jednotného uplatňování shora uvedených kritérií Komise před vydáním rozhodnutí o výjimce konzultovala ECB a využila tak její odbornosti v této oblasti. ECB navrhuje změnit navrhované nařízení a zařadit odpovídající bod odůvodnění s cílem promítnout tento postup.

8.

Směrnice 2006/48/ES umožňuje úvěrovým institucím používat externí ratingy poskytnuté ECAI pro výpočet hodnot vážené expozice v rámci standardizovaného přístupu (30) a při použití metodyzaložené na ratingu pro sekuritizaci (31). Vzájemný vztah mezi režimem zaváděným pro ratingové agentury v navrhovaném nařízení a již zavedeným postupem pro uznávání ECAI za způsobilé podle směrnice 2006/48/ES by mohl vyvolávat obavy a měl by být náležitě řešen. Konkrétně by mělo být upřesněno, že registrace ratingové agentury podle navrhovaného nařízení je podmínkou uznání ECAI způsobilou podle směrnice 2006/48/ES. Dále by měla být odpovídajícím způsobem změněna směrnice 2006/48/ES, jak se navrhuje v příspěvku Eurosystému (32), tak aby se zabránilo „duplicitě postupů a nákladnému překrývání požadavků“ a byl zajištěn soulad obou předpisů. Například požadavky nestrannosti, nezávislosti, stálého přezkumu, transparentnosti a zveřejňování vážící se k metodice přiřazování úvěrového hodnocení (33) by měly být automaticky považovány za splněné u ratingových agentur, které jsou registrovány podle navrhovaného nařízení.

9.

Navrhované nařízení stanoví, že každý členský stát určí příslušný orgán pro účely tohoto nařízení (34). Podle směrnice 2006/48/ES zůstává orgánům bankovního dohledu členských států pravomoc uznávat ratingové agentury za ECAI v souladu s požadavky zakotvenými ve směrnici (35). Pokud Evropský výbor regulátorů trhů s cennými papíry (CESR) či orgány určené navrhovaným nařízením převezmou odpovědnost za registraci ratingových agentur a dohled nad nimi, jak se navrhuje ve zprávě skupiny vedené Jacquesem de Larosièrem (36), měly by v otázkách registrace a dohledu, jakož i v otázce případného uplatňování sankcí, konzultovat příslušné orgány bankovního dohledu. Při revizi směrnice 2006/48/ES by měl evropský zákonodárce na základě zkušeností s režimem, kterým se řídí ECAI (37), zhodnotit, zda není namístě dále zjednodušit mechanismus pro uznávání těchto institucí s ohledem na možné synergie s úpravou registrace ratingových agentur a dohledu nad nimi podle navrhovaného nařízení.

10.

Navrhované nařízení zakotvuje rámec pro registraci ratingových agentur a dohled nad jejich činností založený na úzké spolupráci mezi orgány členských států. ECB si všímá, že role CESR se omezuje na poskytování poradenství příslušným orgánům členských států i) pokud jde o návrhy rozhodnutí o registraci nebo návrhy na zamítnutí registrace (38) a ii) v případech uvedených v navrhovaném nařízení (39) anebo tam, kde orgány zamýšlejí přijmout opatření v oblasti dohledu (40). V tomto ohledu ECB poukazuje na obavy vyjádřené ve zprávě Jacquese de Larosièra, že „systém udělování licencí a dohledu obsažený v tomto návrhu je příliš těžkopádný“ a „je pravděpodobné, že zejména rozdělení úkolů mezi domácí orgány a orgány hostitelské země bude neúčinné a neefektivní“ (41). Navíc se ve zprávě Jacquese de Larosièra navrhuje přenést odpovědnost za udělování licencí a přímý dohled nad institucemi působícími v celé EU, jako jsou ratingové agentury, evropskému orgánu, který by měl vzniknout přeměnou CESR. Ačkoli Eurosystém se již vyslovil ve prospěch koordinační role CESR (42), jeho roli ve vztahu k ratingovým agenturám bude možná zapotřebí znovu přezkoumat ve světle budoucí implementace doporučení skupiny Jacquese de Larosièra (43).

11.

ECB zdůrazňuje, že ať už bude zaveden jakýkoli mechanismus koordinace v oblasti regulace a dohledu nad ratingovými agenturami, měl by umožňovat, aby do něj v odpovídající míře mohl vstupovat Eurosystém, a to s ohledem na jeho zájem, pokud jde o provádění operací centrálních bank, a se zřetelem na finanční stabilitu. V tomto směru navrhuje upravit v navrhovaném nařízení komunikační mechanismy obdobné těm, které jsou upraveny v právním rámci Společenství v oblasti výměny informací mezi příslušnými orgány a centrálními bankami ESCB (44). ECB proto navrhuje úpravu, která by byla v souladu s jejím doporučením vyjádřeným ve stanovisku CON/2009/17 (45). Navíc by ECB uvítala zavedení povinné konzultace s Evropským výborem orgánů bankovního dohledu, stejně jako s Evropským výborem orgánů dozoru nad pojišťovnictvím a zaměstnaneckým penzijním pojištěním (46), před vydáním pokynů příslušným orgánům členských zemí.

12.

Příspěvek Eurosystému upozornil na skutečnost, že navrhované nařízení by mohlo zvážit alternativní a méně přísný přístup k místním ratingovým agenturám, které se zabývají především emisemi podniků, a že osvobození těchto agentur od některých požadavků by umožnilo vyšší flexibilitu a napomohlo k větší různorodosti v populaci ratingových agentur, která je základem pro větší různorodost názorů (47). Pokud by taková výjimka pro menší ratingové agentury byla zvažována v kontextu procedury spolurozhodování, bylo by nutné zajistit, aby větší ratingové agentury této výjimky nezneužívaly rozdělením své činnosti do více menších agentur. ECB by rovněž uvítala provedení hodnocení dopadů uplatňování navrhovaného nařízení, pokud jde o míru koncentrace na ratingovém trhu (48).

13.

Navrhované nařízení stanoví, že ratingové agentury zpřístupňují v archivu zřízeném CESR „informace o své historické výkonnosti a informace o dřívějších ratingových činnostech“ (49). ECB je připravena být Komisi a CESR nápomocna při zřizování tohoto archivu, neboť ten bude mít význam i pro výkon činností ESCB. Je třeba nalézt rovnováhu mezi rozsahem informací vyžadovaných pro potřeby uživatelů a náklady spojenými s plněním této povinnosti na straně ratingových agentur.

ECB předkládá následující doporučení. Zaprvé by jasnosti textu mohlo být ku prospěchu rozdělení i) ustanovení týkajících se požadavku na zveřejňování informací ratingovými agenturami a ii) ustanovení, která se vztahují ke zřízení archivu ze strany CESR a povahy údajů a informací, které v něm mají být uchovávány, do dvou samostatných ustanovení navrhovaného nařízení. Zadruhé, je žádoucí blíže specifikovat, jaký typ údajů a informací má být v archivu zpřístupněn. ECB vychází z toho, že informace uložené v archivu mají mj. zahrnovat „údaje o historických podílech selhání u jednotlivých ratingových kategorií“ (50). Zatřetí, je třeba blíže zkoumat otázky, jako jeshromažďování těchto informací ze strany CESR, podmínky jejich uchovávání, správa archivu, přístup k informacím v archivu uloženým či možné budoucí změny požadavků týkajících se archivu nebo ratingových agentur. To by si mohlo vyžádat zařazení podrobnějších ustanovení anebo rozšíření ustanovení o komitologii v navrhovaném nařízení, aby bylo možné přijmout technická opatření, která by konkretizovala zásady platné pro organizaci a fungování archivu. CESR by také měl přezkoumat možné synergie s jinými iniciativami v tomto směru. Začtvrté, vytvoření archivu by mělo zajistit dostupnost „příslušných standardizovaných údajů o výkonnosti ratingových agentur, které umožní účastníkům trhu srovnání v rámci celého odvětví“ (51). ECB doporučuje dát CESR mandát k tomu, aby sestavoval statistiku sledující historickou výkonnost ratingových agentur a periodicky svá zjištění zveřejňoval. ECB též navrhuje, aby byly výše zmíněné údaje strukturovány a uchovávány ve srovnatelném formátu, který by identifikoval cenné papíry a jejich ratingy na úrovni nástroje a emitenta podle mezinárodního identifikačního čísla cenného papíru (ISIN) pro emise a standardizovaného identifikátoru pro emitenty. Dále je třeba zajistit, aby investoři byli lépe schopni posoudit úvěrové riziko svých portfólií, tzn. aby mohli odvozovat závěry na základě statistických provázaností, jako je korelace mezi kategoriemi ratingů ve vztahu k různým typům hodnocených subjektů či nástrojů.

14.

V navrhovaném nařízení je ratingová kategorie vymezena jako „ratingový symbol, který se používá k identifikaci odlišných ratingů pro každou třídu ratingů, aby bylo možné rozlišovat různé rizikové parametry různých typů hodnocených subjektů, emitentů a finančních nástrojů“ (52). Navíc navrhované nařízení vyžaduje, aby ratingová agentura poskytovala tu „třídu ratingů, pro kterou se chce (ratingová agentura) registrovat“ (53). Tato ustanovení by mohla být dále zjednodušena, jak se navrhuje v příloze tohoto stanoviska.

15.

Navrhované nařízení stanoví, že ratingová agentura sleduje své ratingy a „v případě potřeby“ je přezkoumává (54). Určení minimální frekvence, s jakou jsou ratingové agentury povinny ratingy přezkoumávat, by dále posílilo tuto jejich povinnost pravidelně a aktivně sledovat všechny ratingy, které v minulosti vydaly. ECB proto doporučuje, aby byla stanovena minimálně roční frekvence přezkumu. Navrhované nařízení rovněž stanoví, že při změně ratingových metodik ratingová agentura „přehodnotí všechny ratingy, které byly na těchto metodikách, modelech nebo předpokladech založeny“ (55). ECB navrhuje upřesnit, že se tato povinnost týká pouze ratingů, které se stále používají.

16.

Nezávislí nevýkonní členové správních nebo dozorčích rad hrají klíčovou roli při zajišťování nezávislosti a kvality ratingů. Navrhované nařízení stanoví, že tito nevýkonní členové mají zvláštní úkol zajistit, že nedojde k žádným střetům zájmů, a sledovat soulad s předpisy a řídící procesy, včetně zajišťování účinnosti funkce přezkumu (56). Funkce přezkumu spočívá v periodickém přezkumu metodik a modelů, které ratingová agentura používá, významných změn metodik a jejich vhodnosti pro hodnocení nových finančních nástrojů (57). S ohledem na význam těchto úkolů navrhuje ECB, aby žádost o registraci obsahovala také informace o nezávislých nevýkonných členech správní nebo dozorčí rady (58).

17.

Navrhované nařízení vyžaduje, aby ratingová agentura uchovávala záznamy, které vymezují příslušná práva a povinnosti ratingové agentury a hodnoceného subjektu „nejméně po dobu trvání vztahu s tímto hodnoceným subjektem“ (59). ECB navrhuje, aby byla tato povinnost dále rozšířena na dobu nejméně dvou let po skončení vztahu s hodnoceným subjektem, aby tak bylo na základě požadavku příslušných orgánů případně možné provést přezkum ex post  (60).

18.

Mělo by znovu zhodnotit, zda navrhovaná pravidla zakazující zaměstnancům, jež se přímo podíleli na zpracování ratingů, přijmout pozici u hodnoceného subjektu jsou dostatečně přísná na to, aby takovým případům skutečně zamezila či je omezila. Proto se navrhuje, aby zaměstnanci, kteří se přímo podílejí na zpracování ratingů, nesměli přijmout žádnou klíčovou řídící pozici u hodnoceného subjektu po dobu 18 (namísto šesti) měsíců od data vydání příslušného ratingu (61).

19.

Výraz „vydaný dluhový nástroj“ by měl být nahrazen výrazem „finanční nástroj“ (62).

20.

Ve zprávě o transparentnosti má ratingová agentura každoročně zveřejňovat finanční informace o svých tržbách v členění na honorář za rating a za služby s ratingem nesouvisející s podrobným popisem obou skupin (63). V navrhovaném nařízení by se měl odrazit i požadavek uvést, v jakém rozsahu tyto „služby nesouvisející s ratingem“ představují „doplňkové služby“ (64).