52007SC0604

[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ |

V Bruselu dne 16.5.2007

SEK(2007) 604

PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE

Průvodní dokument k Návrhu SMĚRNICE EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY, kterou se stanoví postihy proti zaměstnavatelům státních příslušníků třetích zemí pobývajících na území nezákonně Souhrn posouzení dopadů

{KOM(2007) 249 v konečném znění}{SEK(2007) 596}{SEK(2007) 603}

1. Úvod

Nedovolené přistěhovalectví do EU je motivováno možností získání práce. Tento dokument shrnuje zprávu o posouzení dopadů, které zkoumá možnosti politiky s ohledem na snížení tohoto motivačního prvku nedovoleného přistěhovalectví, a to potíráním zaměstnávání státních příslušníků třetích zemí, kteří v EU pobývají nezákonně.

Zpráva vychází z konzultací s členskými státy a jinými zúčastněnými stranami. Údaje byly získány z konzultací, jakož i studií jednotlivých případů a analýzy dokumentů. Sběr dat a značná část konzultací byly provedeny v rámci externí studie zadané Komisí. Při vypracovávání studie i zprávy byly vzaty v úvahu příspěvky z jednání meziútvarové řídicí skupiny svolané generálním ředitelstvím pro spravedlnost, svobodu a bezpečnost.

DEFINICE PROBLÉMU

Oblast působnosti problému

Nedovolené přistěhovalectví je motivováno řadou donucujících a podněcujících prvků. Rozhodnutí vystěhovat se ovlivňují donucující prvky, jako je nezaměstnanost či trvalé nízká výše mzdy a přírodní katastrofy či zpustošení krajiny, jakož i podněcující prvky, jako je neformální zaměstnání s vyšší mzdou, politická stabilita, právní stát a účinná ochrana lidských práv. Nástroj zaměřený na snížení pracovních příležitostí jako podněcujícího prvku sám o sobě nevyřeší otázku nedovoleného přistěhovalectví; současná iniciativa je tak součástí komplexního přístupu EU ke snížení nedovoleného přistěhovalectví. Řešení otázky nedovoleného přistěhovalectví je tudíž jedním z prvků snahy EU vypracovat komplexní migrační politiku.

Návrh právního předpisu se týká zaměstnávání státních příslušníků třetích zemí, kteří se nachází v EU nezákonně. Sem patří osoby, které na území EU vstoupily nezákonně, i osoby, které sice vstoupily legálně, ale jejichž povolení k pobytu pozbylo platnosti. Návrh právního předpisu se nevztahuje na zaměstnávání státních příslušníků třetích zemí, kteří pobývají v členském státu legálně, ale nepožívají pracovních práv či mají pouze omezené pracovní povolení a pracují více, než jim povolení umožňuje. Sem patří studenti, výzkumní pracovníci, turisté a legálně pobývající rodinní příslušníci státních příslušníků třetích zemí, kteří nepožívají pracovních práv či mohou pracovat pouze určitý počet hodin týdně. Ačkoliv řešení takových situací je rovněž důležité pro významné snížení prvků, které podněcují zaměstnávání, právní základ návrhu právního předpisu (čl. 63 odst. 3 písm. b) Smlouvy o ES) neumožnil přijmout opatření týkající se této druhé kategorie státních příslušníků třetích zemí.

Zbývající část tohoto přehledu se vztahuje pouze na nezákonně pobývající státní příslušníky třetích zemí.

Možnosti zvažované v tomto dokumentu neovlivní občany EU z EU-10 a Bulharska a Rumunska, kteří mají v rámci přechodných opatření omezená pracovní práva v některých členských státech.

Rozsah problému

Určit rozsah problému není snadné. Vedle obtíží souvisejících se sledováním nezákonně pobývajících osob a nezákonné práce, kde údaje či odhady existují, je v mnoha případech obtížné určit, zda se jedná o občany EU, na které se vztahují pracovní omezení v rámci přechodných opatření, a pokud ano, vyčlenit z těchto údajů ty, které se týkají státních příslušníků třetích zemí. Nicméně je patrné, že v rámci celé EU je počet nezákonně pobývajících příslušníků třetích zemí vysoký a v posledních letech se zvýšil.

Většina dostupných odhadů se vztahuje na období před rokem 2004 a před přistoupením EU-10 a zahrnuje státní příslušníky z těchto zemí a Bulharska a Rumunska jako státní příslušníky třetích zemí. Je tudíž obtížné vypracovat jasný přehled. Odhady celkového počtu nezákonných migrantů v EU se pohybují ve výši 2 až 3 miliony (Global Migration Perspectives 2005), 4,5 milionu (IOM 2000) a 7 až 8 milionů (zpráva OSN o trendech celkové migrace Trends in Total Migrant Stock: The 2003 Revision).

Odhady každoročního nárůstu nezákonných přistěhovalců v EU se pohybují ve výši 500 000 (Wiener Zeitung 2005) a 350 000 (Global Migration Perspectives 2005). Ze souhrnu dostupných odhadů pro jednotlivých 21 členských států však vyplývá, že každoroční příliv nezákonných migrantů do EU je v rozmezí 893 000 až 923 300. Ačkoliv k dispozici nejsou spolehlivé údaje, je rozumné se domnívat, že značný počet nezákonných migrantů buď odchází dobrovolně, nebo si legalizuje pobyt či je vrácen do své země původu. Čistý počet nezákonných migrantů je tak mnohem nižší než jejich celkový příliv.

Některé členské státy provedly dalekosáhlé legalizační programy, které také sníží (alespoň zpočátku) počet nezákonně pobývajících státních příslušníků třetích zemí. Střednědobé a dlouhodobé účinky jsou však neznámé, jelikož takové programy mohou samy o sobě představovat podněcující prvek vedoucí k nárůstu nedovolené migrace do EU.

Podstata problému

Silným motivačním prvkem pro vstup do EU je dojem, že lze nalézt poměrně dobře placenou práci. V praxi se jedná především o málo placené pracovní příležitosti v neformálním neřízeném hospodářství. Nízké platy a špatné pracovní podmínky, které jsou nezákonně pobývající státní příslušníci třetích zemí nuceni přijmout, z těchto osob činí žádané zaměstnance.

Zaměstnávání nezákonně pobývajících státních příslušníků třetích zemí nevytlačuje nutně domácí obyvatele z jejich pracovních míst. Naopak existují náznaky, že celá průmyslová odvětví jsou již závislá na nezákonně pobývajících státních příslušnících třetích zemí, protože práci, kterou přijímají, by domácí obyvatelé nevykonávali za mzdy, jež by stále mohly udržovat mezinárodní konkurenceschopnost dotčeného odvětví (např. zahradnictví). Pokud jde o účinky na trhy s výrobky/službami, využívání nelegální práce je rozšířeno zejména v určitých odvětvích, není ovšem omezeno pouze na státní příslušníky třetích zemí.

Dopady na trhy se službami a výrobky mohou být z čistě ekonomického hlediska kladné. Nezákonně pobývající státní příslušníci třetích zemí mohou být pro hostitelské země jako pracovníci značným hospodářským přínosem. Jejich nízké mzdy snižují náklady na zboží a služby, a podniky, a někdy i celá odvětví, jsou tak konkurenceschopnější.

Stavebnictví, zemědělství a zahradnictví, práce v domácnosti / úklidové služby, stravovací služby a jiné služby v oblasti pohostinství patří opakovaně k odvětvím, kde se všeobecně nejvíce vyskytuje nelegální práce, vykonávaná zejména nezákonnými migranty. To je částečně odrazem charakteru práce, který si tato odvětví vyžadují (např. sezónní práce a práce s pružnými pracovními podmínkami).

Pokud jde o dopad na hospodářskou soutěž a vnitřní trh, způsobují zaměstnavatelé nezákonných migrantů v zemích, kde je neformální hospodářství slabší, nespravedlivou hospodářskou soutěž vůči jiným zúčastněným stranám v rámci určitých odvětví. V jiných zemích je všeobecné využívání nelegální práce a rovněž nezákonně pobývajících státních příslušníků třetích zemí tak rozsáhlé, že se všechny podniky v rámci dotčených odvětví této situaci přizpůsobily a samy zaměstnávají pracovníky nelegálně nebo se s nespravedlivými podmínkami vyrovnávají jinými způsoby.

Nezákonní migranti představují kladný hospodářský přínos nejen pro hostitelské ekonomiky, ale i pro země původu. Země, ze kterých migranti přicházejí, mají značný prospěch z odlivu pracovních sil, jelikož se tak snižuje nezaměstnanost, zvyšuje se podíl žen na pracovních silách a dochází k toku finančních prostředků. Pro mnohé třetí země se s postupem doby závislost na těchto finančních prostředcích zvýšila. Nicméně jsou tyto výhody sníženy značnými náklady, např. nedostatečnými platbami sociálních příspěvků, vykořisťováním mnoha nezákonných migrantů a narušením trhu práce v důsledku tlaku snižujícího mzdy a úroveň pracovních podmínek.

Stávající vnitrostátní opatření zaměřená na zaměstnavatele

Nejméně 26 z 27 členských zemí má již k dispozici postihy a preventivní opatření proti zaměstnavatelům. Právní předpisy 19 členských států umožňují uvalit trestní postihy. Nejen obsah těchto opatření, ale i kombinace prováděných opatření se však značně liší. Kromě toho pracuje v členských státech navzdory uvedeným platným postihům vysoký počet nezákonně pobývajících státních příslušníků třetích zemí. Mnohé zúčastněné strany poukazují na to, že prosazování postihů je pro účinný nástroj zásadní.

Při prosazování svých politik v oblasti nelegální práce stojí před členskými státy mnoho úkolů, včetně:

- nedostatku koordinace a spolupráce mezi zúčastněnými stranami odpovědnými za potírání nelegální práce,

- chybějícího rámce, který by tuto koordinaci a spolupráci řídil,

- nedostatku lidských a finančních zdrojů přidělovaných výkonným orgánům,

- překážek postihujících činnosti „v terénu“,

- nedostatku informací potřebných pro provádění účinných kontrol,

- nedostatku údajů pro hodnocení výsledků kontrol a

- nedostatečné mezinárodní spolupráce.

Široká řada stávajících vnitrostátních opatření představuje rovněž problém: je v rozporu s vytvářením rovných podmínek pro zaměstnavatele v rámci EU a nevytváří dojem, že boj proti zaměstnávání nezákonně pobývajících státních příslušníků třetích zemích je společným cílem EU.

CÍLE

Celkovým cílem je:

- Přispět ke snížení nedovoleného přistěhovalectví.

Ke konkrétním cílům patří:

- Snížit zaměstnávání nezákonně pobývajících státních příslušníků třetích zemí.

- Vytvořit rovné podmínky pro zaměstnavatele v EU.

- Přispět ke snížení vykořisťování nezákonně pobývajících státních příslušníků třetích zemí.

Ačkoliv poslední z konkrétních cílů nespadá do oblasti působnosti příslušného právního základu, čl. 63 odst. 3 písm. b) Smlouvy o Evropském společenství, je vhodné zařadit ho do hodnocení možností vzhledem k vykořisťovatelským podmínkám, které v této oblasti existují.

MOžNÉ POLITIKY

Možnost legalizovat nezákonně pobývající státní příslušníky třetích zemí byla zamítnuta v raném stádiu z důvodu nedostatku údajů o současných postupech a dopadech legalizačních opatření. Mnozí dále tvrdí, že legalizace představuje pro nedovolené přistěhovalectví podněcující prvek, a je tudíž v této souvislosti neúčinná.

Politická varianta č. 1 – Zachovat status quo

Politická varianta č. 2 – Harmonizované postihy subjektů zaměstnávajících nezákonně pobývající státní příslušníky třetích zemí v rámci EU, včetně závazku členských států prosazovat postihy

V rámci této možnosti, která si vyžaduje regulativní opatření na úrovni EU, by byly v EU zavedeny harmonizační postihy pro subjekty zaměstnávající nezákonně pobývající státní příslušníky třetích zemí. Porušením předpisů by bylo zaměstnávání nezákonně pobývajících státních příslušníků třetích zemí. Byly by zavedeny pokuty, jiné postihy (jako například odepření možnosti účastnit se veřejných zakázek a pobírat dotace) a v závažných případech trestní postihy. S ohledem na význam prosazování postihů by členské státy musely provádět určitý počet kontrol přímo v areálu podniků (vyjádřený v % počtu hlášených podniků).

Politická varianta č. 3 – Harmonizovaná preventivní opatření: společné požadavky v rámci EU, podle nichž musí zaměstnavatelé pořídit kopii příslušných dokumentů (povolení k pobytu) a oznámit požadované informace příslušným vnitrostátním orgánům

Tato možnost by zahrnovala legislativní opatření na úrovni EU s cílem zavést společná opatření, která by zabraňovala zaměstnat státní příslušníky třetích zemí. Zaměstnavatel by si musel od budoucího zaměstnance vyžádat doklady týkající se povolení k pobytu, vyhotovit jejich kopii a zaslat ji příslušným vnitrostátním orgánům. Zaměstnavatel by byl povinen ponechat si jednu kopii, uschovat ji na bezpečném místě a zabezpečit, že nedojde k porušení důvěrnosti těchto dokumentů. Příslušný vnitrostátní orgán by zodpovídal za kontrolu dokumentů (např. nejsou-li falšované) a legálního statutu migranta a informoval by zaměstnavatele v případě, že pracovník nemůže být legálně zaměstnán. Při zaměstnání nového pracovníka by zaměstnavatel nebyl povinen čekat na odpověď od příslušného orgánu, ale musel by zaměstnanci dát výpověď v případě záporné odpovědi od orgánů.

Zaměstnavatelé, kteří odpovědnému orgánu nepředloží kopie příslušných dokladů, by nemuseli být nutně postiženi, ale na zaměstnavatele, kteří prokáží, že provedli kontroly, by se nevztahovaly postihy v případě, kdy by bylo následně zjištěno, že pracovník byl nezákonně pobývajícím státním příslušníkem třetí země.

Politická varianta č. 4 – Harmonizované postihy a preventivní opatření proti zaměstnavatelům

Tuto varianta právní úpravy, která by si vyžádala legislativní opatření na úrovni EU, tvoří kombinace výše uvedených možností 2 a 3.

Politická varianta č. 5 – Informační kampaň EU

Pod tuto variantu neprávní povahy by patřilo organizování informační kampaně EU. Jejím cílem by bylo upozornit zaměstnavatele na jejich právní povinnosti a negativní důsledky při zaměstnávání nezákonně pobývajících státních příslušníků třetích zemí. Do této varianty by byli zapojeni sociální partneři a jiné příslušné zúčastněné strany.

Politická varianta č. 6 – Stanovení a výměna osvědčených postupů

Tato možnost by zahrnovala stanovení a výměnu osvědčených postupů a informací z různých oblastí mezi členskými státy (např. mechanismy k prosazování pravidel, právní prostředky, identifikace prostředníků a zabránění jejich činnosti atd.), která by měla strukturovanou podobu, např. formou vzájemného učení (tzv. peer learning), přičemž Komise by napomáhala při vydávání pokynů, stanovení vnitrostátních kontaktních bodů a organizaci jednání.

SROVNÁNÍ VARIANT

Tabulka – Zhodnocení politických variant – srovnání

Cíl, kterého je třeba dosáhnout / problém, který je třeba řešit | Politické možnosti (Očekávané dopady klasifikované v rozmezí – až √√√√√) |

Snížit nedovolené přistěhovalectví do EU | √ | √√ | √√ | √√√ | 0 | √√ |

Vytvořit rovné podmínky pro zaměstnavatele | 0 nebo – | √√√ | √√√ | √√√√ | 0 | √ |

Přispět ke snížení vykořisťování nezákonně pobývajících státních příslušníků třetích zemí | 0 nebo – | 0 nebo – | 0 | 0 nebo – | 0 | √√ |

Vypracovat společná pravidla, o kterých se předpokládá, že budou v praxi dodržována a prosazována | 0 | √ | √√ | √√ | 0 | √ |

Doplnit a posílit stávající (a budoucí) acquis | Nevztahuje se na tuto variantu | √√ | √√ | √√√ | √ | √√√ |

Snížit obchod s lidmi, organizovaný zločin a převaděčství | 0 nebo – | 0 nebo – | 0 nebo – | – | 0 | √√ |

Základní práva |

Ochrana osobních údajů (článek 8) | 0 | 0 | – | – | 0 | 0 |

Právo na účinnou právní ochranu a spravedlivý proces (článek 47) | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

Nediskriminace (článek 21) | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 nebo √ |

Zásady zákonnosti a přiměřenosti trestných činů a trestů (článek 49) | 0 | √ | √ | √ | 0 | 0 nebo √ |

Příslušné náklady týkající se status quo + Náklady vyšší než je status quo; 0 Nezměněné náklady; + Náklady nižší než je status quo | 0 | + | + | + | + | + |

Upřednostňovaná možnost je kombinací:

- varianty 4: harmonizované postihy proti subjektům zaměstnávajícím nezákonně pobývající státní příslušníky třetích zemí, včetně závazku členských států prosazovat postihy, a harmonizovaná preventivní opatření: společný požadavek v rámci EU, podle nějž musí zaměstnavatelé pořídit kopii příslušných dokumentů a oznámit požadované informace příslušným vnitrostátním orgánům, a

- varianty 6: stanovení a výměna osvědčených postupů mezi členskými státy.

Hlavní výhody upřednostňované varianty

- Kladný dopad na snížení nelegálního zaměstnávání státních příslušníků třetích zemí.

- Všeobecná přítomnost a minimální úroveň postihů a prosazování v EU by zvýšily jejich odrazující účinek.

- Rychlý postup k vytvoření rovných podmínek pro podniky v rámci EU.

- Preventivní opatření by přinesla všeobecnou, ale „mírnou“ zátěž v podobě vyžadování a uchovávání dokumentace budoucích zaměstnanců, přičemž povinnost kontrolovat pravost těchto dokumentů by spočívala na příslušných orgánech. Takto by zaměstnavatelé mohli v dobré víře najímat pracovníky, kteří předložili dokumentaci očividně splňující požadavky.

- Požadavek, aby členské státy prováděly kontroly u 10 % hlášených podniků, jak předpokládá návrh právního předpisu, by zlepšil prosazování právních předpisů a pro zaměstnavatele by byl jasným znamením, že hrozba přistižení v případě porušení předpisů je reálná či zvýšená.

- Stanovení a výměna osvědčených postupů týkajících se provádění a prosazování (varianta 6) by přispěla ke zlepšení prosazování.

- Jasná poselství třetím zemím a možným nezákonným migrantům, že problémy se řeší a rizika pro nezákonné migranty se zvýšila. Tato myšlenka vyslaná z úrovně EU by měla rozhodnější a vyšší hodnotu, než kdyby přišla od jednotlivých států.

- Pokud jde o základní práva, lze celkově očekávat, že vykořisťování by bylo sníženo v důsledku výměny osvědčených postupů, jak chránit oběti před vykořisťováním, a sdílení informací, jak zmírnit negativní dopady pro ty, kteří spolupracují s orgány činnými v trestním řízení. Je pravděpodobné, že pozitivně budou ovlivněny i zásady zákonnosti a přiměřenosti trestných činů a postihů, jelikož by v rámci EU byly definovány postihy za vážné porušování právních předpisů.

Hlavní nevýhody upřednostňované varianty

- Problém nelegálního zaměstnávání státních příslušníků třetích zemí by nebyl vyřešen. V této souvislosti závisí účinnost z velké části na prosazování, což je úkolem členských států. I s ohledem na povinnost prosazovat právní předpisy a sdílet osvědčené praktiky by účinnost kontrol stále závisela na členských státech.

- Z čistě ekonomického pohledu je pravděpodobné, že citlivá odvětví (zejména stavebnictví, zemědělství, práce v domácnosti / úklidové služby, stravovací služby a jiné služby v oblasti pohostinství) budou negativně postiženy.

- Možné negativní dopady na nezákonně pobývající státní příslušníky třetích zemí v případě přísnějších postihů zaměstnavatelů (riziko zvýšeného vykořisťování, protože tito pracovníci by mohli být zatlačeni do větší ilegality a byla by oslabena jejich vyjednávající pozice). Takové možné dopady by však byly vyváženy zejména odstrašujícím účinkem navrhovaných trestních postihů v případech obzvláště vykořisťovatelských pracovních podmínek.

- Pokud jde o základní práva, je možné, že dojde k negativním dopadům v oblasti ochrany osobních údajů. Do jaké míry by k tomuto došlo, záleží na tom, jaká opatření zaměstnavatelé a orgány přijmou, aby zajistily důvěrnost osobních údajů.