52006DC0714

[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ |

V Bruselu dne 22.11.2006

KOM(2006) 714 v konečném znění

SDĚLENÍ KOMISE

Hospodářství EU: Bilance 2006 POSÍLENÍ EUROZÓNY: HLAVNÍ POLITICKÉ PRIORITY

{SEK(2006) 1490}

SDĚLENÍ KOMISE

Hospodářství EU: Bilance 2006

POSÍLENÍ EUROZÓNY: HLAVNÍ POLITICKÉ PRIORITY

Během uplynulých osmi let od zavedení eurozóny se euro prosadilo jako silná a stabilní měna na domácích i mezinárodních trzích a stalo se jedním z pilířů mezinárodního měnového systému. Stalo se důležitým prostředkem pro globální finanční transakce a dalo mezinárodním kapitálovým trhům novou tvář. V celé měnové unii nastolilo nízká inflační očekávání a hospodářskou stabilitu. Kromě toho chránilo hospodářství členských států před značnými výkyvy směnného kurzu, kterým byly v minulosti při globálních finančních krizích vystaveny.

To ovšem neznamená, že by eurozóna fungovala naprosto efektivně nebo že by tím byl politický program zcela splněn. Dlouhodobě nízký hospodářský růst a trvající rozdíly v růstu a inflaci vyvolávají otázky, zda vnitřní přizpůsobování v eurozóně probíhá hladce a zda členské státy ve své hospodářské politice přihlížejí k důsledkům členství v měnové unii. Pokud by z takových rozdílů vyplynulo napětí, mohlo by v eurozóně dojít k oslabení soudržnosti, ke ztížení koordinace politik a ke komplikacím při plnění úkolů společné měnové politiky.

Tyto výzvy je třeba vidět v kontextu intenzívnější mezinárodní hospodářské soutěže, stárnutí obyvatelstva a trvalé globální nerovnováhy. Abychom mohli s důvěrou hledět do budoucnosti a aby byl zajištěn trvalý růst, musí tvůrci politik zabezpečit správné ekonomické pobídky, dobře cílený dohled a naprosto účinné řízení eurozóny.

Problémy v eurozóně musí být dány do širších souvislostí EU tak, aby politické snahy členů eurozóny hlavní, vzájemně provázané zájmy všech členských států posilovaly a nikoli narušovaly. Součinnost např. mezi plynulým přizpůsobováním v rámci eurozóny a širokými strukturálními prioritami lisabonské strategie či politikou vnitřního trhu a obchodu je možná a mělo by se o ni usilovat. Je potřeba urychleně stanovit a pojmenovat možnosti politik, které by vedly ke konrétním opatřením. To znamená navázat na úkoly stanovené ve výročním prohlášení o eurozóně z roku 2006 a prohloubit jejich analytické základy[1].

Zpráva o hospodářství EU za rok 2006[2] uveřejněná spolu s tímto sdělením je zaměřená na otázky plynoucí ze zkušeností současného přizpůsobování v eurozóně. Po analýze těchto zkušeností jsou v bilanci zdůrazněny možné nedostatky ve fungování měnové unie, které slouží jako základ pro opatření k posílení adaptibility a odolnosti hospodářské a měnové unie pro nadcházející období.

Různé zkušenosti z prvních let eurozóny

Připravám měnové unie v Evropě dominovaly diskuze o výhodách eura, jeho nákladech a o předpokladech pro zajištění jeho úspěchu. Již před zavedením eura v roce 1999 vyvstala důležitá otázka, jak se zúčastněné strany vyrovnají s otřesy a rozdíly v konkurenceschopnosti vzhledem k nízké mobilitě pracovních sil, neúplné integraci trhů zboží a služeb a zachování vnitrostátní rozpočtové autonomie. Tehdy mnozí předpovídali, že evropská měnová unie nebude fungovat a že bude mít jen krátké trvání.

Tyto pesimistické prognózy se však nepotvrdily. Euro se rychle stalo silnou a stabilní měnou. Ekonomiky eurozóny celkově překvapivě dobře reagovaly na globální otřesy, např. na zvýšení ceny ropy na více než dvojnásobek a dopady mezinárodních finančních krizí. Také inflace setrvala na pozoruhodně nízké a stabilní úrovni, což dokazuje velmi nízký dopad zvyšujících se cen energie na inflaci a mzdy. Na druhé straně to členům eurozóny přineslo možnost využívat vůbec nejvýhodnějších podmínek financování v kontextu prohlubující se hospodářské integrace vyplývající z posilujících účinků hospodářské a měnové unie a vnitřního trhu.

Nehledě na tyto úspěchy se jednotlivá hospodářství eurozóny nepřizpůsobovala specifickému vývoji jednotlivých zemí tak hladce a rychle, jak by bylo žádoucí. V rámci měnové unie je přirozené, že k tomuto přizpůsobování dochází prostřednictvím rozdílů ve vnitrostátní inflaci a hospodářském růstu. Avšak dlouhotrvající rozdíly v inflaci a velká nerovnováha běžných účtů v prvních letech po zavedení eura byly v některých případech spíše výsledkem pomalého přizpůsobování. Tím se rovněž vysvětlují některé odchylky v růstu, které byly větší, než by se v souvislosti s potenciálním výstupem očekávalo. Kdyby přizpůsobování probíhalo účinněji, hospodářství, jejichž růst se vlivem ztráty konkurenceschopnosti zpomalil, by se ve střednědobém výhledu vrátila rychleji ke svému trendu růstu. Obdobně by se neprodlužovalo období vysoké vnitrostátní inflace (ve srovnání s průměrem eurozóny). Obecněji řečeno, eurozóna ještě nebyla schopna dosáhnout vysokého růstu a zaměstnanosti po delší období.

Může se zdát, že nejsnazší je konstatovat, že vinu za tyto obtíže v přizpůsobování nese pouze skutečnost, že některé země eurozóny přijaly opožděně opatření k posílení daňové politiky a provedení strukturálních reforem. Zatímco toto jistě hrálo významnou úlohu, je třeba si uvědomit, že tvůrci politik a hospodářské subjekty byly postaveny před nové zkušenosti plynoucí z přizpůsobování v rámci měnové unie, což představovalo ne vždy předvídané výzvy. Vývoj na finančním trhu měl například daleko významnější roli v posilování nerovnováh a větší vliv na strukturu spotřeby a investic, než se očekávalo. Navíc jednotlivé faktory hospodářského vývoje na sebe vzájemně a spolu s politickými opatřeními působily tak, že se často vzájemně posilovaly.

Následující faktory mohou podrobněji vysvětlit dlouhodobé rozdíly v růstu, inflaci a nerovnováze běžných účtů uvnitř eurozóny.

Vývoj během období před zavedením měnové unie může být dáván do souvislosti s dlouhodobou nerovnováhou a posuny v reálných směnných kurzech během prvních let hospodářské a měnové unie. V některých členských státech došlo před zavedením eura k silnému poklesu úrokových sazeb a uvolnění úvěrových omezení pro domácnosti v důsledku zlepšení přístupu k úvěrům na integrovanějším finančním trhu. Také sjednocení Německa mělo značný vliv na relativní konkurenceschopnost v eurozóně. Vedle vlivů způsobených migrací a cestovním ruchem se také v jednotlivých zemích projevil specifický vývoj produktivity v obchodu a v sektorech jak obchodovaného, tak neobchodovaného zboží.

Důležitým faktorem v jednotlivých hospodářstvích eurozóny byl rovněž způsob, jak se v některých případech hospodářské události ovlivňovaly , a tím zvyšovaly a prodlužovaly nerovnováhu bežných účtů. Jako nejdůležitější příklad lze uvést mohutný a trvalý přesun zdrojů do odvětví s neobchodovaným zbožím, jako jsou investice do nemovitostí, který byl podpořen kombinovaným účinkem klesajících výnosových prémií za riziko, snadnějšího poskytování úvěrů, migrace, cestovního ruchu a demografického vývoje.

V některých případech na sebe vnitrostátní politiky a tržní chování působily takovým způsobem, že plynulé přizpůsobování ztěžovaly. V Nizozemsku se například na počátku tohoto desetiletí vyskytly procyklické účinky na pracovním a finančním trhu a, viděno zpětn,ě také v rozpočtové politice. Tyto faktory vyvolaly cyklus vzestup-úpadek, což byla pro stát, který byl v de facto měnové unii již asi třicet let, překvapivá událost. Obecnější zkušeností v eurozóně se staly obtíže při hodnocení rozpočtových bilancí během cyklu přizpůsobování, který je pro každou zemi specifický. Tato zkušenost zvýraznila rizika tvorby fiskálních politik v hospodářsky příznivých obdobích.

Ceny a mzdy se v některých případech přizpůsobovaly příliš pomalu změnám ve vnitrostátních cyklických podmínkách, zejména v období zpomalení hospodářské činnosti. Tento nedostatek pružnosti se objevil navzdory obecně umírněnému růstu mezd, který přispěl ke snížení strukturální nezaměstnanosti. Dalším faktorem byl nízký růst produktivity, díky kterému hlavní tíhu reálného znehodnocení měny nesly mzdy.

Zde se nabízí prostor pro významný efekt přelévání mezi hospodářstvími eurozóny. Analýzy zkušeností s přizpůsobováním například ukazují, že rozmach na trhu s byty v některých hospodářstvích ovlivní jak poptávku po obchodovaném zboží, tak výši úrokových sazeb pro další členy eurozóny. Vývoj v oblasti rozpočtu a mezd ovlivní svou interakcí během přizpůsobování další ekonomiky měnové unie prostřednictvím poptávky a změn konkurenceschopnosti.

Přelévání ze světové ekonomiky se může rovněž dotknout členů eurozóny způsobem, který představuje výzvy pro přizpůsobování uvnitř měnové unie. Následkem rozdílné zeměpisné a odvětvové specializace jsou členské státy různě dotčeny vývojem světového obchodu, mezinárodních ceno a vývozních trhů a také hodnotou eura vzhledem k měnám jejich hlavních obchodních partnerů. Tyto otázky mají zvláštní význam vzhledem k výrazné nerovnovváze vznikající na světové úrovni.

Nakonec se i zkušenosti s nominální a reálnou konvergencí značně lišily, částečně v důsledku nastavení vnitrostátních politik. Po čas nominální konvergence využily některé ekonomiky, např. Španělsko, úspor v platbách úroků k dosažení trvalého zlepšení rozpočtu, zatímco jiné (např. Itálie) tuto příležitost plně neuchopily. Během reálné konvergence pak vedly politické a tržní faktory k různým výsledkům. V Portugalsku přispěla expanzivní fiskální politika v období hospodářského rozmachu k cyklickým tlakům a rovněž omezila pružnost rozpočtu a odolnost ekonomiky během následného hospodářského poklesu. Zároveň došlo ke značnému přesunu zdrojů do odvětví neobchodovaného zboží v podmínkách nízké produktivity, v důsledku čehož nebyl vytvořen dostatečný základ pro trvalé zlepšování. To bylo v ostrém kontrastu s příznivými zkušenostmi zaznamenanými ve srovnatelné fázi reálné konvergence v Irsku.

Pro zajištění plynulého fungování eurozóny jsou potřebná další opatření

Z výše uvedené analýzy vyplývá řada možných ponaučení pro tvorbu politik. Tato ponaučení mohou přispět k podpoře plynulejšího fungování měnové unie v budoucnosti. Na jedné straně je potřeba řídit vnitrostátní fiskální politiky obezřetně tak, aby se minimalizovaly negativní efekty přelévání. Strukturální politiky jsou rovněž předmětem společného zájmu vzhledem k vysokému stupni vzájemné závislosti mezi ekonomikami eurozóny při jejich reakcích na otřesy nebo při jejich úsilí o zvýšení růstového potenciálu. Proto je třeba vidět problémy, které členové musí řešit, v mezinárodní perspektivě.

Následně je nastíněno pět specifických politických úvah, za kterými následují návrhy dalších možností vývoje, jež zapadají mezi priority Komise pro další období.

Rozpočtové politiky je třeba provádět ještě obezřetněji . To vyžaduje pečlivou analýzu rozpočtové situace, lepší hodnocení bilancí, zohlednění širšího spektra ukazatelů a větší zaměření na složení růstu a přizpůsobení reálných směnných kurzů v eurozóně. Tím by měly být být vytvořeny možnosti pro plné využití hospodářsky příznivých období ke zlepšení rozpočtových situací. Tato doporučení jsou v úzkém souladu s přepracovaným Paktem o stabilitě a růstu, který poskytuje pevnější rámec pro vedení vnitrostátních politik během celého cyklu a bere v úvahu dlouhodobou udržitelnost.

Je nutné, aby trhy zboží a služeb byly pružnější a rozpočty lépe nastavené pro aktivní přizpůsobování. Zkušenosti s přizpůsobováním v prvních letech po zavedení eura si žádají větší flexibilitu cen směrem dolů. Pevné ceny jsou doprovázeny zvýšeným odporem k prizpůsobení nominálních mezd, neboť jinak by došlo ke snižování reálných mezd. Následkem toho se zvyšují také náklady na přizpůsobení v oblasti výroby a zaměstnanosti. Setrvačnost při přerozdělování zdrojů mezi podniky a odvětvími může rovněž zvětšit bolestivost přizpůsobování. Zajištění otevřených a konkurenceschopných trhů zboží a služeb proto nejen posiluje střednědobý růstový potenciál, nýbrž je také nezbytným prvkem každé strategie ke snížení sociálních nákladů cyklických procesů přizpůsobování. Z tohoto hlediska by mohl být nutný také přezkum daňové a výdajové politiky na úrovni EU a na vnitrostátní a místní úrovni.

Je třeba urychlit integraci finančních trhů. V celé EU již bylo dosaženo významného pokroku, avšak je potřeba učinit ještě více pro využívání potenciálu a získání co největšího přínosu z finančních trhů v eurozóně. Větší finanční integrace může vyrovnat dopad hospodářských otřesů na příjmy a na vnitrostátní úvěrové trhy. V této souvislosti by úplné provádění a prosazování akčního plánu pro finanční služby a pokračující úsilí k dosažení integrace finančních trhů mělo přinést další významné výsledky.

Tvorba mezd musí internalizovat dopady měnové unie . Jelikož odpovědnost za dobře přizpůsobenou tvorbu mezd spadá stále větší měrou do působnosti sociálních partnerů, je důležité zajistit, aby subjekty působící v procesu sjednávání mezd měly nezbytné informace o důsledcích a dopadech různých směrů činnosti. To by mělo v prvé řadě umožnit lepší posouzení, zda je současný a budoucí vývoj mezd a cen příznivý vzhledem k potřebám přizpůsobování. Také by to mělo zabránit výraznému přestřelení reálných směnných kurzů uvnitř eurozóny.

Je třeba vzít v úvahu celosvětový rozměr. Mezinárodní rozměr se musí brát v úvahu mnohem systematičtěji. Rozdílný dopad světového vývoje na jednotlivé země – a také vliv eura a eurozóny na další účastníky světové ekonomiky prostřednictvím obchodu, finančních a politických kanálů – musí být promítnut do hodnocení politikprováděnkých v eurozóně a na úrovni jednotlivých zemí. Obchodní agenda EU a prohloubení vnitřního trhu může navíc posílit konkurencreschopnost ekonomiky eurozóny na celosvětových trzích.

Další postup na cestě k silnější eurozóně

Měnová unie přinesla svým členům velké výhody, je však třeba ji prohloubit a dokončit. Tato priorita se stává v dnešním mezinárodním prostředí stále naléhavější. Současné rozdíly v určité míře musí odrážet počáteční vývoj, který ovlivnil ekonomiky členských států při přípravě eurozóny v roce 1999. Očekává se však, že budoucnost přinese nové výzvy v podobě velkých změn na globálních trzích, ať už jde o konkurenční tlaky, zpomalení exportu nebo o přesuny finančních trhů. V některých případech mohou mít jednotliví členové eurozóny větší problémy s přizpůsobováním.

Je důležité zajistit, aby ekonomika eurozóny jako celek reagovala na budoucí otřesy pružně a odolně. Musí prokázat schopnost silného a trvalého růstu v mezinárodním prostředí, kde jiní nositelé celosvětové dynamiky možná zpomalují. Tak může přispívat k tomu, aby mezinárodní trhy zůstaly otevřené a výrazně rostly a hlavně aby se také zvyšoval blahobyt evropských občanů. Jelikož se blíží desáté výročí zavedení eura, musí politiky a orgány eurozóny prokázat, že jsou na tento úkol velmi dobře připravené.

Urychlení strukturálních reforem a podpora integrace

První prioritou je urychlení strukturálních reforem. Spolu s novým řízením partnerství pro růst a zaměstnanost poskytuje hospodářské oživení jedinečnou příležitost k ráznému provedení potřebných strukturálních reforem[3]. Tyto reformy mohou ve střednědobém horizontu posílit růstový potenciál a zvýšit efektivitu, s jakou členské státy reagují na otřesy. Tržní mechanismy budou lépe reagovat a vyšší růst produktivity může usnadnit přizpůsobování. Nejdůležitějším cílem je zvýšení výdajů na výzkum a rozvoj na 3 % HDP a podpora inovací. Strukturální reformy rovněž pomohou řešit problémy dlouhodobého charakteru, jako stárnutí obyvatelstva a globální hospodářské změny. Proto v eurozóně nabývá zvláštního významu agenda pro růst a zaměstnanost, včetně vnitřního trhu a obchodních politik. Úplnější a rovnoměrnější integrace trhů by mohla přinést značný blahobyt a vést k plynulejšímu přizpůsobení. Mezi další priority patří plně využít potenciál finančních trhů pro rozložení rizik a vyrovnání příjmů. Členové eurozóny musí určit tato strukturální opatření, včetně těch, jež podporují mobilitu pracovních sil, která je v současné době velice nízká. Tato opatření jsou velmi důležitá pro dosažení jak růstu, tak schopnosti přizpůsobit se, což v konečném důsledku bude přínosné pro celou eurozónu. S tím souvisí i již výše zmíněná priorita pro subjekty působící v procesu tvorby mezd plně zohlednit kontext eurozóny, a tím umožnit hladký průběh přizpůsobení v oblasti konkurenceschopnosti.

Další posílení fiskální situace a zlepšení kvality národních rozpočtů

Fiskální politika může rovněž významně přispět k účinnému přizpůsobení a udržitelnému růstu. Zkušenosti z prvních let po zavedení eura zdůrazňují potřebu, aby tvůrci politik lépe využívali příznivých hospodářských období a zajistili střednědobé přizpůsobení v souladu s přepracovaným Paktem o stabilitě a růstu. Rozpočtová politika spadající do přepracovaného paktu by měla stále větší měrou řešit kvalitu veřejných financí, a zejména strukturu daňové politiky a politiky výdajů. Členské státy se dohodly, že využijí novou generaci národních a regionálních programů financovaných ze strukturálních fondů a z fondu soudržnosti k provádění lisabonské strategie, a tím přispějí ke zlepšení kvality veřejných výdajů.

Posílení koordinace uvnitř eurozóny a mimo ni

Na výše uvedené výzvy je třeba pohlížet z hlediska priorit vnitrostátní politiky. Nicméně představují také výzvu pro správu eurozóny. Euro vyvolalo mnohem větší vzájemnou závislost, mj. také díky rychlosti a rozsahu finančních toků. Evropské orgány a Euroskupina mají jasnou úlohu koordinovat vývoj v jednotlivých zemích, politikách a odvětvích. Z tohoto pohledu mají koordinační nástroje na vnitrostátní úrovni a na úrovni EU při podpoře účinného fungování eurozóny dokonce větší význam. Je třeba posílit rozpočtovou koordinaci v rámci přepracovaného Paktu o stabilitě a růstu a náležitě zdůraznit evropský rozměr Strategie pro růst a zaměstnanost. Integrované hlavní směry pro růst a zaměstnanost přijaté Radou v červenci 2005 odrážejí tuto jasnou orientaci na zlepšenou koordinaci mezi makroekonomickými a strukturálními politikami, zejména prostřednictvím pokynu zaměřeného na eurozónu. Jasnější zastupování navenek, které by vedlo k jednotnému hlasu, může významně přispět k prosazování zájmů EU a eurozóny.

Podpora rozšíření eurozóny

Lepší fungování eurozóny přinese prospěch jak jejím členům, tak celému hospodářství EU. Pro členské státy, které se ještě nepřipojily k měnové unii, skýtá euro významný potenciál jako politické ukotvení. Zároveň je důležité, aby tvůrci politik plně využili zkušeností, které získali současní členové eurozóny při svém přechodu na euro. Tak mohou země, které se připravují na připojení k eurozóně, plně využívat výhod jednotné měny. Na tomto základě může přijetí eura přispět ke stimulaci obchodu a růstu a také pomoci chránit tato hospodářství před otřesy na mezinárodních trzích, což je výhoda, která není v obdobích, kdy je globální likvidita vysoká a rizikové prémie klesají, vždy doceněna.

Přiblížit se občanům

Zkušené řízení hospodářské a měnové unie ze strany tvůrců politik není dostatečné, pokud se jejich poselství nedostane k běžným lidem. Občané měli v mnoha ohledech z měnové unie skutečně prospěch, získali stabilní ceny, levnější a snadněji dostupné úvěry, hlubší hospodářskou integraci a ochranu před účinky otřesů na mezinárodních trzích. Zatímco však podle průzkumů veřejného mínění si občané uvědomují praktickou hodnotu eura, jeho širší makroekonomické výhody jsou jim jasné méně. Mnoho lidí má pocit, že by členové eurozóny mohli své politiky koordinovat lépe. Existuje tudíž prostor občanům dokázat, že členství v měnové unii je cestou silného a trvalého růstu životní úrovně a hospodářské a finanční stability.

* * *

Pokud pohlédneme zpět na první roky měnové unie, je zřejmé, že řádný makroekonomický rámec byl stanoven úspěšně. Nyní zbývá zjistit, jako dobře jsou politiky prováděny, jak silně strukturální reformy podpoří proces přizpůsobování a nakolik lze správu eurozóny konsolidovat. V tomto sdělení jsou zdůrazněny priority, pomocí kterých má být zajištěno řádné fungování rozšiřené eurozóny a posílena její úloha ve světové ekonomice. Pro uskutečnění tohoto cíle je třeba hlubší politická koordinace a lepší řízení, zejména prostřednictvím Strategie pro růst a zaměstnanost a v kontextu Euroskupiny. Dosažení potřebné politické shody bude náročným úkolem. To vše je nezbytné pro to, aby občané Evropy budou mohli plně těžit z hospodářské a měnové unie a abychom přivítali desáté výročí zavedení eura na cestě trvalého růstu.

[1] „Výroční prohlášení o eurozóně“, Sdělení Komise, KOM(2006) 392, 12.7.2006

[2] Zpráva o hospodářství EU za rok 2006, „Dynamika přizpůsobování v eurozóně: Zkušenosti a úkoly“, evropské hospodářství, Generální ředitelství pro hospodářské a finanční záležitosti, http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2006/the_eu_economy_review2006_en.htm

[3] Zpráva o konkurenceschopnosti Evropy v roce 2006 uvádí oblasti, kde je potřeba vynaložit další úsilí. V této souvislosti viz Sdělení Komise „Hospodářské reformy a konkurenceschopnost: hlavní poselství zprávy o konkurenceschopnosti Evropy v roce 2006”, KOM(2006) 697, 14.11.2006.