52006DC0109

[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ |

V Bruselu dne 10.3.2006

KOM(2006) 109 v konečném znění

SDĚLENÍ KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU

Hodnocení využívání zkušeben uživatelů podle směrnice o tlakových zařízeních (97/23/ES)

OBSAH

SHRNUTÍ 3

1. ÚVOD 3

Souvislosti 3

Metoda přezkumu 4

2. BUDOUCNOST ZKUŠEBEN UŽIVATELŮ 4

Obecné poznámky 4

Obavy ohledně bezpečnosti související se střetem zájmů 5

Označování zařízení posuzovaného zkušebnami uživatelů 5

Povinnost provést ustanovení o zkušebnách uživatelů 6

Rozšíření rozsahu úkolů prováděných zkušebnami uživatelů 7

3. ZÁVĚRY 8

SDĚLENÍ KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU

Hodnocení využívání zkušeben uživatelů podle směrnice o tlakových zařízeních (97/23/ES)

SHRNUTÍ

Toto sdělení navazuje na výzvu obsaženou ve směrnici 97/23/ES o tlakových zařízeních předkládat zprávu hodnotící fungování zkušeben uživatelů.

Hodnocení využívání zkušeben uživatelů ukazuje, že nebyly zjištěny žádné bezpečnostní problémy. Koncepce zkušeben uživatelů funguje dobře a způsobem, jakým byla zamýšlena, tj. v souladu se základní koncepcí zkušeben uživatelů, podle níž měly mít skupiny uživatelů u omezeného okruhu vnitřních použití možnost využívat jejich odborných znalostí. V některých bodech by mohla být ustanovení směrnice optimalizována, ale nedá se očekávat, že by to přineslo zvláštní výhody.

Komise proto došla k závěru, že pokud jde o zkušebny uživatelů, neexistuje dostatečný důvod pro to, aby byl Radě a Parlamentu předložen návrh na změnu směrnice o tlakových zařízeních.

1. ÚVOD

Souvislosti

Podle směrnice o tlakových zařízeních musí Komise (podle článku 14) předkládat zprávu o zkušebnách uživatelů. Zatímco ve směrnicích „nového přístupu“ je intervence třetí strany při posuzování shody prováděna výlučně prostřednictvím organizací, které oznámily členské státy (oznámené subjekty), je směrnice o tlakových zařízeních zvláštní v tom, že členské státy mohou na svém území povolit, aby byly uváděny na trh a uváděny do provozu tlaková zařízení nebo sestavy, jejichž shoda byla posouzena zkušebnou uživatelů, tj. součástí skupiny společnosti, která zařízení používá (uživatel).

Vzhledem k tomu, že je zkušebna uživatelů novým prvkem, který odráží praxi v době přijetí směrnice o tlakových zařízeních pouze v některých členských státech, vyžaduje směrnice, aby Komise sledovala účinky využívání zkušeben uživatelů a po třech letech provádění směrnice na vnitrostátní úrovni předložila hodnocení. K tomuto účelu zašlou členské státy Komisi veškeré užitečné informace týkající se provádění tohoto článku. V případě potřeby je hodnocení doprovázeno návrhem na změnu směrnice o tlakových zařízeních.

Toto sdělení tento požadavek splňuje.

Metoda přezkumu

Toto sdělení je založeno na celé řadě konzultací s vnitrostátními orgány a zúčastněnými subjekty, jež se dají shrnout takto:

- Hlavní platformou konzultací s vnitrostátními orgány a zúčastněnými subjekty byla pracovní skupina pro tlak, kterou zřídily útvary Komise a která se oběma otázkami zabývala od roku 2003.

- S cílem získat co největší přehled zorganizovala Komise internetové konzultace, aby tak shromáždila názory zúčastněných stran, návrhy z evropského odvětví tlakových zařízení a zkušenosti týkající se zkušeben uživatelů a přezkoumala, zda by měla být ustanovení směrnice o tlakových zařízeních změněna či ponechána ve stávající formě. Tyto konzultace byly oznámeny nejrůznějšími způsoby a byly k dispozici na internetových stránkách od počátku října 2004 až do konce ledna 2005. Bylo získáno značné množství připomínek[1].

- Souhrnnou a podrobnou analýzu odpovědí týkajících se zkušeben uživatelů, které vyplynuly z veřejné ankety, spolu s předběžnými závěry přezkoumala pracovní skupina pro tlak v dubnu 2005.

- Vnitrostátní orgány byly vyzvány, aby zvážily stanovené otázky do konce května 2005, aby bylo zajištěno, že budou moci komentovat veškeré aspekty, které ještě bude třeba přezkoumat.

2. BUDOUCNOST ZKUŠEBEN UŽIVATELŮ

Obecné poznámky

Uživatelé technických zařízení po celém světě mají oddělení zajišťující pravidelné servisní inspekce jako součást jejich celkové organizace. Zejména velké společnosti uživatelů došly k názoru, že toto uspořádání je důležitým prvkem přejímání odpovědnosti za bezpečné, spolehlivé a účinné fungování jejich podniků. Tato inspekční oddělení mají běžnou odbornou kvalifikaci a znalosti a – prostřednictvím těsného každodenního kontaktu s podniky, za něž odpovídají výhradně jejich vlastníci – jedinečným způsobem rozumí provozním podmínkám, kterým bude zařízení vystaveno.

I když ne všechny členské státy měly zkušenosti se zkušebnami uživatelů pro regulativní účely, bylo do článku 14 směrnice o tlakových zařízeních zahrnuto ustanovení, které umožňuje, aby některá z těchto inspekčních oddělení byla odpovědná za část posuzování shody nového zařízení, čímž se nahrazují a doplňují úkoly oznámených subjektů. Protože však některé členské státy považovaly koncepci zkušeben uživatelů za ne úplně slučitelnou s novým přístupem, který vyžaduje intervenci „nezávislých třetích stran“, dostaly členské státy, pokud jde o ustanovení o zkušebnách uživatelů, možnost neprovádět směrnici do svých vnitrostátních předpisů.

Narozdíl od oznámených subjektů, které „se nesmějí přímo podílet na návrhu, výrobě, uvádění na trh nebo údržbě tlakových zařízení nebo sestav“, se zkušebny uživatelů[2] v zásadě mohou účastnit „návrhu, výroby, dodávky, instalace, provozu nebo údržby“ tlakového zařízení, ale nesmějí být za tyto úkoly zodpovědné.

Každá zkušebna uživatelů „musí být organizačně vymezitelná a musí používat metody předávání informací uvnitř skupiny podniků, jejíž je součástí, zajišťující a prokazující její nestrannost“, tak aby nebyl ovlivněn „její nezávislý úsudek a čestnost ve vztahu k inspekčním činnostem“. Členské státy jsou odpovědné za sledování zkušeben uživatelů a musí zajistit, aby byly tyto požadavky řádně prováděny.

Protože jsou zkušebny uživatelů novým prvkem v novém přístupu, vyžaduje směrnice, aby Komise sledovala účinky využívání zkušeben uživatelů a po třech letech provádění směrnice na vnitrostátní úrovni předložila hodnocení. K tomuto účelu zašlou členské státy Komisi veškeré užitečné informace týkající se provádění tohoto článku. V případě potřeby je hodnocení doprovázeno návrhem na změnu směrnice o tlakových zařízeních.

Mezi různé možnosti, které zkoumaly vnitrostátní orgány a zúčastněné subjekty s ohledem na budoucnost zkušeben uživatelů, patřilo: i) upuštění od koncepce zkušeben uživatelů, ii) omezení rozsahu jejich úkolů, iii) jejich zachování nebo iv) jejich rozšíření.

Obavy ohledně bezpečnosti související se střetem zájmů

V době, kdy byla směrnice o tlakových zařízeních připravována, existovaly určité obavy, že tlaková zařízení posuzovaná zkušebnou uživatelů mohou představovat vyšší potenciální riziko ve srovnání s případy, kdy jsou do posuzování shody zapojeny oznámené subjekty. Rovněž některé odpovědi získané během internetových konzultací navrhovaly, aby bylo od koncepce zkušeben uživatelů upuštěno. Byly však uvedeny pouze určité obecné obavy ohledně bezpečnosti, které ale nebyly dále specifikovány.

Zdá se, že obavy ohledně bezpečnosti vyjádřené během konzultací byly spojeny hlavně s nedostatkem nezávislosti zkušeben uživatelů, neboť zkušebny jsou součástí skupiny uživatelů tlakového zařízení a v zásadě se mohou podílet na návrhu, výrobě, dodávce, instalaci, provozu nebo údržbě tlakového zařízení. Zapojení zkušeben uživatelů do těchto úkolů však obvykle vede i k posílení zvláštních pravomocí.

Jak veřejná anketa, tak konzultace s členskými státy ukázaly, že koncepce zkušeben uživatelů funguje dobře a že nedocházelo ani k problémům, ani k nesprávnému chování.

Komise došla k závěru, že pokud jde o práci zkušeben uživatelů, není třeba se obávat zvláštních problémů ohledně bezpečnosti.

Označování zařízení posuzovaného zkušebnami uživatelů

Během konzultací bylo navrženo, že po oznámení ze strany členského státu by měly zkušebny uživatelů jako oznámené subjekty dostávat od Komise identifikační číslo. Zařízení posuzované zkušebnou uživatelů by pak bylo označeno zvláštním označením, např. „ UI “, které by je odlišovalo od označení CE, v kombinaci s identifikačním číslem posuzující zkušebny uživatelů. Tento postup by zjednodušil úkoly členských států v oblasti dozoru nad trhem a vedl k vyšší transparentnosti. Takto označené zařízení by se pak zařadilo do působnosti ochranného opatření v článku 8 a také článku 16 o neoprávněném připojení označení CE.

Během konzultací byly vnitrostátní orgány zvláště vyzvány, aby vyjádřily své stanovisko ohledně tohoto návrhu a uvedly, zda vidí nějaké problémy spojené s neexistencí tohoto označení.

Několik vnitrostátních orgánů upozornilo na skutečnost, že orgánům stačí při uvádění tlakového zařízení posuzovaného zkušebnou uživatelů na trh a do provozu, mají-li k dispozici technické údaje uvedené v dokumentaci, a nepotřebují obecné označení. Podobně by měla pro posouzení použitého tlakového zařízení postačovat dokumentace, která výrobek doprovází. Některé orgány požadují, aby jimi oznámené zkušebny uživatelů používaly zvláštní interní označení, které by usnadnilo kontrolu, zda již byla posouzena shoda.

Jiné orgány vyjádřily obavy z případného rizika, že by byly výrobky schválené zkušebnou uživatelů, tj. výrobky určené k užívání v rámci jedné konkrétní společnosti, prodány jiným uživatelům, kteréžto riziko by bylo podle jejich názoru vyšší, pokud by výrobky byly označeny. Zdá se však, že tento argument není přesvědčivý, tím spíše z toho důvodu, že označování by usnadnilo dozor nad trhem při ověřování, zda byly výrobky v daném zařízení posouzeny příslušnou zkušebnou uživatelů.

Komise zohlednila všechny aspekty a došla k závěru, že tlakové zařízení posuzované zkušebnou uživatelů je určeno pouze pro konkrétního provozovatele a nemůže proto být užíváno jinými provozovateli. V důsledku toho není třeba zvláštního označení. Toto stanovisko podporuje i pracovní skupina pro tlak zřízená Komisí.

Povinnost provést ustanovení o zkušebnách uživatelů

V současné době, pokud členský stát neprovedl článek 14 nebo jej provedl, ale neoznámil zkušebnu uživatelů, není povinen uznávat na svém území posuzování shody provedené zkušebnami uživatelů oznámenými jinými členskými státy.

Mnoho respondentů, zejména uživatelů a zkušeben uživatelů, proto navrhovalo, aby všechny členské státy byly povinny provést článek 14 o zkušebnách uživatelů a uznávat posuzování shody od všech zkušeben uživatelů bez ohledu na to, zda samy oznámily zkušebny uživatelů. Podle jejich názoru mohou mít velké průmyslové skupiny uživatelů, často nadnárodní společnosti, které působí napříč EU, ze svých zkušeben uživatelů plný prospěch a provádět společnou bezpečnostní politiku pouze tehdy, pokud jsou schopny všude dodržet stejné postupy posuzování shody. Neuznávání posouzení shody prováděného zkušebnami uživatelů u zařízení instalovaného na území jen několika členských států by mohlo nepřiměřeně ohrozit zájmy takovýchto skupin uživatelů a jejich bezpečnostní politiky, bránit účinné práci a zachování jednotných bezpečnostních systémů a systémů řízení integrity.

Na druhé straně členské státy, které neprovedly článek 14, vysvětlily během konzultací, že se tak nestalo nikoli z důvodu nedostatku předchozích zkušeností s koncepcí, ale protože členské státy v tom neviděly žádnou nezbytnou ani zvláštní výhodu. Ale i tyto členské státy prohlásily, že jsou připraveny přezkoumat své právní předpisy s ohledem na zkušenosti jiných členských států a požadavky ze strany průmyslových odvětví.

Komise došla k závěru, že by bylo prospěšné provést ustanovení směrnice o zkušebnách uživatelů ve všech členských státech. Učinit z provedení směrnice o zkušebnách uživatelů povinnost však není považováno za dostatečný důvod pro vypracování návrhu Komise a regulativní postup se zapojením Rady a Parlamentu vedoucí ke změně směrnice o tlakových zařízeních.

Rozšíření rozsahu úkolů prováděných zkušebnami uživatelů

Původně byla koncepce zkušeben uživatelů určena pouze pro vnitřní potřebu skupin uživatelů a měla umožnit provozovatelům technicky velmi složitých tlakových zařízení využívat při posuzování shody odborné znalosti shromážděné v rámci skupiny. Z toho důvodu byly moduly posuzování shody, které měly zkušebny uživatelů k dispozici, omezené.

A to je považováno, zejména zkušebnami uživatelů, za příliš omezující. Třetina respondentů při veřejné konzultaci navrhovala, aby byly úkoly zkušeben uživatelů rozšířeny.

Během konzultací byly nalezeny tyto možnosti rozšíření oblasti úkolů:

Posuzování typu a návrhu

Postupy pro posuzování shody, které mohou provádět zkušebny uživatelů, jsou moduly A1 (interní řízení výroby), C1 (shoda s typem), F (ověřování výrobků) a G (ES ověřování každého jednotlivého výrobku). Zkušebny uživatelů působí výlučně v rámci skupiny, jejíž jsou součástí.

Na první pohled se může zdát nelogické, že posuzování shody podle návrhových modulů B (přezkoušení typu ES) a B1 (přezkoumání návrhu ES) nemůže provádět zkušebna uživatelů, vzhledem k tomu, že může provádět posuzování shody podle modulu G, kam spadají návrhy a výroba. Rovněž se uvádí, že odborné znalosti uživatele týkající se výrobního procesu by se lépe využily již ve fázi návrhu tlakového zařízení, pokud by zkušebny uživatelů mohly provádět související posuzování shody.

Je pravda, že v některých případech velmi složitých systémů by zkušebny uživatelů mohly být těmi nejkompetentnějšími orgány pro posuzování shody. Je však třeba poznamenat, že v praxi je posuzování shody nesériových výrobků s kombinacemi modulů jako B1 + F, B + F a B + C1 prováděné (jedinou) zkušebnou uživatelů dost podobné posuzování shody s modulem G. Proto by přístup zkušeben uživatelů k modulům B a B1 znamenal jen malou přidanou hodnotu, pokud nebudou současně moci provádět posuzování systémů jakosti výrobce tak, jako je tomu dosud.

Moduly B a B1 se navíc vztahují hlavně k sériově vyráběným výrobkům. Ty jsou však málokdy určeny k uvedení do provozu pouze jednou skupinou uživatelů. Posuzování zkušebnou uživatelů nemá proto v tomto ohledu velký hospodářský význam.

Posuzování systémů jakosti výrobců

V případě sériové výroby mají výrobci tendenci využívat systémy řízení jakosti. Protože sériově vyráběné zařízení určené pro konkrétní spotřebitele se stává velmi důležitým pro velké uživatele, bylo navrženo, že by zkušebny uživatelů mohly posuzovat systémy jakosti výrobců podle příslušných modulů (D, D1, E, E1, H a H1) směrnice o tlakových zařízeních.

Nebyl předložen žádný bezpečnostní důvod jako takový, proč by zkušebny uživatelů nemohly být způsobilé provádět tento úkol.

Členské státy se však domnívají, že není důvod pro toto rozšíření, protože výrobci obvykle mají zavedené systémy jakosti. Další posuzování zkušebnami uživatelů by bylo duplicitní a někdy pouze kvůli určitému tlaku skupin velkých uživatelů na menší výrobce bez jakékoli přidané hodnoty.

Schvalování postupů pro nerozebíratelné spoje a kvalifikace pracovníků provádějících zkoušky nerozebíratelných spojů a nedestruktivní zkoušky

Někteří respondenti webových konzultací požádali o rozšíření oblasti úkolů prováděných zkušebnami uživatelů tak, aby zahrnovala schvalování postupů pro nerozebíratelné spoje a kvalifikaci pracovníků provádějících zkoušky nerozebíratelných spojů a nedestruktivní zkoušky, s tím, že tvrdili, že zkušebny uživatelů mají velmi dobré odborné znalosti týkající se nerozebíratelných spojů (svařování) a nedestruktivních zkoušek. Rovněž tvrdili, že je nelogické, že zkušebny uživatelů nemohou schvalovat tyto postupy a kvalifikaci spojené s výrobou, zatímco mohou provádět posuzování shody týkající fáze výroby; tato omezení by byla nepraktická a snižovala by účinnost. A konečně, požadavek využít v tomto ohledu oznámené subjekty by pro bezpečnost neznamenal žádnou přidanou hodnotu.

Zpětná vazba ze strany orgánů členských států však jasně ukázala, že tímto směrem není rozšíření potřebné. Nejdůležitější pracovníci výrobců by byli schvalováni třetí stranou, t. j. oznámeným subjektem nebo jakkoli uznanou organizací třetí strany, protože výrobci potřebují takovéto obecné schválení i pro jiné zákazníky. Kromě toho se naskýtá otázka, zda by bylo schválení nedestruktivních zkoušek nebo svařování zkušebnou uživatelů do budoucna obecně platné a zda by mohlo být rovněž použito pro výrobu tlakového zařízení, jehož shodu zkušebna uživatelů neposuzuje.

Podobně jako u předcházejících bodů je třeba mít na paměti, že koncepce zkušeben uživatelů byla zavedena jako výjimka pro velmi zvláštní účely ze zásady, že posuzování shody mimo modul interního řízení výroby (A) ověřují třetí strany, t. j. oznámené subjekty. Aby byla tato zásada dodržována, je třeba jasně rozlišovat mezi zkušebnami uživatelů a oznámenými subjekty. Úkoly zkušeben uživatelů by se měly rozšířit pouze v případě jasných důkazů.

Z těchto důvodů došla Komise k závěru, že rozsah úkolů prováděných zkušebnami uživatelů by měl zůstat omezený na zvláštní účely skupiny uživatelů a nerozšiřovat se na posuzování shody pro jiné účely.

3. ZÁVĚRY

Komise konstatuje, že podle vnitrostátních orgánů a zúčastněných subjektů funguje koncepce zkušeben uživatelů dobře a zamýšleným způsobem. Nebyly nalezeny důkazy na podporu obav o bezpečnost. Je přijatelné, aby byla směrnice s ohledem na první zkušenosti se zkušebnami uživatelů optimalizována v některých drobných bodech, t. j. aby se provedení článku 14 směrnice o tlakových zařízeních stalo povinným. Neočekává se však, že by to bylo nějak významně užitečné vzhledem k administrativním nákladům na změny ve směrnici o tlakových zařízeních na vnitrostátní úrovni i na úrovni EU a k možnosti, aby členské státy mohly provést ustanovení o zkušebnách uživatelů na dobrovolném základě. Proto je třeba vzít v úvahu omezené zdroje vnitrostátních správních orgánů a Komise a to, že existují jiné, důležitější úkoly, jako např. dozor nad trhem.

Rozšířením rozsahu úkolů prováděných zkušebnami uživatelů blížících se k oblasti činnosti oznámených subjektů by se mohly promíchat úlohy zkušeben uživatelů a oznámených subjektů a zmást výrobci, např. v případě potřeby obecného schválení výrobků určených pro všechny spotřebitele a dalšího posuzování a schválení téhož typu výrobku vyrobeného pro skupinu uživatelů, což by znamenalo dvojí posuzování.

Rozšíření úkolů prováděných zkušebnami uživatelů by navíc bylo v rozporu se základní koncepcí zkušeben uživatelů, které původně měly umožnit skupinám uživatelů využívat jejich odborné znalosti u omezeného počtu vnitřních aplikací v protikladu k vnějším účelům nebo obchodu. Podle této zásady by se měly úkoly v oblasti posuzování shody prováděné zkušebnami uživatelů nadále omezovat na technicky složité a ve většině případů jednotlivě vyrobené výrobky. Pro tento účel jsou stávající ustanovení o zkušebnách uživatelů dostačující.

Komise se dále domnívá, že stávající koncepce zkušeben uživatelů plně odpovídá zamýšlenému účelu těchto inspekčních orgánů, které jsou součástí skupiny uživatelů, a neshledává nezbytným předložit návrh na změnu směrnice o tlakových zařízeních v souvislosti s článkem 14 směrnice o tlakových zařízeních.

[1] Přehled připomínek najdete na stránce http://europa.eu.int/comm/enterprise/pressure_equipment/index_en.htm

[2] Odchylně od ustanovení týkajících se úkolů prováděných oznámenými subjekty mohou podle článku 14 směrnice o tlakových zařízeních členské státy povolit, aby na jejich území byly uváděny na trh a uživatelem uváděny do provozu tlaková zařízení nebo sestavy, jejichž shoda se základními požadavky byla posouzena zkušebnou uživatele.