26.1.2017   

CS

Úřední věstník Evropské unie

L 21/105

(1)

Dne 16. ledna 2015 Komise obdržela od společnosti Flughafen Wien (Letiště Vídeň, dále jen „Žadatel“) žádost v souladu s článkem 30 směrnice 2004/17/ES (dále jen „Žádost“).

(2)

Žádost se týkala činností souvisejících s využíváním zeměpisné oblasti pro účely zajištění letištní infrastruktury na území Rakouska (3).

(3)

Žádost je doplněna stanoviskem nezávislého úřadu odpovědného za letištní služby v Rakousku, Spolkového ministerstva dopravy, inovací a technologií (dále jen „BMVIT“) ze dne 22. prosince 2014. Toto stanovisko (dále jen „stanovisko“) se týká otázky, zda existuje volný přístup na trh a zda činnosti, které jsou v žádosti uvedeny, jsou přímo vystaveny hospodářské soutěži.

(4)

Žadatel se poprvé obrátil na Komisi v roce 2010 s cílem neformálně projednat možnosti výjimek z pravidel pro zadávání veřejných zakázek. První výměny názorů vycházely z návrhu žádosti, který byl projednán během setkání dne 17. března 2010. Po tomto jednání následoval neformální písemný seznam poznámek a dotazů, který Komise žadateli zaslala dne 12. dubna 2010.

(5)

Dne 26. září 2013 předložil žadatel aktualizovaný návrh žádosti. Poté Komise zaslala písemné poznámky (dopisem ze dne 15. listopadu 2013). Žadatel odpověděl na dopis Komise dne 2. dubna 2014 a k další neformální výměně názorů došlo během jednání dne 26. června 2014.

(6)

Dne 16. ledna 2015 žadatel předložil formální žádost o udělení výjimky.

(7)

Dne 5. února 2016 žadatel stáhl svou žádost, pokud jde o maloobchod (4).

(8)

Rakouský zákon o veřejných zakázkách (5) umožňuje zadavatelům podávat žádosti ve smyslu článku 30 směrnice 2004/17/ES.

(9)

VIE je zadavatel v souladu s čl. 4 odst. 1 písm. b) směrnice 2014/25/EU, jelikož provádí činnosti související s využíváním zeměpisné oblasti za účelem poskytování zařízení letišť podle článku 12 směrnice 2014/25/EU a vyvíjí činnost na základě zvláštního práva ve smyslu čl. 4 odst. 3 směrnice 2014/25/EU.

(10)

Po prvním posouzení dospěla Komise k závěru, že žádost neobsahuje nezbytné informace, aby bylo možno řádně posoudit příslušná kritéria pro účely udělení výjimky z pravidel pro zadávání veřejných zakázek.

(11)

Dne 27. února 2015 Komise vyzvala žadatele, aby žádost doplnil o chybějící informace a poskytl empirické důkazy tak, aby bylo možno prokázat definici „choice market“, současně se spolehlivějšími údaji ohledně konkurenční situace na každém z uvedených trhů. Žadatel předložil odpovědi v e-mailech ze dne 4. a 15. září 2015. Dne 21. září 2015 a 23. října 2015 Komise vyzvala žadatele, aby předložil další informace k odpovědi ze dne 15. září 2015. Žadatel doručil odpovědi dne 14. října 2015 a 5. února 2016. S ohledem na to, že odpovědi nebyly doručeny ve lhůtě stanovené Komisí, došlo k pozastavení časového limitu pro přijetí rozhodnutí po dobu od uplynutí lhůty stanovené v žádosti o doplnění informací (13. března 2015) do doručení doplněných informací (5. února 2016). Na dalším prodloužení časové lhůty se shodly obě strany. Nová lhůta pro přijetí rozhodnutí byla stanovena na 29. července 2016.

(12)

Souběžně dne 20. dubna 2015 Komise požádala o další informace od rakouských úřadů. Odpovědi byly ze strany rakouských úřadů zaslány e-mailem dne 3. července 2015.

(13)

K další výměně korespondence došlo ve věci právního statusu žadatele jakožto zadavatele. Ve dnech 22. dubna a 19. května 2016 si Komise od žadatele vyžádala další informace. Žadatel odpověděl 4. května a 1. července 2016. Komise požádala o další informace v této věci ve dnech 11. července a 23. září 2016 i rakouské orgány. Rakouské orgány odpověděly ve dnech 31. srpna a 30. září 2016.

(14)

Vzhledem k nutnosti získat a analyzovat dodatečné informace byla dne 5. července 2016 po dohodě stran prodloužena lhůta pro přijetí rozhodnutí Komise v této věci do 31. října 2016.

(15)

S ohledem na to, že odpovědi na žádost o informace nebyly doručeny ve lhůtě stanovené Komisí, došlo po dobu od uplynutí lhůty stanovené v žádosti o doplnění informací (9. srpna 2016) do doručení doplněných informací (31. srpna 2016) k pozastavení časového limitu pro přijetí rozhodnutí, a proto se novou lhůtou pro přijetí rozhodnutí Komise stal 23. listopad 2016.

(16)

Dne 8. listopadu 2016 žadatel stáhl svou žádost, pokud jde o poskytování letištní infrastruktury pro osobní dopravu, pozemní odbavení a parkování. Žádost byla tedy potvrzena pouze ve věci poskytování letištní infrastruktury pro nákladní dopravu. Dne 18. listopadu 2016 se strany dohodly na nové lhůtě pro přijetí rozhodnutí Komise. Tato lhůta byla stanovena na 31. ledna 2017.

(17)

Dne 23. září 2015 předložilo Mezinárodní sdružení leteckých dopravců – IATA dobrovolné stanovisko k posuzování konkurenčního prostředí v oblasti letištních služeb v Rakousku v souvislosti se žádostí o udělení výjimky z pravidel pro zadávání veřejných zakázek. Podání bylo založeno na oznámení (6) o zahájení řízení v tomto případu. Stanovisko se zaměřuje na posouzení poskytování služeb typu „origin-destination“ v osobní mezinárodní letecké dopravě.

(18)

V Rakousku je v současnosti šest komerčních letišť, konkrétně jde o letiště Vídeň (dále uváděné podle kódu sdružení IATA „VIE“), letiště Štýrský Hradec (dále jen „GRZ“), letiště Innsbruck (dále jen „INN“), letiště Klagenfurt (dále jen „KLU“), letiště Linec (dále jen „LNZ“) a letiště Salcburk (dále jen „SZG“).

(19)

Provozovatelem VIE je akciová společnost s veřejnou kapitálovou účastí (7) kótovaná na vídeňské burze od roku 1992, provozovateli všech ostatních rakouských letišť jsou akciové společnosti s veřejnou kapitálovou účastí.

(20)

Šest rakouských komerčních letišť poskytlo v roce 2013 (8) služby pro celkem 26,3 milionu cestujících a přepravilo přibližně […] (9) tun nákladu za rok (10).

(21)

Směrnice 2014/25/EU se vztahuje na udělování zakázek pro výkon činností souvisejících se zajišťováním letištní infrastruktury, pokud nebyla pro tuto činnost udělena výjimka v souladu s článkem 34 uvedené směrnice.

(22)

V souladu s článkem 34 směrnice 2014/25/EU zakázky, které mají umožnit výkon činnosti, na kterou se tato směrnice vztahuje, této směrnici nepodléhají, pokud je v členském státě, kde se vykonává, tato činnost přímo vystavena hospodářské soutěži na trzích, na které není omezený přístup. Přímé vystavení hospodářské soutěži se posuzuje na základě objektivních kritérií s ohledem na specifické vlastnosti příslušného odvětví. Přístup se považuje za neomezený, pokud daný členský stát provedl a používá příslušný předpis Unie, který dané odvětví nebo jeho část otevírá. Zmíněný předpis je uveden v příloze III směrnice 2014/25/EU. Pro zajišťování letištních instalací tato příloha neobsahuje žádné relevantní předpisy, které toto odvětví liberalizují. Volný přístup na trh tedy nelze předpokládat a musí být prokázán de facto a de iure.

(23)

Přímé vystavení hospodářské soutěži by se mělo hodnotit na základě různých ukazatelů, z nichž žádné nejsou nezbytně, per se, rozhodující. S ohledem na trhy, kterých se toto rozhodnutí týká, představují podíly na trhu jedno z kritérií, které je nutno vzít zohlednit. Vzhledem k vlastnostem příslušných trhů je nutno vzít zohlednit i další kritéria.

(24)

Toto rozhodnutí nemá dopad na uplatňování pravidel hospodářské soutěže a na jiné oblasti unijního práva. Zejména pak kritéria a metodika používané k posouzení přímého vystavení hospodářské soutěži ve smyslu článku 34 směrnice 2014/25/EU se nemusí nutně shodovat s těmi, jež slouží k realizaci posouzení ve smyslu článku 101 nebo 102 smlouvy nebo nařízení Rady (ES) č. 139/2004 (11). Tento bod podpořil také soud ve svém nedávném rozsudku (12).

(25)

Je nutno mít na paměti, že cílem tohoto rozhodnutí je posoudit, zda služby, kterých se žádost týká, jsou vystaveny takové míře hospodářské soutěže (na trzích, na které není omezený přístup ve smyslu článku 34 směrnice 2014/25/EU), aby se zajistilo, že i při neexistenci pravidel stanovených podrobnými pravidly pro veřejné zakázky uvedených ve směrnici 2014/25/EU, budou veřejné zakázky pro realizaci příslušných činností realizovány transparentně, nediskriminačně podle kritérií, které kupujícím umožní identifikovat řešení, které je z hospodářského hlediska všeobecně nejvýhodnější.

(26)

V tomto případě je činností poskytování letištní infrastruktury pro náklad.

(27)

Co se týče zajištění letištní infrastruktury, neexistuje žádný příslušný unijní předpis, na jehož základě lze předpokládat volný přístup na trh, je tedy nezbytné provést příslušné posouzení na základě stávající judikatury soudního dvora v souvislosti se svobodou usazování ve smyslu článku 49 Smlouvy o fungování Evropské unie.

(28)

Podle žadatele přístup na trh není de iure omezený. V Rakousku stanoví § 71 odst. 1 zákona Luftfahrtgesetz (LFG, zákon o letectví), že provozovatel, který žádá o oprávnění provozovat civilní letiště, může obdržet „oprávnění provozovat civilní letiště“, pokud je plán na zřízení letiště vhodný z technického hlediska a pokud lze očekávat bezpečné provozování, pokud je provozovatel spolehlivý, vhodný a má dostatečné finanční zdroje a pokud není žádný střet s „jiným veřejným zájmem“. V této souvislosti podle § 71 odst. 2 LFG se má za to, že plánované veřejné letiště není ve veřejném zájmu, pokud jsou současně splněny následující tři podmínky: i) letiště se nachází méně než 100 km od stávajícího veřejného letiště, ii) letiště pravděpodobně oslabí přepravní funkce stávajícího letiště, a iii) stávající letiště je schopno a ochotno převzít během šesti měsíců zamýšlené povinnosti plánovaného letiště.

(29)

Je vhodné připomenout, že dle ustálené judikatury nemůže systém předchozího správního povolení ospravedlnit zcela volné uvážení vnitrostátních orgánů, kterým by byl popřen užitečný účinek ustanovení předpisů Unie (13). Aby byl systém předchozího správního povolení odůvodněný, přestože představuje odchylku od základní svobody poskytovat služby, je třeba, aby byl v každém případě založen na objektivních, nediskriminačních a předem známých kritériích, tak, aby byl stanoven rámec výkonu posuzovací pravomoci vnitrostátními orgány, aby tato pravomoc nebyla vykonávána svévolně (14).

(30)

Pokud dále systém povolení stanoví podmínky související s minimální vzdáleností mezi podniky, pak může být takový systém považován za oprávněný, pokud je všeobecně vhodný pro dosažení cíle zajistit, aby poskytnutí služby veřejnosti, jako je zajištění letištní infrastruktury a souvisejících služeb, bylo spolehlivé a v dobré kvalitě (15). V souladu s judikaturou soudu by vnitrostátní právní předpisy měly být vhodné pro dosažení vytýčeného cíle, pouze pokud skutečně odráží zájem dosáhnout tohoto cíle uceleným a systematickým způsobem (16).

(31)

Ve vztahu k druhému kritériu, které stanoví předpoklad absence veřejného zájmu, zejména podmínku, že plánované letiště pravděpodobně omezí přepravní funkce na stávajícím letišti, žadatel zmiňuje rozsudek ve věci týkající se rakouského zákoníku o linkách motorové dopravy (17) (Kraftfahrliniengesetz, KfLG), jímž rakouský Nejvyšší správní soud (VwGH) rozhodl, že druhé kritérium se nemá vykládat způsobem, který by chránil stávající podnik před hospodářskou soutěží. Nicméně, podle rakouského Nejvyššího správního soudu, i když držitel nové koncese může být povinen tolerovat hospodářskou soutěž pro své podnikání ze strany jiných podniků, tato skutečnost je omezena tam, kde by držitel stávající koncese utrpěl ztrátu zisku, která by prokazatelně zpochybňovala hospodářské provozování stávající trasy. Podle téhož soudu pak pokles poměru příjmů a nákladů, který je krátkodobé povahy, ať už z důvodu sezónních výkyvů, krátkodobých vnějších vlivů nebo investic na trase, které držitel koncese hodlá umořit za určité časové období, nemůže ospravedlnit odmítnutí udělit novou koncesi.

(32)

S ohledem na výše uvedené se zdá, že druhé kritérium rakouský Nejvyšší správní soud vykládá tak, že jeho záměrem není omezit hospodářskou soutěž jako takovou. Omezuje jakýkoli prostor pro svévolná rozhodování orgánu, který uděluje koncese. Z rozsudku rakouského Nejvyššího správního soudu lze také vyvodit, že systém povolení, který stanoví konkrétní kritéria pro stanovení předpokladu absence veřejného zájmu o nové letiště, byl vytvořen na předpokladu, že nové letiště bude poskytovat služby, které jsou spolehlivé a mají dobrou kvalitu. Příslušné rakouské zákony a výklad výše uvedeného druhého kritéria ze strany rakouského Nejvyššího správního soudu pak zřejmě jednoznačně odrážejí zájem dosáhnout cílů právních předpisů uceleně a systematicky. Proto pro účely tohoto rozhodnutí lze dospět k závěru, že podmínky pro udělení oprávnění zřídit letiště v Rakousku splňují kritéria objektivity, nediskriminace a transparentnosti a v souvislosti s tím že přístup na trh pro zajištění letištní infrastruktury lze de iure považovat za volný.

(33)

Co se týče hodnocení volného přístupu na trh de facto, žadatel uvádí, že přístup není omezený, jelikož dochází ke zřizování nových komerčních letišť. Žadatel jmenuje jako příklady letiště Berlín Brandenburg a letiště Lublin. Podle žadatele považují skupina Lufhansa i skupina airberlin letiště Berlín Brandenburg za konkrétní alternativu pro letiště Vídeň. Dále mohou být upravena vojenská letiště, aby sloužila jako letiště komerční, např. GRZ a LNZ v Rakousku. Žadatel dále uvádí, že stávající komerční letiště se mohou rozšiřovat, např. letiště Frankfurt Hahn a letiště Weeze v Německu.

(34)

Na základě informací, které žadatel předložil, je obtížné nezvratně určit, zda je přístup na trh pro zřizování nových letišť de facto omezený. Při zakládání nového letiště musí potenciální zájemce vynaložit značné kapitálové investice, bude tedy existovat značné riziko utopených nákladů, což by mohlo některé potenciální zájemce odradit. Zdá se však, že tyto náklady jsou součástí běžných obchodních rizik, která musejí zájemci nést při rozhodování zřídit nové letiště. Neexistují žádné informace o stávajících skutečných překážkách pro vstup na příslušný trh kromě běžných obchodních rizik, která souvisejí s vynaložením značné investice, jako je tomu v případě zajištění letištní infrastruktury. Pro účely tohoto rozhodnutí se tedy má za to, že přístup na trh je de facto volný.

(35)

Tento oddíl si klade za cíl analyzovat, zda je splněna druhá podmínka pro udělení výjimky, zejména zda činnost, jíž se žádost týká a která splňuje podmínku volného přístupu na trh de iure a de facto, je přímo vystavena hospodářské soutěži. Za tímto účelem se vymezí relevantní výrobek a odpovídající zeměpisný trh a na tomto základě se pak provede analýza trhu.

(36)

Podle předchozích rozhodnutí Komise (18) se považují následující výrobkové trhy za příslušné produktové trhy pro účely uplatnění unijních zákonů na ochranu hospodářské soutěže na letecké společnosti a letiště: i) poskytování služeb letištní infrastruktury (včetně vývoje, údržby, používání a poskytování vzletových a přistávacích drah, pojezdových drah a dalších letištních konstrukcí i koordinace a kontrola činností prováděných na těchto infrastrukturách); ii) poskytování (nebo zadávání) služeb pozemního odbavování; a iii) poskytování (nebo smluvní zajišťování) souvisejících obchodních služeb (např. potraviny, prodej reklamních ploch) (19).

(37)

Služby letištní infrastruktury lze rozdělit podle předmětu přepravy na osobní dopravu a služby související s nákladní dopravou, jelikož kromě vzletových a přistávacích drah vyžaduje osobní a nákladní doprava odlišnou infrastrukturu.

(38)

Náklad se obvykle přepravuje trans-modálně „za“ a „mimo“ místa původu a místa určení. Na rozdíl od cestujících lze také náklad dopravovat s vyšším počtem přestupů. Podle předchozích rozhodnutí Komise (20) je trh nákladní dopravy z podstaty jednosměrný z důvodu odlišnosti poptávky v každém cílovém bodě trasy.

(39)

Žadatel souhlasí s definicí výrobkového trhu, jak jej stanovila praxe Komise, a svou žádost vyhotovil odpovídajícím způsobem.

(40)

S ohledem na faktory zkoumané v 36. až 39. bodě odůvodnění pro účely posouzení, zda jsou podmínky stanovené v článku 34 směrnice 2014/25/EU splněny, a bez ohledu na uplatňování pravidel hospodářské soutěže nebo jiných oblastí práva Unie, je relevantním výrobkovým trhem poskytování letištní infrastruktury pro nákladní dopravu.

(41)

Tento oddíl se zaměřuje na příslušné vymezení zeměpisného trhu podle vymezeného výrobkového trhu, uvádí tvrzení žadatele a předkládá názory Komise a její závěry a vyhodnocuje situaci v oblasti hospodářské soutěže.

(42)

Podle žadatele (21) lze přesné vymezení trhu pro nákladní dopravu pro účely této žádosti ponechat otevřené. Žadatel dále uvádí, že zeměpisný trh se jeví jako celoevropský.

(43)

Třebaže Komise v předchozích rozhodnutích (22) zjistila, že příslušný trh vnitroevropských tras pro leteckou nákladní dopravu lze vymezit jako celoevropský a měl by zahrnovat alternativní způsoby dopravy, zejména silniční a železniční dopravu, je třeba připomenout, že výrobkovým trhem pro účely tohoto rozhodnutí není letecká nákladní doprava, nýbrž poskytování letištní infrastruktury pro nákladní dopravu.

(44)

Pro účely vyhodnocení podmínek stanovených v článku 34 směrnice 2014/25/EU a bez ohledu na zákony na ochranu hospodářské soutěže a jakékoli jiné oblasti unijního práva Komise dospěla k závěru, že přesný zeměpisný rozsah příslušného výrobkového trhu lze ponechat otevřený, jelikož tržní podíl žadatele by při nejužším vymezení byl stále nízký.

(45)

Podle informací předložených žadatelem (23) za předpokladu, že příslušný zeměpisný trh je celoevropský, činily podíly na trhu VIE (24) v souvislosti s nákladní leteckou dopravou […] % v roce 2010, […] % v roce 2011 a […] % v roce 2012, zatímco ostatní letiště mají podíl na trhu za všechny tři roky nižší než 1 %. Při konzervativnějším přístupu k posuzování zeměpisného trhu se započtou pouze uzly společnosti Lufthansa a podíly na trhu VIE činily […] % v roce 2010; […] % v roce 2011 a […] % v roce 2012, zatímco ostatní letiště měla podíl na trhu za všechny tři roky nižší než 1 %. Tyto faktory je tedy nutno zohlednit jako informaci o přímém vystavení hospodářské soutěži v souvislosti s touto činností.

(46)

Pro účely tohoto rozhodnutí a bez ohledu na zákony na ochranu hospodářské soutěže je nutno použít faktory uvedené ve 45. bodě odůvodnění jako informaci o vystavení hospodářské soutěži, pokud jde o tuto činnost v Rakousku. Jelikož pak podmínky stanovené v článku 34 směrnice 2014/25/EU jsou splněny, je nutno stanovit, že směrnice 2014/25/EU neplatí pro zakázky, které mají za cíl umožnit provozování této činnosti v Rakousku.

(47)

S ohledem na faktory zkoumané v 1. až 46. bodě odůvodnění se má za to, že podmínka přímého vystavení hospodářské soutěži stanovená článkem 34 směrnice 2014/25/EU je splněna v Rakousku v souvislosti s poskytováním letištní infrastruktury pro nákladní dopravu.

(48)

Jelikož podmínka neomezeného přístupu na trh se zdá být splněna, směrnice 2014/25/EU by neměla platit, když zadavatelé zadají zakázky určené k umožnění provádění těchto služeb v Rakousku ani tehdy, pokud se pořádají soutěže o návrh pro výkon takové činnosti v uvedené zemi.

(49)

Toto rozhodnutí vychází z právní a skutkové situace od ledna 2015 do listopadu 2016, jak vyplývá z informací předložených žadatelem a rakouskými orgány. Jeho revize je možná, pokud by podmínky pro použitelnost článku 34 směrnice 2014/25/EU po zásadních změnách právní či skutkové situace již nebyly splněny.

(50)

Jelikož na některé služby týkající se poskytování letištní infrastruktury leteckým společnostem (například letištní infrastruktura pro osobní dopravu, pozemní odbavení, neletecké služby) se i nadále vztahuje směrnice 2014/25/EU, připomíná se, že veřejné zakázky na několik činností je nutno posuzovat v souladu s článkem 6 této směrnice. To znamená, že pokud se zadavatel účastní „smíšené“ veřejné zakázky, tedy zakázky určené na podporu výkonu obou činností vyňatých z uplatnění směrnice 2014/25/EU a činností, které z ní vyňaty nejsou, je nutno zohlednit činnosti, kterých se zakázka především týká. V případě takové smíšené veřejné zakázky, kde je hlavním účelem podpora činností, které nejsou vyňaty, se použijí ustanovení směrnice 2014/25/EU. Pokud není objektivně možné určit, které činnosti se veřejná zakázka především týká, je nutno veřejnou zakázku udělit v souladu s pravidly uvedenými v článku 6 odst. 3 směrnice 2014/25/EU (25).

(51)

Připomíná se, že článek 16 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/23/EU (26) stanoví výjimku z uplatnění této směrnice na koncese udělené veřejnými zadavateli, pokud bylo v členském státě, kde se mají koncese vykonávat, v souladu s článkem 34 směrnice 2014/25/EU stanoveno, že je uvedená činnost přímo vystavena hospodářské soutěži. Jelikož byl učiněn závěr, že činnost poskytování letištní infrastruktury leteckým společnostem pro nákladní dopravu podléhá hospodářské soutěži, budou koncese určené k umožnění výkonu těchto činností v Rakouské republice vyňaty z působnosti směrnice 2014/23/EU.

(52)

Opatření stanovená tímto rozhodnutím jsou v souladu se stanoviskem Poradního výboru pro veřejné zakázky,