Věc C‑45/21

Banka Slovenije,

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Ustavno sodišče Republike Slovenije (Slovinsko)]

Rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 13. září 2022

„Řízení o předběžné otázce – Evropský systém centrálních bank – Národní centrální banka – Směrnice 2001/24/ES – Reorganizace a likvidace úvěrových institucí – Náhrada škod vyplývajících z přijetí reorganizačních opatření – Článek 123 SFEU a čl. 21.1 protokolu (č. 4) o statutu Evropského systému centrálních bank a Evropské centrální banky – Zákaz měnového financování členských států eurozóny – Článek 130 SFEU a článek 7 tohoto protokolu – Nezávislost – Sdělování důvěrných informací“

1. Hospodářská a měnová politika – Hospodářská politika – Evropský systém centrálních bank – Zákaz měnového financování – Zrušení finančních nástrojů národní centrální bankou na základě reorganizačních opatření úvěrových institucí – Odpovědnost této centrální banky za škodu, která má být uhrazena z jejích vlastních zdrojů, z důvodu, že nedodržela pravidla, kterými se v rámci výkonu této funkce musí řídit – Přípustnost – Podmínka

   (Článek 123 odst. 1 SFEU; protokol č. 4 připojený ke Smlouvám o EU a o FEU, články 14.4, 21.1 a 35.3; nařízení Rady č. 3603/93, čl. 1 odst. 1; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/24)

   (viz body 47, 52–57, 61, 67, 68, 71–75, 79, bod 1 výroku)

2. Hospodářská a měnová politika – Hospodářská politika – Evropský systém centrálních bank – Zákaz měnového financování – Zrušení finančních nástrojů národní centrální bankou na základě reorganizačních opatření úvěrových institucí – Odpovědnost této centrální banky za škodu, která má být uhrazena z jejích vlastních zdrojů, kterou utrpěli někteří bývalí držitelé zrušených finančních nástrojů, ze samotného důvodu tohoto zrušení – Nepřípustnost – Omezení odpovědnosti – Neexistence vlivu

   (Článek 123 odst. 1 SFEU; protokol č. 4 připojený ke Smlouvám o EU a o FEU, článek 21.1; nařízení Rady č. 3603/93, čl. 1 odst. 1)

   (viz body 84–86, 90, bod 2 výroku)

3. Hospodářská a měnová politika – Měnová politika – Evropský systém centrálních bank – Nezávislost národních centrálních bank – Zrušení finančních nástrojů národní centrální bankou na základě reorganizačních opatření úvěrových institucí – Odpovědnost této centrální banky za škody způsobené tímto zrušením do výše, která může ovlivnit její schopnost účinně plnit své úkoly – Nepřípustnost

   (Článek 127 odst. 2, článek 130 a čl. 282 odst. 3 SFEU; protokol č. 4 připojený ke Smlouvám o EU a o FEU, články 3.1, 7 a 14.4)

   (viz body 95–101, 104, 106, bod 3 výroku)

4. Svoboda usazování – Volný pohyb služeb – Úvěrové instituce – Reorganizace a likvidace úvěrových institucí – Směrnice 2001/24 – Obezřetnostní dohled nad úvěrovými institucemi – Povinnost zachovávat služební tajemství – Dosah – Informace, které byly obdrženy nebo vznikly v souvislosti s prováděním reorganizačních opatření, a které nebyly předmětem informačních nebo konzultačních postupů – Vyloučení

   (Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/24, článek 33, směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/48, články 44 až 52, a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/36, články 53 až 62)

   (viz body 116, 118, 122–124, bod 4 výroku)

Shrnutí

V důsledku světové finanční krize umožnily vnitrostátní právní předpisy Banka Slovenije (Slovinská centrální banka) zrušit některé finanční nástroje, pokud jejich zachování vytváří nebezpečí úpadku pro úvěrovou instituci a ohrožuje finanční systém jako celek ( 1 ). Následně zákon zavedl dva odlišné a alternativní režimy odpovědnosti této centrální banky za škody způsobené bývalým držitelům zrušených finančních nástrojů.

Zaprvé tato odpovědnost může být založena, pokud je prokázáno, že zrušení finančního nástroje nepředstavovalo nezbytné opatření nebo že byla porušena zásada, podle které žádný věřitel nemůže být znevýhodněn více než v případě úpadku. Slovinská centrální banka se však může zprostit své odpovědnosti tím, že prokáže, že ona sama nebo že osoby, které zmocnila k jednání jejím jménem, jednaly v souladu s povinností řádné péče. Zadruhé fyzické osoby, které jsou držiteli zrušeného finančního nástroje a jejichž roční příjmy jsou nižší než určitá prahová hodnota, mohou od této centrální banky získat paušální náhradu škody.

Zákon stanoví, že náklady vyplývající z uplatnění těchto režimů odpovědnosti jsou financovány nejprve za použití zvláštních rezerv, ke kterým jsou přiděleny zisky dosažené Slovinskou centrální bankou od 1. ledna 2019, poté prostřednictvím použití jejích obecných rezerv, až do výše 50 % těchto rezerv, a konečně prostřednictvím půjčky u slovinských orgánů.

Slovinská národní banka podala návrh na kontrolu ústavnosti tohoto zákona u Ustavno sodišče (Ústavní soud, Slovinsko), přičemž mimo jiné uplatňovala neslučitelnost režimů odpovědnosti, které zavádí, s unijním právem. V této souvislosti se tento soud rozhodl obrátit se na Soudní dvůr zejména v otázce slučitelnosti těchto režimů se dvěma základními zásadami vymezujícími činnost Evropského systému centrálních bank (ESCB), a sice se zákazem měnového financování ( 2 ) a zásadou nezávislosti centrálních bank ( 3 ).

Ve svém rozsudku, vydaném velkým senátem, Soudní dvůr rozhodl, že zákaz měnového financování nebrání režimu odpovědnosti za porušení, ze strany centrální banky, pravidel upravujících výkon funkce, která jí byla svěřena vnitrostátním právem, pokud tato centrální banka odpovídá pouze tehdy, pokud ona sama nebo osoby, které zmocnila k jednání jejím jménem, závažně porušily svou povinnost řádné péče. Tento zákaz naproti tomu brání režimu, v němž centrální banka nese odpovědnost pouze z důvodu zrušení finančních nástrojů. Kromě toho zásada nezávislosti brání systému odpovědnosti, který může znamenat, že národní centrální banka je činěna odpovědnou za částku, jež může ovlivnit její schopnost účinně plnit své úkoly a která je financována podle výše uvedených postupů.

Závěry Soudního dvora

Zaprvé Soudní dvůr zkoumal slučitelnost takových režimů odpovědnosti, jako jsou režimy uvedené v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, se zákazem měnového financování. V tomto ohledu rovnou konstatoval, že provádění reorganizačních opatření úvěrových institucí ve smyslu směrnice 2001/24 nepředstavuje úkol, jenž podle unijního práva přísluší obecně ESCB nebo in concreto národním centrálním bankám. ESCB v unijním právu tedy představuje originální právní konstrukci, v jejímž rámci se sdružují a úzce spolupracují vnitrostátní orgány, totiž národní centrální banky, a unijní orgán, a sice ECB. V tomto velmi integrovaném systému, v němž jsou zároveň jak vnitrostátními orgány, tak orgány jednajícími v rámci ESCB, mohou národní centrální banky vykonávat i jiné funkce než ty, jež jsou uvedeny v protokolu o ESCB a ECB ( 4 ). Takové funkce však vykonávají na vlastní odpovědnost, přičemž konkrétní podmínky této odpovědnosti jsou určeny podle vnitrostátního práva. Dotyčnému členskému státu tedy přísluší vymezit podmínky, za kterých může být založena odpovědnost jeho národní centrální banky z důvodu, že tato banka provedla reorganizační opatření ve smyslu směrnice 2001/24 v případě, že tato centrální banka byla označena za orgán příslušný k provedení takového opatření. Při výkonu této pravomoci jsou však členské státy povinny dodržovat povinnosti vyplývající z unijního práva.

V tomto ohledu unijní právo zakazuje národním centrálním bankám jakékoliv financování závazků veřejného sektoru vůči třetím osobám. Nelze přitom vyloučit, že založení odpovědnosti národní centrální banky s použitím jejích vlastních zdrojů za výkon funkce, která jí byla svěřena vnitrostátním právem, může být považováno za takové financování. Založení takové odpovědnosti však nemůže být za všech okolností považováno za takové financování.

Založení odpovědnosti národní centrální banky, pokud tato banka nedodržela pravidla upravující výkon funkce, která jí byla svěřena vnitrostátním právem, tedy v zásadě nelze považovat za režim, jenž obnáší financování závazků veřejného sektoru vůči třetím osobám. V takovém případě je náhrada škody třetím osobám, jež utrpěly újmu, důsledkem jednání této centrální banky, a nikoli převzetí již existující povinnosti vůči třetím osobám, kterou nesou ostatní veřejné orgány. Kromě toho takové financování obvykle nevyplývá přímo z opatření přijatých těmito jinými veřejnými orgány, a proto v zásadě neumožňuje těmto veřejným orgánům činit výdaje a vyhnout se přitom pobídce k dodržování zdravé rozpočtové politiky ( 5 ). S ohledem na vysoký stupeň komplexnosti a naléhavosti, jímž se vyznačuje provádění reorganizačních opatření ve smyslu směrnice 2001/24, takový systém odpovědnosti nelze založit, aniž by bylo požadováno, aby porušení povinností řádné péče, které je centrální bance vytýkáno, bylo závažné.

Naproti tomu režim odpovědnosti, jenž se použije pouze z toho důvodu, že národní centrální banka plnila funkci, která je jí svěřena vnitrostátním právem, i když zcela splnila pravidla, jež se na ni vztahují, zahrnuje financování závazku veřejného sektoru vůči třetím osobám. I když je totiž přípustné, aby vnitrostátní zákonodárce zajistil odškodnění za nevyhnutelné důsledky rozhodnutí přijatých národní centrální bankou v souladu s rozhodnutími učiněnými vnitrostátním zákonodárcem, je třeba konstatovat, že tímto zavádí platební povinnost, která má přímý původ v jeho politických rozhodnutích, a nikoli ve způsobu, jakým centrální banka plní své funkce. Na vyplacení takového odškodnění národní centrální bankou z vlastních zdrojů tedy musí být nahlíženo tak, že vede k tomu, že namísto ostatních veřejných orgánů přebírá financování závazků veřejného sektoru podle vnitrostátních právních předpisů, což je v rozporu s unijním právem.

Zadruhé Soudní dvůr objasnil dosah zásady nezávislosti národních centrálních bank v případě vzniku jejich odpovědnosti do výše, která může ovlivnit její schopnost účinně plnit své úkoly. Je pravdou, že zavedení režimu odpovědnosti v rámci výkonu funkce, jež jim byla svěřena vnitrostátním právem, není samo o sobě neslučitelné s nezávislostí centrálních bank. Vnitrostátní pravidla zavedená za tímto účelem však nemohou uvést dotyčnou národní centrální banku do situace, která jakýmkoli způsobem ohrožuje její schopnost nezávisle plnit úkol spadající pod ESCB.

K účasti na provádění jednoho ze základních úkolů ESCB, a sice provádění měnové politiky Unie, se přitom jeví jako nezbytné, aby národní centrální banky vytvářely rezervy. V tomto kontextu může čerpání obecných rezerv národní centrální banky ve výši, která může mít vliv na její schopnost účinně plnit její úkoly v rámci ESCB, ve spojení s neschopností samostatné obnovy těchto rezerv z důvodu systematického určení všech jejích zisků na splacení škody, kterou způsobila, přivést tuto centrální banku do situace závislosti na politických orgánech v rozporu s unijním právem. Tak je tomu zejména v případě, kdy je národní centrální banka ze zákona povinna sjednat půjčku od jiných veřejných orgánů členského státu, do něhož spadá, pokud jsou vyčerpány zdroje financování spojené s rezervami.

Vzhledem k tomu, že takové právní předpisy, jako jsou právní předpisy dotčené ve věci v původním řízení, vykazují právě tyto charakteristiky, potenciálně vystavují centrální banku politickým tlakům, zatímco článek 130 SFEU a článek 7 protokolu o ESCB a ECB mají naopak chránit ESCB před veškerými politickými tlaky, aby mohl účinně naplňovat cíle, jež se vážou k jeho úkolům, díky nezávislému výkonu zvláštních pravomocí, kterými je za tímto účelem nadán primárním právem.

( 1 ) – Jedná se o reorganizační opatření ve smyslu směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/24/ES ze dne 4. dubna 2001 o reorganizaci a likvidaci úvěrových institucí (Úř. věst. 2001, L 125, s. 15; Zvl. vyd. 06/04, s. 15). Soudní dvůr již dvakrát rozhodl v souvislosti s těmito slovinskými reorganizačními opatřeními a jejich prováděním, ale o otázkách velmi odlišných od otázek dotčených v projednávané věci [rozsudky ze dne 19. července 2016, Kotnik a další (C‑526/14, EU:C:2016:570), jakož i ze dne 17. prosince 2020, Komise v. Slovinsko (archivy ECB) (C‑316/19, EU:C:2020:1030)].

( 2 ) – Uvedený v článku 123 SFEU a článku 21 protokolu (č. 4) o statutu Evropského systému centrálních bank a Evropské centrální banky (dále jen „protokol o ESCB a ECB“).

( 3 ) – Vyplývající z článku 130 SFEU a článku 7 protokolu o ESCB a ECB.

( 4 ) – V souladu s článkem 14.4 protokolu o ESCB a ECB.

( 5 ) – Na rozdíl od cíle čl. 123 odst. 1 SFEU.