Věc C‑911/19

Fédération bancaire française (FBF)

v.

Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR)

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Conseil d’État (Státní rada, Francie)]

Rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 15. července 2021

„Řízení o předběžné otázce – Články 263 a 267 SFEU – Právně nezávazný unijní akt – Soudní přezkum – Obecné pokyny vydané Evropským orgánem pro bankovnictví (EBA) – Dohled a mechanismy pro správu a řízení retailových bankovních produktů – Platnost – Pravomoc EBA“

1. Žaloba na neplatnost – Akty, proti nimž lze podat žalobu – Pojem – Akty se závaznými právními účinky – Obecné pokyny Evropského orgánu pro bankovnictví (EBA) k dohledu a mechanismům pro správu a řízení retailových bankovních produktů – Vyloučení

   (Článek 263 SFEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1093/2010, čl. 16 odst. 3)

   (viz body 36–38, 44, 45, 48–50, výrok 1)

2. Předběžné otázky – Pravomoc Soudního dvora – Akty orgánů – Rozsah pravomoci – Obecné pokyny Evropského orgánu pro bankovnictví (EBA) k dohledu a mechanismům pro správu a řízení retailových bankovních produktů – Zahrnutí

   [Článek 19 odst. 3 písm. b) SEU; článek. 267 SFEU]

   (viz body 53–57, výrok 2)

3. Základní práva – Právo na účinnou soudní ochranu – Přezkum legality aktů Unie – Podrobná pravidla – Námitka protiprávnosti namířená proti aktu Unie, kterou právní subjekt vznesl před vnitrostátním soudem – Podmínka, že je tímto aktem bezprostředně a osobně dotčen – Absence

   (Články 263 a 267 SFEU)

   (viz body 59, 61–63, 65, výrok 3)

4. Orgány Unie – Výkon pravomocí – Přenesení pravomocí – Udělení pravomocí Evropskému orgánu pro bankovnictví (EBA) vydávat obecné pokyny – Přesné vymezení těchto pravomocí na základě objektivních kritérií, která podléhají soudnímu přezkumu – Obecné pokyny vydané EBA, které nemají závazné právní účinky – Absence dopadu na rozsah tohoto přezkumu

   (Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1093/2010)

   (viz body 67, 68)

5. Hospodářská a měnová politika – Hospodářská politika – Dohled nad finančním sektorem Unie – Pravomoc Evropského orgánu pro bankovnictví (EBA) vydávat obecné pokyny k dohledu a mechanismům pro správu a řízení retailových bankovních produktů – Oblast působnosti – Meze

   [Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1093/2010, čl. 1 odst. 2, 3 a 5, čl. 8 odst. 1 písm. a), b) a h), čl. 8 odst. 2 písm. c) a článek 16]

   (viz body 75, 83, 84)

6. Hospodářská a měnová politika – Hospodářská politika – Dohled nad finančním sektorem Unie – Obecné pokyny Evropského orgánu pro bankovnictví (EBA) k dohledu a mechanismům pro správu a řízení retailových bankovních produktů – Posouzení platnosti – Podmínky – Obecné pokyny spadající do oblasti působnosti EBA – Obecné pokyny spadající do zvláštního rámce stanoveného unijním normotvůrce pro výkon pravomoci EBA vydávat obecné pokyny – Platnost

   (Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1093/2010, čl. 1 odst. 2, 3 a 5, čl. 8 odst. 1 a 2, čl. 16 odst. 1; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2007/64, 2009/110, 2013/36 a 2014/17)

   (viz body 94–96, 106, 113–116, 122, 123, 125–131, výrok 4)

Shrnutí

Obecné pokyny k dohledu a mechanismům pro správu a řízení retailových bankovních produktů Evropského orgánu pro bankovnictví jsou platné

Řízení o předběžné otázce lze použít pro účely přezkumu platnosti těchto obecných pokynů

V roce 2016 vydal Evropský orgán pro bankovnictví (EBA) obecné pokyny k dohledu a mechanismům pro správu a řízení retailových bankovních produktů ( 1 ). Dne 8. září 2017 zveřejnil Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (orgán pro obezřetnostní dohled a řešení krizových situací, ACPR) (Francie) na své internetové stránce oznámení, ve kterém prohlásil, že se těmito obecnými pokyny řídí a použijí se tak na všechny finanční instituce, nad kterými vykonává dohled.

Dne 8. listopadu 2017 podala Fédération bancaire française (francouzská bankovní federace, FBF) ke Conseil d’État (Státní rada, Francie) žalobu znějící na zrušení uvedeného oznámení ACPR. FBF tvrdí, že obecné pokyny EBA, jež jsou na základě tohoto oznámení použitelné, nejsou platné, jelikož tento orgán neměl pravomoc takové pokyny vydat.

Vzhledem k tomu, že Státní rada měla pochybnosti o dostupných procesních prostředcích řízení určených k zajištění přezkumu legality sporných obecných pokynů unijním soudem, a o platnosti těchto pokynů s ohledem na mandát udělený EBA sekundárními právními předpisy, podala k Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce a požádala ho, aby se k těmto aspektům vyjádřil.

Soudní dvůr ve svém rozsudku vydaném velkým senátem poté, co nejprve konstatoval, že obecné pokyny EBA nemohou být předmětem žaloby na neplatnost podle článku 263 SFEU, prohlásil, že je příslušný k posouzení platnosti těchto pokynů v rámci řízení o předběžné otázce podle článku 267 SFEU, a nakonec potvrdil jejich platnost.

Posouzení Soudního dvora

Pokud jde o soudní přezkum sporných obecných pokynů ze strany unijního soudu, Soudní dvůr uvádí, že tyto akty nemohou být předmětem žaloby na neplatnost podle článku 263 SFEU, neboť jejichž účelem není vyvolat právně závazné účinky.

V tomto ohledu zdůrazňuje, že z nařízení č. 1093/2010 ( 2 ) vyplývá, že příslušné orgány, kterým jsou sporné obecné pokyny určeny, nejsou povinny se jimi řídit a mají možnost se od nich odchýlit, v kterémžto případě musí své stanovisko odůvodnit. Tyto obecné pokyny proto nelze považovat za předpis, jenž má vůči těmto příslušným orgánům nebo finančním institucím právně závazné účinky. Podle Soudního dvora tedy unijní normotvůrce hodlal tím, že oprávnil EBA vydávat obecné pokyny a doporučení, svěřit tomuto orgánu pravomoc podněcovat a přesvědčovat, která se liší od pravomoci přijímat akty závazné povahy.

Okolnost, že sporné obecné pokyny postrádají závazné právní účinky, nicméně nemůže vylučovat pravomoc Soudního dvora rozhodnout o jejich platnosti v rámci řízení o předběžné otázce. V tomto ohledu Soudní dvůr prohlašuje, že má podle článku 267 SFEU pravomoc posoudit platnost sporných obecných pokynů.

Soudní dvůr proto posuzuje tuto platnost s ohledem na ustanovení nařízení č. 1093/2010 s cílem ověřit, zda tyto obecné pokyny spadají pod pravomoci EBA.

Zdůrazňuje nejprve, že vzhledem k tomu, že z nařízení č. 1093/2010 vyplývá, že unijní normotvůrce stanovil rámec pro pravomoc EBA vydávat pokyny přesným způsobem na základě objektivních kritérií, musí výkon této pravomoci podléhat přísnému soudnímu přezkumu s ohledem na tato objektivní kritéria. Okolnost, že sporné obecné pokyny nemají závazné právní účinky, nemůže ovlivnit rozsah tohoto přezkumu.

Dále Soudní dvůr upřesňuje, že pravomoc EBA je omezená, neboť tento orgán je příslušný k vydání obecných pokynů pouze v rozsahu výslovně stanoveném unijním normotvůrcem. Po připomenutí obsahu ustanovení nařízení č. 1093/2010 týkajících se rozsahu pravomocí svěřených EBA Soudní dvůr konstatuje, že platnost obecných pokynů vydaných tímto orgánem podléhá dodržení ustanovení tohoto nařízení, která stanoví rámec pravomoci EBA vydávat obecné pokyny, ale také zahrnutí těchto pokynů do oblasti působnosti EBA, kterou totéž nařízení definuje odkazem na použití určitých unijních aktů v něm uvedených. Krom toho může EBA za účelem zajištění společného, důsledného a jednotného uplatňování práva Unie vydat obecné pokyny týkající se povinností obezřetnostního dohledu uložených dotčeným institucím, zejména s cílem chránit zájmy vkladatelů a investorů stanovením odpovídajícího rámce pro podstupování finančních rizik. Žádný údaj v nařízení č. 1093/2010 totiž neumožňuje se domnívat, že z této pravomoci jsou vyloučena opatření týkající se navrhování a uvádění produktů na trh, pokud tato opatření spadají do oblasti působnosti EBA.

S ohledem na tyto úvahy Soudní dvůr přezkoumává, zda sporné obecné pokyny spadají jednak do oblasti působnosti EBA a jednak do zvláštního rámce stanoveného unijním normotvůrcem pro výkon pravomoci EBA vydávat obecné pokyny.

Pokud jde o oblast působnosti EBA, Soudní dvůr zdůrazňuje, že platnost sporných obecných pokynů je podmíněna tím, že tyto pokyny spadají do působnosti alespoň jednoho z aktů uvedených v nařízení č. 1093/2010 ( 3 ), nebo tím, že jsou nutné k zajištění jednotného a účinného uplatňování takového aktu.

V tomto ohledu dospívá Soudní dvůr k závěru, že sporné obecné pokyny mohou být považovány za nutné k zajištění jednotného a účinného uplatňování ustanovení směrnic 2013/36, 2007/64, 2009/110 a 2014/17, na které nařízení č. 1093/2010 přímo či nepřímo odkazuje.

Pokud jde zejména o první tři směrnice, Soudní dvůr totiž zdůrazňuje, že jelikož cílem sporných obecných pokynů je vymezit, jak by dotyčné instituce měly zahrnout do svých vnitřních struktur a postupů pravidla pro správu a řízení produktů a dohled nad nimi, aby bylo zajištěno přihlédnutí k vlastnostem dotčených trhů, jakož i dotčených spotřebitelů, musí být tyto obecné pokyny považovány za zásady, které mají zajistit účinné postupy pro identifikaci, řízení a sledování rizik, a za přiměřené mechanismy vnitřní kontroly ve smyslu relevantních ustanovení aktů uvedených v nařízení č. 1093/2010 ( 4 ), a to za účelem zajištění existence spolehlivého systému správy a řízení, vyžadovaného těmito ustanoveními.

Pokud jde o zvláštní rámec stanovený unijním normotvůrcem pro výkon pravomoci EBA vydávat pokyny, Soudní dvůr konstatuje, že sporné obecné pokyny do tohoto rámce spadají ( 5 ).

V tomto ohledu upřesňuje zaprvé, že předmětem sporných obecných pokynů je přispět k ochraně spotřebitele, jakož i vkladatelů a investorů uvedených v nařízení č. 1093/2010. Zadruhé tyto obecné pokyny jsou spojeny s funkcemi svěřenými EBA v souladu s tímto nařízením, pokud jde o stanovení rámce pro převzetí rizika finančními institucemi. Zatřetí sporné obecné pokyny musí být považovány za předpis přispívající k zavedení jednotných, účinných a efektivních postupů dohledu v rámci evropského systému dohledu nad finančním trhem ( 6 ).

Soudní dvůr dochází k závěru, že sporné obecné pokyny spadají do zvláštního rámce stanoveného unijním normotvůrcem pro výkon pravomoci EBA vydávat obecné pokyny, a tudíž do jeho oblasti působnosti, a proto konstatuje, že přezkum platnosti požadovaný vnitrostátním soudem neodhalil žádnou skutečnost, kterou by mohla být dotčena platnost těchto pokynů.

( 1 ) – Obecné pokyny ze dne 22. března 2016 (EBA/GL/2015/18) (dále jen „sporné obecné pokyny“).

( 2 ) – Článek 16 odst. 3 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1093/2010 ze dne 24. listopadu 2010 o zřízení Evropského orgánu dohledu (Evropského orgánu pro bankovnictví), o změně rozhodnutí č. 716/2009/ES a o zrušení rozhodnutí Komise 2009/78/ES (Úř. věst. 2010, L 331, s. 12).

( 3 ) – Soudní dvůr konstatuje, že čtyři směrnice musí být považovány za akty představující akty uvedené v čl. 1 odst. 2 nařízení č. 1093/2010, a sice směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/36/EU ze dne 26. června 2013 o přístupu k činnosti úvěrových institucí a o obezřetnostním dohledu nad úvěrovými institucemi a investičními podniky, o změně směrnice 2002/87/ES a zrušení směrnic 2006/48/ES a 2006/49/ES (Úř. věst. 2013, L 176, s. 338); směrnice Evropského parlamentu a Rady 2007/64/ES ze dne 13. listopadu 2007 o platebních službách na vnitřním trhu, kterou se mění směrnice 97/7/ES, 2002/65/ES, 2005/60/ES a 2006/48/ES a zrušuje směrnice 97/5/ES (Úř. věst. 2007, L 319, s. 1); směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/110/ES ze dne 16. září 2009 o přístupu k činnosti institucí elektronických peněz, o jejím výkonu a o obezřetnostním dohledu nad touto činností, o změně směrnic 2005/60/ES a 2006/48/ES a o zrušení směrnice 2000/46/ES (Úř. věst. 2009, L 267, s. 7), a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/17/EU ze dne 4. února 2014 o smlouvách o spotřebitelském úvěru na nemovitosti určené k bydlení a o změně směrnic 2008/48/ES a 2013/36/EU a nařízení (EU) č. 1093/2010 (Úř. věst. 2014, L 60, s. 34).

( 4 ) – Článek 74 odst. 1 směrnice 2013/36, čl. 10 odst. 4 směrnice 2007/64 a čl. 3 odst. 1 směrnice 2009/110.

( 5 ) – Jak vyplývá z čl. 8 odst. 1 a 2, jakož i z čl. 16 odst. 1 nařízení č. 1093/2010 ve spojení s čl. 1 odst. 5 uvedeného nařízení.

( 6 ) – Postupy, na které odkazuje čl. 8 odst. 1 písm. b) a čl. 16 odst. 1 nařízení č. 1093/2010.