Věc C-505/09 P

Evropská komise

v.

Estonská republika

„Kasační opravný prostředek — Životní prostředí — Směrnice 2003/87/ES — Systém pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů — Národní alokační plán pro přidělení povolenek na emise pro Estonskou republiku na období let 2008 až 2012 — Pravomoci Komise a členských států — Článek 9 odst. 1 a 3 a čl. 11 odst. 2 směrnice 2003/87 — Rovné zacházení — Zásada řádné správy“

Shrnutí rozsudku

1. Životní prostředí — Znečištění ovzduší — Směrnice 2003/87 — Národní alokační plán pro přidělování povolenek na emise skleníkových plynů (NAP) — Rozdělení pravomocí mezi Komisi a členské státy — Pravomoci členských států

   (Článek 226 ES; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87, čl. 9 odst. 1 a 3, článek 10 a čl. 11 odst. 2, a příloha III)

2. Životní prostředí — Znečištění ovzduší — Směrnice 2003/87 — Národní alokační plán pro přidělování povolenek na emise skleníkových plynů (NAP) — Rozdělení pravomocí mezi Komisi a členské státy — Pravomoci členských států

   (Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87, čl. 9 odst. 1 a 3, článek 10 a čl. 11 odst. 2, a příloha III)

3. Životní prostředí — Znečištění ovzduší — Směrnice 2003/87 — Cíl — Snižování emisí skleníkových plynů — Kontrolní pravomoc Komise

   (Článek 5 ES; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87, body 2, 5 a 7 odůvodnění, články 1, 9 a 11, a příloha III)

1.  Z ustanovení čl. 11 odst. 2 směrnice 2003/87 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice Rady 96/61/ES jasně vyplývá, že pravomoc k vypracování národního alokačního plánu, kterým hodlá dosáhnout cílů vytyčených touto směrnicí ohledně emisí skleníkových plynů a který oznámí Komisi, a k přijetí rozhodnutí o stanovení celkového množství povolenek, které vydá pro každé pětileté období, a o rozdělení tohoto množství mezi hospodářské subjekty, má pouze samotný členský stát. Oproti tomu z čl. 9 odst. 3 této směrnice 2003/87 jednoznačně vyplývá, že úloha Komise je omezena na kontrolu souladu národního alokačního plánu členského státu s kritérii uvedenými v příloze III uvedené směrnice a ustanoveními jejího článku 10. Komise je tedy oprávněna ověřit soulad tohoto plánu a tento plán odůvodněným rozhodnutím odmítnout z důvodu nesouladu s těmito kritérii nebo ustanoveními. Členský stát může v případě odmítnutí jeho plánu Komisí přijmout rozhodnutí na základě čl. 11 odst. 2 uvedené směrnice, pouze pokud jím navržené změny plánu byly Komisí schváleny.

   I když je pravda, že mohou existovat značné rozdíly, pokud jde o druhy povinností, jež směrnice členským státům ukládají, a tedy pokud jde o výsledky, jichž má být dosaženo, a i když je rovněž nepochybné, že ustanovení směrnice, která se týkají pouze vztahů mezi členským státem a Komisí, nemusí vyžadovat prováděcí opatření, nelze popřít, že články 9 a 11 směrnice 2003/87 upravují úlohu Komise a členských států v rámci řízení o přijetí národních alokačních plánů, a sice otázku rozdělení pravomocí mezi nimi. Tato ustanovení umožňují určit, zda členské státy mají k dispozici rozhodovací prostor při zpracování plánu, či nikoliv, a popřípadě jaký je rozsah tohoto prostoru.

   Stejně tak nelze popřít, že směrnice 2003/87 nepředepisuje žádnou specifickou metodu pro zpracování národního alokačního plánu a pro určení celkového množství povolenek na emise skleníkových plynů, které mají být vydány. Právě naopak, příloha III bod 1 uvedené směrnice výslovně stanoví, že členské státy musí stanovit celkové množství povolenek, které mají být vydány, s ohledem zejména na jejich národní energetickou politiku a národní program změny klimatu.

   Členské státy tak mají určitý rozhodovací prostor k přijetí opatření, která považují za nejvhodnější pro dosažení – ve specifickém kontextu vnitrostátního energetického trhu – výsledku stanoveného zmíněnou směrnicí.

   Pokud jde o skutečnost, že podle článku 9 této směrnice jsou národní alokační plány posuzovány Komisí při kontrole ex ante, taková kontrolní pravomoc se zajisté v mnoha ohledech odlišuje od kontroly ex post stanovené v článku 226 ES. Tato okolnost však nemůže znamenat, že kontrola ex ante musí jít nad rámec kontroly legality.

   (viz body 49, 51–54)

2.  Nezbytnost dodržet zásadu rovného zacházení nicméně nemůže změnit rozdělení pravomocí mezi členské státy a Komisi, jak je stanoveno unijním ustanovením. Jak bylo přitom potvrzeno v bodě 49 tohoto rozsudku, čl. 9 odst. 3 směrnice 2003/87 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice Rady 96/61/ES ukládá Komisi pouze pravomoc kontroly legality národních alokačních plánů, když jí umožňuje odmítnout plán, který není v souladu s kritérii uvedenými v příloze III této směrnice 2003/87 nebo ustanoveními článku 10 této směrnice.

   Pokud jde o rozsah této kontroly, členské státy mají volnost užít údaje a hodnotící metody své volby, ledaže by vedly k výsledkům, které by nebyly v souladu s těmito kritérii nebo těmito ustanoveními. Při výkonu své kontrolní pravomoci na základě čl. 9 odst. 3 této směrnice musí Komise respektovat rozhodovací prostor, který mají členské státy. Nemůže tedy odmítnout národní alokační plán ze samotného důvodu, že údaje do něj zařazené neodpovídají údajům, kterým ona dává přednost.

   Případné rozdíly v údajích a metodě posouzení použité členskými státy jsou projevem jejich rozhodovacího prostoru, který musí Komise v rámci své kontroly slučitelnosti respektovat.

   Komise může v tomto kontextu zajistit rovné zacházení s členskými státy přiměřeným způsobem tak, že plán předložený každým z nich přezkoumá se stejnou mírou péče. Je oprávněna si zvolit společné srovnávací hledisko pro plány vypracované každým z těchto států. Může za tím účelem zejména vypracovat vlastní ekonomický a ekologický model založený na údajích, které si zvolí, a používat jej jako porovnávací měřítko k ověření toho, zda jsou národní alokační plány slučitelné s kritérii uvedenými v příloze III směrnice 2003/87 nebo s ustanovením článku 10 této směrnice.

   (viz body 65–66, 68–69)

3.  Hlavním cílem uvedeným ve směrnici 2003/87 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice Rady 96/61/ES je snížit podstatným způsobem emise skleníkových plynů tak, aby byly dodrženy závazky Společenství a členských států s ohledem na Kjótský protokol. Tohoto cíle musí být dosaženo za současného respektování řady dílčích cílů a za použití určitých nástrojů. Hlavním nástrojem k tomuto účelu je systém obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství, jak vyplývá z článku 1 směrnice 2003/87 a z jejího druhého bodu odůvodnění. Uvedený článek 1 tak stanoví, že tento systém podporuje snížení uvedených emisí způsobem efektivním z hlediska nákladů a ekonomicky účinným. Dalšími dílčími cíli, kterým musí uvedený systém odpovídat, jsou zejména zachování hospodářského rozvoje a zaměstnanosti a dále zachování integrity vnitřního trhu a konkurenčního prostředí uvedené v pátém a sedmém bodu odůvodnění této směrnice.

   I kdyby v projednávané věci přístup doporučovaný Komisí spočívající ve stanovení konkrétního množství povolenek, jehož překročení je považováno za neslučitelné s kritérii stanovenými směrnicí 2003/87, mohl zlepšit fungování systému obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů v Unii, a umožnil by tak dosáhnout efektivněji cíle podstatného snížení emisí skleníkových plynů, nemohla by tato okolnost změnit rozdělení pravomocí mezi členské státy a Komisi, jak je upravené v článcích 9 a 11 uvedené směrnice.

   V oblasti sdílené pravomoci, jakou je ochrana životního prostředí, je totiž úkolem unijního zákonodárce určit opatření, které považuje za nezbytné pro dosažení sledovaných cílů, při dodržení zásad subsidiarity a proporcionality zakotvených v článku 5 ES.

   Vůle unijního zákonodárce poskytnout Komisi pouze pravomoc kontroly slučitelnosti národních alokačních plánů ve vztahu ke kritériím stanoveným v příloze III směrnice 2003/87 a ustanovením jejího článku 10, a nikoliv pravomoc uvedené plány nahrazovat nebo sjednocovat, která by zahrnovala pravomoc stanovit maximální množství povolenek na emise skleníkových plynů, které mají být vydány, vyplývá jak z čl. 9 odst. 3 směrnice 2003/87, tak z přípravných prací k této směrnici. Závěr, že Komise může stanovit takové maximální množství, by překračoval hranice teleologického výkladu této směrnice a znamenal by, že tomuto orgánu budou poskytnuty pravomoci, které nemají žádný právní základ.

   Komise však nepřekračuje své pravomoci, pokud ve výrokové části rozhodnutí o odmítnutí plánu uvede – a závazně neurčí maximální množství povolenek, které mohou být vydány dotčeným členským státem – že neodmítne změny provedené v tomto plánu, pokud budou v souladu s návrhy a doporučeními provedenými v rozhodnutí o odmítnutí. Takový postup je v souladu se zásadou loajální spolupráce mezi členskými státy a Komisí a odpovídá rovněž cílům hospodárnosti řízení.

   (viz body 79–82, 86)

Věc C-505/09 P

Evropská komise

v.

Estonská republika

„Kasační opravný prostředek — Životní prostředí — Směrnice 2003/87/ES — Systém pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů — Národní alokační plán pro přidělení povolenek na emise pro Estonskou republiku na období let 2008 až 2012 — Pravomoci Komise a členských států — Článek 9 odst. 1 a 3 a čl. 11 odst. 2 směrnice 2003/87 — Rovné zacházení — Zásada řádné správy“

Shrnutí rozsudku

1. Životní prostředí – Znečištění ovzduší – Směrnice 2003/87 – Národní alokační plán pro přidělování povolenek na emise skleníkových plynů (NAP) – Rozdělení pravomocí mezi Komisi a členské státy – Pravomoci členských států

   (Článek 226 ES; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87, čl. 9 odst. 1 a 3, článek 10 a čl. 11 odst. 2, a příloha III)

2. Životní prostředí – Znečištění ovzduší – Směrnice 2003/87 – Národní alokační plán pro přidělování povolenek na emise skleníkových plynů (NAP) – Rozdělení pravomocí mezi Komisi a členské státy – Pravomoci členských států

   (Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87, čl. 9 odst. 1 a 3, článek 10 a čl. 11 odst. 2, a příloha III)

3. Životní prostředí – Znečištění ovzduší – Směrnice 2003/87 – Cíl – Snižování emisí skleníkových plynů – Kontrolní pravomoc Komise

   (Článek 5 ES; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87, body 2, 5 a 7 odůvodnění, články 1, 9 a 11, a příloha III)

1.  Z ustanovení čl. 11 odst. 2 směrnice 2003/87 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice Rady 96/61/ES jasně vyplývá, že pravomoc k vypracování národního alokačního plánu, kterým hodlá dosáhnout cílů vytyčených touto směrnicí ohledně emisí skleníkových plynů a který oznámí Komisi, a k přijetí rozhodnutí o stanovení celkového množství povolenek, které vydá pro každé pětileté období, a o rozdělení tohoto množství mezi hospodářské subjekty, má pouze samotný členský stát. Oproti tomu z čl. 9 odst. 3 této směrnice 2003/87 jednoznačně vyplývá, že úloha Komise je omezena na kontrolu souladu národního alokačního plánu členského státu s kritérii uvedenými v příloze III uvedené směrnice a ustanoveními jejího článku 10. Komise je tedy oprávněna ověřit soulad tohoto plánu a tento plán odůvodněným rozhodnutím odmítnout z důvodu nesouladu s těmito kritérii nebo ustanoveními. Členský stát může v případě odmítnutí jeho plánu Komisí přijmout rozhodnutí na základě čl. 11 odst. 2 uvedené směrnice, pouze pokud jím navržené změny plánu byly Komisí schváleny.

   I když je pravda, že mohou existovat značné rozdíly, pokud jde o druhy povinností, jež směrnice členským státům ukládají, a tedy pokud jde o výsledky, jichž má být dosaženo, a i když je rovněž nepochybné, že ustanovení směrnice, která se týkají pouze vztahů mezi členským státem a Komisí, nemusí vyžadovat prováděcí opatření, nelze popřít, že články 9 a 11 směrnice 2003/87 upravují úlohu Komise a členských států v rámci řízení o přijetí národních alokačních plánů, a sice otázku rozdělení pravomocí mezi nimi. Tato ustanovení umožňují určit, zda členské státy mají k dispozici rozhodovací prostor při zpracování plánu, či nikoliv, a popřípadě jaký je rozsah tohoto prostoru.

   Stejně tak nelze popřít, že směrnice 2003/87 nepředepisuje žádnou specifickou metodu pro zpracování národního alokačního plánu a pro určení celkového množství povolenek na emise skleníkových plynů, které mají být vydány. Právě naopak, příloha III bod 1 uvedené směrnice výslovně stanoví, že členské státy musí stanovit celkové množství povolenek, které mají být vydány, s ohledem zejména na jejich národní energetickou politiku a národní program změny klimatu.

   Členské státy tak mají určitý rozhodovací prostor k přijetí opatření, která považují za nejvhodnější pro dosažení – ve specifickém kontextu vnitrostátního energetického trhu – výsledku stanoveného zmíněnou směrnicí.

   Pokud jde o skutečnost, že podle článku 9 této směrnice jsou národní alokační plány posuzovány Komisí při kontrole ex ante, taková kontrolní pravomoc se zajisté v mnoha ohledech odlišuje od kontroly ex post stanovené v článku 226 ES. Tato okolnost však nemůže znamenat, že kontrola ex ante musí jít nad rámec kontroly legality.

   (viz body 49, 51–54)

2.  Nezbytnost dodržet zásadu rovného zacházení nicméně nemůže změnit rozdělení pravomocí mezi členské státy a Komisi, jak je stanoveno unijním ustanovením. Jak bylo přitom potvrzeno v bodě 49 tohoto rozsudku, čl. 9 odst. 3 směrnice 2003/87 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice Rady 96/61/ES ukládá Komisi pouze pravomoc kontroly legality národních alokačních plánů, když jí umožňuje odmítnout plán, který není v souladu s kritérii uvedenými v příloze III této směrnice 2003/87 nebo ustanoveními článku 10 této směrnice.

   Pokud jde o rozsah této kontroly, členské státy mají volnost užít údaje a hodnotící metody své volby, ledaže by vedly k výsledkům, které by nebyly v souladu s těmito kritérii nebo těmito ustanoveními. Při výkonu své kontrolní pravomoci na základě čl. 9 odst. 3 této směrnice musí Komise respektovat rozhodovací prostor, který mají členské státy. Nemůže tedy odmítnout národní alokační plán ze samotného důvodu, že údaje do něj zařazené neodpovídají údajům, kterým ona dává přednost.

   Případné rozdíly v údajích a metodě posouzení použité členskými státy jsou projevem jejich rozhodovacího prostoru, který musí Komise v rámci své kontroly slučitelnosti respektovat.

   Komise může v tomto kontextu zajistit rovné zacházení s členskými státy přiměřeným způsobem tak, že plán předložený každým z nich přezkoumá se stejnou mírou péče. Je oprávněna si zvolit společné srovnávací hledisko pro plány vypracované každým z těchto států. Může za tím účelem zejména vypracovat vlastní ekonomický a ekologický model založený na údajích, které si zvolí, a používat jej jako porovnávací měřítko k ověření toho, zda jsou národní alokační plány slučitelné s kritérii uvedenými v příloze III směrnice 2003/87 nebo s ustanovením článku 10 této směrnice.

   (viz body 65–66, 68–69)

3.  Hlavním cílem uvedeným ve směrnici 2003/87 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice Rady 96/61/ES je snížit podstatným způsobem emise skleníkových plynů tak, aby byly dodrženy závazky Společenství a členských států s ohledem na Kjótský protokol. Tohoto cíle musí být dosaženo za současného respektování řady dílčích cílů a za použití určitých nástrojů. Hlavním nástrojem k tomuto účelu je systém obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství, jak vyplývá z článku 1 směrnice 2003/87 a z jejího druhého bodu odůvodnění. Uvedený článek 1 tak stanoví, že tento systém podporuje snížení uvedených emisí způsobem efektivním z hlediska nákladů a ekonomicky účinným. Dalšími dílčími cíli, kterým musí uvedený systém odpovídat, jsou zejména zachování hospodářského rozvoje a zaměstnanosti a dále zachování integrity vnitřního trhu a konkurenčního prostředí uvedené v pátém a sedmém bodu odůvodnění této směrnice.

   I kdyby v projednávané věci přístup doporučovaný Komisí spočívající ve stanovení konkrétního množství povolenek, jehož překročení je považováno za neslučitelné s kritérii stanovenými směrnicí 2003/87, mohl zlepšit fungování systému obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů v Unii, a umožnil by tak dosáhnout efektivněji cíle podstatného snížení emisí skleníkových plynů, nemohla by tato okolnost změnit rozdělení pravomocí mezi členské státy a Komisi, jak je upravené v článcích 9 a 11 uvedené směrnice.

   V oblasti sdílené pravomoci, jakou je ochrana životního prostředí, je totiž úkolem unijního zákonodárce určit opatření, které považuje za nezbytné pro dosažení sledovaných cílů, při dodržení zásad subsidiarity a proporcionality zakotvených v článku 5 ES.

   Vůle unijního zákonodárce poskytnout Komisi pouze pravomoc kontroly slučitelnosti národních alokačních plánů ve vztahu ke kritériím stanoveným v příloze III směrnice 2003/87 a ustanovením jejího článku 10, a nikoliv pravomoc uvedené plány nahrazovat nebo sjednocovat, která by zahrnovala pravomoc stanovit maximální množství povolenek na emise skleníkových plynů, které mají být vydány, vyplývá jak z čl. 9 odst. 3 směrnice 2003/87, tak z přípravných prací k této směrnici. Závěr, že Komise může stanovit takové maximální množství, by překračoval hranice teleologického výkladu této směrnice a znamenal by, že tomuto orgánu budou poskytnuty pravomoci, které nemají žádný právní základ.

   Komise však nepřekračuje své pravomoci, pokud ve výrokové části rozhodnutí o odmítnutí plánu uvede – a závazně neurčí maximální množství povolenek, které mohou být vydány dotčeným členským státem – že neodmítne změny provedené v tomto plánu, pokud budou v souladu s návrhy a doporučeními provedenými v rozhodnutí o odmítnutí. Takový postup je v souladu se zásadou loajální spolupráce mezi členskými státy a Komisí a odpovídá rovněž cílům hospodárnosti řízení.

   (viz body 79–82, 86)