Věc C-546/19

BZ

v.

Westerwaldkreis

(žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Bundesverwaltungsgericht)

Rozsudek Soudního dvora (čtvrtého senátu) ze dne 3. června 2021

„Řízení o předběžné otázce – Prostor svobody, bezpečnosti a práva – Přistěhovalecká politika – Navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí – Směrnice 2008/115/ES – Článek 2 odst. 1 – Působnost – Státní příslušník třetí země – Odsouzení pro trestný čin v členském státě – Článek 3 bod 6 – Zákaz vstupu – Pojmy ‚veřejný pořádek‘ a ‚veřejná bezpečnost‘ – Zrušení rozhodnutí o navrácení – Zákonnost zákazu vstupu“

1. Předběžné otázky – Přípustnost – Meze – Zjevně irelevantní a hypotetické otázky položené v kontextu, který vylučuje užitečnou odpověď

   (Článek 267 SFEU)

   (viz bod 38)

2. Kontroly na hranicích, azyl a přistěhovalectví – Přistěhovalecká politika – Navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí – Směrnice 2008/115 – Působnost – Zákaz vstupu z důvodů veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku – Členský stát, který nevyužil možnost neuplatňovat uvedenou směrnici na státní příslušníky uvedených zemí, kteří byli navráceni na základě nebo v důsledku jim uložené trestněprávní sankce – Zahrnutí

   (Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115, čl. 2 odst. 1 a čl. 3 bod 2)

   (viz body 44–48 a výrok 1)

3. Kontroly na hranicích, azyl a přistěhovalectví – Přistěhovalecká politika – Navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí – Zákaz vstupu – Počátek účinků uvedeného zákazu vstupu – Datum, kdy dotyčná osoba skutečně opustila území dotčeného členského státu

   (Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115 čl. 3 bod 3)

   (viz bod 52)

4. Kontroly na hranicích, azyl a přistěhovalectví – Přistěhovalecká politika – Navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí – Rozhodnutí o navrácení takového příslušníka spojené se zákazem vstupu z důvodu hrozby pro veřejný pořádek nebo národní bezpečnost – Státní příslušník třetí země, který ve skutečnosti neopustil území členských států – Ponechání zákazu vstupu v platnosti po zrušení rozhodnutí o navrácení – Nepřípustnost

   (Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115, článek 1, čl. 3 body 3 a 6 a čl. 11 odst. 1)

   (viz body 54, 56–61 a výrok 2)

Shrnutí

BZ, státní příslušník třetí země, pobývá od roku 1990 v Německu. Ačkoli má od uvedeného roku povinnost opustit jeho území, nadále v tomto členském státě pobývá na základě pravidelně prodlužovaného „dočasného odkladu vyhoštění“ založeného na vnitrostátním právu.

V roce 2013 byl BZ odsouzen k trestu odnětí svobody za podporování terorismu a v roce 2014 byl z výkonu zbytku trestu podmíněně propuštěn.

Z důvodu tohoto odsouzení za trestný čin nařídil Westerwaldkreis (okres Westerwald, Německo) rozhodnutím ze dne 24. února 2014 vyhoštění BZ a rozhodl o zákazu vstupu na německé území a pobytu na něm v délce šesti let, později zkráceném na čtyři roky, ode dne skutečného opuštění tohoto území, přičemž jeho trvání bylo omezeno na dobu nejvýše do 21. července 2023. Zároveň dal uvedený okres BZ příkaz k opuštění území pod hrozbou vyhoštění, který však v rámci správního námitkového řízení zrušil.

Jelikož žaloba proti opatřením, která vůči němu byla přijata, byla zamítnuta, BZ se proti tomuto zamítavému rozhodnutí odvolal k Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Vrchní správní soud spolkové země Porýní-Falc, Německo).

Žádost BZ o azyl byla v roce 2017 příslušným německým orgánem zamítnuta jako zjevně neopodstatněná. Uvedený orgán rovněž konstatoval, že BZ nemůže být vrácen do Sýrie, jelikož ve vztahu k tomuto státu jsou splněny podmínky zákazu vyhoštění.

Jelikož odvolání znějící na zrušení rozhodnutí o správním vyhoštění a o stanovení doby trvání zákazu vstupu a pobytu bylo rozsudkem ze dne 5. dubna 2018 zamítnuto, podal BZ proti tomuto rozsudku opravný prostředek „Revision“ k Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud, Německo). Uvedený soud tento opravný prostředek již zamítl v rozsahu, v němž směřoval proti rozhodnutí o vyhoštění, které se tak stalo pravomocným. Řízení o opravném prostředku tak pokračuje pouze v rozsahu, v němž směřuje proti rozhodnutí o zkrácení délky zákazu vstupu a pobytu spojeného s rozhodnutím o vyhoštění na čtyři roky od případného opuštění území, nejdéle však do 21. července 2023.

Předkládající soud se zabývá tím, zda se směrnice o navracení ( 1 ) použije na takový zákaz vstupu, jako je zákaz dotčený v původním řízení, který byl vydán proti státnímu příslušníkovi třetí země pro účely „nesouvisející s migrací“. Jeho pochybnosti vyplývají z toho, že podle komisní „příručky k navracení osob“ ( 2 ) se pravidla pro vydávání zákazů vstupu spojených s navracením ( 3 ) podle uvedené směrnice „nedotýkají zákazů vstupu vydaných pro jiné účely, které nesouvisejí s migrací“. Uvádí nicméně, že Německo nevyužilo možnost členských států stanovenou v čl. 2 odst. 2 písm. b) směrnice o navracení nepoužívat směrnici na státní příslušníky třetích zemí, kteří byli navráceni na základě nebo v důsledku jim uložené trestněprávní sankce podle vnitrostátního práva.

Předkládající soud se dále případně zabývá slučitelností zachování platnosti zákazu vstupu ( 4 ) vydaného členským státem vůči státnímu příslušníkovi třetí země, který se nachází na jeho území a bylo vůči němu vydáno rozhodnutí o správním vyhoštění, jež nabylo právní moci, s unijním právem, pokud bylo vůči němu přijaté rozhodnutí o navrácení zrušeno. V tomto ohledu uvedený soud upřesňuje, že podle německého práva není rozhodnutí o správním vyhoštění „rozhodnutím o navrácení“ ( 5 ) ve smyslu směrnice o navracení, na rozdíl od příkazu k opuštění území pod hrozbou vyhoštění.

Předkládající soud se proto rozhodl požádat Soudní dvůr o osvětlení působnosti směrnice o navracení a v ní stanoveného vztahu mezi zákazem vstupu a rozhodnutím o navrácení.

Závěry Soudního dvora

Soudní dvůr zaprvé rozhodl, že do působnosti směrnice o navracení spadá zákaz vstupu a pobytu vydaný členským státem, který nevyužil možnosti stanovené v čl. 2 odst. 2 písm. b) směrnice, vůči státnímu příslušníkovi třetí země, který se nachází na jeho území a bylo vůči němu vydáno rozhodnutí o správním vyhoštění z důvodů veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku na podkladě předchozího odsouzení za trestný čin.

V této souvislosti připomíná, že podle čl. 2 odst. 1 směrnice o navracení se tato vztahuje na státní příslušníky třetích zemí neoprávněně pobývající na území členského státu. Vzhledem k definici pojmu „neoprávněný pobyt“ ve směrnici o navracení každý státní příslušník třetí země, který je přítomen na území členského státu a nesplňuje podmínky vstupu na něj nebo pobytu či bydliště v tomto státě, již z tohoto samotného důvodu pobývá v tomto státě neoprávněně, a tudíž spadá do působnosti uvedené směrnice.

Z toho plyne, že působnost této směrnice je definována pouze odkazem na situaci neoprávněného pobytu, v níž se nachází státní příslušník třetí země, nezávisle na důvodech této situace nebo opatřeních, která mohou být vůči tomuto příslušníkovi přijata. Působnost směrnice o navracení přitom nemůže být změněna doporučením Komise, které není závazné.

Zadruhé Soudní dvůr rozhodl, že směrnice o navracení brání zachování platnosti zákazu vstupu a pobytu vydaného členským státem vůči státnímu příslušníkovi třetí země, který se nachází na jeho území a bylo vůči němu vydáno pravomocné rozhodnutí o správním vyhoštění z důvodů veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku na podkladě předchozího odsouzení za trestný čin, pokud bylo vůči němu přijaté rozhodnutí o navrácení zrušeno, přestože uvedené rozhodnutí o vyhoštění již nabylo právní moci.

Ohledně tohoto závěru Soudní dvůr uvádí, že ze směrnice o navracení ( 6 ) plyne, že zákaz vstupu má doplňovat rozhodnutí o navrácení v tom smyslu, že dotyčnému zakazuje po určitou dobu po jeho „navrácení“, tak jak je směrnicí definováno, a tedy po jeho opuštění území členských států, opětovně vstoupit na toto území a následně na něm pobývat. Zákaz vstupu tedy vyvolává účinky až od okamžiku, kdy dotyčná osoba území členských států skutečně opustí.

V projednávaném případě již není zákaz vstupu a pobytu vydaný proti BZ svázán s jakýmkoliv rozhodnutím o navrácení. Jelikož zákaz vstupu spadající do působnosti směrnice o navracení může vyvolávat právní účinky, které jsou s ním spojeny, až po výkonu rozhodnutí o navrácení, nemůže zůstat v platnosti, pokud bylo posledně uvedené rozhodnutí zrušeno.

Z toho plyne, že pokud se členský stát setká se státním příslušníkem třetí země, který se nachází na jeho území bez platného povolení k pobytu, musí určit, zda je třeba tomuto příslušníkovi vydat povolení nové. Pokud tomu tak není, je povinen přijmout vůči uvedenému příslušníkovi rozhodnutí o navrácení, které podle čl. 11 odst. 1 směrnice o navracení může nebo musí být spojeno se zákazem vstupu ve smyslu jejího čl. 3 bodu 6.

Soudní dvůr má za to, že tolerování existence mezistatusu státních příslušníků třetích zemí, kteří by se nacházeli na území členského státu bez práva nebo povolení k pobytu, a případně by se na ně vztahoval zákaz vstupu, aniž by vůči nim bylo v platnosti rozhodnutí o navrácení, by bylo v rozporu se směrnicí o navracení. Skutečnost, že takové rozhodnutí o správním vyhoštění, jako je rozhodnutí vydané ve vztahu k BZ, nabylo právní moci, nemůže odůvodnit zachování platnosti zákazu vstupu, pokud není platné žádné rozhodnutí o jeho navrácení.

Tyto úvahy platí i pro státní příslušníky třetích zemí neoprávněně pobývající na území členského státu, kteří podobně jako BZ nemohou být vyhoštěni, jelikož tomu brání zásada nenavracení. Podle směrnice totiž tato okolnost odůvodňuje nikoliv nepřijetí rozhodnutí o navrácení státního příslušníka třetí země v takové situaci, ale pouze odklad jeho vyhoštění na základě uvedeného rozhodnutí.

( 1 ) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (Úř. věst. 2008, L 348, s. 98, dále jen „směrnice o navracení).

( 2 ) – Doporučení Komise (EU) 2017/2338 ze dne 16. listopadu 2017 o zavedení společné „příručky k navracení osob“, kterou mají příslušné orgány členských států používat při plnění úkolů souvisejících s navracením osob (Úř. věst. 2017, L 339, s. 83).

( 3 ) – Což znamená zákazy vstupu související s porušením předpisů v oblasti migrace v členských státech.

( 4 ) – Definovaného v čl. 3 bodě 6 směrnice o navracení jako správní nebo soudní rozhodnutí nebo akt, kterým se na určitou dobu zakazuje vstup a pobyt na území členských států a který je spojen s rozhodnutím o navrácení.

( 5 ) – Definovaným v čl. 3 bodu 4 směrnice o navracení jako správní nebo soudní rozhodnutí nebo akt, kterým se rozhoduje nebo prohlašuje, že pobyt státního příslušníka třetí země je neoprávněný, a kterým se ukládá nebo prohlašuje povinnost návratu.

( 6 ) – Konkrétně z jeho čl. 3 bodů 3 a 6 a čl. 11 odst. 1.