Věc T‑179/24

Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft,
Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s.

v.

Evropská komise

Usnesení Tribunálu (sedmého senátu) ze dne 23. května 2025

„Žaloba na neplatnost – Evropský systém dohledu nad finančním trhem – Šetření porušení práva Unie – Formální stanovisko Komise k opatřením nezbytným pro dosažení souladu s právem Unie – Článek 17 odst. 4 nařízení (EU) č. 1094/2010 – Akt napadnutelný žalobou – Neexistence bezprostředního dotčení – Nepřípustnost“

1. Žaloba na neplatnost – Akty napadnutelné žalobou – Pojem – Akty vyvolávající závazné právní účinky – Formální stanovisko Komise určené vnitrostátnímu orgánu k opatřením nezbytným pro dosažení souladu s právem Unie – Zahrnutí

   (Článek 263 SFEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1094/2010, čl. 17 odst. 4)

   (viz body 31–33, 35)

2. Žaloba na neplatnost – Fyzické nebo právnické osoby – Akty, které se jich bezprostředně a individuálně dotýkají – Přímé dotčení – Kritéria – Formální stanovisko Komise k opatřením nezbytným pro dosažení souladu s právem Unie určené vnitrostátnímu orgánu – Ponechání uvedenému orgánu posuzovací pravomoci ohledně odnětí či neodnětí povolení finanční instituci, která porušila unijní právo – Žaloba podaná touto institucí proti formálnímu stanovisku – Neexistence přímého dotčení – Nepřípustnost

   (Článek 263 čtvrtý pododstavec SFEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1094/2010, čl. 17 odst. 4)

   (viz body 46–52, 75)

Shrnutí

Tribunál, jemuž byla předložena žaloba na neplatnost, kterou odmítl jako nepřípustnou z důvodu nedostatku bezprostředního dotčení žalobkyně, se poprvé vyjádřil ke spornému postavení formálních stanovisek vydávaných Evropskou komisí, určených vnitrostátnímu orgánu na základě čl. 17 odst. 4 nařízení č. 1094/2010 ( 1 ), kterými se stanoví opatření nezbytná k dosažení souladu s unijním právem. Při této příležitosti Tribunál upřesnil právní povahu aktů přijatých Evropským orgánem pro pojišťovnictví a zaměstnanecké penzijní pojištění (EIOPA) a Komisí na základě článku 17, a tedy otázku, zda tyto akty mohou být předmětem žaloby na neplatnost.

Žalobkyně, společnost Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s., je pojišťovna nabízející životní pojištění se sídlem na Slovensku, která podléhá dohledu Národní banky Slovenska (dále jen „NBS“). EIOPA vedl šetření, které mělo určit, zda NBS vykonávala své pravomoci v oblasti dohledu ve vztahu k žalobkyni v souladu se směrnicí Solventnost II ( 2 ). Na základě tohoto šetření přijal EIOPA doporučení určené NBS k opatřením nezbytným pro dosažení souladu se směrnicí Solventnost II ( 3 ), které bylo předmětem žaloby na neplatnost podané žalobkyní k Tribunálu a zapsané do rejstříku pod číslem věci T‑204/24.

Dne 13. září 2022 přijala Komise formální stanovisko určené NBS k opatřením nezbytným pro dosažení souladu se směrnicí Solventnost II (dále jen „napadený akt“) ( 4 ). V tomto formálním stanovisku měla Komise za to, že dokud tento vnitrostátní orgán nepřijme opatření dohledu, která by strukturálním a trvalým způsobem ukončila protiprávní jednání, nadále porušuje unijní právo. Konstatovala trvající porušování unijního práva ze strany NBS a uvedla opatření, která má NBS přijmout za účelem ukončení tohoto protiprávního jednání. Podle Komise se jedná o to, aby bylo ve vztahu k žalobkyni ve lhůtě čtyř měsíců přijato konečné rozhodnutí obsahující taková opatření dohledu, která mohou zajistit dodržování unijního práva, jako je rozhodnutí o odnětí jejího povolení.

V návaznosti na toto formální stanovisko odňala NBS žalobkyni povolení.

Závěry Tribunálu

Tribunál, ke kterému Komise vznesla námitku nepřípustnosti, nejprve zkoumal, zda napadený akt představuje akt, který může být předmětem žaloby na neplatnost podle článku 263 SFEU.

Tribunál připomíná, že žalobu na neplatnost lze podat ve vztahu k opatřením nebo ustanovením, jejichž účelem je vyvolat závazné právní účinky. I když to v zásadě není případ stanoviska, nemožnost podat žalobu na neplatnost proti stanovisku se neuplatní, pokud napadený akt svým obsahem nepředstavuje skutečné stanovisko.

Za účelem určení, zda má akt závazné právní účinky, je třeba vycházet z podstaty tohoto aktu a posoudit jeho účinky podle takových objektivních kritérií, jako je obsah aktu, případně s přihlédnutím k souvislostem přijetí aktu, jakož i k pravomocem orgánu, instituce nebo jiného subjektu Unie, jenž je jeho autorem. Pro doplnění lze rovněž zohlednit subjektivní kritérium týkající se úmyslu autora aktu.

Pokud jde o kontext přijetí napadeného aktu a pravomoci jeho autora, Tribunál připomněl, že článek 17 nařízení č. 1094/2010 zavádí „třístupňový mechanismus“, pokud je vnitrostátnímu orgánu při jeho postupech pro dohled vytýkáno neuplatňování nebo nesprávné či nedostatečné uplatňování unijního práva, zejména směrnice Solventnost II.

EIOPA tak v první fázi vyšetřuje, zda došlo k údajnému porušení nebo nepoužití unijního práva ( 5 ). Na základě tohoto šetření může EIOPA vydat dotčenému vnitrostátnímu orgánu „doporučení, ve kterém stanoví opatření nezbytná pro zajištění souladu s právem Unie“ ( 6 ).

Ve druhé fázi, pokud dotčený vnitrostátní orgán nezajistí soulad s unijním právem do jednoho měsíce ode dne, kdy obdrží doporučení EIOPA, může Komise vydat „formální stanovisko, kterým bude po [tomto] orgánu požadovat, aby přijal opatření nezbytná pro dosažení souladu s právem Unie“ ( 7 ).

Ve třetí fázi, pokud dotčený vnitrostátní orgán nevyhoví formálnímu stanovisku vydanému Komisí ve lhůtě stanovené v tomto stanovisku a jsou-li splněny určité podmínky, může EIOPA přijmout vůči dotyčné finanční instituci „individuální rozhodnutí, v němž bude vyžadovat přijetí nezbytných opatření ke splnění jejích povinností podle práva Unie, včetně případného ukončení konkrétního jednání“ ( 8 ).

Ze znění článku 17 nařízení č. 1094/2010 tak vyplývá, že doporučení vydaná EIOPA na základě čl. 17 odst. 3 se omezují na „stanovení“ opatření, která mají být přijata, zatímco formální stanoviska vydaná Komisí na základě čl. 17 odst. 4 a individuální rozhodnutí přijatá EIOPA na základě čl. 17 odst. 6 „ukládají“ jejich adresátům, aby přijali nezbytná opatření.

Navíc čl. 17 odst. 7 druhý pododstavec nařízení č. 1094/2010 stanoví, že pokud dotčené vnitrostátní orgány přijímají opatření související s otázkami, které jsou předmětem formálního stanoviska Komise nebo individuálního rozhodnutí EIOPA, „musí dodržovat toto formální stanovisko nebo rozhodnutí“. Nicméně ani toto ustanovení, ani žádné jiné ustanovení tohoto nařízení nestanoví, že tyto orgány jsou povinny řídit se doporučeními vydanými EIOPA.

S ohledem na všechny výše uvedené úvahy Tribunál rozhodl, že doporučení vydaná EIOPA na základě čl. 17 odst. 3 nařízení č. 1094/2010 jsou pouhými doporučeními a nemají sama o sobě vyvolávat závazné právní účinky vůči dotčenému vnitrostátnímu orgánu nebo dotčené finanční instituci. Naproti tomu formální stanoviska vydaná Komisí na základě čl. 17 odst. 4 uvedeného nařízení a individuální rozhodnutí přijatá EIOPA na základě čl. 17 odst. 6 téhož nařízení mají závazné právní účinky vůči jejich adresátům.

Za těchto podmínek a rovněž s ohledem na obsah napadeného aktu, jeho znění a úmysl jeho autora dospěl Tribunál v projednávané věci k závěru, že napadený akt vyvolává závazné právní účinky ve vztahu k NBS, když jí ukládá, aby ve lhůtě čtyř měsíců přijala vůči žalobkyni konečné rozhodnutí obsahující opatření dohledu, která umožní zajistit dodržování unijního práva. Na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, tedy může být tento akt předmětem žaloby na neplatnost podle článku 263 SFEU.

Zadruhé Tribunál zkoumal, zda je žalobkyně aktivně legitimována, a zejména zda je napadeným aktem bezprostředně dotčena. Připomněl, že podmínka, podle níž fyzická nebo právnická osoba musí být opatřením, které je předmětem její žaloby, dotčena bezprostředně, vyžaduje splnění dvou kumulativních kritérií, a sice zaprvé že toto opatření vyvolává bezprostřední účinky na právní postavení této osoby a zadruhé neponechává žádnou posuzovací pravomoc adresátům pověřeným jeho provedením, přičemž toto provedení je čistě automatické povahy a vyplývá výlučně z unijní právní úpravy, aniž je třeba použít další zprostředkující předpisy.

V projednávaném případě napadený akt ukládá NBS povinnost přijmout ve vztahu k žalobkyni ve lhůtě čtyř měsíců konečné rozhodnutí obsahující opatření dohledu, která mohou zajistit dodržování unijního práva. Z toho vyplývá, že neponechává NBS posuzovací pravomoc, pokud jde o samotný princip přijetí rozhodnutí a opatření dohledu ve stanovené lhůtě.

Naproti tomu se Tribunál domníval, že napadený akt nepopiratelně ponechává NBS posuzovací pravomoc, pokud jde o povahu opatření dohledu, která mají být přijata. Tento akt totiž NBS neukládá ani nezakazuje přijmout konkrétní opatření. Komise zejména neuložila NBS, aby žalobkyni odebrala povolení. V tomto kontextu byla posuzovací pravomoc NBS omezena pouze použitelnými právními předpisy, které v některých případech umožňují a v jiných případech vyžadují, aby orgán dohledu domovského členského státu odebral povolení pojišťovně nebo zajišťovně.

Tribunál z toho vyvodil, že si NBS zachovala posuzovací pravomoc při vymezení opatření, která měla být přijata vůči žalobkyni, a žalobkyně se tedy mohla bezprostředně dotýkat pouze opatření přijatá NBS. Neexistuje tak přímá souvislost mezi napadeným aktem a účinky prováděcích opatření přijatých následně NBS vůči žalobkyni. Tribunál na základě toho dospěl k závěru, že přinejmenším druhé kumulativní kritérium vyžadované na základě podmínky bezprostředního dotčení žalobkyně není v projednávané věci splněno, takže tato podmínka není splněna. Tribunál tedy odmítl žalobu jako nepřípustnou.

( 1 ) – Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1094/2010, ze dne 24. listopadu 2010 o zřízení Evropského orgánu dohledu (Evropského orgánu pro pojišťovnictví a zaměstnanecké penzijní pojištění), o změně rozhodnutí č. 716/2009/ES a o zrušení rozhodnutí Komise 2009/79/ES (Úř. věst. 2010, L 331, s. 48).

( 2 ) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/138/ES ze dne 25. listopadu 2009 o přístupu k pojišťovací a zajišťovací činnosti a jejím výkonu (Úř. věst. 2009, L 335, s. 1, dále jen „Solventnost II“).

( 3 ) – Podle čl. 17 odst. 3 nařízení č. 1094/2010.

( 4 ) – Podle čl. 17 odst. 4 nařízení č. 1094/2010.

( 5 ) – Podle čl. 17 odst. 2 prvního pododstavce nařízení č. 1094/2010.

( 6 ) – Podle čl. 17 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1094/2010.

( 7 ) – Podle čl. 17 odst. 4 prvního pododstavce nařízení č. 1094/2010.

( 8 ) – Podle čl. 17 odst. 6 prvního pododstavce nařízení č. 1094/2010.