1.

V projednávané věci má Soudní dvůr vyložit ustanovení čl. 28 odst. 3 nařízení (EU) č. 604/2013 ( 2 ) a určit tak lhůty, které se vztahují na řízení o přemístění žadatele o mezinárodní ochranu zajištěného do doby, než bude přemístěn do členského státu příslušného k posuzování jeho žádosti.

2.

Unijní normotvůrce s cílem zaručit, že se toto přemístění provede, umožňuje členským státům v případě, že na základě posouzení každého jednotlivého případu vyjde najevo nebezpečí, že by se dotyčná osoba mohla vyhýbat řízení o přemístění, tuto osobu zajistit, ovšem pouze tehdy, pokud je zajištění přiměřené a nelze použít jiná mírnější donucovací opatření.

3.

Aby bylo zaručeno, že toto zajištění bude co nejkratší, stanovil normotvůrce v čl. 28 odst. 3 nařízení Dublin III – jehož výklad má být nyní podán – lhůty vztahující se na řízení o určení příslušného členského státu a na faktické provedení řízení o přemístění, přičemž uplatnil zásady nezbytnosti a proporcionality.

4.

Předkládající soud se prostřednictvím předběžných otázek táže na další podrobnosti počítání těchto lhůt v případě, který unijní normotvůrce neupravil.

5.

Daný žadatel nebyl totiž zajištěn na počátku řízení, s čímž výslovně počítá čl. 28 odst. 3 tohoto nařízení – tedy dříve, než dožadující členský stát předložil členskému státu, který považuje za příslušný, žádost o převzetí nebo přijetí žadatele zpět – nýbrž až v jeho pozdějším stadiu, kdy posledně uvedený členský stát této žádosti již vyhověl, a nezbývá tedy než vyřešit praktické podrobnosti týkající se provedení tohoto přemístění.

6.

Odpověď na otázky předkládajícího soudu nevyplývá sice z textu čl. 28 odst. 3 uvedeného nařízení, lze ji ovšem dovodit především z celkové systematiky tohoto článku, a zejména ze zásad proporcionality a nezbytnosti, na kterých jsou lhůty vztahující se na řízení o přemístění zajištěného žadatele založeny, dále z cílů sledovaných unijním normotvůrcem v tomto kontextu a konečně z judikatury Soudního dvora.

7.

Po provedení analýzy navrhnu Soudnímu dvoru, aby rozhodl, že v takové situaci, jaká nastala v původním řízení, mají dotyčné členské státy k provedení přemístění žadatele lhůtu šesti týdnů od jeho zajištění.

8.

Vysvětlím také, že v případě, kdy žadatel podal proti rozhodnutí o přemístění odvolání nebo požádal o jeho přezkum, začíná tato lhůta plynout znovu od okamžiku, kdy skončí odkladný účinek odvolání nebo žádosti o přezkum, bez ohledu na to, zda odkladný účinek nastal de facto, zda o něm rozhodly příslušné vnitrostátní soudy, nebo zda o něj požádala dotyčná osoba, jak je uvedeno v čl. 27 odst. 3 nařízení Dublin III.

9.

Nakonec vysvětlím důvody, které mě vedou k závěru, že čl. 28 odst. 3 tohoto nařízení s ohledem na tento výklad brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je úprava dotčená v původním řízení, která dovoluje zajištění žadatele za účelem jeho přemístění na dobu delší než šest týdnů a připouští její prodloužení až na dvanáct měsíců, protože tato úprava není v souladu s požadavky jasnosti a předvídatelnosti, které musí být při přijímání opatření spojených s omezením svobody dodrženy.

10.

Článek 8 odst. 3 písm. f) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU ze dne 26. června 2013, kterou se stanoví normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu ( 3 ), stanoví:

„Žadatel může být zajištěn pouze v těchto případech:

[…]

11.

Článek 9 této směrnice, nadepsaný „Záruky pro zajištěné žadatele“, v odstavci 1 stanoví:

„Žadatel musí být zajištěn pouze po co nejkratší dobu a pokud přetrvávají důvody stanovené v čl. 8 odst. 3.

Správní řízení týkající se důvodů zajištění stanovených v čl. 8 odst. 3 musí být vedena s náležitou péčí. Zpoždění, k nimž dojde během správních řízení a jež nejsou zaviněna žadatelem, nemohou být důvodem pro to, aby byl žadatel nadále zajištěn.“

12.

Bod 20 odůvodnění tohoto nařízení uvádí:

„K zajištění žadatelů by mělo docházet v souladu se zásadou, že osoba by neměla být zajištěna pouze proto, že žádá o mezinárodní ochranu. Zajištění by mělo trvat co nejkratší dobu a podléhat zásadám nezbytnosti a proporcionality. Zajištění žadatelů musí být v souladu zejména s článkem 31 Ženevské úmluvy [o právním postavení uprchlíků ze dne 28. července 1951]. Řízení podle tohoto nařízení týkající se zajištěné osoby by měla probíhat přednostně a v co nejkratších lhůtách.“

13.

Článek 27 uvedeného nařízení, nadepsaný „Opravné prostředky“, stanoví:

„1.   Žadatel […] má právo na podání účinného opravného prostředku k soudu co do skutkové i právní stránky ve formě odvolání proti rozhodnutí o přemístění nebo jeho přezkumu.

[…]

3.   Pro účely odvolání proti rozhodnutí o přemístění nebo přezkumu tohoto rozhodnutí, členské státy ve svých vnitrostátních právních předpisech stanoví:

4.   Členské státy mohou stanovit, že příslušné orgány mohou z úřední moci rozhodnout o odložení výkonu rozhodnutí o přemístění do doby, než bude rozhodnuto o odvolání nebo o přezkumu.“

14.

Článek 28 nařízení Dublin III, zařazený do jeho oddílu V, nadepsaného „Zajištění za účelem přemístění“, zní:

„1.   Členské státy nezajistí osobu pouze proto, že se na ni vztahuje řízení podle tohoto nařízení.

2.   Členské státy mohou zajistit dotyčnou osobu za účelem jejího přemístění podle tohoto nařízení, existuje-li vážné nebezpečí útěku[ ( 4 )] na základě posouzení každého jednotlivého případu, a pouze pokud je zajištění přiměřené a nelze účinně použít jiná mírnější donucovací opatření.

3.   Zajištění musí být co nejkratší a nesmí trvat déle než po dobu, která je nezbytná k náležitému provedení požadovaných správních řízení do doby provedení přemístění podle tohoto nařízení.

Pokud je osoba zajištěna podle tohoto článku, lhůta pro předložení žádosti o převzetí nebo přijetí zpět nesmí překročit jeden měsíc od okamžiku podání žádosti o mezinárodní ochranu. Členský stát, který vede řízení v souladu s tímto nařízením, požádá v těchto případech o urychlenou odpověď. Tato odpověď musí být poskytnuta do dvou týdnů od okamžiku obdržení žádosti. Není-li odpověď poskytnuta v této dvoutýdenní lhůtě, má se za to, že bylo žádosti vyhověno, což má za následek vznik povinnosti převzít nebo přijmout dotyčnou osobu zpět, včetně povinnosti zajistit její řádný příjezd.

Pokud je osoba zajištěna podle tohoto článku, přemístění této osoby z dožadujícího členského státu do příslušného členského státu se provede, jakmile je to z praktického hlediska možné, a nejpozději do šesti týdnů od implicitního nebo explicitního vyhovění žádosti o převzetí či přijetí dotčené osoby zpět ze strany jiného členského státu nebo od okamžiku, kdy skončí odkladný účinek odvolání nebo žádosti o přezkum podle čl. 27 odst. 3.

V případě, že dožadující členský stát nedodrží lhůty pro předložení žádosti o převzetí nebo přijetí zpět, nebo pokud se přemístění neuskuteční ve lhůtě šesti týdnů uvedené v třetím pododstavci, nesmí být osoba dále zajištěna. Články 21, 23, 24 a 29 se použijí obdobně.

4.   Pokud jde o podmínky zajištění a záruky vztahující se na zajištěné osoby, použijí se na provádění přemístění do příslušného členského státu články [9 až 11] směrnice 2013/33[…].“

15.

Článek 29 odst. 1 nařízení Dublin III, zařazený do oddílu VI, nadepsaného „Přemístění“, stanoví:

„Přemístění žadatele […] z dožadujícího členského státu do příslušného členského státu se provádí po konzultaci dotyčných členských států v souladu s vnitrostátním právem dožadujícího členského státu, jakmile je to z praktického hlediska možné, avšak nejpozději šest měsíců od přijetí [vyhovění] žádosti jiným členským státem o převzetí dotyčné osoby nebo o její přijetí zpět nebo od vydání konečného rozhodnutí o opravném prostředku nebo o přezkumu, pokud má podle čl. 27 odst. 3 odkladný účinek.

[…]“

16.

Utlänningslagen (cizinecký zákon) ze dne 29. září 2005 ( 5 ) v § 8 kapitoly 1 stanoví, že zákon má být používán takovým způsobem, aby svoboda cizince nebyla omezována více, než je v každém jednotlivém případě nezbytné.

17.

V ustanovení § 9 kapitoly 1 se upřesňuje, že se ustanovení upravující vyhoštění a správní vyhoštění použijí obdobně i na rozhodnutí o přemístění podle nařízení Dublin III.

18.

Ustanovení upravující zajištění a kontrolu cizinců jsou obsažena v kapitole 10 tohoto zákona.

19.

Ustanovení § 1 druhého pododstavce bodu 3 téže kapitoly dovoluje zajistit cizince ve věku alespoň 18 let, je-li to nezbytné pro přípravu výkonu rozhodnutí o správním vyhoštění nebo pro jeho provedení.

20.

Podle § 1 třetího pododstavce kapitoly 10 tohoto zákona může být o zajištění rozhodnuto jen tehdy, existuje-li jinak nebezpečí, že dotyčný bude ve Švédsku páchat trestnou činnost, uprchne, bude se vyhýbat výkonu rozhodnutí nebo jej bude mařit jiným způsobem.

21.

Podle § 4 druhého pododstavce kapitoly 10 cizineckého zákona nesmí zajištění cizince za účelem přemístění trvat déle než dva měsíce, neexistují-li závažné důvody pro delší dobu zajištění. V případě, že takové závažné důvody existují, nesmí zajištění cizince přesáhnout tři měsíce. Je-li pravděpodobné, že výkon rozhodnutí o přemístění bude trvat déle z důvodu nedostatečné spolupráce ze strany cizince nebo proto, že dochází k průtahům při získávání potřebných dokumentů, může zajištění trvat až dvanáct měsíců.

22.

V ustanovení § 13 kapitoly 12 tohoto zákona se upřesňuje, že Migrationsverket (migrační úřad, Švédsko) může odložit výkon rozhodnutí o vyhoštění, existují-li pro to zvláštní důvody.

23.

Mohammad Khir Amayry podal žádost o mezinárodní ochranu ve Švédsku dne 19. prosince 2014. Z ověření v databázi „Eurodac“ ovšem vyplynulo, že dotyčný vstoupil na území Itálie několik dní před tím, a sice dne 6. prosince 2014, a že již požádal o ochranu u dánských úřadů dne 17. prosince 2014. V souladu s ustanoveními čl. 13 odst. 1 nařízení Dublin III proto migrační úřad dne 15. ledna 2015 požádal italské úřady o přijetí dotyčného zpět.

24.

Dne 18. března 2015 italské orgány této žádosti vyhověly.

25.

Dne 2. dubna 2015 proto migrační úřad zamítl žádost dotyčného o povolení pobytu včetně žádosti o mezinárodní ochranu a rozhodl o jeho přemístění do Itálie. Migrační úřad dále vzhledem k názoru, k němuž dospěl, a sice že u dotyčného existuje vážné nebezpečí útěku, rozhodl o jeho zajištění.

26.

Dotyčný napadl tato rozhodnutí před Förvaltningsrätten i Stockholm (Správní soud ve Stockholmu, Švédsko). V návaznosti na toto odvolání migrační úřad rozhodl podle § 13 kapitoly 12 cizineckého zákona a s čl. 27 odst. 3 písm. c) nařízení č. 604/2013 o odkladu výkonu rozhodnutí o přemístění. Förvaltningsrätten i Stockholm (Správní soud ve Stockholmu) dne 29. dubna 2015 toto odvolání zamítl mimo jiné s tím, že v případě propuštění M. Khir Amayryho ze zajištění existuje nebezpečí, že uprchne, bude se vyhýbat výkonu rozhodnutí nebo jej bude mařit jiným způsobem. Ministr podal proti tomuto rozsudku odvolání k předkládajícímu soudu.

27.

Dne 8. května 2015 bylo rozhodnutí o přemístění vykonáno. Dotyčný se poté vrátil do Švédska, kde dne 1. června 2015 podal novou žádost o mezinárodní ochranu.

28.

Dne 30. července 2015 předkládající soud odmítl odvolání proti části prvostupňového rozsudku, která se týkala přemístění, naopak v části týkající se otázky zajištění odvolání připustil.

29.

Za těchto podmínek se Kammarrätten i Stockholm – Migrationsöverdomstolen (Odvolací správní soud ve Stockholmu, rozhodující v otázkách migrace, Švédsko) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

30.

Analyzovány budou postupně první, třetí a čtvrtá předběžná otázka, které se týkají výkladu ustanovení čl. 28 odst. 3 nařízení Dublin III. Až nakonec se budu zabývat druhou otázkou a posoudím dopad tohoto výkladu na dotčené vnitrostátní právní předpisy.

31.

Podstatou první otázky předkládajícího soudu položené Soudnímu dvoru je, zda v takové situaci, jaká nastala v původním řízení, kdy dožadující členský stát zajistil žadatele poté, co příslušný členský stát vyhověl žádosti o převzetí nebo přijetí tohoto žadatele zpět, musí být čl. 28 odst. 3 tohoto nařízení vykládán v tom smyslu, že lhůta šesti týdnů poskytnutá těmto státům k tomu, aby provedly přemístění, plyne od zajištění žadatele. Není-li tomu tak, žádá předkládající soud, aby Soudní dvůr upřesnil, od kterého okamžiku tato lhůta plyne.

32.

Jinými slovy, předkládající soud žádá Soudní dvůr, aby objasnil právní režim, který se vztahuje na dotyčného, a zejména aby upřesnil lhůty v řízení o přemístění, které se na něj má vztahovat.

33.

Odpověď na tuto otázku neplyne z textu čl. 28 odst. 3 uvedeného nařízení, jelikož normotvůrce na takovou situaci, jaká nastala ve věci v původním řízení, výslovně nepamatoval.

34.

Odpověď lze nicméně dovodit z celkové systematiky tohoto ustanovení a zejména ze zásady, kterou normotvůrce zakotvil v prvním pododstavci tohoto ustanovení, a z jejího uplatnění ve třetím pododstavci uvedeného ustanovení, jakož i z cílů sledovaných nařízením Dublin III.

35.

V článku 28 odst. 3 prvním pododstavci tohoto nařízení stanoví normotvůrce zásadu, že zajištění musí být „co nejkratší a nesmí trvat déle než po dobu, která je nezbytná k náležitému provedení požadovaných správních řízení do doby provedení přemístění“ ( 6 ).

36.

Normotvůrce na tomto místě provádí zásadu zmíněnou v bodě 20 odůvodnění uvedeného nařízení, podle které musí být doba trvání zajištění žadatele v souladu se zásadami nezbytnosti a proporcionality.

37.

Dodržením těchto zásad by mělo být možné zaručit, že se omezení výkonu práva žadatele na svobodu bude pohybovat v mezích toho, co je naprosto nezbytné, a dohlédnout na to, aby orgány dotyčných členských států měly k dispozici materiální podmínky, které jim umožní provést přemístění správným způsobem.

38.

Na základě obou uvedených zásad normotvůrce posléze v čl. 28 odst. 3 druhém a třetím pododstavci nařízení Dublin III upřesnil lhůty, které považuje za přiměřené k tomu, aby členské státy provedly všechny úkony k určení příslušného členského státu a poté k přemístění žadatele v situaci, kdy je tento již zajištěn.

39.

Článek 28 odst. 3 druhý pododstavec tohoto nařízení upravuje postup předtím, co dožádaný členský stát vyhoví žádosti o převzetí. Normotvůrce na tomto místě určuje, kolik času má dožadující členský stát k předložení žádosti o převzetí nebo přijetí zpět členskému státu, který považuje za příslušný, a kolik času má druhý ze zmíněných států na odpověď.

40.

Podle tohoto pododstavce má dožadující členský stát k předložení žádosti o převzetí nebo přijetí zpět členskému státu, který považuje za příslušný, nejvýše jeden měsíc od okamžiku podání žádosti žadatele o mezinárodní ochranu a posledně zmíněný stát má poté dva týdny na odpověď. Uplynutím druhé z těchto lhůt se dožádaný členský stát stává příslušným členským státem.

41.

Článek 28 odst. 3 třetí pododstavec uvedeného nařízení upravuje postup poté, co dožádaný členský stát vyhoví žádosti o převzetí nebo přijetí žadatele zpět, a po přijetí rozhodnutí o přemístění. Normotvůrce totiž výslovně hovoří o lhůtě uplatnitelné na přemístění žadatele z dožadujícího členského státu do „příslušného členského státu“, z čehož lze usuzovat na to, že příslušný členský stát již byl určen a implicitně či výslovně vyhověl žádosti o převzetí nebo přijetí žadatele zpět. Normotvůrce dále upřesňuje, že přemístění se provede, „jakmile je to z praktického hlediska možné“ ( 7 ), což předpokládá, že již bylo rozhodnuto o tom, že žadatele bude přemístěn z dožadujícího členského státu do příslušného členského státu.

42.

Tímto ustanovením normotvůrce v této souvislosti stanoví, kolik času má dožadující členský stát k tomu, aby z praktického hlediska zajistil a provedl přemístění, za účelem kterého bylo rozhodnuto o zajištění žadatele.

43.

Normotvůrce má v tomto ohledu za to, že lhůta nezbytná k provedení tohoto přemístění je nejvýše šest týdnů od implicitního či výslovného vyhovění žádosti o převzetí nebo přijetí zpět anebo od okamžiku, kdy skončí odkladný účinek odvolání nebo žádosti o přezkum. Normotvůrce tedy stanoví, že lhůta plyne od okamžiku, kdy je budoucí realizace přemístění dohodnutá a jistá a kdy tedy nezbývá než vyřešit praktické podrobnosti týkající se provedení tohoto přemístění.

44.

Konečně v čl. 28 odst. 3 čtvrtém pododstavci stanoví nařízení Dublin III důsledky spojené s nedodržením lhůt uvedených v předchozích pododstavcích. Tyto lhůty striktně omezují vedení řízení o přemístění, za účelem kterého bylo o zajištění rozhodnuto, neboť dožadující členský stát musí toto zajištění ukončit, jestliže ve stanovených lhůtách není s to předložit žádost nebo přemístit žadatele, a to bez ohledu na důvody, které by tento stát mohl vznést.

45.

Jaký závěr lze z celkové systematiky tohoto ustanovení vyvodit?

46.

Lze konstatovat, že lhůty stanovené v čl. 28 odst. 3 druhém a třetím pododstavci tohoto nařízení spadají pod řízení, v němž je žadatel zajištěn na jeho samém počátku, tedy dříve, než dožadující členský stát předloží žádost o převzetí nebo přijetí žadatele zpět.

47.

To plyne nejen z textu druhého pododstavce tohoto ustanovení, v němž normotvůrce stanoví lhůtu pro předložení žádosti, nýbrž i ze znění třetího pododstavce téhož ustanovení, v němž normotvůrce stanoví, že uvedená lhůta šesti týdnů plyne od vyhovění této žádosti. Lhůta, kterou normotvůrce v této souvislosti stanovil v čl. 28 odst. 3 třetím pododstavci uvedeného nařízení, tak logicky navazuje na ustanovení předchozího pododstavce a jejím základem je skutečnost, že žadatel je v okamžiku, kdy dožadující členský stát předkládá žádost o převzetí nebo přijetí zpět, již zajištěn.

48.

Lhůty stanovené v čl. 28 odst. 3 druhém a třetím pododstavci nařízení Dublin III tudíž nejsou určeny k tomu, aby se uplatnily v takovém řízení, jako je dotčené řízení, kdy byl žadatel zajištěn poté, co dožádaný členský stát vyhověl žádosti o jeho převzetí nebo přijetí zpět, a zároveň dříve, než bylo z praktického hlediska zajištěno jeho přemístění.

49.

Situace, kdy žadatel v důsledku svého zajištění přechází z působnosti čl. 29 odst. 1 tohoto nařízení – který obsahuje obecnou úpravu a lhůtu nejdéle šesti měsíců k provedení přemístění žadatele, který nebyl zajištěn – do působnosti článku 28 uvedeného nařízení – který obsahuje zvláštní ustanovení a konkrétní podmínky pro řízení o přemístění zajištěných osob – není tudíž upravena v žádném zvláštním ustanovení.

50.

Navzdory tomu se nedomnívám, že by zde existovalo právní vakuum.

51.

Jak jsem totiž již výše uvedl ( 8 ), odpověď na otázku položenou předkládajícím soudem je předně třeba hledat v obecné zásadě, kterou unijní normotvůrce stanovil v čl. 28 odst. 3 prvním pododstavci nařízení Dublin III. V tomto ohledu je třeba podotknout, že zajištění musí být co nejkratší a že v souladu se zásadami nezbytnosti a proporcionality nesmí trvat déle než po dobu, která je nezbytná k provedení správních řízení požadovaných k provedení přemístění.

52.

Dále je třeba odkázat na způsob, kterým unijní normotvůrce v konkrétní rovině uplatnil tuto zásadu v čl. 28 odst. 3 třetím pododstavci tohoto nařízení.

53.

Právní postavení dotyčného lze totiž snadno přirovnat k právnímu postavení upravenému v tomto ustanovení, neboť v obou případech je jednotlivec zajištěn v okamžiku, kdy přemístění bylo již mezi dotyčnými členskými státy dohodnuto, a může tudíž být fakticky zahájeno.

54.

V takové situaci, jaká nastala ve věci v původním řízení, tedy nevidím žádný důvod, proč by neměla být uplatněna lhůta šesti týdnů stanovená normotvůrcem v citovaném ustanovení, jelikož normotvůrce – jak jsem zmínil již výše ( 9 ) – považuje tuto dobu za nezbytný čas, který je třeba od okamžiku, kdy je budoucí realizace přemístění dohodnutá a jistá (buď proto, že žádosti bylo vyhověno, nebo proto, že skončil odkladný účinek odvolání nebo žádosti o přezkum), takže nezbývá než vyřešit praktické podrobnosti týkající se jeho provedení, poskytnout dotyčným členským státům k tomu, aby z praktického hlediska zajistily toto přemístění. V projednávané věci přitom dožádaný členský stát, konkrétně Italská republika, již vyhověl žádosti o přijetí žadatele zpět.

55.

Tato lhůta má tedy umožnit oběma členským státům se dohodnout, aby se za účelem uskutečnění přemístění dohodly, a konkrétně dožadujícímu členskému státu, aby vyřešil způsob provedení přemístění, které se uskuteční podle jeho vnitrostátních právních předpisů. Tuto lhůtu mají oba státy plně využít k vyřešení praktických podmínek přemístění ( 10 ).

56.

Unijní normotvůrce tedy při omezení lhůty k provedení přemístění na šest týdnů od okamžiku, kdy je jeho budoucí realizace v zásadě dohodnutá a jistá, vážil požadavky na vedení takového řízení, při kterém může vyvstat nejedna obtíž praktického či organizačního rázu, vůči závažnosti zásahu – spočívajícího v zajištění osoby – do práva žadatele na svobodu, zakotveného v článku 6 Listiny základních práv Evropské unie.

57.

Co se týče počátku této lhůty, ta může plynout jedině od data, kdy byl žadatel skutečně zajištěn. Je totiž zjevné, že v takové situaci, jaká nastala v původním řízení, nemůže lhůta šesti týdnů podle čl. 28 odst. 3 třetího pododstavce nařízení Dublin III plynout ode dne vyhovění žádosti o převzetí nebo přijetí zpět. V takové situaci je možné, že k zajištění žadatele dojde několik týdnů či dokonce měsíců po tomto vyhovění a tuto dobu samozřejmě nelze odečíst od lhůty šesti týdnů poskytnuté dotyčným členským státům k tomu, aby provedly přemístění. Hrozí, že tato lhůta se zkrátí na nulu či přinejmenším tak, že dožadující členský stát nejenže nebude s to realizovat toto přemístění, ale bude muset i propustit dotyčného ze zajištění, čímž postup upravený v citovaném ustanovení ztratí veškerý užitečný účinek.

58.

S ohledem na výše uvedené informace tak dospívám k závěru, že čl. 28 odst. 3 první pododstavec tohoto nařízení musí být vykládán v tom smyslu, že v takové situaci, jaká nastala v původním řízení, kdy dožadující členský stát zajistil žadatele o mezinárodní ochranu poté, co dožádaný členský stát vyhověl žádosti o přijetí tohoto žadatele zpět, mají členské státy k provedení přemístění daného žadatele lhůtu šesti týdnů od jeho zajištění.

59.

Podstatou třetí a čtvrté předběžné otázky, jimiž je třeba se zabývat společně, je žádost, aby Soudní dvůr upřesnil, jakým způsobem je třeba počítat lhůtu šesti týdnů poskytnutou členským státům k přemístění zajištěného žadatele, pokud tento žadatel podal odvolání proti rozhodnutí o přemístění nebo žádost o přezkum tohoto rozhodnutí.

60.

Konkrétně se předkládající soud táže, zda musí být čl. 28 odst. 3 nařízení Dublin III vykládán v tom smyslu, že členské státy mají od okamžiku, kdy skončí odkladný účinek odvolání nebo žádosti o přezkum, lhůtu dalších šesti týdnů k přemístění žadatele, nebo zda je třeba odečíst počet dnů, po které byl žadatel zajištěn poté, co příslušný členský stát vyhověl žádosti o jeho převzetí nebo přijetí zpět.

61.

Dále si předkládající soud klade otázku, zda je pro účely tohoto posuzování třeba brát v úvahu skutečnost, že dotyčný nepožádal příslušný vnitrostátní soud o odložení výkonu rozhodnutí o přemístění.

62.

V první řadě mám za to, že výklad čl. 28 odst. 3 tohoto nařízení požadovaný v této věci vyplývá z judikatury Soudního dvora, a konkrétně z úvah, které Soudní dvůr rozvedl v rozsudku Petrosian ( 11 ) ze dne 29. ledna 2009.

63.

V uvedené věci byl Soudní dvůr požádán o výklad ustanovení čl. 20 odst. 1 písm. d) nařízení (ES) č. 343/2003 ( 12 ), podle kterého se přemístění žadatele o azyl do příslušného členského státu mělo provést, jakmile to je z praktického hlediska možné, avšak nejpozději šest měsíců po přijetí žádosti o převzetí nebo přijetí zpět nebo po přijetí rozhodnutí o opravném prostředku nebo přezkumu, pokud měl odkladný účinek.

64.

Soudní dvůr byl dotázán, zda lhůta k provedení přemístění stanovená v tomto ustanovení plyne již od soudního rozhodnutí o předběžném opatření, kterým se odkládá provedení přemístění, nebo teprve od soudního rozhodnutí o opodstatněnosti řízení.

65.

Při odpovědi na tuto otázku vycházel Soudní dvůr především z teleologického výkladu dotčeného ustanovení, přičemž důraz kladl na cíl sledovaný stanovením lhůty k provedení přemístění členským státům.

66.

V této souvislosti poukázal Soudní dvůr na to, že účelem lhůty šesti měsíců stanovené v čl. 20 odst. 1 písm. d) nařízení č. 343/2003 je, s ohledem na praktickou složitost a organizační obtíže spojené s provedením přemístění, umožnit oběma dotčeným členským státům, aby se za účelem uskutečnění přemístění dohodly, a konkrétně dožadujícímu členskému státu, aby vyřešil způsob provedení přemístění ( 13 ). S ohledem na tento cíl dospěl k závěru, že počátek běhu lhůty k provedení přemístění musí být určen takovým způsobem, aby členské státy měly k dispozici šestiměsíční lhůtu k vyřešení praktických podmínek přemístění. Za těchto podmínek může tato lhůta začít plynout teprve tehdy, když je budoucí realizace přemístění dohodnutá a jistá, takže nezbývá tedy než vyřešit jeho podrobnosti, což ve svém důsledku znamená, že plyne od soudního rozhodnutí o opodstatněnosti řízení.

67.

Mám za to, že na projednávanou věc lze tyto úvahy použít obdobně.

68.

Jestliže čl. 28 odst. 3 nařízení Dublin III stanoví lhůtu k provedení přemístění zajištěné osoby, je cíl sledovaný normotvůrcem v tomto kontextu totožný s cílem sledovaným v rámci čl. 20 odst. 1 písm. d) nařízení č. 343/2003. Jak bylo již uvedeno, tato lhůta šesti týdnů – poskytnutá členským státům od okamžiku, kdy je vyhověno žádosti o převzetí nebo přijetí zpět, nebo od okamžiku, kdy skončí odkladný účinek odvolání proti rozhodnutí o přemístění nebo žádosti o přezkum – musí těmto státům umožnit, aby z praktického hlediska zajistily přemístění zajištěné osoby.

69.

Nejde tedy o to, aby tato lhůta, již beztak krátká, byla zkrácena o dobu, po kterou byl žadatel o mezinárodní ochranu zajištěn.

70.

Zaprvé nelze ztrácet ze zřetele, že zajištění žadatele za účelem provedení jeho přemístění je třeba odlišovat od opatření spočívajícího v odnětí svobody. Nejde o trest, u kterého by bylo nutné odečíst počet dnů již strávených ve vazbě. Jedná se o zajišťovací opatření v režimu správního práva a v jehož průběhu – co nejkratším – mají orgány mít možnost zajistit přemístění dotyčného.

71.

Zadruhé je třeba zaručit užitečný účinek ustanovení čl. 28 odst. 3 tohoto nařízení. Lhůtu k provedení přemístění nelze tudíž zkrátit o počet dnů, po které byl žadatel zajištěn poté, co příslušný členský stát vyhověl žádosti o jeho převzetí nebo přijetí zpět. Pokud by tomu totiž tak bylo, mohlo by dojít k situaci, kdy lhůta, kterou členské státy mají k přemístění žadatele, bude zkrácena o čas nezbytný k tomu, aby vnitrostátní soudy rozhodly o opodstatněnosti rozhodnutí o přemístění. V tom případě by přitom mohlo dojít k takovému zkrácení lhůty, že by dotyčné členské státy nemusely být v tak mimořádně krátké době s to zajistit přemístění žadatele a podle čl. 28 odst. 3 čtvrtého pododstavce uvedeného nařízení by musely zajištění dotyčného ukončit.

72.

Počátek běhu této lhůty musí být tudíž určen takovým způsobem, aby členské státy měly k vyřešení praktických podmínek provedení přemístění skutečně k dispozici lhůtu šesti týdnů, která podle mého názoru musí plynout od okamžiku, kdy skončí odkladný účinek odvolání proti rozhodnutí o přemístění nebo žádosti o přezkum tohoto rozhodnutí, jak stanoví čl. 28 odst. 3 třetí pododstavec nařízení Dublin III.

73.

V druhé řadě mám za to, že tento výklad daného právního pravidla nemůže záviset na tom, zda odklad výkonu rozhodnutí o přemístění nastal de facto, nebo zda o něm rozhodly příslušné vnitrostátní soudy, nebo zda o něj požádala dotyčná osoba.

74.

Připomínám, že za účelem zajištění práva žadatele na podání účinného opravného prostředku k soudu proti rozhodnutí o přemístění musí členské státy podle čl. 27 odst. 3 tohoto nařízení ve svých vnitrostátních právních předpisech stanovit, že na základě podání odvolání nebo žádosti o přezkum získává dotčená osoba právo zůstat v dožadujícím členském státě, dokud nebude rozhodnuto o odvolání nebo o přezkumu [písmeno a) tohoto ustanovení], „nebo“ že přemístění se automaticky odkládá, přičemž v takovém případě soud v přiměřené lhůtě posoudí, zda má být s tímto odvoláním nebo tímto přezkumem spojen i nadále odkladný účinek [písmeno b) uvedeného ustanovení], „nebo“ že dotyčná osoba může požádat o odložení výkonu rozhodnutí o přemístění, dokud nebude rozhodnuto o jejím odvolání nebo o přezkumu [písmeno c) téhož ustanovení].

75.

Jak plyne z formulace, kterou použil unijní normotvůrce v čl. 27 odst. 3 uvedeného nařízení, a zejména ze souřadné spojky „nebo“ použité v písmenech a) a b) tohoto ustanovení, tato opatření jsou alternativní.

76.

Zaprvé je třeba poukázat na to, že v čl. 28 odst. 3 třetím pododstavci nařízení Dublin III stanovil normotvůrce počátek lhůty šesti týdnů na okamžik, kdy končí odkladný účinek odvolání nebo žádosti o přezkum „podle čl. 27 odst. 3“ tohoto nařízení. Normotvůrce počítá tedy tuto lhůtu stejně v případě, kdy odklad výkonu rozhodnutí o přemístění nastává de facto ve smyslu čl. 27 odst. 3 písm. a) uvedeného nařízení, kdy o něm rozhodl příslušný vnitrostátní soud podle čl. 27 odst. 3 písm. b) nařízení Dublin III, nebo kdy o něj požádala dotyčná osoba na základě možnosti, kterou má podle čl. 27 odst. 3 písm. c) tohoto nařízení.

77.

Zadruhé se domnívám, že s ohledem na prostor pro uvážení, který mají členské státy na základě čl. 27 odst. 3 uvedeného nařízení v otázce formy a podmínek odkladu výkonu rozhodnutí o přemístění, může tedy být lhůta šesti týdnů uvedená v čl. 28 odst. 3 nařízení Dublin III jedině lhůtou objektivní, která plyne od okamžiku, kdy končí odkladný účinek odvolání proti rozhodnutí o přemístění nebo žádosti o přezkum, a to bez ohledu na to, pro jaké legislativní řešení se členské státy rozhodnou.

78.

V dané věci ze skutkových okolností předložených předkládajícím soudem v jeho žádosti vyplývá, že o takovém odkladném účinku rozhodl migrační úřad podle § 13 kapitoly 12 cizineckého zákona.

79.

S ohledem na tyto úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr rozhodl, že čl. 28 odst. 3 třetí pododstavec nařízení Dublin III musí být vykládán v tom smyslu, že v případě, kdy žadatel podal odvolání proti rozhodnutí o přemístění nebo požádal o přezkum tohoto rozhodnutí, mají dotyčné členské státy k přemístění tohoto žadatele lhůtu šesti týdnů poté, co skončil odkladný účinek odvolání proti rozhodnutí o přemístění nebo žádosti o přezkum tohoto rozhodnutí, a to bez ohledu na to, zda odkladný účinek nastal de facto ve smyslu čl. 27 odst. 3 písm. a) tohoto nařízení, zda o něm rozhodly příslušné vnitrostátní soudy podle čl. 27 odst. 3 písm. b) uvedeného nařízení, nebo zda o něj požádala dotyčná osoba podle čl. 27 odst. 3 písm. c) téhož nařízení.

80.

Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu položené Soudnímu dvoru je, zda musí být článek 28 nařízení Dublin III vykládán v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je úprava dotčená v původním řízení, která pro účely přemístění žadatele o mezinárodní ochranu z dožadujícího členského státu do příslušného členského státu dovoluje jeho zajištění po dobu nejdéle dvou měsíců, neexistují-li závažné důvody pro delší dobu zajištění, po dobu nejdéle tří měsíců, pokud takové závažné důvody existují, a konečně po dobu nejdéle dvanácti měsíců, je-li pravděpodobné, že provádění tohoto přemístění bude trvat déle z důvodu nedostatečné spolupráce ze strany cizince nebo proto, že dochází k průtahům při získávání dokumentů potřebných pro uskutečnění řízení.

81.

Odpověď na tuto otázku vyplývá v první řadě z výkladu znění čl. 28 odst. 3 tohoto nařízení, podaného výše v rámci posuzování první předběžné otázky.

82.

Z důvodu tam rozvedených mám za to, že v takové situaci, jaká nastala v původním řízení, musí být čl. 28 odst. 3 uvedeného nařízení vykládán v tom smyslu, že členské státy mají k provedení přemístění žadatele do příslušného členského státu lhůtu nejvýše šesti týdnů od jeho zajištění.

83.

Mám přitom za to, že taková vnitrostátní právní úprava, jako je úprava dotčená v původním řízení, která dovoluje zajištění žadatele o mezinárodní ochranu na dobu delší než šest týdnů a připouští její prodloužení až na dvanáct měsíců, je v naprostém rozporu se způsobem, jakým je třeba vykládat text takového kogentního a přímo použitelného ustanovení, jako je čl. 28 odst. 3 nařízení Dublin III, jakož i se závazností přiznané v této souvislosti unijním nařízením.

84.

Ve druhé řadě mám za to, že ustanovení těchto vnitrostátních předpisů, podle kterých lze z blíže neurčených důvodů toto zajištění prodloužit, a to až na dvanáct měsíců, „je-li pravděpodobné, že výkon rozhodnutí o přemístění bude trvat déle z důvodu nedostatečné spolupráce ze strany cizince nebo proto, že dochází k průtahům při získávání potřebných dokumentů“ ( 14 ), jsou nejen v rozporu se zásadami nezbytnosti a proporcionality, na kterých musí být zajištění žadatele o mezinárodní ochranu postaveno, ale nesplňují ani požadavky jasnosti a předvídatelnosti, které musí být při přijímání opatření spojených s omezením svobody dodrženy.

85.

Připomínám, že cílem unijního normotvůrce v článku 28 tohoto nařízení je zaručit, že se omezení výkonu práva žadatele na svobodu bude pohybovat v mezích toho, co je naprosto nezbytné k tomu, aby dotyčné členské státy mohly provést přemístění tohoto žadatele.

86.

Podle čl. 28 odst. 2 uvedeného nařízení lze žadatele o mezinárodní ochranu zajistit jen a pouze z důvodu jeho chování, přičemž orgány musí prokázat, že u něj existuje vážné nebezpečí útěku.

87.

Toto zajištění navíc nesmí překročit lhůty výslovně stanovené v čl. 28 odst. 3 druhém a třetím pododstavci nařízení Dublin III. Tyto lhůty striktně omezují vedení řízení. Unijní normotvůrce nestanoví žádný důvod, kterým by bylo možné odůvodnit prodloužení těchto lhůt, a dožadující členský stát, který nebude s to předložit ve stanovených lhůtách žádost o převzetí nebo přijetí žadatele zpět či tohoto žadatele přemístit, nakonec nebude moci postupovat jinak, než že zajištění tohoto žadatele ukončí.

88.

Daná vnitrostátní právní úprava se přitom od těchto zásad zjevně odchyluje.

89.

Zaprvé tato právní úprava dovoluje prodloužit zajištění.

90.

Zadruhé tato právní úprava podmiňuje prodloužení tohoto opatření spojeného s odnětím svobody existencí či případnou existencí („je-li pravděpodobné, že“ ( 15 )) určitého nebezpečí, což je zjevně v rozporu s požadavkem předvídatelnosti a nezaručuje potřebnou právní jistotu zajištěného.

91.

Zatřetí tato právní úprava dovoluje prodloužit zajištění žadatele o mezinárodní ochranu ze „závažných důvodů“, které nejsou upřesněny, nebo z jiných důvodů, které dle mého názoru nejsou přesvědčivé.

92.

Tato právní úprava se totiž tím, že dovoluje prodloužit toto zajištění až na dvanáct měsíců proto, že je „pravděpodobné, že výkon rozhodnutí o přemístění bude trvat déle z důvodu nedostatečné spolupráce ze strany cizince nebo proto, že dochází k průtahům při získávání potřebných dokumentů“ ( 16 ), dostává do rozporu s důvody, ze kterých lze zajištění nařídit podle čl. 28 odst. 2 nařízení Dublin III.

93.

Připomínám, že účelem zajištění žadatele o mezinárodní ochranu je usnadnit administrativní a praktické postupy, jejichž cílem je přemístění tohoto žadatele, a zaručit, že bude příslušným orgánům k dispozici a neohrozí provádění řízení o přemístění. Mám za to, že od okamžiku, kdy je tedy žadatel zajištěn za účelem zaručení řádného provedení tohoto přemístění, je obtížné obhájit prodloužení takového opatření jeho nedostatečnou spoluprací, když je zbaven svobody.

94.

Dále k důvodu vycházejícímu z absence dokumentů potřebných pro účely přemístění je třeba připomenout, že v čl. 9 odst. 1 směrnice 2013/33 unijní normotvůrce výslovně uvedl, že „[z]poždění, k nimž dojde během správních řízení a jež nejsou zaviněna žadatelem, nemohou být důvodem pro to, aby byl žadatel nadále zajištěn“.

95.

S ohledem na tyto skutečnosti navrhuji, aby Soudní dvůr rozhodl, že čl. 28 odst. 3 nařízení Dublin III musí být vykládán v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je úprava dotčená v původním řízení, která pro účely přemístění žadatele o mezinárodní ochranu z dožadujícího členského státu do příslušného členského státu dovoluje jeho zajištění na dobu nejdéle dvou měsíců, neexistují-li závažné důvody pro delší dobu zajištění, nejdéle tří měsíců, pokud takové závažně důvody existují, a konečně nejdéle dvanáct měsíců, je-li pravděpodobné, že provádění tohoto přemístění bude trvat déle z důvodu nedostatečné spolupráce ze strany cizince nebo proto, že dochází k průtahům při získávání dokumentů potřebných pro uskutečnění řízení.

96.

S ohledem na výše rozvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na otázky položené Kammarrätten i Stockholm – Migrationsöverdomstolen (Odvolací správní soud ve Stockholmu, rozhodující v otázkách migrace, Švédsko) takto: