STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY

VERICI TRSTENJAK

přednesené dne 17. února 2011(1)

Věc C‑325/09

Secretary of State for the Home Department

proti

Marii Dias

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) (Spojené království)]

„Volný pohyb osob – Směrnice 2004/38/ES – Článek 16 – Právo trvalého pobytu – Zohlednění období pobytu skončených před uplynutím lhůty pro provedení směrnice dne 30. dubna 2006 – Legalita pobytu – Účinky pobytu, který není legální ve smyslu čl. 16 odst. 1 směrnice 2004/38 a navazuje na pětiletý legální pobyt ve smyslu tohoto ustanovení“

1.        V rámci této žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce klade Court of Appeal (dále jen „předkládající soud“) Soudnímu dvoru opětovně otázky týkající se výkladu článku 16 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků volně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS(2). Článek 16 odst. 1 první věta této směrnice stanoví, že právo trvalého pobytu v hostitelském členském státě má každý občan Unie, který tam nepřetržitě legálně pobývá po dobu pěti let.

2.        Projednávaný případ vykazuje úzkou souvislost s věcí Lassal, ve které Soudní dvůr vyhlásil svůj rozsudek dne 7. října 2010(3). Také v projednávaném případě se totiž v prvé řadě jedná o otázku, do jaké míry je třeba v rámci článku 16 směrnice 2004/38 zohlednit období pobytu skončená před uplynutím lhůty pro její provedení dne 30. dubna 2006. Projednávaný případ nicméně nastoluje širší otázku, zda může občance Unie vzniknout právo trvalého pobytu i tehdy, jestliže nejprve ve státě pobytu pobývala legálně a nepřetržitě po dobu pěti let a na tuto dobu navázalo období trvající přibližně jeden rok, během kterého sice z ustanovení práva Unie použitelných v této době nevyplývalo právo pobytu, avšak občanka Unie měla povolení k pobytu vydané vnitrostátními orgány, které nebylo vzato zpět. Projednávaný případ poskytuje Soudnímu dvoru možnost rozvinout svou judikaturu k článku 16 směrnice.

I –    Použitelné právo

A –    Právo Unie(4)

1.      Primární právo

3.        Článek 12 odst. 1 ES stanoví:

„V rámci použití této smlouvy, aniž jsou dotčena její zvláštní ustanovení, je zakázána jakákoli diskriminace na základě státní příslušnosti.“

4.        Článek 18 ES stanoví:

„1.      Každý občan Unie má právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států s výhradou omezení a podmínek stanovených v této smlouvě a v opatřeních přijatých k jejímu provedení.

2.      Pokud se k dosažení tohoto cíle ukáže činnost Společenství jako nezbytná a pokud tato Smlouva pro takovou činnost nestanoví nezbytné pravomoci, může Rada přijímat předpisy k usnadnění výkonu práv uvedených v odstavci 1. Rozhoduje postupem podle článku 251.

3.      Odstavec 2 se nevztahuje na předpisy upravující cestovní pasy, průkazy totožnosti, povolení k pobytu a jiné obdobné doklady ani na předpisy týkající se sociálního zabezpečení nebo sociální ochrany.“

2.      Sekundární právo

a)      Směrnice 2004/38

5.        Body 1 až 3 odůvodnění směrnice 2004/38 znějí následovně:

„(1)       Občanství Unie přiznává každému občanu Unie základní a osobní právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států s výhradou omezení a podmínek stanovených ve Smlouvě a v opatřeních přijatých k jejímu provedení.

(2)       Volný pohyb osob představuje jednu ze základních svobod vnitřního trhu, který zahrnuje prostor bez vnitřních hranic, ve kterém je v souladu se Smlouvou zajištěna tato svoboda.

(3)      Občanství Unie by mělo představovat základní postavení státních příslušníků členských států při výkonu jejich práva volného pohybu a pobytu. Je proto nezbytné kodifikovat a revidovat stávající nástroje Společenství, které se zaměřují samostatně na zaměstnané osoby, osoby samostatně výdělečně činné a na studenty a další osoby bez zaměstnání, aby se právo volného pohybu a pobytu všech občanů Unie zjednodušilo a posílilo.“

6.        Body 17 a 18 odůvodnění směrnice 2004/38 jsou formulovány následovně:

„(17) Trvalý pobyt občanů Unie, kteří se rozhodli usadit v hostitelském členském státě dlouhodobě, by posílil pocit občanství Unie a představuje klíčový faktor podporující sociální soudržnost, která je jedním ze základních cílů Unie. Právo trvalého pobytu by tedy mělo být stanoveno pro všechny občany Unie a jejich rodinné příslušníky, kteří v hostitelském členském státě pobývají v souladu s podmínkami stanovenými touto směrnicí nepřetržitě po dobu pěti let, aniž by byli vyhoštěni.

(18)      Aby se trvalý pobyt stal opravdovým prostředkem integrace do společnosti hostitelského členského státu, ve kterém občan Unie žije, nemělo by být již jednou nabyté právo trvalého pobytu svázáno s žádnými dalšími podmínkami.“

7.        Článek 7 směrnice 2004/38 zní:

„Právo pobytu po dobu delší než tři měsíce

1.      Všichni občané Unie mají právo pobytu na území jiného členského státu po dobu delší než tři měsíce, pokud:

a)      jsou v hostitelském členském státě zaměstnanými osobami nebo osobami samostatně výdělečně činnými; nebo

b)      mají pro sebe a své rodinné příslušníky dostatečné prostředky, aby se po dobu svého pobytu nestali zátěží pro systém sociální pomoci hostitelského členského státu, a jsou účastníky zdravotního pojištění, kterým jsou v hostitelském členském státě kryta všechna rizika; nebo

[…]

3.      Pro účely odst. 1 písm. a) si občan Unie, který již není zaměstnanou osobou ani samostatně výdělečně činnou osobou, ponechává postavení zaměstnané osoby nebo osoby samostatně výdělečně činné v těchto případech:

a)       není dočasně schopen pracovat v důsledku nemoci nebo úrazu;

b)       je řádně zapsán jako nedobrovolný nezaměstnaný poté, co byl zaměstnán více než jeden rok a je řádně zaregistrován u příslušného úřadu práce jako uchazeč o zaměstnání;

c)       je řádně zapsán jako nedobrovolný nezaměstnaný po skončení pracovní smlouvy na dobu určitou kratší jednoho roku nebo poté, co se během prvních dvanácti měsíců stal nedobrovolně nezaměstnaným, a zaregistrován u příslušného úřadu práce jako uchazeč o zaměstnání. V tom případě si postavení pracovníka ponechává na dobu alespoň šesti měsíců;

d)       zahájí odbornou přípravu. Pokud není nedobrovolně nezaměstnaný, může si postavení pracovníka ponechat, pouze vztahuje-li se odborná příprava k jeho předchozímu zaměstnání.

[...]“

8.        Článek 14 odst. 3 směrnice stanoví:

„Vyhoštění ze země nesmí být automatickým důsledkem využití systému sociální pomoci hostitelského členského státu občanem Unie nebo jeho rodinnými příslušníky.“

9.        Článek 16 směrnice obsahuje obecné pravidlo pro právo trvalého pobytu. Tento článek stanoví:

„Obecné pravidlo pro občany Unie a jejich rodinné příslušníky

1.      Právo trvalého pobytu v hostitelském členském státě mají občané Unie, kteří tam nepřetržitě legálně pobývají po dobu pěti let. Toto právo není vázáno na splnění podmínek stanovených v kapitole III.

[...]

3.      Nepřetržitost pobytu není dotčena dočasnou nepřítomností po dobu nepřesahující celkem šest měsíců v roce, nepřítomností delšího trvání z důvodu plnění povinné vojenské služby ani souvislou nepřítomností po dobu nejvýše dvanácti měsíců z důležitých důvodů, například z důvodu těhotenství nebo narození dítěte, vážné nemoci, studia či odborné přípravy nebo vyslání do jiného členského státu nebo třetí země zaměstnavatelem.

4.      Již nabyté právo trvalého pobytu může být ztraceno pouze z důvodu nepřítomnosti v hostitelském členském státě po dobu delší než dva po sobě jdoucí roky.“

10.      Článek 24 směrnice stanoví:

„Rovné zacházení

1.      S výhradou zvláštních ustanovení výslovně uvedených ve Smlouvě a v sekundárních právních předpisech požívají všichni občané Unie, kteří pobývají na základě této směrnice na území hostitelského členského státu, v oblasti působnosti Smlouvy stejného zacházení jako státní příslušníci tohoto členského státu. Právo na rovné zacházení se vztahuje i na rodinné příslušníky, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu a mají právo pobytu nebo trvalého pobytu.

2.      Odchylně od odstavce 1 není hostitelský členský stát povinen přiznat nárok na sociální pomoc v prvních třech měsících pobytu nebo případně během delšího období stanoveného v čl. 14 odst. 4 písm. b), ani není povinen přiznat před nabytím práva trvalého pobytu vyživovací podporu při studiu, včetně odborné přípravy, jíž se rozumí stipendia nebo půjčky na studium osobám jiným než zaměstnaným osobám, osobám samostatně výdělečně činným, osobám ponechávajícím si takové postavení a jejich rodinným příslušníkům.“

11.      Podle článku 37 směrnice:

„Příznivější vnitrostátní předpisy

Touto směrnicí nejsou dotčeny právní a správní předpisy členských států, které jsou příznivější pro osoby spadající do působnosti této směrnice.“

12.      Článek 38 směrnice stanoví:

„Zrušení

1.      S účinkem od 30. dubna 2006 se zrušují články 10 a 11 nařízení (EHS) č. 1612/68.

2.      S účinkem od 30. dubna 2006 se zrušují směrnice 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS.

3.      Odkazy na zrušená ustanovení a směrnice se považují za odkazy na tuto směrnici.“

13.      Podle čl. 40 odst. 1 směrnice členské státy uvedou v účinnost právní a správní předpisy nezbytné k dosažení souladu s touto směrnicí do 30. dubna 2006.

b)      Směrnice 68/360

14.      Článek 4 odst. 1 a 2 směrnice Rady 68/360/EHS ze dne 15. října 1968 o odstranění omezení pohybu a pobytu pracovníků členských států a jejich rodinných příslušníků uvnitř Společenství(5) stanoví:

„1.      Členské státy přiznávají právo pobytu na svém území osobám uvedeným v článku 1, které mohou předložit doklady uvedené v odstavci 3.

2.      Právo pobytu se osvědčuje vydáním dokladu označovaného jako povolení k pobytu pro státního příslušníka členského státu EHS. Tento doklad musí obsahovat poznámku, že byl vydán na základě nařízení (EHS) č. 1612/68 a na základě předpisů přijatých členskými státy k provedení této směrnice. Znění poznámky je uvedeno v příloze k této směrnici.“

15.      Článek 6 odst. 1 směrnice 68/360 stanoví:

„Povolení k pobytu

a)       musí být platné na celém území členského státu, který je vydal;

b)       musí mít dobu platnosti nejméně pět let ode dne vydání, která se automaticky prodlužuje.“

16.      Článek 7 odst. 1 směrnice 68/360 stanoví:

„Platné povolení k pobytu nelze pracovníkovi odejmout pouze důvodu, že již není zaměstnán, neboť je buď dočasně neschopen práce v důsledku nemoci nebo úrazu, nebo je nedobrovolně nezaměstnaný, což musí být řádně potvrzeno příslušným úřadem práce.“

B –    Vnitrostátní právo

17.      Podle příslušného vnitrostátního práva je podpora příjmů dávka vázaná na existenci vlastních zdrojů, určená pro osoby ve věku od 16 do 59 let, které se nemusí registrovat pro účely dávek v nezaměstnanosti, například proto, že jsou v pokročilém stadiu těhotenství, neschopny práce nebo osamělými rodiči.

18.      Nárok na podporu příjmů je upraven v Social Security Contributions and Benefits Act 1992 (zákon z roku 1992 o příspěvcích a dávkách sociálního zabezpečení, dále jen „zákon z roku 1992“). Podle čl. 124 odst. 1 písm. b) zákona z roku 1992 je nárok na podporu příjmů podmíněn tím, že příjem dotčené osoby nepřekročí „relevantní částku“. Podle čl. 135 odst. 1 zákona z roku 1992 se jedná o částku nebo souhrn částek, které jsou stanoveny ve vztahu k této dávce. Článek 135 odst. 2 zákona z roku 1992 stanoví, že oprávnění stanovit relevantní částky zahrnuje rovněž oprávnění stanovit relevantní částku v nulové výši.

19.      Podle článků 21, 21AA a přílohy 7 Income Support (General) Regulations 1987 (dále jen „nařízení z roku 1987“) je stanovena relevantní částka pro zahraniční osoby v nulové výši, takže zahraniční osoby nemají nárok na podporu příjmů.

20.      Pojem „zahraniční osoba“ je definován v článku 21AA odst. 1 nařízení z roku 1987 jako žadatel, který nemá obvyklý pobyt ve Spojeném království, na britských Normanských ostrovech, ostrově Man nebo v Irské republice.

Podle odst. 2 tohoto ustanovení má žadatel o podporu příjmů svůj obvyklý pobyt ve Spojeném království, na britských Normanských ostrovech, ostrově Man nebo v Irské republice pouze tehdy, jestliže má ve Spojeném království, na Normanských ostrovech, ostrově Man nebo v Irské republice právo pobytu, které nespadá pod odstavec 3 tohoto ustanovení.

21.      Podle odst. 3 tohoto ustanovení jsou vyloučena zejména následující práva pobytu:

–        práva pobytu, která se zakládají na právu pobytu občana Unie v jiném státě, než je jeho vlastní stát, na první období v trvání tří měsíců,

–        práva pobytu, která se zakládají na právu pobytu občana Unie v navazujícím období, pokud se jedná o uchazeče o zaměstnání nebo rodinné příslušníky.

22.      Odstavec 4 tohoto ustanovení stanoví, že se určité osoby nepovažují za „zahraniční osoby“, a  tudíž je třeba je zahnout mezi osoby oprávněné pobírat podporu příjmů. Mezi tyto osoby patří zejména občané Unie, zaměstnané osoby či jinak nesoběstačné osoby.

II – Skutkový stav a řízení před předkládajícím soudem

23.      Maria Dias je portugalská státní příslušnice. Není vdaná. V lednu 1998 přicestovala se svými dvěma  dětmi do Spojeného království a okamžitě zde nalezla zaměstnání. Obě děti, se kterými přicestovala, jsou nyní dospělé a již s ní nežijí.

24.      Pobyt M. Dias ve Spojeném království lze rozdělit do následujících časových úseků:

–        od ledna 1998 do léta 2002 (dále jen „období 1“) byla zaměstnána;

–        od léta 2002 do 17. dubna 2003 (dále jen „období 2“) byla na mateřské dovolené. Její nejmladší dítě se narodilo dne 7. října 2002;

–        po ukončení své mateřské dovolené se dobrovolně rozhodla dočasně se nevrátit na své pracoviště, ale věnovala se od 18. dubna 2003 do 25. dubna 2004 (dále jen „období 3“) svému nejmladšímu dítěti. V tomto období pobírala podle vnitrostátních předpisů platných v této době(6) podporu příjmů;

–        od 26. dubna 2004 do 23. března 2007 (dále jen „období 4“) se vrátila na své pracoviště, a stala se tudíž znovu zaměstnanou osobou;

–        od 24. března 2007 (dále jen „období 5“) je M. Dias opět nezaměstnaná.

25.      Dne 13. května 2000 (tedy v období 1) udělilo Home Office (ministerstvo vnitra) M. Dias povolení k pobytu. Znělo takto:

„Povolení k pobytu pro státního příslušníka členského státu EHS

Toto povolení se vydává na základě směrnice Rady Evropských společenství (EHS) č. 1612/68 ze dne 15. října 1968 a opatření přijatých k provedení směrnice Rady ze dne 15. října 1968 [směrnice 68/360].

Podle ustanovení výše uvedeného nařízení je držitel tohoto povolení oprávněn zahájit zaměstnání ve Spojeném království a pokračovat v něm za stejných podmínek jako zaměstnaná osoba Spojeného království.

Upozorňujeme Vás na to, že toto povolení je třeba předložit Immigration Officer pokaždé, když vstoupíte na území Spojeného království nebo toto území opustíte.“

26.      Dokument byl platný od svého vydání dne 13. května 2000 do 13. května 2005. Vytištěné pokyny upozorňovaly držitele zejména na to, že

„[p]latnost tohoto povolení představuje časové omezení Vašeho pobytu ve Spojeném království. Nebude-li toto časové omezení zrušeno, platí pro každé následující povolení pro vstup, které obdržíte po nepřítomnosti ve Spojeném království během doby platnosti tohoto povolení.“

27.      Dne 26. března 2007, tedy v období 5 a po uplynutí lhůty k provedení směrnice 2004/38 dne 30. dubna 2006, podala M. Dias žádost o podporu příjmů. Podle vnitrostátního práva platného v této době závisí úspěch její žádosti o podporu příjmů na tom, zda měla již v tomto okamžiku právo trvalého pobytu podle čl. 16 odst. 1 směrnice 2004/38.

28.      Po zamítnutí její žádosti se M. Dias odvolala u Social Security Commissioner. Social Security Commissioner rozhodl, že žádost M. Dias o podporu příjmů byla opodstatněná, neboť měla právo trvalého pobytu podle článku 16 směrnice 2004/38. Pobyt M. Dias v obdobích 1 a 2, tedy před začátkem ledna 1998 do 17. dubna 2003, nemůže být zohledněn. V rámci čl. 16 odst. 1 směrnice 2004/38 mohou být totiž zohledněny pouze pobyty ukončené po 30. dubnu 2006, tedy po uplynutí lhůty k provedení této směrnice. Oproti tomu může být zohledněn pobyt M. Dias v obdobích 3 a 4. Maria Dias nebyla v období 3 zaměstnaná ani soběstačná. Povolení k pobytu udělené vnitrostátními orgány jí však propůjčilo právo pobytu. Kromě toho měla v tomto období i právo pobytu vyplývající přímo z článku 18 ES.

29.      Proti tomuto rozhodnutí Social Security Commissioner podal Secretary of State opravný prostředek a M. Dias podala vzájemný opravný prostředek u předkládajícího soudu. Ve své žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce konstatoval předkládající soud následující dílčí výsledek:

30.      Nejprve dospěl k předběžnému závěru, že se čl. 16 odst. 1 i čl. 16 odst. 4 směrnice 2004/38 použijí na pobyty ukončené před 30. dubnem 2006, pokud byly v souladu s tehdy platnými evropskými právními předpisy. Vzhledem k tomu, že M. Dias pobývala od začátku ledna 1998 do 17. dubna 2003 po dobu pěti let legálně a nepřetržitě ve smyslu čl. 16 odst. 1 směrnice ve Spojeném království, vzniklo jí dne 30. dubna 2006 právo na trvalý pobyt. Soud nicméně konečné rozhodnutí v tomto bodě odložil až na dobu po vyhlášení rozsudku Soudního dvora ve věci Lassal.

31.      Dále se předkládající soud zabýval otázkou, zda je třeba považovat i období 3 za legální pobyt ve smyslu čl. 16 odst. 1 směrnice. V této souvislosti konstatoval, že M. Dias nebyla v tomto období zaměstnaná. Samotná okolnost, že povolení k pobytu, udělené M. Dias vnitrostátními orgány, je platné na toto období, nepostačuje k tomu, aby bylo toto období považováno za legální ve smyslu čl. 16 odst. 1 směrnice 2004/38. Vzhledem k tomu, že soud měl nicméně nadále pochybnosti, rozhodl se přerušit řízení a předložit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

Pokud občan Evropské unie, který pobývá v členském státě, jehož není státním příslušníkem, byl před provedením směrnice 2004/38 držitelem povolení k pobytu platně vydaného na základě čl. 4 odst. 2 směrnice 68/360, avšak byl po určité období během platnosti tohoto povolení dobrovolně nezaměstnaný, nesoběstačný a nesplňoval podmínky pro vydání takového povolení, platí, že pro účely pozdějšího nabytí práva trvalého pobytu na základě čl. 16 odst. 1 směrnice 2004/38 tato osoba „legálně pobývala“ v hostitelském členském státě, pouze na základě skutečnosti, že je držitelkou tohoto povolení?

32.      Pro případ, že z čl. 16 odst. 1 směrnice 2004/38 nevyplývá právo trvalého pobytu, vyvstává pro předkládající soud otázka, zda může M. Dias odvodit právo pobytu i přímo z článku 18 ES, a položil proto Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:

„Pokud pětiletý nepřetržitý pobyt určité osoby jakožto pracovníka dovršený před 30. dubnem 2006 nesplňuje podmínky vyžadované ke vzniku práva trvalého pobytu zavedeného v čl. 16 odst. 1 směrnice 2004/38, vede tento nepřetržitý pobyt pracovníka ke vzniku práva trvalého pobytu přímo na základě čl. 18 odst. 1 ES z důvodu právní mezery v této směrnici?“

III – Řízení před Soudním dvorem

33.      Písemná vyjádření předložily ve lhůtě stanovené v článku 23 statutu Soudního dvora M. Dias, Spojené království, Portugalská republika, Dánské království a Komise.

34.      Dne 16. prosince 2010 se konalo jednání, kterého se zúčastnili zástupci M. Dias, Spojeného království a Evropské komise.

IV – Hlavní argumenty zúčastněných

A –    K zohlednění pobytů ukončených před 30. dubnem 2006

35.      Podle názoru M. Dias, portugalské vlády a Komise je třeba v rámci čl. 16 odst. 1 směrnice zohlednit i pobyty skončené před 30. dubnem 2006. M. Dias tudíž splnila podmínky čl. 16 odst. 1 směrnice, neboť od počátku ledna 1998 do 17. dubna 2003 po dobu pěti let legálně a nepřetržitě pobývala ve Spojeném království, čímž dosáhla stupně integrace požadovaného pro nabytí práva trvalého pobytu. Maria Dias odkazuje na vyjádření účastníka řízení Child Poverty Action Group v řízení Lassal a Komise na vlastní vyjádření v této věci. Portugalská vláda poukazuje na to, že směrnice 2004/38 kodifikovala stávající právní úpravu. Podle jejího třetího bodu odůvodnění spočívá cíl směrnice ve zjednodušení a posílení svobody pohybu. Směrnice tudíž nemůže být vykládána v tom smyslu, že vytváří nižší standard, než představuje dosavadní úprava.

36.      Na jednání objasnila vláda Spojeného království, že v návaznosti na rozsudek Lassal nyní vychází z přípustnosti zohlednění pobytu M. Dias v obdobích 1 a 2, a že tudíž M. Dias získala právo trvalého pobytu.

37.      Podle názoru dánské vlády nemohou být podle čl. 16 odst. 1 směrnice 2004/38 zohledněny doby pobytu ukončené před 30. dubnem 2006. Okolnost, že pobyty před 30. dubnem 2006 nejsou směrnicí zohledněny, nepředstavuje vědomou právní mezeru směrnice, ale vědomé rozhodnutí zákonodárce Unie. Právo trvalého pobytu podle článku 16 směrnice 2004/38 je totiž novým právem, zavedeným teprve směrnicí.

B –    K první předběžné otázce

38.      Podle názoru M. Dias a portugalské vlády byl pobyt M. Dias v období 3 legální ve smyslu čl. 16 odst. 1 směrnice 2004/38.

39.      Maria Dias se nejprve dovolává toho, že znění tohoto ustanovení umožňuje i zohlednění pobytu, který sice není legální podle předpisů práva Unie, avšak je legální podle vnitrostátních požadavků. Marii Dias bylo vnitrostátními orgány vydáno povolení k pobytu podle článku 6 směrnice 360/68, které bylo platné pro období 3. Během období 3 tudíž pobývala ve Spojeném království legálně. Pro toto tvrzení hovoří porovnání ustanovení směrnice 360/68 s články 1 a 3 směrnice Rady 90/364/EHS ze dne 28. června 1990 o právu pobytu(7). Nelze proti tomu namítat ani to, že povolení k pobytu ve smyslu článku 6 směrnice 68/360 má podle judikatury pouze deklaratorní povahu. Z této judikatury totiž vyplývá pouze tolik, že právo pobytu ve smyslu práva Unie nezávisí na dodržení vnitrostátního řízení, avšak nevyplývá to, že na základě použití argumentum a contrario nemá vnitrostátní povolení k pobytu žádný význam. Dále nemusejí být v projednávaném případě zohledněna ustanovení o registraci podle článku 8 směrnice 2004/38, ale pouze ustanovení o povolení k pobytu podle směrnice 68/360. Kromě toho z článku 16 směrnice 2004/38 ani z jejího bodu 17 odůvodnění nevyplývá, že by musely být pro legální pobyt ve smyslu jejího čl. 16 odst. 1 splněny podmínky jejího článku 7. Směrnice 2004/38 nesmí být ani podle svého smyslu a účelu vykládána restriktivně. Nesmí být vykládána zejména tak, aby byl omezen účinek článku 18 ES nebo cíl podpoření sociální soudržnosti, který sleduje. Konečně neexistuje souvislost mezi článkem 16 a článkem 7 směrnice 2004/38, takže v rámci prvního ustanovení není nutně třeba vycházet z pobytu podle druhého ustanovení.

40.      Podle názoru portugalské vlády nepozbyla M. Dias během období 3 svůj status zaměstnané osoby. I když byla dobrovolně nezaměstnaná. Vzhledem k tomu, že tak činila proto, aby mohla pečovat o své šestiměsíční dítě, byla nadále integrována na trhu práce ve Spojeném království. Vnitrostátní povolení k pobytu pouze potvrdilo oprávnění vyplývající ze skutečnosti, že byla zaměstnanou osobou.

41.      Podle názoru vlády Spojeného království, dánské vlády a Komise nebyl pobyt M. Dias v období 3 legálním pobytem ve smyslu článku 16 odst. 1 směrnice 2004/38. Skutečnost, že základem jejího pobytu bylo povolení k pobytu vydané vnitrostátním orgánem, pro splnění podmínky legality nestačí.

42.      Zaprvé dánská vláda a Komise uvádějí, že to vyplývá z bodu 17 odůvodnění směrnice, podle kterého se musí pobyt ve smyslu čl. 16 odst. 1 směrnice uskutečnit podle podmínek stanovených touto směrnicí. Dále mají občané Unie podle čl. 14 odst. 2 směrnice právo pobytu jen tehdy, jestliže splňují podmínky uvedené v článku 7 směrnice. Dále poukazuje dánská vláda na to, že směrnice konsoliduje dříve existující práva pobytu podle práva Unie. Konečně Komise zdůrazňuje, že právo trvalého pobytu podle čl. 16 odst. 1 směrnice je nejvýhodnější status, který může být poskytnut občanovi Unie z jiného členského státu, a že tudíž předpokládá vysoký stupeň integrace.

43.      Zadruhé vláda Spojeného království, dánská vláda a Komise poukazují na to, že povolení k pobytu udělené vnitrostátními orgány není relevantní. Toto povolení totiž pouze deklaratorně uznává, že M. Dias disponuje právem pobytu na základě odpovídajících ustanovení práva Unie. V případě dobrovolné nezaměstnanosti může totiž členský stát povolení k pobytu odejmout. Pobyt M. Dias v období 3 však nelze považovat za legální ve smyslu čl. 16 odst. 1 směrnice 2004/38 pouze proto, že jí vnitrostátní orgány neodňaly povolení k pobytu. Jinak by musely členské státy stále kontrolovat, zda jsou i nadále splněny podmínky pro vydání povolení k pobytu. To by pro vnitrostátní orgány znamenalo nepřiměřenou zátěž a mohlo by vést k diskriminaci občanů Unie z jiných členských států.

44.      Zatřetí podle názoru dánské vlády proti zohlednění pobytu uskutečněného na základě povolení k pobytu vydaného vnitrostátními orgány hovoří, že článek 8 směrnice 2004/38 stanoví možnost požadovat registraci občana Unie u pobytu v hostitelském státě delšího než tři měsíce. Pokud by byla taková registrace zohledněna pro účely posouzení legality pobytu, byl by pojem „legalita“ vykládán rozdílně v závislosti na tom, zda členský stát využije možnosti stanovené v článku 8 směrnice, či nikoli. Vláda Spojeného království v této souvislosti doplňuje, že účelem článku 8 směrnice 2004/38 je získat přehled o pohybech do státu a ze státu.

45.      Začtvrté uvádí Komise podpůrně pro případ, že by se Soudní dvůr neztotožnil s jejím stanoviskem, že v tomto případě musí být dále rozlišováno mezi dvěma situacemi. V případě, kdy vnitrostátním orgánům není známo, že již nejsou dány podmínky pro právo pobytu zakládající se na právu Unie, nemůže další strpění pobytu zakládat legální pobyt ve smyslu čl. 16 odst. 1 směrnice 2004/38. Oproti tomu lze mít za to, že se jedná o legální pobyt ve smyslu tohoto ustanovení, jestliže vnitrostátní orgány vědomě povolily pobyt občana Unie nad rámec požadavků práva Unie.

46.      Zapáté Komise pro doplnění uvádí, že takový pobyt, jakým byl pobyt v období 3, sice nebyl legální ve smyslu čl. 16 odst. 1 směrnice 2004/38, avšak nepřerušuje trvalost pobytu ve smyslu tohoto ustanovení. Směrnice neobsahuje žádnou úpravu pro případ, jakým je projednávaný případ, v němž občan Unie nepřetržitě pobývá v členském státě pobytu, byť během určitého období nesplnil podmínky legálního pobytu ve smyslu čl. 16 odst. 1 směrnice. Oproti tomu obsahuje čl. 16 odst. 3 směrnice zvláštní ustanovení, podle kterého nepřítomnost v určitém rozsahu nepřerušuje pobyt, ale pouze „zastaví hodiny“. Uplatnění této myšlenky i na takové pobyty, jakými jsou pobyty v období 3, je v souladu s chráněnými zájmy. Na rozdíl od období, v nichž se občan Unie vzdálí z hostitelského státu, nesnižují totiž tato období dosaženou úroveň integrace. Tento výklad je slučitelný i s vůlí zákonodárce Unie. Zákonodárce Unie totiž považoval buď za zjevné, že období dobrovolné pracovní nečinnosti nepřerušují pobyt, a z tohoto důvodu nestanovil žádnou právní úpravu. Druhou možností je, že na tento bod prostě zapomněl. V tomto případě musí být ohledně článku 18 ES proveden výklad směrnice v souladu s primárním právem. Výklad, podle kterého přerušují období pracovní neschopnosti pobyt, je totiž nepřiměřený.

C –    Ke druhé předběžné otázce

47.      Pro případ, že M. Dias podle názoru Soudního dvora neměla nabýt právo trvalého pobytu podle čl. 16 odst. 1 směrnice, zastávají M. Dias, portugalská vláda a Komise názor, že pro M. Dias vyplývá právo trvalého pobytu přímo z článku 18 ES. Směrnice 2004/38 neupravuje volný pohyb občana Unie komplexně. Článek 18 ES se tudíž uplatní přímo v případech, v nichž směrnice 2004/38 nestanoví právo pobytu, je však nepřiměřené žádné takové právo nestanovit. V případě M. Dias, která pracovala více než pět let ve Spojeném království, je nepřiměřené neposkytnout jí takové právo pobytu.

48.      Podle názoru vlády Spojeného království a dánské vlády nevyplývá pro M. Dias právo trvalého pobytu přímo z článku 18 ES. Právo trvalého pobytu podle článku 16 směrnice 2004/38 je nové a podléhá omezením a podmínkám výslovně uvedeným v tomto ustanovení. Pokud občan Unie nesplní podmínky uvedené v článku 16 směrnice 2004/38, nejedná se o právní mezeru, kterou by bylo třeba vyplnit přímým použitím článku 18 ES. Podle článku 18 ES se totiž uzná právo pobytu pouze za podmínek a omezení stanovených ve Smlouvě. Zákonodárce Unie je proto sám příslušný k určení pravidel a podmínek použitelných na právo pobytu. Musí přitom sice zohlednit zásadu proporcionality. Není nicméně nepřiměřené podřídit právo trvalého pobytu podmínkám stanoveným ve směrnici 2004/38.

49.      Dánská vláda pro doplnění uvádí, že působnost čl. 18 odst. 1 ES je třeba omezit na pobyt stanovený právem Unie. Soudní dvůr rozšířil oblast působnosti článku 18 ES i na povolení k pobytu udělené podle vnitrostátního práva. Z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce nicméně nevyplývá, že takové povolení existovalo.

V –    K přípustnosti žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce

50.      Na jednání vláda Spojeného království připustila, že M. Dias má právo trvalého pobytu. Nicméně zaprvé objasnila, že řízení před předkládajícím soudem dále probíhá, a zadruhé uvedla, že Secretary of State v původním řízení nevydal žádné odpovídající prohlášení. Okolnost, že se soud v původním řízení nezabýval rozsudkem ve věci Lassal, je dána zřejmě tím, že toto řízení bylo až do vydání rozsudku Soudního dvora v projednávaném případě přerušeno. Předkládající soud kromě toho nepovažoval první předběžnou otázku za hypotetickou.

51.      Okolnost, že vláda Spojeného království v reakci na rozsudek Lassal změnila právní názor a nyní vychází z toho, že M. Dias přísluší právo trvalého pobytu, nevede k tomu, že zaniká pravomoc Soudního dvora odpovědět na předběžné otázky.

52.      Zaprvé je třeba poukázat na to, že řízení o rozhodnutí o předběžné otázce podle článku 267 SFEU je řízením nesoucím se v duchu spolupráce mezi Soudním dvorem a vnitrostátními soudy, v němž zúčastněné strany nemají žádnou možnost iniciativy(8). Prohlášení vlády Spojeného království na jednání před Soudním dvorem je tudíž samo o sobě irelevantní. Pravomoc Soudního dvora zaniká teprve v případě, že Soudní dvůr bude informován předkládajícím soudem o tom, že původní řízení je vyřešeno.

53.      Zadruhé nelze ani předpokládat, že otázky položené v rámci žádosti jsou zjevně irelevantní pro rozhodnutí. Projednávaný případ totiž nastoluje otázku, jaký vliv bude mít pobyt M. Dias v období 3, během kterého byla sice dobrovolně nezaměstnaná, avšak měla platné povolení k pobytu. Odpověď na tuto otázku závisí zejména na odpovědi na otázku soudu, zda byl pobyt M. Dias v období 3 legální ve smyslu čl. 16 odst. 1 směrnice 2004/38. Dále položil předkládající soud v žádosti nejen obě výslovně formulované předběžné otázky, ale krom toho se i tázal, zda je třeba podle čl. 16 odst. 1 směrnice zohlednit pobyt M. Dias v obdobích 1 a 2. Vzhledem k řízení ve věci Lassal předkládající soud upustil od opětovného položení této předběžné otázky. Vzhledem k tomu, že projednávaný případ vykazuje v porovnání s věcí Lassal určité zvláštnosti, musí být na tuto otázku pro účely projednávaného případu odpovězeno s přihlédnutím k těmto zvláštním okolnostem.

54.      Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce je tudíž přípustná.

VI – Právní posouzení

A –    Úvodní poznámky

1.      K právu trvalého pobytu

55.      Směrnicí 2004/38 upravil zákonodárce Unie v sekundárním právu právo občana Unie na pobyt v jiném členském státě, vyplývající z hlediska primárního práva ze základních svobod a z ustanovení o občanství Unie(9). Směrnice stanoví tři stupně práv pobytu, a to zaprvé ve svém článku 6 právo pobytu po dobu do tří měsíců, zadruhé ve svém článku 7 právo pobytu po dobu delší než tři měsíce, platné v podstatě pro zaměstnané osoby, osoby ekonomicky soběstačné nebo osoby, na které je třeba nahlížet v tomto smyslu, a zatřetí právo trvalého pobytu.

56.      Právo trvalého pobytu, představující nejvyšší stupeň integrace občana Unie v hostitelském členském státě, je upraveno v článcích 16 až 21 směrnice. Spočívá na myšlence, že občan Unie, který je po pěti letech legálního a nepřetržitého pobytu v hostitelském členském státě v tomto státě značně integrován, má mít možnost v tomto státě pobývat i nadále, a to nezávisle na tom, zda je po nabytí tohoto práva ještě zaměstnanou osobou, osobou ekonomicky soběstačnou nebo zda je podle článku 7 směrnice postaven těmto osobám naroveň.

57.      Práva pobytu zakotvená ve směrnici 2004/38 jsou doplněna zásadou rovného zacházení podle jejího článku 24.

2.      K právním otázkám relevantním v projednávaném případě

58.      V původním řízení má předkládající soud rozhodnout o tom, zda má M. Dias, portugalská státní příslušnice, která pobývá od ledna 1998 ve Spojeném království, vůči vnitrostátním orgánům nárok na podporu příjmů. O tento případ se jedná, pokud má právo trvalého pobytu podle článku 16 směrnice 2004/38. Posouzení této otázky závisí tudíž na tom, zda M. Dias po dobu pěti let nepřetržitě legálně pobývala ve smyslu tohoto ustanovení ve Spojeném království.

59.      Jak vyplývá z předkládacího usnesení, pobývala M. Dias od ledna 1998 nepřetržitě ve Spojeném království. Již její pobyt v obdobích 1 a 2, tedy od ledna 1998 do 17. dubna 2003, přesahoval dobu pěti let. Již při zohlednění pouze těchto období M. Dias tudíž pobývala dne 30. dubna 2006, tedy v okamžiku uplynutí lhůty pro provedení směrnice 2004/38, déle než pět let nepřetržitě ve Spojeném království.

60.      Předkládající soud se nejprve táže, zda musí být podle článku 16 směrnice zohledněn i pobyt M. Dias ve Spojeném království v obdobích 1 a 2. Její pobyt v těchto obdobích se totiž uskutečnil před 30. dubnem 2006, tedy před uplynutím lhůty k provedení směrnice. Vzhledem k tomu, že předkládající soud položil odpovídající předběžnou otázku již ve věci Lassal, nepovažoval za nutné ji znovu položit i v projednávaném případě. Ve svém předkládacím usnesení nicméně poukázal na to, že odpověď na tuto předběžnou otázku položenou ve věci Lassal má rozhodující význam i pro řešení právního sporu ve věci M. Dias.

61.      Soudní dvůr ve svém rozsudku Lassal objasnil, že se o legální pobyt ve smyslu čl. 16 odst. 1 směrnice 2004/38 jedná nejen tehdy, když se pobyt uskuteční podle ustanovení samotné směrnice 2004/38 ale i tehdy, když existovalo právo pobytu podle ustanovení práva Unie použitelných ratione temporis v okamžiku pobytu(10). Pobyt M. Dias v obdobích 1 a 2 byl tudíž i legální ve smyslu čl. 16 odst. 1 směrnice. V obdobích 1 a 2 měla totiž M. Dias jakožto zaměstnaná osoba podle čl. 39 odst. 3 písm. c) ES právo pobytu zakládající se na právu Unie.

62.      Projednávaný případ vykazuje nicméně oproti věci Lassal určitou zvláštnost. Vyvstává totiž otázka, zda další pobyt M. Dias v období 3, navazující na období 1 a 2, brání vzniku práva trvalého pobytu. Po skončení své mateřské dovolené v období 2 se totiž M. Dias rozhodla nevrátit se na své dřívější pracoviště, a byla tak v období 3, tj. od 18. dubna 2003 do 25. dubna 2004, dobrovolně nezaměstnaná. Následně byla v období 4, tedy od 26. dubna 2004 až do 23. března 2007, opět zaměstnanou osobou, a pobývala tudíž ve Spojeném království legálně ve smyslu čl. 16 odst. 1 směrnice.

63.      Za těchto okolností lze mít v rámci následujících hypotéz za to, že M. Dias nabyla s uplynutím lhůty k provedení směrnice 2004/38 dne 30. dubna 2006 právo trvalého pobytu:

–        zaprvé by tomu tak bylo v případě, kdy by bylo třeba považovat pobyt M. Dias v období 3 za legální pobyt ve smyslu čl. 16 odst. 1 směrnice. V tomto případě by totiž M. Dias pobývala ve Spojeném království trvale a legálně po dobu pěti let nejen v obdobích 1 a 2, ale i v obdobích 1 až 4, tedy od ledna 1998 do uplynutí prováděcí lhůty dne 30. dubna 2006, a tudíž nepřetržitě po dobu delší než pět let;

–        zadruhé by tomu tak bylo v případě, kdy by byl pro vznik práva trvalého pobytu zohledněn pobyt M. Dias v obdobích 1 a 2 a pokud by její pobyt v období 3 nebránil vzniku práva trvalého pobytu, i kdyby nebyl legální ve smyslu čl. 16 odst. 1 směrnice 2004/38.

64.      V rámci následujících úvah budu zkoumat, zda byl pobyt M. Dias v období 3 legální ve smyslu čl. 16 odst. 1 směrnice 2004/38 (B). Následně budu zkoumat, zda v případě, jakým je projednávaný případ, brání pobyt M. Dias v období 3, který není legální ve smyslu čl. 16 odst. 1 směrnice, získání práva trvalého pobytu podle tohoto ustanovení (C).

B –    K legalitě pobytu v období 3

65.      Nejprve vyvstává otázka, zda byl pobyt M. Dias v období 3 legální ve smyslu čl. 16 odst. 1 směrnice 2004/38. Směrnice 2004/38 používá ve svém čl. 16 odst. 1 pojem „legální pobyt“, avšak nedefinuje jej.

66.      Z bodu 17 odůvodnění směrnice vyplývá, že zákonodárce Unie jím rozumí pobyt v souladu „s podmínkami stanovenými touto směrnicí“. Jak objasnil Soudní dvůr v rozsudku Lassal, je tuto formulaci chápat třeba podle smyslu a účelu směrnice tak, že nejsou myšleny jen pobyty uskutečněné podle podmínek stanovených samotnou směrnicí 2004/38, ale i pobyty uskutečněné podle podmínek upravených ustanoveními předcházejícími směrnici, platnými v okamžiku pobytu(11).

67.      V projednávaném případě se M. Dias nemůže ohledně období 3 dovolávat toho, že měla právo pobytu jakožto zaměstnaná osoba (1). Za určitých okolností by přicházelo v úvahu odvozené právo pobytu (2). Dále vyvstává otázka, zda je třeba považovat pobyt M. Dias v období 3 za legální ve smyslu čl. 16 odst. 1 směrnice 2004/38 již proto, že v tomto období disponovala platným povolením k pobytu a pobírala podporu příjmů (3).

1.      K právu pobytu zaměstnané osoby

68.      Pobyt M. Dias v období 3 by byl legální ve smyslu čl. 16 odst. 1 směrnice 2004/38 tehdy, jestliže by byla i v tomto období zaměstnanou osobou. Předkládající soud na tuto otázku odpověděl záporně a nepoložil v tomto ohledu ani žádnou předběžnou otázku.

69.      Zjištění soudu, že M. Dias v období 3 nebyla zaměstnanou osobou, se mi zdá být v souladu s judikaturou Soudního dvora. Podle této judikatury přestává být osoba zaměstnanou zásadně s ukončením pracovního vztahu(12). Z předkládacího usnesení vyplývá, že pracovní vztah M. Dias skončil počátkem období 3, když se rozhodla po skončení své mateřské dovolené pečovat nadále o svého syna a nevrátit se na své pracoviště. Maria Dias tak v tomto období 3 dobrovolně přestala být zaměstnanou osobou jako takovou.

70.      Tomuto konstatování neodporuje ani skutečnost, že M. Dias bylo jejím zaměstnavatelem přislíbeno, že ji později opět zaměstná. Soudní dvůr měl v některých případech za to, že osoba navzdory změně statusu neztrácí postavení zaměstnané osoby, pokud existuje souvislost mezi činností jakožto zaměstnané osoby a následnou činností(13). Samotná okolnost, že zaměstnavatel M. Dias jí přislíbil, že u něj bude moci být znovu zaměstnána, však podle mého názoru ještě nepředstavuje dostatečnou souvislost, která by mohla sama o sobě odůvodnit ponechání postavení zaměstnané osoby M. Dias v období 3.

71.      Maria Dias nemůže zakládat své postavení zaměstnané osoby ani na ustanoveních sekundárního práva. Článek 7 odst. 1 směrnice 360/68(14) stanoví, že je třeba za určitých okolností osoby, které nejsou zaměstnanými osobami jako takovými, postavit zaměstnaným osobám naroveň. Toto pravidlo je však stanoveno pouze pro osoby, které se staly nedobrovolnými nezaměstnanými, a nikoli pro osoby, které se staly dobrovolnými nezaměstnanými.

2.      K možnosti odvozeného práva pobytu

72.      Existuje možnost, že M. Dias může za určitých okolností odvodit právo pobytu z občanství Unie svého syna. Podle jednoho – nikoli nesporného – názoru by takové odvozené právo pobytu mohlo existovat tehdy, pokud je nejmladší dítě M. Dias státním příslušníkem Spojeného království a bylo by odkázáno na péči své matky(15). Předkládající soud nicméně nepoložil relevantní předběžnou otázku ani neposkytl vodítko k tomu, že nejmladší dítě M. Dias je státním příslušníkem Spojeného království. Vzhledem k těmto skutečnostem a při zohlednění okolnosti, že pro účely tohoto řízení není tato otázka rozhodující, nebudu tento bod dále rozvíjet.

3.      K významu povolení k pobytu

73.      Předkládající soud se Soudního dvora táže, zda je třeba pobyt M. Dias v období 3 považovat za legální ve smyslu čl. 16 odst. 1 směrnice 2004/38 proto, že v tomto období disponovala platným povolením k pobytu vydaným vnitrostátními orgány. Jak jsem již naznačila ve svém stanovisku ve věci Lassal(16), je třeba na tuto otázku podle mého názoru odpovědět záporně. Článek 16 směrnice je dostatečně široce formulován, aby mohl zahrnovat i pobyty, které jsou legální podle vnitrostátních požadavků (a). Znění bodu 17 odůvodnění (b) a několikastupňový systém směrnice (c) nicméně takovému výkladu odporují. Nepodporují ani nezbytně výklad, podle kterého musejí být zohledněny i pobyty, které jsou legální z hlediska požadavků vnitrostátního práva, ani pravomoc členských států k vydání příznivějších ustanovení podle článku 37 směrnice (d), ani požadavky primárního práva (e).

a)      Ke znění

74.      Nejprve je nutno konstatovat, že znění čl. 16 odst. 1 směrnice 2004/38 široké. Nebrání ani výkladu, podle kterého se zohlední pouze pobyty na základě práva Unie, ani výkladu, který rovněž zahrnuje pobyty, které se uskuteční na základě vnitrostátních požadavků.

b)      K bodu 17 odůvodnění

75.      Rozhodující je tedy smysl a účel, který sledoval zákonodárce Unie přijetím článku 16 směrnice 2004/38. Podle jejího bodu 17 odůvodnění je cílem směrnice podpořit sociální soudržnost. Podle jejího bodu 18 odůvodnění má být opravdovým prostředkem integrace občana Unie do společnosti hostitelského členského státu. Bylo by tudíž možné odkázat na to, že rozlišování mezi právy založenými právem Unie nebo vnitrostátním právem je s ohledem na tyto cíle irelevantní, a tudíž i pobyt pouze na základě vnitrostátních požadavků je třeba považovat za legální pobyt ve smyslu čl. 16 odst. 1 směrnice(17).

76.      Zákonodárce Unie se nicméně neomezil na pouhý odkaz na tyto cíle v bodech odůvodnění. Naopak v bodě 17 odůvodnění objasnil, že pro právo trvalého pobytu je rozhodující pobyt uskutečněný „v souladu s podmínkami stanovenými touto směrnicí“. Tato formulace, která byla vědomě zařazena během legislativního postupu do bodu 17 odůvodnění směrnice 2004/38(18), musí být zohledněna při zjišťování vůle zákonodárce. Dle mého názoru ji lze těžko chápat jinak, než že zákonodárce Unie chtěl umožnit vznik práva trvalého pobytu pouze na základě práv pobytu stanovených ve směrnici.

c)      K odstupňovanému systému zavedenému směrnicí

77.      Pro tento argument hovoří i několikastupňový systém stanovený směrnicí 2004/38, který předpokládá tři po sobě následující stupně integrace občana Unie v hostitelském členském státě, a to právo pobytu po dobu do tří měsíců jako první stupeň, jako druhý stupeň právo pobytu po dobu delší než tři měsíce, platné v podstatě pro zaměstnané osoby, osoby ekonomicky soběstačné nebo osoby, na které je třeba v tomto smyslu nahlížet, a jako třetí a poslední stupeň právo trvalého pobytu(19).

78.      Tímto odstupňovaným systémem se řídí i rozsah nároků, které občan Unie může uplatňovat podle zásady rovného zacházení ve smyslu článku 24 směrnice vůči orgánům hostitelského členského státu. V prvním stupni nemusí členský stát stanovit žádný nárok na rovnou účast na sociální pomoci. Na druhém stupni mají občané Unie omezený nárok na sociální pomoc. Pokud občan Unie dosáhl tohoto druhého stupně, nesmí být podle čl. 14 odst. 3 směrnice vyhoštění automatickým důsledkem využití sociální pomoci. Naproti tomu může vést nepřiměřené využívání v jednotlivých případech k zániku práva pobytu. Teprve s dosažením třetího stupně, tedy s nabytím práva trvalého pobytu, získává občan Unie neomezený nárok na účast na sociální pomoci. Pokud občan dosáhl tohoto stupně, je jeho právo trvalého pobytu nepodmíněné a využití sociální pomoci tudíž nemůže právo trvalého pobytu zpochybnit(20).

79.      V tomto odstupňovaném systému dosáhl zákonodárce Unie rovnováhy mezi právem občanů Unie na volný pohyb v Unii, jakož i cílem sociální soudržnosti na straně jedné a finančními zájmy členských států na straně druhé. Čím vyšší je dosažený stupeň integrace občana Unie v hostitelském členském státě, tím menší význam je přisuzován finančním zájmům členských států. Od dosažení třetího stupně ustupuje myšlenka finančních zájmů zcela do pozadí ve prospěch myšlenky integrace(21).

80.      S právem trvalého pobytu podle článku 16 směrnice nabývá dotyčný občan Unie rozsáhlý nárok na účast na sociálním zabezpečení hostitelského členského státu, který navíc není časově omezený. Upřesnění pojmu „legální pobyt“ ve smyslu čl. 16 odst. 1 směrnice provedené v bodě 17 odůvodnění směrnice je třeba vidět v této souvislosti. Podle mého názoru tím chtěl zákonodárce Unie vyjádřit, že úplný ústup finančních zájmů členských států do pozadí ve prospěch myšlenky integrace je žádoucí pouze v případech, v nichž občan Unie pobýval nejméně pět let v souladu s požadavky směrnice 2004/38 v hostitelském členském státě.

d)      K pravomoci k přijetí příznivějších ustanovení

81.      Proti tomu je namítáno, že směrnice podle svého článku 37 povoluje příznivější právní a správní předpisy členských států, a sama tak počítá s případy, v nichž právo pobytu vyplývá z vnitrostátního cizineckého práva hostitelského členského státu. Z tohoto důvodu musejí být pobyty uskutečněné na základě vnitrostátního cizineckého práva považovány za legální pobyty ve smyslu článku 16 směrnice(22).

82.      Z článku 37 směrnice 2004/38 nemohu takové posouzení dovodit. Podle znění tohoto ustanovení zůstávají příznivější právní a správní předpisy členských států směrnicí nedotčeny. Tímto způsobem volí slova zákonodárce Unie obvykle tehdy, chce-li vyjádřit, že směrnice nebrání příznivější úpravě vnitrostátního práva a že členským státům je v tomto ohledu přiznán široký prostor pro úpravu. Pokud je přijímání příznivějších ustanovení na uvážení členských států, mohou mít členské státy – pokud neexistují požadavky primárního práva – i prostor pro uvážení otázky, jaké právní následky chtějí spojovat s právem pobytu uděleným pouze podle vnitrostátního práva, jež jde nad rámec požadavků směrnice 2004/38. Členským státům by zejména měl příslušet prostor pro uvážení ohledně otázky, zda chtějí takový pobyt zohlednit i pro vznik práva trvalého pobytu.

83.      Beztak se mi nejeví článek 37 směrnice v případě, jakým je projednávaný případ, jako přímo relevantní. V projednávaném případě se M. Dias totiž nedovolává skutečnosti, že jí přísluší právo na základě příznivějších vnitrostátních předpisů. Naopak se dovolává povolení k pobytu, které byly vnitrostátní orgány povinny vydat podle článku 6 směrnice 68/360, jakož i toho, že jí toto povolení nebylo odňato, ačkoli již nebyly splněny podmínky vydání takového povolení.

e)      K požadavkům primárního práva

84.      Kromě toho se jakožto argument pro zohlednění pobytů podle vnitrostátního práva odkazuje na rozsudky Soudního dvora ve věcech Trojani(23) a Martínez Sala(24). V těchto rozsudcích dovodil Soudní dvůr z pobytu uskutečněného podle vnitrostátního práva závěry v oblasti práva Unie(25).

85.      Podle mého názoru nelze z těchto rozsudků dovodit, že pobyt, uskutečněný nikoli na základě práva pobytu ve smyslu práva Unie, ale pouze na základě povolení k pobytu, které nebylo vzato zpět, musí být považován za legální pobyt ve smyslu čl. 16 odst. 1 směrnice.

86.      Zaprvé je totiž třeba poukázat na to, že Soudní dvůr v těchto rozsudcích nekonstatoval, že v takovém případě vyplývá právo pobytu z článku 18 ES. K této otázce se naopak vyslovil záporně(26).

87.      Zadruhé Soudní dvůr spojil v těchto rozsudcích následky práva Unie s pobytem uskutečněným na základě vnitrostátního povolení k pobytu, resp. strpění. Avšak pouze v nich konstatoval, že občan Unie může svůj nárok na podporu příjmů opírat o zákaz diskriminace podle článku 12 ES (a že takové využití podpory příjmů nemůže automaticky vést k jeho vyhoštění). Pokud byl v této souvislosti zmiňován článek 18 ES, týkalo se to otázky, zda je dotčena oblast působnosti zákazu diskriminace(27).

88.      Zatřetí Soudní dvůr objasnil, že členskému státu je v takové situaci ponechána možnost, aby vyhostil státního příslušníka, který přestal splňovat podmínky svého práva pobytu a který využil sociální pomoci, pokud tento stát dodrží meze stanovené právem Unie(28).

89.      Z výše uvedeného vyplývá, že podle judikatury neexistuje pravidlo primárního práva, podle kterého je třeba pobyty uskutečněné na základě vnitrostátního povolení k pobytu považovat za legální pobyty ve smyslu čl. 16 odst. 1 směrnice. Vedlo by to totiž k tomu, že by pobyt uskutečněný pouze na základě vnitrostátního povolení pobytu vedl k nabytí práva trvalého pobytu. Takové právo trvalého pobytu nemůže být ukončeno jednostranně hostitelským členským státem, a to ani tehdy, jestliže občan Unie využívá v nepřiměřené míře sociální podpory hostitelského členského státu. Soudní dvůr však výslovně objasnil, že pokud členský stát dodržuje meze stanovené právem Unie, je podle předpisů primárního práva v takovém případě v zásadě oprávněn státního příslušníka při dodržení zásady proporcionality vyhostit.

90.      Ani výklad v souladu s primárním právem tudíž nehovoří ve prospěch skutečnosti, že pobyt uskutečněný pouze na základě vnitrostátního povolení k pobytu nebo na základě strpění vnitrostátních orgánů musí být považován za legální pobyt ve smyslu čl. 16 odst. 1 směrnice.

f)      Další úvahy

91.      Konečně je třeba přihlédnout k tomu, že výklad, na základě kterého musí být podle čl. 16 odst. 1 směrnice nutně zohledněn i pobyt uskutečněný podle vnitrostátních požadavků, se může obrátit v neprospěch volného pohybu občana Unie. Zaprvé existuje riziko, že orgány hostitelských členských států budou přísněji kontrolovat, zda občan Unie splňuje podmínky práv pobytu založených na právu Unie. Zadruhé existuje nebezpečí, že členské státy využijí jen velmi omezeně pravomoci k přijetí příznivějších předpisů, která jim přísluší podle článku 37 směrnice.

g)      Dílčí závěr

92.      Na základě výše uvedených úvah jsem dospěla k závěru, že pojem „legální pobyt“ ve smyslu čl. 16 odst. 1 směrnice 2004/38 nezahrnuje pobyt, který se stejně jako v projednávaném případě uskutečnil pouze na základě povolení k pobytu vydaného vnitrostátními orgány, které nebylo zrušeno.

4.      Závěr

93.      Pobyt M. Dias v období 3 tudíž dle mého názoru nebyl legální ve smyslu čl. 16 odst. 1 směrnice 2004/38 jen proto, že během tohoto období disponovala povolením k pobytu uděleným vnitrostátními orgány.

C –    K účinkům pobytu v období 3, jestliže již existoval legální a nepřetržitý pobyt po dobu pěti let

94.      Jak již bylo uvedeno výše(29), mohla M. Dias v projednávaném případě nabýt právo trvalého pobytu již proto, že v obdobích 1 a 2 legálně pobývala ve Spojeném království. V této souvislosti vyvstává otázka, zda může vzniknout právo trvalého pobytu podle čl. 16 odst. 1 směrnice i v případě, že na legální pobyt po dobu delší pěti let jako v obdobích 1 a 2 navazuje přibližně roční pobyt v období 3, který není legální ve smyslu čl. 16 odst. 1 směrnice 2004/38, před tím, než na něj naváže pobyt v období 4, který je legální ve smyslu tohoto ustanovení.

95.      Jedná se přitom o otázku, kterou je třeba odlišovat od předchozí otázky, zda byl pobyt v období 3 legální ve smyslu čl. 16 odst. 1 směrnice 2004/38. Nyní se jedná o otázku, zda může pobyt v období 3, který nebyl legální ve smyslu čl. 16 odst. 1 směrnice, opět uvolnit stupeň integrace, kterého již M. Dias dosáhla svým pobytem v obdobích 1 a 2.

96.      Pro objasnění je třeba poukázat na to, že tato otázka nevyvstává v případě pobytů ukončených po 30. dubnu 2006. V tomto případě totiž po nepřetržitém a legálním pobytu po dobu nejméně pěti let přímo vznikne právo trvalého pobytu podle článku 16 směrnice. Další pobyt, během kterého je dotyčný občan Unie dobrovolně nezaměstnaný, by tudíž byl kryt jeho právem trvalého pobytu, takže – s výhradou pozbytí tohoto práva – již nemůže dojít k nelegálnímu pobytu ve smyslu čl. 16 odst. 1 směrnice.

97.      Oproti názoru, který zastávaly na jednání Komise a vláda Spojeného království, však tato otázka vyvstává ohledně pobytů ukončených před 30. dubnem 2006. Okolnost, že podle článku 16 směrnice 2004/38 je třeba zohlednit i období před 30. dubnem 2006, totiž nic nemění na tom, že právo trvalého pobytu může vzniknout teprve v okamžiku provedení směrnice nebo uplynutí lhůty pro její provedení. V tomto ohledu je v případech, jakým je projednávaný případ, rozhodně možné, aby na legální a nepřetržitý pobyt v hostitelském státě po dobu pěti let navázal pobyt, který není krytý článkem 16 odst. 1 směrnice.

1.      K pravidlům obsaženým v čl. 16 odst. 1 a 4 směrnice 2004/38

98.      Článek 16 odst. 1 směrnice 2004/38 stanoví jako podmínky vzniku práva trvalého pobytu pouze legální a nepřetržitý pobyt po dobu nejméně pěti let v hostitelském státě. Tyto podmínky jsou v projednávaném případě splněny.

99.      Právo trvalého pobytu zanikne podle čl. 16 odst. 4 směrnice pouze tehdy, jestliže dotyčný občan Unie nebyl v hostitelském členském státě přítomen po dobu delší než dva roky. Toto ustanovení je tudíž přímo použitelné jen tehdy, jestliže občan Unie nepobýval v hostitelském členském státě. V projednávané věci tomu tak nebylo.

2.      K možnosti analogického použití čl. 16 odst. 4 směrnice

100. Vyvstává nicméně otázka, zda lze čl. 16 odst. 4 směrnice použít analogicky v případě, kdy občan Unie zůstává v hostitelském členském státě, aniž zde pobývá legálně ve smyslu čl. 16 odst. 1 směrnice 2004/38. Podle mého názoru obsahuje ustanovení v článku 16 směrnice nezamýšlenou mezeru v úpravě, která musí být v určitých případech zaplněna analogickým použitím čl. 16 odst. 4 směrnice (a). V projednávaném případě to nicméně nepřichází v úvahu (b).

a)      K případům, ve kterých se je namístě analogické použití čl. 16 odst. 4 směrnice

101. Článek 16 směrnice obsahuje nezamýšlenou právní mezeru pro případy, v nichž občan Unie zůstal v hostitelském členském státě nelegálně a proti vůli tohoto státu po pětiletém legálním pobytu ve smyslu čl. 16 odst. 1 směrnice.

102. Zaprvé nelze z neexistence dotyčného ustanovení ve směrnici 2004/38 dovozovat, že zákonodárce Unie zamýšlel nevzít takové pobyty v potaz. Je totiž třeba poukázat na skutečnost, že ustanovení směrnice byla v prvé řadě formulována pro budoucí situace, tedy pro pobyty po 30. dubnu 2006. Jak bylo vysvětleno výše(30), po tomto okamžiku již tento problém nenastává. Mnohé tudíž hovoří pro nezamýšlenou právní mezeru v úpravě ilegálních pobytů uskutečněných proti vůli členského státu před 30. dubnem 2006.

103. Zadruhé hovoří úvahy zákonodárce vyjádřené v článku 16 směrnice pro to, aby byl jeho odstavec 4 v určitých případech používán analogicky.

104. Z historie vzniku směrnice vyplývá, že zákonodárce Unie sledoval článkem 16 směrnice cíl poskytnout občanům Unie, kteří dosáhli určitého stupně integrace v hostitelském členském státě, právo trvalého pobytu v tomto státě(31). Toto právo má existovat tak dlouho, dokud tento stupeň integrace není opět uvolněn(32). Z článku 16 odst. 1 směrnice lze dovodit východisko zákonodárce, že občan Unie dosáhl po nepřetržitém a legálním pobytu po dobu nejméně pěti let v hostitelském státě požadovaného stupně integrace, aby bylo odůvodněno jeho právo trvalého pobytu(33). V článku 16 odst. 4 směrnice je vyjádřeno, že takové úzké spojení se státem pobytu je uvolněno až od nepřítomnosti v tomto hostitelském členském státě po dobu delší než dva roky tak silně, že již není odůvodněno poskytnutí práva trvalého pobytu(34). Při zohlednění těchto úvah zákonodárce se zdá být analogické použití čl. 16 odst. 4 směrnice odůvodněné tehdy, jestliže je dána situace, ve které je stupeň integrace, kterého občan Unie dosáhl po legálním a nepřetržitém pobytu v hostitelském členském státě po dobu delší než pěti let, uvolněn takovým způsobem, který je obdobně závažný jako nepřítomnost po dobu delší než dva roky.

105. V této souvislosti vyvstává nejprve otázka, zda je to vůbec možné v případě, kdy občan Unie zůstal v hostitelském členském státě. Proti tomu lze namítat, že další pobyt v hostitelském členském státě nemůže uvolnit dosažený stupeň integrace srovnatelně závažným způsobem jako nepřítomnost v tomto členském státě. Zdá se mi však, že tento názor zachází příliš daleko.

106. Zaprvé totiž nesouvisí myšlenka integrace, na které se zakládá článek 16 směrnice, pouze s územními a časovými okolnostmi, ale i s kvalitativními prvky. Domnívám se tudíž, že chování občana Unie, které je v rozporu s právem, může uvolnit jeho integraci v hostitelském členském státě z kvalitativního hlediska. Pokud občan Unie zůstal po vypršení doby legálního pobytu v hostitelském členském státě, aniž měl v tomto státě právo pobytu, a nejedná-li se ani o případ strpění vnitrostátními orgány, lze tuto skutečnost dle mého názoru z hlediska integrace vcelku zohlednit.

107. Dále pro tuto možnost hovoří i zásada rovného zacházení. Občan Unie jednající v souladu s právem, který nezůstal proti vůli hostitelského členského státu protiprávně v tomto státě, by si totiž po nepřítomnosti po dobu delší než dva roky podle čl. 16 odst. 4 směrnice 2004/38 dne 30. dubna 2006 nemohl nárokovat právo trvalého pobytu. Nezdá se mi tudíž odůvodněné odměňovat občana Unie za nedostatečné respektování práva.

108. Kromě toho by bylo bez analogického použití čl. 16 odst. 4 směrnice na takové případy uděleno právo trvalého pobytu i v případech, které měl zákonodárce sotva při přijímání směrnice na mysli. Pokud by ilegální pobyt, navazující na pětiletý nepřetržitý pobyt ve smyslu čl. 16 odst. 1 směrnice, nemohl být vůbec zohledněn, vzniklo by totiž dne 30. dubna 2006 právo trvalého pobytu pro občana Unie, který v časově vzdáleném období, tedy například v 70. letech, nepřetržitě a legálně pobýval v hostitelském členském státě po dobu delší než pět let a poté zůstal v hostitelském státě proti jeho vůli. Takový výsledek jistě zákonodárce Unie přijetím směrnice 2004/38 nezamýšlel.

109. Jako dílčí závěr je tedy třeba konstatovat, že analogické použití čl. 16 odst. 4 směrnice přichází v úvahu v případech, kdy občan Unie po uplynutí legálního a nepřetržitého pobytu po dobu více než pěti let zůstal protiprávně a proti vůli hostitelského členského státu v tomto státě.

b)      K projednávanému případu

110. V projednávaném případě však analogické použití čl. 16 odst. 4 směrnice nepřichází v úvahu. Při zohlednění úvah zákonodárce Unie vyjádřených v článku 16 směrnice se totiž nezdá být použití tohoto ustanovení na pobyt M. Dias v období 3 odůvodněné. Její pobyt v tomto období totiž nelze z kvalitativního ani z časového hlediska srovnávat s případem upraveným v čl. 16 odst. 4.

i)      Nemožnost srovnání z kvalitativního hlediska

111. Úvodem je třeba poznamenat, že nelze srovnávat pobyt M. Dias v období 3 z kvalitativního hlediska s případem upraveným v čl. 16 odst. 4 směrnice. Pobyt M. Dias v období 3 totiž nemohl narušit stupeň integrace, kterého dosáhla na základě své činnosti jakožto zaměstnaná osoba ve Spojeném království po dobu delší než pět let takovým způsobem, jaký je srovnatelný s nepřítomností v hostitelském členském státě.

112. Během období 3 totiž M. Dias disponovala platným povolením k pobytu. Nelze jí tedy vytýkat, že v tomto období ilegálně pobývala ve Spojeném království.

113. Proti tomu nemůže být zaprvé namítáno, že M. Dias v období 3 nesplňovala podmínky pro udělení povolení k pobytu podle článku 6 směrnice 68/360. Jak správně uvádí M. Dias, nedotýkalo se to totiž platnosti jejího povolení k pobytu. Toto povolení k pobytu bylo sice uděleno vnitrostátními orgány podle článku 6 směrnice 68/360 proto, aby jí byl umožněn efektivní výkon jejího práva na volný pohyb. To však neznamená, že platnost povolení k pobytu závisela na tom, zda byly trvale splněny podmínky pro jeho udělení. Podle čl. 6 odst. 1 písm. b) směrnice 68/360 musí mít totiž povolení k pobytu dobu platnosti nejméně pěti let. Z článku 7 odst. 1 této směrnice dále vyplývá, že povolení může být odňato před uplynutím jeho platnosti pouze za určitých podmínek. Z kombinace těchto dvou ustanovení vyplývá, že povolení k pobytu je platné a účinné tak dlouho, dokud neuplyne jeho doba platnosti nebo dokud nebylo odňato vnitrostátními orgány.

114. Takovému chápání nebrání ani judikatura Soudního dvora týkající se účinku povolení k pobytu podle článku 6 směrnice 360/68. Soudní dvůr několikrát rozhodl, že takové povolení k pobytu má pouze deklaratorní účinek(35). Tím však podle mého názoru nechtěl vyjádřit, že takové povolení k pobytu nemůže mít samostatný účinek. Toto zjištění Soudního dvora musí být totiž posuzováno v kontextu dotyčných věcí. Tyto věci se týkaly situace, ve které byly sice splněny podmínky práva pobytu založeného na právu Unie, avšak dotyčnému občanu Unie nebylo vnitrostátními orgány vydáno povolení k pobytu. Pokud Soudní dvůr objasnil, že povolení k pobytu má pouze deklaratorní účinek, týká se to tudíž pouze situace, ve které byly splněny podmínky práva pobytu založeného na právu Unie, avšak orgány žádné povolení k pobytu nevydaly. Soudní dvůr v těchto případech pouze objasnil, že práva pobytu zaručená právem Unie nezávisí na dodržení vnitrostátních správních řízení, ale vyplývají občanům Unie přímo z předpisů práva Unie. K otázce, zda může mít povolení k pobytu účinek i v případě, že podmínky práva pobytu založeného na právu Unie nejsou splněny, se Soudní dvůr v těchto rozsudcích nevyjádřil.

115. Zadruhé je třeba konstatovat, že takový pobyt, jako byl pobyt uskutečněný v období 3, nepředstavoval legální pobyt ve smyslu čl. 16 odst. 1 směrnice, a tudíž nemůže vést ke stupni integrace nezbytnému podle tohoto ustanovení(36). To však neznamená, že pobyt v období 3, během kterého pobírala M. Dias v souladu s tehdy platnými předpisy vnitrostátního práva sociální dávky, mohl narušit stupeň integrace získaný po pěti letech nepřetržitého a legálního pobytu ve smyslu čl. 16 odst. 1 směrnice.

116. Jako dílčí závěr je tudíž třeba konstatovat, že pobyt M. Dias v období 3 nemůže být z kvalitativního hlediska být postaven naroveň případu nepřítomnosti v hostitelském členském státě, upraveném v čl. 16 odst. 4 směrnice. Analogické použití čl. 16 odst. 4 směrnice na období 3 je tudíž vyloučeno již z tohoto důvodu.

ii)    Nesrovnatelná doba

117. Dále nepřichází v úvahu analogické použití čl. 16 odst. 4 směrnice na pobyt M. Dias v období 3 rovněž z toho důvodu, že doba tohoto pobytu není srovnatelná s dobou upravenou v tomto ustanovení. Zákonodárce Unie totiž v čl. 16 odst. 4 směrnice 2004/38 považoval teprve nepřítomnost po dobu delší než dva roky za dostatečnou k tomu, aby byl opět narušen stupeň integrace dosažený po pěti letech legálního a nepřetržitého pobytu v hostitelském státě(37). Tato lhůta musí být podle mého názoru dodržena v případě, jakým je projednávaný případ, ve kterém občan Unie pobýval v hostitelském členském státě na základě platného povolení k pobytu. I z tohoto důvodu nepřichází v úvahu analogické použití čl. 16 odst. 4 směrnice v projednávaném případě.

c)      Dílčí závěr

118. Článek 16 odst. 4 směrnice 2004/38 nemůže být tudíž analogicky použit na pobyt M. Dias v období 3.

3.      Závěr

119. Závěrem je tudíž třeba konstatovat, že M. Dias v projednávaném případě získala právo trvalého pobytu dne 30. dubna 2006 již na základě svého pobytu v obdobích 1 a 2. Její pobyt v období 3 nebrání tomuto nabytí práva.

D –    Ke druhé předběžné otázce

120. Podstatou druhé předběžné otázky předkládajícího soudu je, zda může pětiletý nepřetržitý pobyt jakožto zaměstnaná osoba před 30. dubnem 2006 v případě, kdy nepostačuje k založení práva trvalého pobytu podle čl. 16 odst. 1 směrnice 2004/38, založit takové právo přímo na základě čl. 18 odst. 1 ES. Tato předběžná otázka je položena podpůrně pro případ, že právo trvalého pobytu nevyplývá z čl. 16 odst. 1 směrnice 2004/38. Vzhledem k tomu, že M. Dias přísluší právo trvalého pobytu podle čl. 16 odst. 1 směrnice 2004/38, není třeba se touto otázkou zabývat.

VII – Shrnutí

121. Souhrnně je třeba konstatovat, že pobyt občana Unie v hostitelském členském státě, který se neuskuteční na základě směrnice 2004/38, respektive jí předcházejících ustanoveních, ale pouze na základě povolení k pobytu uděleného vnitrostátními orgány, nepředstavuje legální pobyt ve smyslu čl. 16 odst. 1 této směrnice, a nemůže být tudíž zohledněn pro účely získání práva trvalého pobytu. Členské státy však mohou stanovit právní úpravu, podle které mohou být taková období zohledněna.

122. Jestliže však občan Unie před 30. dubnem 2006 v souladu s podmínkami ustanovení předcházejících směrnici 2004/38 pobýval legálně a nepřetržitě po dobu delší než pěti let v hostitelském členském státě, vzniká právo trvalého pobytu podle článku 16 směrnice 2004/38 i v případě, že na tento pobyt navazoval pobyt, který sice nebyl legální ve smyslu čl. 16 odst. 1 směrnice 2004/38, ale uskutečnil se na základě platného povolení k pobytu vydaného vnitrostátními orgány.

VIII – Závěry

123. Na základě výše uvedených úvah navrhuji Soudnímu dvoru, aby na předběžnou otázku odpověděl následovně:

„Článek 16 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38 ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků volně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS je třeba vykládat v tom smyslu, že občanka Unie, která před uplynutím lhůty pro provedení směrnice dne 30. dubna 2006, která pobývala v hostitelském členském státě

–        nejprve nepřetržitě od ledna 1998 do 17. dubna 2003, tedy déle než pět let v souladu s požadavky sekundárního práva platnými v tomto okamžiku,

–        poté od 18. dubna 2003 do 25. dubna 2004, tedy více než jeden rok na základě povolení k pobytu uděleného vnitrostátními orgány, které nebylo vzato zpět, a

–        konečně do 30. dubna 2006 znovu souladu s požadavky sekundárního práva platnými v tomto okamžiku,

nabyla s uplynutím lhůty pro provedení směrnice 2004/38 dne 30. dubna 2006 právo trvalého pobytu.“

---

1 – Původní jazyk: němčina; jednací jazyk: angličtina.

---

2 – Úř. věst. L 158, s. 77; Zvl. vyd. 05/05, s. 46.

---

3 – Rozsudek Soudního dvora ze dne 7. října 2010, Lassal (C‑162/09, Sb. rozh. s. I-09217).

---

4 – V souladu s označeními používanými v SEU nebo SFEU je výraz „právo Unie“ používán jako souhrnný výraz pro právo Společenství a právo Unie. Bude-li dále řeč o jednotlivých ustanoveních primárního práva, budou uváděny předpisy použitelné ratione temporis.

---

5 – Úř. věst. L 257, s. 13; Zvl. vyd. 05/01, s. 27.

---

6 – Tyto vnitrostátní předpisy byly již změněny, viz body 17 až 22 tohoto stanoviska.

---

7 – Úř. věst. L 180, s. 26, Zvl. vyd 20/01, s. 3.

---

8 – Viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 1. března 1973, Bollmann (62/72, Recueil, s. 269, bod 4); ze dne 10. července 1997, Palmisani (C‑261/95, Recueil, s. I‑4025, bod 31), a ze dne 12. února 2008, Kempter (C‑2/06, Sb. rozh. s. I‑411, body 41 a násl).

---

9 – Viz první a druhý bod odůvodnění směrnice.

---

10 – Bod 40 rozsudku Lassal (uvedeného již v poznámce pod čarou 3).

---

11 – Bod 40 rozsudku Lassal (uvedeného již v poznámce pod čarou 3).

---

12 – Rozsudek Soudního dvora ze dne 31. května 2001, Leclere (C‑43/99, Recueil, s. I‑4265, bod 55).

---

13 – Rozsudky Soudního dvora ze dne 21. června 1988, Lair (39/86, Recueil, s. 3161, bod 37); ze dne 26. února 1992, Raulin (C‑357/89, Recueil, s. I‑1027, bod 21), a ze dne 26. února 1992, Bernini (C‑3/90, Recueil, s. I‑1071, bod 19).

---

14 – Nyní čl. 6 odst. 3 směrnice 2004/38.

---

15 – V tomto smyslu stanovisko generální advokátky E. Sharpston ze dne 30. září 2010 ve stále ještě probíhající věci Ruiz Zambrano (C‑34/09, body 67 až 122). Generální advokátka J. Kokott zastávala oproti tomu ve svém stanovisku ze dne 25. listopadu 2010 ve stále ještě probíhající věci McCarthy (C‑434/09, body 20 až 46) názor, že se pravidla občanství Unie na takový případ nepoužijí.

---

16 – Viz mé stanovisko ve věci Lassal ze dne 11. května 2010 (uvedené již v poznámce pod čarou 3, bod 88).

---

17 – V tomto smyslu generální advokátka J. Kokott ve svém stanovisku ve věci McCarthy (uvedeném již v poznámce pod čarou 15, bod 52).

---

18 – Formulace totiž nebyla obsažena v původním návrhu Komise (viz bod 14 odůvodnění původního návrhu Komise KOM[2001] 257 v konečném znění, Úř. věst. C 270 E, s. 150), byla však dodatečně převzata do společného postoje Rady (ES) 6/2004 ze dne 5. prosince 2003 (Úř. věst. 2004, C 54 E, s. 12, 13) a schválena Parlamentem. Ve svém sdělení pro Parlament ze dne 30. prosince 2003 týkajícím se společného postoje Rady uvedla Komise ohledně změny bodu 17 odůvodnění, že k tomuto doplnění došlo za účelem upřesnění pojmu „legální pobyt“ (SEK[2003] 1293 v konečném znění, s. 10).

---

19 – Viz body 55 a násl. tohoto stanoviska.

---

20 – Článek 16 odst. 4 směrnice 2004/38 a její bod 18 odůvodnění.

---

21 – V tomto smyslu Iliopoulou, A., „Le nouveau droit de séjour des citoyens de l’Union et des membres de leur famille: la directive 2004/38/CE“, Revue du Droit de l’Union Européenne, 2004, s. 523 a násl., s. 540.

---

22 – Viz rovněž stanovisko generální advokátky Kokott ve věci McCarthy (uvedené v poznámce pod čarou 15, bod 53).

---

23 – Rozsudek ze dne 7. září 2004, Trojani (C‑456/02, Sb. rozh. s. I‑ 7573, body 37 až 46).

---

24 – Rozsudek ze dne 12. května 1998, Martínez Sala (C‑85/96, Recueil, s. I‑2691, body 61 až 63).

---

25 – Viz stanovisko generální advokátky Kokott ve věci McCarthy (uvedené v poznámce pod čarou 15, bod 53).

---

26 – Rozsudek Trojani (uvedený již v poznámce pod čarou 23, zejména bod 36).

---

27 – Rozsudek Trojani (uvedený již v poznámce pod čarou 23, zejména body 36 až 44); podobně rozsudek Martínez Sala (uvedený již v poznámce pod čarou 24, zejména body 14 a 15, jakož i body 61 až 63).

---

28 – Rozsudek Trojani (uvedený již v poznámce pod čarou 23, zejména bod 45).

---

29 – Viz bod 63 tohoto stanoviska.

---

30 – Viz bod 97 tohoto stanoviska.

---

31 – Viz odůvodnění Komise k článku 14 původního návrhu, KOM(2001) 257 v konečném znění.

---

32 – Tamtéž.

---

33 – Rozsudek Lassal (uvedený již v poznámce pod čarou 3, bod 37).

---

34 – Viz rozsudek Lassal (uvedený již v poznámce pod čarou 3, bod 55) s odkazem na odůvodnění společného postoje Rady č. 6/2004 k přijetí směrnice 2004/38 (uvedeného již v poznámce pod čarou 18, s. 31), k článku 16 této směrnice.

---

35 – Rozsudky Soudního dvora ze dne 8. dubna 1976, Royer (48/75, Recueil, s. 497, body 31 až 51); ze dne 25. července 2002, MRAX (C‑459/99, Recueil, s. I‑6591, bod 74), a ze dne 23. března 2006, Komise v. Belgie (C‑408/03, Sb. rozh. s. I‑2647, bod 63).

---

36 - Viz body 73 až 93 tohoto stanoviska.

---

37 – Rozsudek Lassal (uvedený již v poznámce pod čarou 3, bod 55).