Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru k tématu Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o Evropské pohraniční a pobřežní stráži a o zrušení společné akce Rady 98/700/SVV, nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1052/2013 a nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/1624

Příspěvek Evropské komise k zasedání vedoucích představitelů v Salcburku ve dnech 19.–20. září 2018

(COM(2018) 631 final – 2018/0330 (COD))

(2019/C 110/12)

Hlavní zpravodaj:

Antonello PEZZINI

Konzultace	Komise, 29. 10. 2018 Evropský parlament, 22. 10. 2018
Právní základ	Článek 304 SFEU
Odpovědná specializovaná sekce	Zaměstnanost, sociální věci, občanství
Přijato na plenárním zasedání	12. 12. 2018
Plenární zasedání č.	539
Výsledek hlasování (pro/proti/zdrželi se hlasování)	127/1/5

1.   Závěry a doporučení

1.1.

Výbor je přesvědčen, že v prostoru volného pohybu se vnější hranice stávají společnými a ti, kdo vstupují na jakoukoli část území Unie, vstupují do společného prostoru svobody, bezpečnosti a práva Evropské unie se všemi právy a povinnostmi, které to s sebou nese pro občany a vnitrostátní a evropské orgány.

1.2.

EHSV důrazně vyzývá ke zlepšení řízení migrace tím, že se budou ve společném úsilí s členskými státy řešit hlavní příčiny toho, že lidé hledají lepší život mimo svou domovinu.

1.3.

EHSV doporučuje, aby se vzhledem k neexistenci jasného rámce pro společnou politiku v oblasti migrace a podpory rozvoje v zemích původu, s nímž by souhlasily všechny členské státy, odložilo zplnomocnění Komise přijímat akty na základě vlastního uvážení.

1.4.

EHSV s přesvědčením podporuje návrh vybavit agenturu vlastní stálou operativní složkou s 10 000 osobami. Agentura by tak měla ve spolupráci s členskými státy kapacity potřebné k: — ochraně vnějších hranic EU, — předcházení nelegálnímu pohybu, — řízení legální migrace, — účinnému navracení nelegálních migrantů.

1.5.

Výbor doporučuje definovat a zorganizovat na evropské úrovni potřebnou spolupráci agentury s vnitrostátními správními orgány, které se tradičně starají o ochranu hranic.

1.6.

Stejně tak je podle EHSV důležité mít jasnou společnou definici úkolů agentury, která by zabránila překrývání příslušnosti a souvisejícím sporům, a žádá, aby byla jasně a transparentně stanovena linie velení mezi příslušníky pověřenými agenturou a úředníky jednotlivých států.

1.7.

EHSV doporučuje, aby v případech, kdy je vnější hranice vystavena zvláštní a nepřiměřené výzvě, mohla mít agentura na žádost dotčeného členského státu možnost zasáhnout, tj. organizovat a koordinovat zásahy rychlé reakce na hranicích a – se souhlasem a v koordinaci s dotčeným státem, který musí mít i nadále kontrolu nad správou a odpovědnost za ni – vysílat jednotky stálého útvaru s vlastním, moderním vybavením.

1.8.

EHSV souhlasí s doporučeními pro pracovníky agentury, a to jak co se týče „respektování lidského života“ a omezení použití střelných zbraní, tak co se týče zamítnutí či vydání víz na hranicích, jelikož se v obou případech jedná o významné výsady úřadů pověřených veřejným pořádkem v členských státech.

1.8.1.

Výbor v této souvislosti doporučuje, aby mohly členské státy v obou případech požadovat dodržování zásady subsidiarity a aby byla zaměstnancům agentury ve statutu stanovena vysoká míra povinností, zejména pokud jde o povinné zachování důvěrnosti.

1.9.

EHSV důrazně doporučuje prohloubit kontrolní mechanismy uvedené v třetí kapitole přílohy V návrhu, pokud jde o porušení pravidel pracovníky. Součástí těchto mechanismů by mělo být předání soudům Unie.

1.10.

Vzhledem k úloze, již by agentura získala v zadržování osob a jejich případném navracení do země původu, Výbor doporučuje, aby se pro statutární zaměstnance zajistily vzdělávací moduly zaměřené na dodržování základních práv.

1.11.

Výbor považuje za nezbytné, aby agentura věnovala nemalou část svého rozpočtu na modernizaci svého vybavení.

1.12.

EHSV je toho názoru, že by víceletý cyklus strategické politiky pro evropskou integrovanou správu hranic měly definovat Parlament a Rada po konzultaci s Výborem, zatímco meziroční plánování by mělo být přeneseno na pohraniční a pobřežní stráž, s povinností výročního vyúčtování završených činností, použitých rozpočtových prostředků a uskutečněných misí.

1.13.

Co se týče mezinárodní spolupráce, Výbor doporučuje úzce propojit činnosti uvedené v návrhu nařízení s vývojem jiných příslušných politik, zejména s dohodou z Cotonou.

1.14.

Výbor doporučuje posílit poradní fórum, které je Agentuře nápomocno a jehož se účastní příslušné organizace, a žádá, aby byla do činnosti tohoto fóra zapojena prostřednictvím EHSV také občanská společnost.

2.   Úvod

2.1.

V prostoru volného pohybu se vnější hranice stávají hranicemi společnými: dnes se jedná o více než 50 000 kilometrů, v důsledku čehož může bezpečnostní problém v některém z členských států nebo na jeho vnějších hranicích potenciálně ovlivnit všechny členské státy.

2.1.1.

Základem společného prostoru svobody, bezpečnosti a práva je proto vzájemná důvěra, zejména tváří v tvář novým výzvám, obecným hrozbám a nepředvídatelným jevům, které vyžadují užší spolupráci, zásahy kvalifikovaných zdrojů a lepší informování. V podstatě je třeba hledat konkrétní realizaci solidarity, která spojuje a posiluje součet hodnot jednotlivých států.

2.2.

V Lisabonské smlouvě se řeší režim na hranicích v třetí části hlavy V Smlouvy o fungování EU, v kapitole týkající vízové, azylové a přistěhovalecké politiky, s cílem vytvořit „integrovaný systém řízení vnějších hranic“, jak je uvedeno v čl. 77, odst. 1 písm. c) Smlouvy o fungování EU, přičemž cílem tohoto režimu je vytvoření „prostoru svobody, bezpečnosti a práva“.

2.3.

Z výkladu Smluv je dále zřejmé, že volnému pohybu občanů v rámci Unie musí nezbytně odpovídat společná politika týkající se řízení a kontrol osob přicházejících ze třetích zemí.

2.3.1.

Další rozšíření stávajících nedostatečných kontrol na vnějších hranicích nebo opětovné zavedení nových vnitřních kontrol, jež by bylo krokem zpět, by znamenalo pro EU jako celek vysoké ekonomické náklady a závažným způsobem by to poškodilo jednotný trh, který je jedním z největších úspěchů evropské integrace.

2.4.

Integrovaná správa evropských hranic založená na čtyřstupňovém modelu kontroly přístupu sestává z: — opatření ve třetích zemích, například v rámci společné vízové politiky, — opatření prováděných se sousedními třetími zeměmi, — opatření pro intenzivnější a lepší ochranu vnějších hranic, — analýzy rizik a opatření v rámci schengenského prostoru a navracení.

2.5.

Následně po vytvoření sítě národních odborníků pod záštitou společného orgánu odborníků SCIFA (1) v letech 2002–2003 byla zřízena evropská agentura pro koordinaci ochrany hranic – agentura Frontex (2).

2.6.

Koordinační agentura byla v roce 2016 (3) nahrazena Evropskou agenturou pro pohraniční a pobřežní stráž za účelem zlepšení kontroly vnějších hranic členských států a schengenského prostoru s cílem: — vypracovat posouzení zranitelnosti z hlediska kapacity členských států kontrolovat osoby na hranicích; — provádět společné operace a zásahy rychlé reakce na hranicích za účelem posílení schopnosti členských států chránit vnější hranice a řešit výzvy plynoucí z nedovoleného přistěhovalectví nebo organizované trestné činnosti; — napomáhat Komisi při koordinaci podpůrných týmů v situaci, kdy některý členský stát čelí v určitých úsecích svých vnějších hranic neúměrným migračním tlakům; — zajistit účinnou reakci v případech vyžadujících okamžité přijetí opatření na vnějších hranicích; — při operacích souvisejících s ostrahou hranic poskytovat technickou a operativní pomoc na podporu pátracích a záchranných operací týkajících se osob v tísni na moři; — pomoci při vytvoření rezervního týmu pro rychlé nasazení v počtu nejméně 1 500 příslušníků pohraniční stráže; — jmenovat styčné úředníky agentury v členských státech; — provádět, koordinovat a vést operace a zásahy související s navracením osob; — podporovat operativní spolupráci mezi členskými státy a třetími zeměmi, pokud jde o správu hranic.

2.7.

Evropská agentura pro pohraniční a pobřežní stráž se od svého založení v říjnu 2016 stala ústředním centrem EU pro navracení (4), které je schopné účinně podporovat členské státy při navracení těch, kteří nemají právo pobývat v EU.

2.8.

Evropský parlament se k této záležitosti vyjádřil v různých usneseních a vyslovil „velké znepokojení týkající se provádění nařízení o Evropské pohraniční a pobřežní stráži ((EU) 2016/1624)“ a trval na tom, „aby Evropská agentura pro pohraniční a pobřežní stráž prováděla víceúčelové operace s cílem reagovat na potřebu přítomnosti námořních pátracích a záchranných prostředků“ (5) a „aby byla zavedena plně rozvinutá strategie integrované správy hranic“.

2.9.

Výbor přijal usnesení (6) na ochranu schengenského prostoru, v němž žádal Radu a členské státy, aby zajistily volný pohyb, a v jednom svém stanovisku (7) zdůraznil, že je stejně tak nutné zvýšit transparentnost ohledně správy a činnosti agentury Frontex a také posílit její zodpovědnost („accountability“).

2.10.

EHSV rovněž zdůraznil (8) potřebu zlepšit „spolupráci mezi agenturou [pro pohraniční a pobřežní stráž] a vnitrostátními orgány“ a „koordinaci mezi různými agenturami a orgány, které mají pravomoci v oblasti hraničních kontrol, pobřežního dohledu, námořní bezpečnosti, záchrany na moři, celní správy a rybolovu“ a zdůraznil, že návrh „na zlepšení správy vnějších hranic by měl být přijat tak, aby doplňoval změny společného azylového systému“.

2.11.

„Prvořadou povinností pohraniční stráže a dalších orgánů působících na místě bude v případech, kdy se na vnějších hranicích, ať námořních nebo pozemních, budou nacházet osoby v ohrožení života a bezpečnosti, je zachraňovat je a náležitě se o ně postarat“ (9).

2.12.

EHSV důrazně upozorňuje, že – jak je uvedeno jak v Evropském programu pro migraci, tak v Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration (globálním paktu o bezpečné, řízené a legální migraci) (10) – je potřeba zlepšit řízení migrace, tedy řešit „hlavní příčiny, které vedou k tomu, že lidé hledají lepší život jinde“.

3.   Návrhy Komise

3.1.

Cílem návrhu Komise je reformovat Evropskou pohraniční a pobřežní stráž vytvořením nových kapacit agentury, zejména zřízením stálého útvaru Evropské pohraniční a pobřežní stráže a pořízením vlastního vybavení pro agenturu, aby bylo možné odpovídajícím způsobem plnit další nové nebo potenciální úkoly.

3.2.

Na základě celkových nákladů na současné i budoucí úkoly ve výši 1,22 miliardy EUR na období 2019–2020 a 11,27 miliardy EUR na období 2021–2027 navrhuje Komise vytvořit do roku 2020 stálý útvar Evropské pohraniční a pobřežní stráže s výkonnou pravomocí a o 10 000 operativních pracovnících EBCG (11), který agentuře poskytne vlastní účinnou a efektivní operativní složku a umožní přizpůsobit závazek agentury podle provozních potřeb.

3.3.

Vytvoření stálého útvaru by mělo být integrováno do řádně fungující Evropské pohraniční a pobřežní stráže, díky čemuž by měly být členské státy, Unie a agentury EU (12), zejména Evropská agentura pro pohraniční a pobřežní stráž, dobře koordinovány a měly by pracovat na dosažení společných a sdílených cílů politiky.

3.4.

Návrhy ze své působnosti vyjímají Dánské království, Irsko a Spojené království (až na případné možnosti spolupráce, jež by se stanovily) a jejich použitelnost je pozastavena pro Gibraltar. Rozšiřují se však na Island, Norské království, Švýcarskou konfederaci a Lichtenštejnské knížectví – rozvíjí se jimi totiž schengenské předpisy.

4.   Obecné připomínky

4.1.

Výbor je přesvědčen, že v prostoru volného pohybu je nutné považovat vnější hranice za společné hranice a že ti, kdo vstupují na jakoukoli část území Unie, vstupují do společného prostoru svobody, bezpečnosti a práva se všemi právy a povinnostmi, které to s sebou přináší.

4.2.

EHSV se domnívá, že se na zavedení integrovaného systému správy vnějších hranic podle čl. 77 odst. 2 písm. d) SFEU čekalo příliš dlouho. O neodkladnosti jeho definování byly také přesvědčeny všechny členské státy.

4.3.

Výbor podporuje cíl, že EU by tím, že se agentuře poskytne solidní vlastní operativní složka, měla mít zajištěny potřebné kapacity k ochraně vnějších hranic, předcházení druhotnému pohybu a účinnému navracení nelegálních migrantů.

4.4.

Výbor byl první institucí, která navrhla vytvoření evropské pohraniční stráže (13), a plně sdílí tento cíl za účelem zabezpečení vnějších hranic pomocí stálého orgánu a účinné integrované evropské správy vnějších hranic. V duchu sdílené odpovědnosti by měla agentura hrát úlohu při pravidelném monitorování správy vnějších hranic nejen prostřednictvím situační orientace a analýzy rizik, ale také přítomností odborníků z řad vlastních zaměstnanců v členských státech.

4.5.

EHSV se domnívá, že v případech, kdy je vnější hranice vystavena zvláštní a nepřiměřené výzvě, může agentura na žádost členského státu zasáhnout, tj. organizovat a koordinovat zásahy rychlé reakce na hranicích a – se souhlasem a v koordinaci s dotčeným členských státem, který si musí zachovat primární odpovědnost za řízení svých úseků vnějších hranic – vysílat jednotky i technické vybavení v rámci stálého útvaru Evropské pohraniční a pobřežní stráže.

4.6.

I když Výbor považuje individuální zásahy agentury na základě rozhodnutí Komise „za mimořádných událostí a za použití transparentního postupu, v jehož rámci budou okamžitě informováni evropští zákonodárci,“ (14) za užitečné, pokládá – vzhledem k tomu, že neexistuje definovaný a všemi členské státy sdílený rámec politiky EU v oblasti přistěhovalectví a rozvojové pomoci v zemích, odkud přistěhovalci přicházejí, – za předčasné trvale na Komisi delegovat pravomoc přijímat akty za účelem autonomního vymezení politických priorit a strategických pokynů pro integrovanou správu hranic.

4.7.

Výbor souhlasí s tím, že by Komisi měly být svěřeny prováděcí pravomoci, pokud jde o příručku EUROSURu a FADO, společná pravidla pro situační obrazy a řízení rizik a finanční podporu pro stálý útvar.

4.8.

EHSV je toho názoru, že by víceletý cyklus strategické politiky pro evropskou integrovanou správu hranic měly definovat Parlament a Rada po konzultaci s Výborem, zatímco meziroční plánování by mělo být v souladu s cestovní mapou stanovenou správní radou agentury přeneseno na pohraniční a pobřežní stráž, s výhradou výročního vyúčtování završených činností, použitých rozpočtových prostředků a uskutečněných misí.

4.9.

Výbor považuje za důležité posílit na pomoc výkonnému řediteli a správní radě agentury v záležitostech týkajících se základních práv a provádění víceletého strategického politického cyklu poradní fórum s účastí Evropského podpůrného úřadu pro otázky azylu (EASO), Agentury EU pro základní práva, vysokého Komisaře OSN pro uprchlíky a dalších příslušných organizací a žádá, aby byla do činnosti fóra zapojena prostřednictvím EHSV také občanská společnost.

5.   Konkrétní připomínky

5.1.

EHSV důrazně doporučuje prohloubit kontrolní mechanismy uvedené v příloze V, a to jak co se týče použití střelných zbraní, tak co se týče zamítnutí či vydání víz na hranicích, jelikož se v obou případech jedná o významné výsady úřadů pověřených veřejným pořádkem v členských státech.

5.1.1.

Stejnou pozornost je potřeba věnovat přílohám III a V, aby se zaručil soulad předpisů členských států a evropských předpisů, a předešlo se tak různému jednání lidí, kteří budou působit v jednom místě, budou mít stejné pravomoci a stejnou způsobilost, ale různá pravidla pro zásah.

5.2.

Měla by být výslovně zaručena míra povinností stanovená v členských státech, zejména pokud jde o důvěrnost.

5.3.

EHSV se domnívá, že vzhledem k tomu, že jsou na hranicích současně přítomni příslušníci různých sborů (celních, fytosanitárních, bezpečnostních, finančních, imigračních a repatriačních, kulturního zprostředkování, dále úředníci zabývající se základními právy, zaměstnanci EASO, příslušníci ETIAS, analytici EUROSURu, styční důstojníci, zaměstnanci vnitrostátní pohraniční stráže a zaměstnanci agentury), je nutné zajistit balíčky EU týkající se dalšího odborného vzdělávání různých složek a agentur (15).

5.4.

Rovněž je potřeba zajistit, aby se nezacházelo odlišně s příslušníky agentury a příslušníky vnitrostátních sborů, kteří mají stejné vzdělání, pravomoci a způsobilost a vykonávají stejné úkoly, a aby neměli různé pracovní podmínky.

5.5.

Co se týče mezinárodní spolupráce, Výbor doporučuje úzce propojit činnosti uvedené v návrhu nařízení s jinými příslušnými politikami a také s činnostmi souvisejícími s hospodářskými a obchodními dohodami, zejména v rámci dialogu mezi EU a zeměmi AKT na základě dohody z Cotonou.

---

(1)  Strategický výbor pro přistěhovalectví, hranice a azyl (SCIFA).

(2)  Zřízena nařízením Rady (ES) č. 2007/2004 (Úř. věst. L 349, 25.11.2004, s. 1), pozměněna nařízeními Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 863/2007 (Úř. věst. L 199, 31.7.2007, s. 30), (EU) č. 1168/2011 (Úř. věst. L 304, 22.11.2011, s. 1) a (EU) č. 1052/2013 (Úř. věst. L 295, 6.11.2013, s. 11).

(3)  Nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/1624 (Úř. věst. L 251, 16.9.2016, s. 1), které vstoupilo v platnost dne 6. října 2016.

(4)  EU doposud uzavřela 17 dohod o zpětném přebírání osob. Dohoda z Cotonou (rámec EU se 79 africkými, karibskými a tichomořskými státy zahrnuje rovněž ustanovení o navracení nelegálních migrantů do jejich zemí původu.

(5)  Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 656/2014(Úř. věst. L 189, 27.6.2014, s. 93).

(6)  Úř. věst. C 133, 14.4.2016, s. 1.

(7)  Úř. věst. C 303, 19.8.2016, s. 109.

(8)  Viz poznámka pod čarou č. 7.

(9)  Tamtéž.

(10)  https://www.iom.int/global-compact-migration.

(11)  European Border and Coast Guard.

(12)  Viz například Evropská agentura pro námořní bezpečnost (EMSA), Evropská agentura pro kontrolu rybolovu (EFCA) a satelitní středisko EU, Europol nebo Evropská agentura pro provozní řízení rozsáhlých informačních systémů v prostoru svobody, bezpečnosti a práva (eu-LISA).

(13)  Úř. věst. C 128, 18.5.2010, s. 29, Úř. věst. C 303, 19.8.2016, s. 109, stanovisko EHSV Azylový a migrační fond (AMF) a Fond pro integrovanou správu hranic (SOC/600, Úř. věst. C 62, 15.2.2019, s. 184).

(14)  Viz poznámka pod čarou č. 7.

(15)  Článek 69 stanoví spolupráci EBCG s 12 agenturami a službami Unie.