—

za Stadt Wiener Neustadt E. Allingerem, Rechtsanwalt,

—

za .A.S.A. Abfall Service H. Kraemmerem, Rechtsanwalt,

—

za Evropskou komisi L. Pignataro-Nolin a C. Hermesem, jako zmocněnci,

1

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 1 odst. 5 směrnice Rady 85/337/EHS ze dne 27. června 1985 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (Úř. věst. 1985, L 175, s. 40; Zvl. vyd. 15/01, s. 248), ve znění směrnice Rady 97/11/ES ze dne 3. března 1997 (Úř. věst. 1997, L 73, s. 5; Zvl. vyd. 15/03, s. 151) (dále jen „směrnice 85/337“), čl. 1 odst. 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/92/EU ze dne 13. prosince 2011 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (Úř. věst. 2012, L 26, s. 1), jakož i zásady právní jistoty a ochrany legitimního očekávání.

2

Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi Stadt Wiener Neustadt (město Wiener Neustadt, Rakousko) a Niederösterreichische Landesregierung (vláda spolkové země Dolní Rakousko), ohledně legality rozhodnutí, kterým posledně uvedená měla za to, že provoz zařízení na výrobu palivových náhražek společností .A.S.A. Abfall Service musí být považován za povolený.

3

Článek 1 odst. 1 směrnice 85/337, jehož obsah byl převzat čl. 1 odst. 1 směrnice 2011/92, stanoví:

„Tato směrnice se vztahuje na posuzování vlivů těch veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí, které by mohly mít významný vliv na životní prostředí.

4

Článek 1 odst. 2 směrnice 85/337, jehož obsah byl v podstatě převzat čl. 1 odst. 2 písm. c) směrnice 2011/92, stanoví:

„Pro účely této směrnice se rozumí:

[…]

povolením:

rozhodnutí příslušného orgánu nebo orgánů, které opravňuje oznamovatele k uskutečnění záměru;

[…]“

5

Článek 1 odst. 5 směrnice 85/337, jehož obsah byl v podstatě převzat čl. 1 odst. 4 směrnice 2011/92, stanoví:

„Tato směrnice se nevztahuje na záměry, jejichž jednotlivé části jsou přijímány zvláštními vnitrostátními právními předpisy, protože cílů této směrnice, včetně cíle poskytovat informace, se dosahuje prostřednictvím zákonodárného procesu.“

6

Článek 2 odst. 1 směrnice 85/337 zní:

„Členské státy přijmou všechna opatření nezbytná k zajištění, aby ještě před vydáním povolení byly záměry, které mohou mít významný vliv na životní prostředí mimo jiné v důsledku své povahy, rozsahu nebo umístění, podrobeny schvalovacímu postupu a posouzeny z hlediska jejich vlivů. Tyto záměry jsou vymezeny v článku 4.“

7

Ustanovení § 3 odst. 6 Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz (UVP-G 2000) [zákon o posuzování vlivů na životní prostředí z roku 2000 (UVP‑G 2000), BGBl. 697/1993], ve znění použitelném na skutečnosti v původním řízení (dále jen „UVP-G 2000“), stanoví:

„Před ukončením posuzování vlivů na životní prostředí nebo posouzení jednotlivého případu nesmí být pro záměry podléhající posouzení podle odst. 1, 2 nebo 4 udělena povolení a oznámení učiněná podle správních předpisů nemají před ukončením posuzování vlivů na životní prostředí právní účinek. Povolení udělená v rozporu s tímto ustanovením může příslušný orgán podle § 39 odst. 3 ve lhůtě tří let prohlásit za neplatná.“

8

Ustanovení § 46 odst. 20 bodu 4 UVP-G 2000 stanoví:

„Následující ustanovení se použijí k okamžiku nabytí účinnosti ustanovení, která byla novelizována nebo vložena spolkovým zákonem zveřejněným v BGBl. I, 87/2009, jakož k okamžiku přechodu na nový právní stav:

[…]

9

Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že znění § 46 odst. 20 bodu 4 UVP-G 2000, tak jak je uvedeno v bodě 8 tohoto rozsudku, vychází z Bundesgesetz, mit dem das Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz 2000 geändert wird (UVP‑G‑Novelle 2009) [spolkový zákon, kterým se mění zákon o posuzování vlivů na životní prostředí z roku 2000 (novela UVP‑G z roku 2009), BGBl. I, 87/2009], který nabyl účinnost dne 19. srpna 2009.

10

Společnost .A.S.A. Abfall Service provozuje na území města Wiener Neustadt zařízení na zpracování palivových náhražek, ve kterém jsou v podstatě na malé části rozmělňovány plastové odpady až do okamžiku vzniku palivové náhražky, která je určena zejména pro cementárenský průmysl. V tomto zařízení dochází k fyzikálnímu zpracování odpadů, které nejsou nebezpečné.

11

V průběhu let 1986 a 1993 poskytl starosta tohoto města povolení k provozu, které umožňuje zpracování v kapacitě 9990 tun za rok.

12

Rozhodnutím zemského hejtmana spolkové země Dolní Rakousko ze dne 10. prosince 2002 bylo povoleno zvýšení maximální kapacity zpracování na 34000 tun za rok podle právních předpisů o odpadovém hospodářství. Toto zvýšení kapacity mělo být dosaženo rozšířením existující zpracovací linky, jakož i zřízením druhé zpracovací linky.

13

Toto povolení bylo poskytnuto, aniž by byl záměr rozšíření předmětem posouzení vlivů na životní prostředí stanoveného UVP-G 2000.

14

Dolnorakouský Umweltanwalt (veřejný zástupce ve věcech životního prostředí) dopisem ze dne 30. dubna 2014 požádal Dolnorakouskou zemskou vládu, aby určila, zda toto zařízení musí podléhat posouzení vlivů na životní prostředí v souladu s UVP-G 2000.

15

Rozhodnutím ze dne 27. června 2014 vláda této spolkové země odpověděla na tuto otázku záporně, přičemž se domnívala, že toto zařízení musí být považováno za povolené podle § 46 odst. 20 bodu 4 UVP-G 2000.

16

Město Wiener Neustadt podalo k Bundesverwaltungsgericht (spolkový správní soud, Rakousko) návrh na zrušení tohoto rozhodnutí.

17

Rozsudkem ze dne 12. září 2014 tento soud tuto žalobu zamítl jako neopodstatněnou.

18

Bundesverwaltungsgericht měl totiž za to, že není třeba zkoumat, zda by rozšíření kapacity zpracování, jak bylo povoleno rozhodnutím ze dne 10. prosince 2002, mělo předem podléhat posuzování vlivů na životní prostředí podle UVP-G 2000, jelikož § 46 odst. 20 bod 4 UVP‑G 2000 umožňuje mít za to, že takové povolení lze považovat za legálně udělené pro provoz dotčený v původním řízení. Navíc není toto ustanovení v rozporu s unijním právem.

19

Město Wiener Neustadt podalo proti tomuto rozsudku opravný prostředek Revision k Verwaltungsgerichtshof (Správní soudní dvůr, Rakousko). Tvrdí, že § 46 odst. 20 bod 4 UVP-G 2000 je v rozporu s unijním právem. Má obzvláště za to, že podmínky, podle kterých může být záměr vnitrostátními právní předpisy vyloučen z působnosti směrnice 85/337 nebo směrnice 2011/92, nejsou ve věci v původním řízení splněny.

20

Za těchto podmínek se Verwaltungsgerichtshof (Správní soudní dvůr) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:

„Brání unijní právo, obzvláště směrnice 2011/92, a zejména její čl. 1 odst. 4, nebo směrnice 85/337, zejména její čl. 1 odst. 5, vnitrostátnímu právnímu předpisu, podle kterého se záměry, které podléhaly povinnosti posouzení vlivů na životní prostředí, ale nedisponovaly povolením podle UVP-G 2000, nýbrž jen povoleními podle jednotlivých odvětvových zákonů [jako Abfallwirtschaftsgesetz (zákon o hospodaření s odpady)], která ke dni 19. srpna 2009 […] již nebylo možné z důvodu uplynutí lhůty tří let stanovené v tomto ohledu ve vnitrostátním právu (§ 3 odst. 6 UVP-G 2000) prohlásit za neplatná, považují za záměry povolené podle UVP-G 2000, nebo je takováto právní úprava v souladu se zásadami právní jistoty a ochrany legitimního očekávání zakotvenými v unijním právu?“

21

Úvodem je třeba uvést, že na záměr zvýšení kapacity zpracování v zařízení dotčeném v původním řízení se mohlo s ohledem na datum, ke kterému byl povolen podle právních předpisů o hospodaření s odpady, tedy 10. prosince 2002, vztahovat unijní právo, a z tohoto důvodu mohl podléhat posouzení z hlediska jeho vlivů na životní prostředí. Tak tomu naopak není v případě povolení k provozu udělených v průběhu let 1986 a 1993, tedy před přistoupením Rakouské republiky k Unii.

22

Je třeba rovněž upřesnit, že je věcí předkládajícího soudu posoudit, zda měl takový záměr podléhat posouzení z hlediska jeho vlivů na životní prostředí v souladu s čl. 2 odst. 1 směrnice 85/337, a případně, zda – jak tvrdí provozovatel – odvětvové povolení udělené rozhodnutím ze dne 10. prosince 2002 podle právních předpisů o hospodaření s odpady umožnilo v praxi dodržet požadavky životního prostředí stanovené touto směrnicí.

23

Je konečně třeba zdůraznit, že s ohledem na datum rozhodnutí dotčených ve věci v původním řízení, není třeba vycházet ze směrnice 2011/92.

24

Je tedy třeba mít za to, že podstatou otázky předkládajícího soudu je zaprvé, zda čl. 1 odst. 5 směrnice 85/337 musí být vykládán v tom smyslu, že z působnosti směrnice vylučuje takový právní předpis jako je § 46 odst. 20 bod 4 UVP‑G 2000, podle kterého musí být záměr, který byl předmětem rozhodnutí přijatého v rozporu s povinností posouzení z hlediska jeho vlivů na životní prostředí, ve vztahu ke kterému uplynula lhůta pro podání žaloby na neplatnost, považován za legálně povolený.

25

Obecněji chce předkládající soud rovněž zadruhé vědět, zda může být takový právní předpis v unijním právu odůvodněn zásadami právní jistoty a legitimního očekávání.

26

Pokud jde o první aspekt předběžné otázky, z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá, že čl. 1 odst. 5 směrnice 85/337 stanoví dvě podmínky, za nichž je záměr vyloučen z působnosti této směrnice. Zaprvé jednotlivé části záměru musí být přijímány zvláštním právním předpisem. Zadruhé musí být cílů této směrnice, včetně cíle poskytovat informace, dosaženo prostřednictvím zákonodárného procesu (rozsudky ze dne 16. září 1999, WWF a další, C‑435/97, EU:C:1999:418, bod 57, jakož i ze dne 18. října 2011, Boxus a další, C‑128/09 až C‑131/09, C‑134/09 a C‑135/09, EU:C:2011:667, bod 37).

27

První podmínka znamená, že legislativní akt má stejné vlastnosti jako povolení ve smyslu čl. 1 odst. 2 směrnice 85/337. Musí zejména opravňovat oznamovatele uskutečnit záměr a musí, stejně jako povolení, po jejich zohlednění zákonodárcem obsahovat všechny prvky záměru, které jsou relevantní pro posouzení vlivů na životní prostředí (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 16. září 1999, WWF a další, C‑435/97, EU:C:1999:418, body 58 a 59, jakož i ze dne 18. října 2011, Boxus a další, C‑128/09 až C‑131/09, C‑134/09 a C‑135/09, EU:C:2011:667, body 38 a 39). Legislativní akt tak musí potvrdit, že pokud jde o dotčený záměr, cílů směrnice 85/337 bylo dosaženo (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 18. října 2011, Boxus a další, C‑128/09 až C‑131/09, C‑134/09 a C‑135/09, EU:C:2011:667, bod 39, jakož i citovaná judikatura).

28

Tak tomu není, jestliže akt neobsahuje prvky nezbytné pro posouzení vlivů povolení tohoto záměru na životní prostředí (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 16. září 1999, WWF a další, C‑435/97, EU:C:1999:418, bod 62, jakož i ze dne 18. října 2011, Boxus a další, C‑128/09 až C‑131/09, C‑134/09 a C‑135/09, EU:C:2011:667, bod 40).

29

Druhá podmínka znamená, že cílů směrnice 85/337 je dosaženo zákonodárným procesem. Z článku 2 odst. 1 této směrnice totiž vyplývá, že jejím základním cílem je zajistit, aby záměry, které mohou mít významný vliv na životní prostředí, zejména v důsledku své povahy, rozsahu nebo umístění, byly „před udělením povolení“ posouzeny z hlediska jejich vlivu na životní prostředí (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 18. října 2011, Boxus a další, C‑128/09 až C‑131/09, C‑134/09 a C‑135/09, EU:C:2011:667, bod 41 a citovaná judikatura).

30

Z toho vyplývá, že zákonodárce musí mít v okamžiku přijetí záměru k dispozici dostatečné informace. V tomto ohledu musí informace, které má oznamovatel poskytnout, zahrnovat alespoň popis záměru obsahující informace o jeho umístění, povaze a rozsahu, popis zamýšlených opatření k vyloučení a omezení významných škodlivých vlivů, a je‑li to možné, i k jejich nápravě a údaje nezbytné ke zjištění a posouzení hlavních vlivů, které by záměr mohl mít na životní prostředí (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 18. října 2011, Boxus a další, C‑128/09 až C‑131/09, C‑134/09 a C‑135/09, EU:C:2011:667, bod 43).

31

I když vnitrostátnímu soudu přísluší ověřit, zda tyto podmínky byly dodrženy s ohledem jak na obsah přijatého legislativního aktu, tak na celý zákonodárný proces, který vedl k jeho přijetí, a zejména na přípravné akty a parlamentní debaty (rozsudek ze dne 18. října 2011, Boxus a další, C‑128/09 až C‑131/09, C‑134/09 a C‑135/09, EU:C:2011:667, bod 47), jeví se nicméně, že legislativní ustanovení, jako je § 46 odst. 20 bod 4 UVP-G 2000 nedodržuje tyto požadavky.

32

Ze spisu předloženého Soudnímu dvoru totiž vyplývá, že toto ustanovení nemá, pokud jde o záměry, kterých se týká, stejné vlastnosti jako povolení ve smyslu čl. 1 odst. 2 směrnice 85/337.

33

Cílů této směrnice nemůže být podle všeho dosaženo ani prostřednictvím § 46 odst. 20 bodu 4 UVP-G 2000, jelikož vnitrostátní zákonodárce nedisponoval, když přijímal toto ustanovení, informacemi o vlivech záměrů na životní prostředí, kterých se mohlo týkat a toto ustanovení se má v každém případě použít na již provedené záměry.

34

V důsledku toho se nejeví, že právní předpis, jako je § 46 odst. 20 bod 4 UVP-G 2000, splňuje podmínky uložené v čl. 1 odst. 5 směrnice 85/337, takže nemohl vést k vyloučení postupů, kterých se týká, z působnosti této směrnice. Je nicméně věcí předkládajícího soudu, aby toto ověřil s ohledem na všechny charakteristiky vnitrostátního práva a přesný dosah, který je třeba dát dotčenému ustanovení.

35

Pokud jde o druhý aspekt předběžné otázky, který se týká možnosti odůvodnit v unijním právu takový právní předpis, jaký je dotčený v původním řízení, zásadami právní jistoty a ochrany legitimního očekávání, je třeba poskytnout následující upřesnění.

36

Unijní právo nebrání tomu, aby vnitrostátní předpisy za určitých okolností připouštěly legalizaci postupů nebo aktů odporujících tomuto právu. Taková možnost však musí podléhat podmínce, že dotčené osobě nedává příležitost k obcházení pravidel unijního práva nebo jeho nepoužití a že tedy zůstane výjimkou (rozsudek ze dne 3. července 2008, Komise v. Irsko,C‑215/06, EU:C:2008:380, bod 57).

37

Soudní dvůr tedy rozhodl, že právní předpisy, které přiznávají povolení, které může být vydáno zcela mimo rámec jakýchkoliv výjimečných okolností, tytéž účinky, jaké jsou svázány s povolením vydaným v územním a stavebním řízení, porušují požadavky směrnice 85/337. Záměry, pro které je vyžadováno posouzení vlivů na životní prostředí, musejí být totiž podle čl. 2 odst. 1 této směrnice identifikovány a poté před vydáním povolení, tedy nezbytně před jejich provedením, předmětem žádosti o povolení a předmětem uvedeného posouzení, (rozsudek ze dne 3. července 2008, Komise v. Irsko,C‑215/06, EU:C:2008:380, bod 61).

38

Totéž platí pro právní předpis, jako je § 46 odst. 20 bod 4 UVP-G 2000, který zřejmě umožňuje, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu, aby se záměr, který měl být předmětem posouzení vlivů na životní prostředí ve smyslu čl. 2 odst. 1 směrnice 85/337, považoval za takto posouzený, a to aniž by alespoň ukládal dodatečné posouzení a mimo rámec jakýchkoliv konkrétních výjimečných okolností.

39

Je pravda, že ustanovení dotčené v původním řízení se týká jen „záměrů, jejichž povolení již nepodléhá riziku neplatnosti“ z důvodu uplynutí lhůty tří let pro podání žaloby stanovené v § 3 odst. 6 UVP-G 2000.

40

Nicméně tato jediná okolnost nemůže změnit předchozí závěr. Z ustálené judikatury Soudního dvora sice vyplývá, že při neexistenci unijní právní úpravy v dané oblasti přísluší vnitrostátnímu právnímu řádu každého členského státu, aby určil příslušné soudy a upravil procesní podmínky soudních řízení určených k zajištění ochrany práv, která jednotlivcům vyplývají z unijního práva, za předpokladu, že tyto podmínky nejsou méně příznivé než ty, které se týkají obdobných řízení na základě vnitrostátního práva (zásada rovnocennosti), a že v praxi neznemožňují nebo nadměrně neztěžují výkon práv přiznaných unijním právním řádem (zásada efektivity).

41

Soudní dvůr má rovněž za to, že stanovení přiměřených lhůt pro podávání žalob v zájmu právní jistoty, která chrání zároveň jednotlivce a dotčené správní orgány, je s unijním právem slučitelné. Obzvláště rozhodl, že lhůty nejsou takové, aby v praxi znemožňovaly nebo nadměrně ztěžovaly výkon práv přiznaných unijním právním řádem (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 15. dubna 2010, Barth,C‑542/08, EU:C:2010:193, bod 28, a ze dne 16. ledna 2014, Pohl,C‑429/12, EU:C:2014:12, bod 29).

42

V důsledku toho unijní právo, které nestanoví pravidla týkající se lhůt pro podání žaloby proti povolením vydaným v rozporu s povinnosti provést předchozí posouzení vlivů na životní prostředí, uvedené v čl. 2 odst. 1 směrnice 85/337, v zásadě nebrání tomu, s výhradou dodržení zásady rovnocennosti, aby dotyčný členský stát stanovil lhůtu tří let pro podání žaloby, jako je lhůta stanovená v § 3 odst. 6 UVP-G 2000, na kterou odkazuje § 46 odst. 20 bod 4 UVP‑G 2000.

43

S touto směrnicí nicméně není slučitelné vnitrostátní ustanovení, ze kterého vyplývá, což přísluší předkládajícímu soudu ověřit, že záměry, jejichž povolení nepodléhá z důvodu uplynutí lhůty pro podání žaloby stanovené vnitrostátními právními předpisy přímým opravným prostředkům, jsou čistě a jednoduše považovány za legálně povolené ve vztahu k povinnosti posouzení vlivů na životní prostředí.

44

Jak totiž v podstatě uvedla generální advokátka v bodech 42 až 44 svého stanoviska, směrnice 85/337 už jako taková brání ustanovení takové povahy, již protože právním účinkem takového ustanovení je zbavit příslušné orgány povinnosti zohlednit skutečnost, že záměr ve smyslu této směrnice byl proveden, aniž byly jeho vlivy na životní prostředí předmětem posouzení, a dbát na to, aby bylo takové posouzení provedeno, když práce nebo fyzické zásahy spojené s tímto závěrem vyžadují pozdější povolení (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 17. března 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest a další, C‑275/09, EU:C:2011:154, bod 37).

45

Dále z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá, že členské státy jsou povinny nahradit každou škodu, která vznikla z důvodu neprovedení posouzení vlivů na životní prostředí (rozsudek ze dne 7. ledna 2004, Wells,C‑201/02, EU:C:2004:12, bod 66).

46

Příslušné orgány jsou za tímto účelem povinny přijmout veškerá obecná či specifická opatření směřující k nápravě takového opomenutí (rozsudek ze dne 7. ledna 2004, Wells,C‑201/02, EU:C:2004:12, bod 68).

47

V tomto ohledu je třeba upřesnit, že i když podmínky takové žaloby na náhradu škody, obzvláště podmínky týkající se otázky, zda každá protiprávnost musí být považována za vadu, jakož i podmínky týkající se stanovení příčinné souvislosti spadají, pokud chybí ustanovení unijního práva, do vnitrostátního práva, a i když taková žaloba musí být – jak vyplývá z ustálené judikatury Soudního dvora – omezena určitou lhůtou, s výhradou dodržení zásad rovnocennosti a efektivity, nic to nemění na tom, že musí být možné tuto žalobu podat za rozumných podmínek.

48

Z výše uvedeného vyplývá, že pokud vnitrostátní ustanovení brání po uplynutí dané lhůty jakékoliv žalobě na nápravu porušení povinnosti posouzení vlivů na životní prostředí, uvedené v čl. 2 odst. 1 směrnice 85/337, ačkoliv lhůta, kterou vnitrostátní právo omezuje možnost podání žaloby na nápravu škody, neuplynula, je i z tohoto důvodu neslučitelné s unijním právem.

49

V důsledku toho je třeba odpovědět na položenou otázku, že čl. 1 odst. 5 směrnice 85/337 musí být vykládán v tom smyslu, že z působnosti směrnice nevylučuje záměr, kterého se týká takový právní předpis, jaký je dotčený v původním řízení, podle kterého musí být záměr, který byl předmětem rozhodnutí přijatého v rozporu s povinností posoudit jeho vlivy na životní prostředí, a ve vztahu ke kterému uplynula lhůta pro podání žaloby na neplatnost, považován za legálně povolený. Unijní právo brání takovému právnímu předpisu v rozsahu, v němž stanoví, že se pro takový záměr považuje předchozí posouzení vlivů na životní prostředí za provedené.

50

Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:

Článek 1 odst. 5 směrnice Rady 85/337/EHS ze dne 27. června 1985 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí, ve znění směrnice Rady 97/11/ES ze dne 3. března 1997 musí být vykládán v tom smyslu, že z působnosti směrnice nevylučuje záměr, kterého se týká takový právní předpis, jaký je dotčený v původním řízení, podle kterého musí být záměr, který byl předmětem rozhodnutí přijatého v rozporu s povinností posoudit jeho vlivy na životní prostředí, a ve vztahu ke kterému uplynula lhůta pro podání žaloby na neplatnost, považován za legálně povolený. Unijní právo brání takovému právnímu předpisu v rozsahu, v němž stanoví, že se pro takový záměr považuje předchozí posouzení vlivů na životní prostředí za provedené.