—

za H. I. D. R. Boylem, SC, A. Lowrym a G. O’Halloranem, BL, pověřenými A. Bello Cortésem, solicitor,

—

za B. A. R. Boylem, A. Lowrym a G. O’Halloranem, pověřenými B. Trayersem, solicitor,

—

za Irsko E. Creedon a E. Burke, jakož i A. Flynnem a D. O’Haganem, jako zmocněnci, ve spolupráci s M. Collinsem, SC, a D. Conlan Smythem, barrister,

—

za řeckou vládu M. Michelogiannaki a L. Kotroni, jako zmocněnkyněmi,

—

za Evropskou komisi M. Condou-Durande a M. Wilderspinem, jako zmocněnci,

1

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článků 23 a 39 směrnice Rady 2005/85/ES ze dne 1. prosince 2005 o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka (Úř. věst. L 326, s. 13).

2

Tato žádost byla předložena v rámci sporu H. I. D. a B. A. s Refugee Applications Commissioner, Refugee Appeals Tribunal, Minister for Justice, Equality and Law Reform (dále jen „Ministr“), Irskem a Attorney General ohledně zamítnutí Ministrem žádosti, kterou podali, aby získali postavení uprchlíka v rámci přednostního řízení.

3

Jak vyplývá z druhého bodu odůvodnění směrnice 2005/85, závěry Evropské rady z Tampere ve dnech 15. a 16. října 1999 předvídaly zejména vytvoření společného evropského azylového systému, založeného na úplném uplatňování a začlenění Úmluvy o právním postavení uprchlíků, která byla podepsána v Ženevě dne 28. července 1951 [Sbírka smluv Organizace spojených národů, sv. 189, s. 150, č. 2545 (1954) (dále jen „Ženevská úmluva“)], která vstoupila v platnost dne 22. dubna 1954. K této úmluvě byl připojen Protokol týkající se právního postavení uprchlíků uzavřený v New Yorku dne 31. ledna 1967, který vstoupil v platnost dne 4. října 1967, s cílem zajistit, že nikdo nebude vrácen zpět tam, kde by byl vystaven pronásledování, tj. zachování zásady nenavracení.

4

Podle třetího a čtvrtého bodu odůvodnění směrnice 2005/85:

5

Podle jejího osmého bodu odůvodnění uvedená směrnice ctí základní práva a zachovává zásady uznané zejména v Listině základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“).

6

Jedenáctý bod odůvodnění téže směrnice stanoví:

„Je v zájmu členských států i žadatelů o azyl, aby bylo o žádosti o azyl rozhodnuto co možná nejdříve. Organizace vyřizování žádostí o azyl by měla být ponechána na uvážení členských států tak, aby podle svých vnitrostátních potřeb mohly upřednostnit nebo urychlit vyřízení jakékoli žádosti s přihlédnutím k normám uvedeným v této směrnici.“

7

První věta třináctého bodu odůvodnění výše uvedené směrnice stanoví:

„V zájmu správného uznání osob, jež potřebují ochranu jako uprchlíci ve smyslu článku 1 Ženevské úmluvy, by měl mít každý žadatel – až na určité výjimky – účinný přístup k řízení, možnost spolupracovat a řádně komunikovat s příslušnými orgány tak, aby mohl předkládat důležité skutečnosti o svém případě, a dostatečné procesní záruky pro sledování svého případu v průběhu všech etap řízení.“

8

Sedmnáctý bod odůvodnění směrnice 2005/85 stanoví:

„Rozhodujícím faktorem pro odůvodněnost žádosti o azyl je bezpečí žadatele v zemi jeho původu. Pokud lze třetí zemi pokládat za bezpečnou zemi původu, měly by mít členské státy možnost označit ji za bezpečnou s domněnkou, že je pro daného žadatele bezpečná, pokud tento žadatel nepředloží závažné údaje svědčící o opaku.“

9

Dvacátý sedmý odůvodnění uvedené směrnice upřesňuje:

„Skutečnost, že rozhodnutí o žádosti o azyl a odnětí postavení uprchlíka musí podléhat účinnému opravnému prostředku před soudem nebo tribunálem ve smyslu článku [267 SFEU], odráží jednu ze základních zásad práva Společenství. Účinnost opravného prostředku, rovněž s ohledem na posouzení důležitých skutečností, závisí na správním a soudním systému jednotlivých členských států jako celku.“

10

Podle čl. 4 odst. 1 prvního pododstavce směrnice 2005/85 členské státy určí pro všechna řízení rozhodující orgán, který bude odpovědný za přiměřené posouzení žádostí podle této směrnice. Z článku 2 písm. e) této směrnice vyplývá, že „rozhodujícím orgánem“ je třeba rozumět s výhradou přílohy I uvedené směrnice kvazisoudní nebo správní orgán členského státu odpovědný za posuzování žádostí o azyl a příslušný k přijímání rozhodnutí v prvním stupni v těchto případech.

11

Posuzování uskutečněné tímtéž orgánem musí dodržovat určité základní zásady a záruky uvedené v kapitole II směrnice 2005/85, které jsou obsaženy v článcích 6 až 22 této směrnice.

12

Článek 8 odst. 2 uvedené směrnice stanoví:

„Členské státy zajistí, aby rozhodující orgán rozhodl o žádostech o azyl po přiměřeném posouzení. Za tímto účelem členské státy zajistí, aby:

13

Článek 9 odst. 1 a 2 první pododstavec směrnice 2005/85 stanoví, že členské státy zajistí, aby rozhodnutí o žádostech o azyl byla vydávána písemně a aby v případě zamítnutí žádosti bylo rozhodnutí věcně a právně odůvodněno a písemně byla poskytnuta informace o opravných prostředcích proti zamítavému rozhodnutí.

14

Stejně tak podle čl. 10 odst. 1 uvedené směrnice musí žadatelé o azyl požívat minimálních záruk, např. být informováni v jazyce, o němž lze důvodně předpokládat, že mu rozumí, mít přístup ke službám tlumočníka, moci se spojit s UNHCR, být informováni o rozhodnutí o jejich žádosti o azyl v přiměřené době nebo dále být informováni o výsledku rozhodnutí rozhodujícího orgánu. Článek 12 odst. 1 první pododstavec téže směrnice kromě toho stanoví, že se jim rovněž poskytne příležitost k osobnímu pohovoru o jejich žádosti o azyl s příslušnou osobou, dříve než rozhodující orgán vydá rozhodnutí.

15

Článek 23 směrnice 2005/85, nadepsaný „Posuzovací řízení“, v odstavcích 1 až 3 stanoví:

„1.   Členské státy zpracovávají žádosti o azyl v rámci posuzovacího řízení v souladu se základními zásadami a zárukami uvedenými v kapitole II.

2.   Členské státy zajistí, aby toto řízení bylo dokončeno co nejdříve, aniž by tím bylo dotčeno přiměřené a úplné posouzení.

[...]

3.   Členské státy mohou upřednostnit nebo urychlit posuzování v souladu se základními zásadami a zárukami uvedenými v kapitole II, včetně případů, kdy je žádost pravděpodobně opodstatněná nebo kdy má žadatel zvláštní potřeby.“

16

V odstavci 4 uvádí článek 23 uvedené směrnice patnáct zvláštních důvodů, které odůvodňují použití zrychleného nebo přednostního posuzovacího řízení.

17

Uvedený odstavec 4 především stanoví:

„Členské státy mohou rovněž stanovit, že se posuzovací řízení v souladu se základními zásadami a zárukami uvedenými v kapitole II upřednostní nebo urychlí, pokud:

[...]

18

Článek 39 směrnice 2005/85, nadepsaný „Právo na účinný opravný prostředek“, v odst. 1 písm. a) zejména stanoví, že členské státy zajistí, aby žadatelé o azyl měli právo na účinný opravný prostředek před soudem nebo tribunálem proti rozhodnutím o jejich žádosti o azyl.

19

Příloha I směrnice 2005/85 stanoví, že Irsko může mít při provádění této směrnice za to, že se rozhodujícím orgánem podle čl. 2 písm. e) této směrnice rozumí Office of the Refugee Applications Commissioner (úřad komisaře pověřeného žádostmi o azyl, dále jen „ORAC“), pokud jde o posouzení toho, zda by měl být žadatel prohlášen za uprchlíka, či nikoliv. Podle téže přílohy zahrnují rozhodnutí vydaná v prvním stupni podle téhož článku doporučení Refugee Applications Commissioner stran toho, zda by měl být žadatel prohlášen za uprchlíka, či nikoliv.

20

Příslušnou právní úpravu představuje zákon o uprchlících z roku 1996 (Refugee Act 1996), ve znění čl. 11 odst. 1 zákona o přistěhovalectví z roku 1999 (Immigration Act 1999), článku 9 zákona o nelegálním přistěhovalectví z roku 2000 [Illegal Immigrants (Trafficking) Act 2000] a článku 7 zákona o přistěhovalectví z roku 2003 (Immigration Act 2003, dále jen „zákon o uprchlících“). Tento zákon o uprchlících stanoví zejména procesní pravidla týkající se žádostí o azyl.

21

Z rozsudku High Court ze dne 9. února 2011 připojeného k předkládacímu rozhodnutí vyplývá, že posuzovací řízení o žádostech o azyl probíhá následovně.

22

Podle článku 8 zákona o uprchlících se žádost o azyl podává Refugee Applications Commissioner. Článek 11 tohoto zákona stanoví, že Refugee Applications Commissioner, který je členem ORAC, je pověřen pohovorem s žadatelem, jakož i provedením šetření a vyžádáním nezbytných informací. Podle článku 13 téhož zákona vyhotoví zprávu, ve které vydá kladné nebo záporné doporučení ohledně přiznání postavení uprchlíka dotyčnému žadateli, a poskytne tuto zprávu Ministrovi.

23

Podle čl. 17 odst. 1 zákona o uprchlících, je-li doporučení Refugee Applications Commissioner kladné, je Ministr povinen přiznat dotyčnému žadateli postavení uprchlíka. V případě, kdy se doporučuje postavení uprchlíka žadateli nepřiznat, může se posledně uvedený na základě článku 16 tohoto zákona proti doporučení odvolat k Refugee Appeals Tribunal.

24

Odvolání k Refugee Appeals Tribunal může zahrnovat ústní část řízení před jeho členem. V návaznosti na toto jednání Refugee Appeals Tribunal přijímá rozhodnutí, které potvrdí – nebo nepotvrdí – doporučení Refugee Applications Commissioner. Za předpokladu, že žadateli o azyl vyhoví a má za to, že doporučení má být kladné, je Ministr podle uvedeného čl. 17 odst. 1 povinen přiznat postavení uprchlíka. V opačném případě, jestliže Refugee Appeals Tribunal potvrdí zamítavé doporučení, zachovává si Ministr svou diskreční pravomoc, jež mu umožňuje rozhodnout o přiznání nebo odepření tohoto postavení.

25

Podle článku 5 zákona o nelegálním přistěhovalectví z roku 2000 mohou žadatelé o azyl napadnout platnost doporučení Refugee Applications Commissioner a rozhodnutí Refugee Appeals Tribunal u High Court, s výhradou zvláštních podmínek, které se uplatní na věci týkající se žádostí o azyl. Podle tohoto článku 5 může být opravný prostředek proti rozhodnutí High Court k Supreme Court podán pouze tehdy, když High Court sám vydá rozsudek povolující tento opravný prostředek („certificate of leave to appeal“).

26

Rovněž je třeba uvést, že článek 12 zákona o uprchlících stanoví, že Ministr může, považuje-li to za nezbytné nebo vhodné, vydat písemný pokyn pro Refugee Applications Commissioner nebo Refugee Appeals Tribunal, vyžadující, aby tito posledně uvedení, či pouze jeden z nich, v závislosti na případu přiznali některým kategoriím žádostí přednost. Podle tohoto čl. 12 odst. 1 písm. b) a e) může být tato přednost přiznána v závislosti na zemi původu nebo obvyklém bydlišti žadatelů nebo dále podle dat, kdy byly žádosti o azyl podány.

27

Podle čl. 12 odst. 1 písm. b) a e) uvedeného zákona vydal Ministr dne 11. prosince 2003 pokyn pro Refugee Applications Commissioner a Refugee Appeals Tribunal, směřující k tomu, aby byla od 15. prosince 2003 přiznávána přednost žádostem o azyl podaným nigerijskými státními příslušníky (dále jen „ministerský pokyn z roku 2003“).

28

Irsko uvedlo ve svých písemných vyjádřeních, které předložilo Soudnímu dvoru, a připomnělo na jednání, že uvedený ministerský pokyn byl následně odvolán s účinností od 1. března 2010 dopisy ze dne 25. února 2010 zaslanými ORAC a předsedovi Refugee Appeals Tribunal.

29

Článek 15 odst. 1 zákona o uprchlících předvídá ustavení soudu, nazvaného „Refugee Appeals Tribunal“ (dále také „tribunál“), k přezkumu opravných prostředků podaných podle článku 16 tohoto zákona a k přijetí rozhodnutí souvisejících s těmito opravnými prostředky. Tentýž čl. 15 ve svém odst. 2 stanoví, že „tribunál je při výkonu svých funkcí nezávislý“.

30

Článek 16 téhož zákona, nadepsaný „Opravný prostředek k tribunálu“, stanoví:

„1.   Podle článku 13 může žadatel podat opravný prostředek proti doporučení Refugee Applications Commissioner podle platných podmínek [...].

2.   Tribunál se může:

[...]

2B.   V případě, že

[...]

tribunál zašle žadateli oznámení, v němž jej vyzve, aby písemně potvrdil [...], zda hodlá trvat na svém opravném prostředku či nikoliv, a v případě, že neodpoví ve lhůtě upřesněné v oznámení, má se za to, že vzal svůj opravný prostředek zpět.

[...]

3.   Podle tohoto článku se opravný prostředek podává písemným oznámením ve lhůtě uvedené v článku 13 [...] a oznámení upřesňuje důvody opravného prostředku a [...] uvádí, zda si přeje, aby tribunál nařídil jednání o jeho opravném prostředku.

[...]

5.   Refugee Applications Commissioner poskytne tribunálu kopie všech zpráv, dokumentů nebo písemných prohlášení, které mu byly předloženy podle článku 11, jakož i písemné vyjádření k povaze a původu všech informací, které se týkají žádosti a o nichž se dozvěděl v průběhu svého šetření.

[...]

8.   Tribunál poskytne dotyčnému žadateli a jeho solicitorovi (je-li znám), jakož i Vysokému komisaři na jeho žádost kopie všech zpráv, vyjádření, písemných prohlášení nebo jakéhokoli jiného dokumentu, které mu předal Refugee Applications Commissioner a jejichž kopie nebyly předtím žadateli nebo případně Vysokému komisaři předány podle čl. 11 odst. 6, jakož i písemné vyjádření o povaze a původu všech dalších informací souvisejících s opravným prostředkem, o nichž se tribunál dozvěděl v rámci opravného prostředku podaného podle tohoto článku.

10.   Tribunál může po přijetí oznámení podle odstavce 3 v případě potřeby nařídit jednání pro účely rozhodnutí o opravném prostředku podaném na základě tohoto článku.

[...]

16.   Před rozhodnutím o opravném prostředku podle tohoto článku tribunál zohlední:

[...]“

31

Příloha II zákona o uprchlících uvádí, že Refugee Appeals Tribunal je složen z předsedy a řádných členů, které Ministr se souhlasem Minister for Finance (ministr financí) považuje za nezbytné pro rychlé vyřizování věcí podaných před tento tribunál; každý z nich musí mít před svým jmenováním alespoň pět let praxe jako barrister nebo solicitor. Členy Refugee Appeals Tribunal jmenuje Ministr. Každý řádný člen je jmenován na funkční období tří let podle podmínek, které s výhradou ustanovení téže přílohy stanoví Ministr při jmenování. Předseda Refugee Appeals Tribunal vykonává svou funkci na základě písemné smlouvy o služebním poměru, která stanoví podmínky, jež čas od času mohou být upraveny Ministrem se souhlasem ministra financí. Každý řádný člen dostává plat, příplatky a náhrady nákladů, které mohou být stanoveny za stejných podmínek.

32

V článku 7 uvedené přílohy II je rovněž upřesněno, že Ministr může řádného člena Refugee Appeals Tribunal s uvedením důvodů odvolat.

33

Ve dvou věcech v původním řízení byla žádost o azyl podána v Irsku nigerijským státním příslušníkem na irském území v průběhu roku 2008.

34

Ve věci týkající se H. I. D. zamítl ORAC žádost o azyl ve své zprávě vydané dne 15. srpna 2008 podle článku 13 zákona o uprchlících. Vyřízení odvolání podaného k Refugee Appeals Tribunal proti tomuto zamítnutí bylo odloženo až do vynesení rozsudku předkládajícího soudu ve věcech v původním řízení.

35

Ve věci týkající se B. A. ORAC ve své zprávě ze dne 25. srpna 2008 vydal zamítavé stanovisko k žádosti tohoto nigerijského státního příslušníka, jež bylo potvrzeno v odvolacím řízení ze strany Refugee Appeals Tribunal rozhodnutím ze dne 25. listopadu 2008.

36

H. I. D. a B. A. podali žalobu k High Court, aby dosáhli zrušení ministerského pokynu z roku 2003 směřujícího k tomu, aby byla přiznána přednost žádostem o azyl podaným nigerijskými státními příslušníky, jakož i zprávy Refugee Applications Commissioner ze dne 15. srpna 2008 a rozhodnutí Refugee Appeals Tribunal ze dne 25. listopadu 2008.

37

V rámci žalob k High Court se navrhovatelé dovolávali dvou hlavních argumentů.

38

První argument spočívá v tvrzení, že ministerský pokyn z roku 2003 je protiprávní z následujících důvodů. Je neslučitelný s čl. 23 odst. 3 a 4 směrnice 2005/85, který obsahuje taxativní výčet okolností, za nichž se může uplatnit zrychlené řízení, a nezahrnuje přiznání přednosti pro posouzení žádostí učiněných skupinou státních příslušníků ve vztahu k jejich státní příslušnosti nebo jejich zrychlené posouzení. Je mimoto v rozporu se zákazem diskriminace na základě státní příslušnosti. V tomto ohledu se žalobci v původním řízení dovolávali existence „procesní nevýhody“ ve vztahu k jiným žadatelům o azyl pocházejícím ze třetích zemí, které nejsou bezpečné, protože přednostním věcem se věnovalo méně zdrojů a času, což mělo za následek menší péči při posuzování, zda jsou pro posuzování žádostí potřeba dodatečné informace anebo šetření, a žadatelé měli tudíž méně příležitostí předložit dodatečné informace.

39

Druhý argument vychází z toho, že možnost podat opravný prostředek k Refugee Appeals Tribunal proti zprávě ORAC není v souladu s povinností stanovenou v článku 39 směrnice 2005/85 zaručit „právo na účinný opravný prostředek před soudem nebo tribunálem“.

40

Na podporu tohoto tvrzení žalobci tvrdí, že Refugee Appeals Tribunal není „soudem“ ve smyslu článku 267 SFEU z následujících důvodů.

41

Zaprvé jurisdikce tohoto orgánu není závazná, neboť rozhodnutí ORAC mohou rovněž podléhat přezkumu zákonnosti prostřednictvím opravného prostředku k High Court. Zadruhé taková jurisdikce není nevykonávána způsobem inter partes, jelikož ORAC nemusí být zastoupen v odvolacím řízení, a bránit tak své rozhodnutí v prvním stupni. Zatřetí Refugee Appeals Tribunal není nezávislý z důvodu existence funkčních vztahů s ORAC a Ministrem, jakož i některých pravomocí Ministra.

42

Ve svém rozsudku ze dne 9. února 2011 High Court zamítl obě žaloby, které mu byly předloženy, a odmítl vyhovět návrhům žalobců.

43

Co se týče prvního argumentu vzneseného žalobci, měl High Court za to, že organizační aspekty azylového řízení byly ponechány na uvážení členských států, jak uvádí jedenáctý bod odůvodnění směrnice 205/85. Článek 23 této směrnice je demonstrativní, nikoli taxativní a neobsahuje žádné výslovné omezení stran druhu žádosti, která může být vyřízena přednostně. High Court tedy rozhodl, že tento článek 23 neukládá členským státům, aby přiznaly přednost takovým věcem, stejně tak jako nevylučuje přiznání přednosti v jiných věcech.

44

Pokud jde o argument vycházející z diskriminace na základě státní příslušnosti, High Court dospěl k závěru, že rozdíl v zacházení měl pouze administrativní povahu a netýkal se posouzení žádosti o azyl z věcného hlediska, neboť ač se žádosti posuzovaly rychleji, musely se přitom dodržovat zásady a záruky, které platí pro všechny žádosti o azyl včetně požadavků stanovených v kapitole II směrnice 2005/85. Zastával názor, že žalobci sice namítali „procesní nevýhodu“ z důvodu zkrácení lhůt na posouzení jejich žádostí o azyl, ale neuvedli žádné konkrétní pochybení, protiprávnost anebo porušení těchto zásad a záruk v rámci vyřizování jejich žádostí. High Court závěrem uvedl, že organizační rozdíl, který vyplýval z ministerského pokynu z roku 2003, byl odůvodněn vysokým počtem žádostí podaných nigerijskými státními příslušníky, které tvořily 39 % všech žádostí v roce 2003, tedy v roce, v jehož průběhu byl tento ministerský pokyn vydán.

45

Pokud jde o tvrzení žalobců o neexistenci „účinného opravného prostředku“, High Court zastával názor, že ORAC je „rozhodujícím orgánem“ uvedeným v čl. 2 písm. e) směrnice 2005/85, že doporučení ORAC podle článku 13 zákona o uprchlících je „rozhodnutím v prvním stupni“ o žádosti o azyl a že opravný prostředek k Refugee Appeals Tribunal představuje účinný opravný prostředek uvedený v článku 39 téže směrnice. Jelikož má tento opravný prostředek formu úplného odvolání, které se týkalo skutkových i právních otázek, v jehož rámci může Refugee Appeals Tribunal přezkoumat žádost, vyslechnout nová svědectví a provést doplňující šetření, dodržuje minimální normy požadované tímto článkem 39.

46

High Court rovněž konstatoval, že zákon ukládá Refugee Appeals Tribunal, aby byl nezávislý a že ustanovení upravující jeho zřízení, fungování a organizaci, jakož i jmenování a odměňování jeho členů se podstatně neliší od jiných zákonných soudů s podobnou úlohou a dospěl k závěru, že představuje „soud“.

47

High Court je vyzván, aby se vyjádřil k návrhu podanému žalobci v původním řízení, který směřuje k získání povolení podat odvolání proti jeho rozsudku ze dne 9. února 2011 k Supreme Court. Takové odvolání lze totiž podat jen tehdy, jestliže jej High Court povolí a dosvědčí, že rozhodnutí o něm se týká právní otázky, která představuje mimořádný obecný zájem a v obecném zájmu je žádoucí, aby odvolání bylo podáno („certficate of leave to appeal“).

48

Za těchto podmínek se High Court rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

49

Na žádost předkládajícího soudu byla přezkoumána nezbytnost projednat tuto věc v naléhavém řízení upraveném v článku 104b jednacího řádu Soudního dvora ve znění použitelném k datu této žádosti. Rozhodnutím ze dne 2. května 2011, jež bylo přijato podle odst. 1 čtvrtého pododstavce uvedeného článku, bylo po vyslechnutí generálního advokáta rozhodnuto, že se této žádosti nevyhoví.

50

Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 23 odst. 3 a 4 směrnice 2005/85 musí být vykládán v tom smyslu, že brání tomu, aby členský stát uplatnil zrychlené nebo přednostní řízení na posouzení určitých kategorií žádostí o azyl vymezených na základě kritéria státní příslušnosti nebo země původu žadatele.

51

V tomto ohledu H. I. D. a B. A. na jednání tvrdili, že vyřizování žádosti o azyl v přednostním nebo zrychleném řízení může být podle čl. 23 odst. 3 uvedené směrnice zavedeno pouze tehdy, když se žádost zakládá na jednom z patnácti důvodů uvedených v odst. 4 tohoto článku, když vše nasvědčuje tomu, že je nedůvodná. Členské státy proto nemají právo uplatnit takové posuzovací řízení na žádosti o azyl pouze na základě kritéria státní příslušnosti nebo země původu žadatele o azyl.

52

Dále mají žalobci v původním řízení za to, že volba zrychleného nebo přednostního řízení se může týkat pouze individuální žádosti, a nikoli kategorie žádostí. Připomínají zejména to, že článek 3 Ženevské úmluvy stanoví, že smluvní státy se zavazují dodržovat ustanovení této úmluvy vůči uprchlíkům bez rozlišování rasy, náboženství nebo země původu. Zastávají proto názor, že zavedení zrychleného nebo přednostního řízení pro kategorii osob vymezenou na základě tohoto kritéria je v rozporu se zásadou zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti.

53

Irsko tvrdí, že čl. 23 odst. 3 směrnice 2005/85 se má vykládat na základě článku 23 jako celku a ve všeobecném kontextu této směrnice, přičemž je třeba přihlédnout k bodům odůvodnění této směrnice, zejména k jedenáctému bodu odůvodnění, který uznává zásadu procesní autonomie členských států v oblasti organizace vyřizování žádostí o azyl.

54

Toto ustanovení nebrání tomu, aby Irsko upřednostnilo některé žádosti na základě kritéria státní příslušnosti žadatelů o azyl. Nestanoví totiž žádnou překážku nebo omezení členským státům, pokud jde o vytvoření kategorií skupin žadatelů, za předpokladu, že se v posuzovacím řízení dodrží základní zásady a záruky uvedené v příloze II uvedené směrnice.

55

Podle Irska nelze čl. 23 odst. 4 směrnice 2005/85 vykládat izolovaně, zejména bez přihlédnutí k odstavci 3 téhož článku a zbytku této směrnice v jejím celku. Tento závěr vyplývá zaprvé z použití příslovce „rovněž“ v tomto odstavci 4, jenž směřuje k rozvinutí základního ustanovení obsaženého v uvedeném odstavci 3, a zadruhé ze skutečnosti, že uvedený odstavec 4 poskytuje demonstrativní výčet případů, v nichž je členský stát oprávněn přednostně vyřídit nebo urychlit posuzování žádostí o azyl. K takovému výkladu se ostatně přiklání UNHCR, který ve zprávě uveřejněné v březnu 2010 zastává názor, že s přihlédnutím ke znění čl. 23 odst. 3 směrnice 2005/85 je rozsáhlý seznam možných důvodů pro přednostní nebo zrychlené vyřízení uvedený v odstavci 4 tohoto článku „pouze ilustrativní“.

56

Irsko kromě toho tvrdí, že rozdílné zacházení se státními příslušníky některých třetích zemí nemá vliv na hmotná práva přiznaná směrnicí 2005/85. Po vstupu ministerského pokynu z roku 2003 v platnost tak byly všechny žádosti o azyl, ať byly přednostní či nikoli, posuzovány velmi podrobně. Rozdíl mezi přednostními a obyčejnými žádostmi se projevil na úrovni ORAC a vztahoval se na lhůty týkající se kalendáře pohovorů, jakož i vypracování a vydávání zpráv podle zákona o uprchlících. Každý žadatel bez ohledu na to, zda jeho žádost byla přednostní, či nikoli, měl právo na podání opravného prostředku k Refugee Appeals Tribunal a neexistoval žádný procesněprávní nebo hmotněprávní rozdíl mezi opravnými prostředky podle toho, zda byly žádosti přednostní, či nikoli.

57

S cílem odpovědět na první otázku je třeba předeslat, že – jak se uvádí v třetím a čtvrtém bodu odůvodnění a v článku 1 směrnice 2005/85 – účelem této směrnice je stanovit minimální společné normy pro spravedlivé a účinné azylové řízení v členských státech.

58

Řízení o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka, jak vyplývá z osmého bodu odůvodnění směrnice 2005/85, se zakládá na dodržování základních práv a zásad přiznaných zejména Listinou. Ustanovení obsažená v kapitole II této směrnice stanoví základní zásady a záruky, v souladu s nimiž musí členské státy podle čl. 23 odst. 1 vyřizovat všechny žádosti o azyl v posuzovacím řízení.

59

Článek 23 odst. 2 uvedené směrnice stanoví, že členské státy zajistí, aby toto řízení bylo dokončeno co nejdříve, aniž by tím bylo dotčeno přiměřené a úplné posouzení.

60

Zájem na co nejrychlejším zpracování žádostí o azyl mají podle jedenáctého bodu odůvodnění členské státy i žadatelé o azyl.

61

V tomto kontextu čl. 23 odst. 3 a 4 směrnice 2005/85 dává členským státům možnost uplatnit přednostní nebo zrychlené řízení o žádostech o azyl.

62

Tato možnost členských států stanovit přednostní vyřízení žádosti o azyl musí být vykládána s přihlédnutím k prostoru pro volné uvážení, který tyto státy mají, pokud jde o organizaci vyřizování takových žádostí.

63

V bodě 29 rozsudku ze dne 28. července 2011, Samba Diouf (C-69/10, Sb. rozh. s. I-7151), již měl Soudní dvůr příležitost zdůraznit, že členské státy mají v několika ohledech prostor pro volné uvážení, pokud jde o provedení ustanovení směrnice 2005/85, kdy zohlední zvláštnosti vnitrostátního práva.

64

Při vypracování směrnice 2005/85 unijní zákonodárce uvedl, že členské státy disponují prostorem pro volné uvážení při přiznávání a odnímání postavení uprchlíka. V této souvislosti Evropská komise v bodě 2 návrhu směrnice o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka [COM(2000) 578 final] uvedla, že všechny normy o uplatňování spravedlivého a účinného řízení jsou stanoveny se zachováním diskreční pravomoci, kterou mají členské státy při určování přednosti věcí v závislosti na jejich vnitrostátní politice.

65

Tentýž záměr unijního zákonodárce ponechat členským státům široký prostor pro uvážení se projevuje i ve znění směrnice 2005/85, zejména v jedenáctém bodě odůvodnění a v článku 23 této směrnice, které se týkají posuzovacího řízení.

66

Jedenáctý bod odůvodnění směrnice 2005/85 uvádí v druhé větě, že organizace vyřizování žádostí o azyl by měla být ponechána na uvážení členských států, jež podle svých vnitrostátních potřeb mohou upřednostnit nebo urychlit vyřízení jakékoli žádosti s přihlédnutím k normám uvedeným v této směrnici.

67

Ze znění čl. 23 odst. 3 směrnice 2005/85 vyplývá tentýž záměr. Na základě tohoto ustanovení členské státy „mohou“ upřednostnit nebo urychlit posuzování žádosti „včetně“ případů, kdy je žádost pravděpodobně opodstatněná nebo kdy má žadatel zvláštní potřeby.

68

Jak tvrdí Komise, použité výrazy, a sice „posuzování“ („any examination“), naznačují, že možnost poskytnutá členským státům upřednostnit nebo urychlit posuzování některých žádostí o azyl není omezena na případy stanovené v uvedeném čl. 23 odst. 3. Použití výrazu „včetně“ v tomto ustanovení znamená, že takové řízení se může použít na opodstatněné žádosti i na žádosti, které opodstatněné nejsou.

69

Stejně tak podle čl. 23 odst. 4 směrnice 2005/85 členské státy „mohou“ uplatnit přednostní nebo zrychlené řízení na základě 15 zvláštních důvodů, které odůvodňují provedení takového řízení.

70

Jak tvrdí Irsko a řecká vláda, ze znění odstavců 3 a 4 uvedeného článku 23 vyplývá, že seznam žádostí, které mohou podléhat přednostnímu nebo zrychlenému posouzení, je demonstrativní, nikoli taxativní. Členské státy tedy mohou rozhodnout o přednostním nebo zrychleném posouzení žádostí, které nepatří do žádné z kategorií uvedených v tomto odstavci 4 za předpokladu, že dodrží základní zásady a záruky uvedené v kapitole II směrnice 2005/85.

71

Pokud jde o zásadu zákazu diskriminace dovolávanou žalobci v původním řízení, je třeba konstatovat, že v azylových věcech a zejména v systému zavedeném směrnicí 2005/85 hrají země původu, a tudíž státní příslušnost žadatele rozhodující roli, jak vyplývá ze sedmnáctého bodu odůvodnění i z osmého bodu odůvodnění této směrnice. Z článku 8 odst. 2 písm. b) této směrnice totiž vyplývá, že země původu žadatele má vliv na rozhodnutí rozhodujícího orgánu vzhledem k tomu, že tento orgán je povinen se informovat o všeobecné situaci existující v této zemi, aby mohl posoudit existenci či neexistenci nebezpečí pro žadatele o azyl a případě potřebu mezinárodní ochrany pro tohoto žadatele.

72

Jak dále vyplývá ze sedmnáctého bodu odůvodnění směrnice 2005/85, unijní zákonodárce zavedl pojem „bezpečná země původu“, podle něhož – lze-li třetí zemi pokládat za bezpečnou zemi původu – by měly mít členské státy možnost ji označit za bezpečnou s domněnkou, že je pro daného žadatele bezpečná. Proto v čl. 23 odst. 4 písm. c) této směrnice stanovil, že členské státy mohou stanovit, že se posuzovací řízení upřednostní nebo urychlí, pokud se žádost o azyl považuje za nedůvodnou, protože žadatel pochází z bezpečné země původu ve smyslu téže směrnice.

73

Z toho vyplývá, jak uvedl generální advokát v bodě 67 svého stanoviska, že státní příslušnost žalobce je skutečností, kterou lze vzít v úvahu pro odůvodnění přednostního nebo zrychleného řízení o žádosti o azyl.

74

Je však nutno upřesnit, že s cílem vyhnout se diskriminaci mezi žadateli o azyl z určitých třetích zemí, jejichž žádosti podléhají přednostnímu posuzovacímu řízení, a státními příslušníky jiných třetích zemí, jejichž žádosti jsou posuzovány v řádném řízení, toto přednostní řízení nesmí připravit žadatele patřící do první kategorie o záruky vyžadované článkem 23 směrnice 2005/85, které se uplatňují na všechny formy řízení.

75

Zavedení takového přednostního řízení, jako je řízení v původní věci, tak musí v plném rozsahu umožnit výkon práv, jež uvedená směrnice přiznává žadatelům o azyl, kteří jsou nigerijskými státními příslušníky. Tito žadatelé musí mít zejména možnost využít dostatečné lhůty pro shromáždění a předložení údajů nezbytných k podpoření své žádosti, a tím rozhodujícímu orgánu umožní, aby tyto žádosti spravedlivě a úplně posoudil a ujistil se, že žadatelé nejsou v zemi svého původu vystaveni nebezpečí.

76

V předkládacím rozhodnutí High Court připomněl, že žalobci v původním řízení před ním neuvedli žádnou skutečnost, která by prokazovala, že přednostní vyřízení žádosti požadované ministerským pokynem z roku 2003 porušuje základní zásady a záruky uvedené v kapitole II směrnice 2005/85 a ve svém rozsudku ve věci samé ze dne 9. února 2011 konstatoval, že žádosti H. I. D. a B. A. byly posouzeny v souladu s těmito základními zásadami a zárukami.

77

Z předchozích úvah vyplývá, že čl. 23 odst. 3 a 4 směrnice 2005/85 musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání tomu, aby členský stát při dodržení základních zásad a záruk uvedených v kapitole II téže směrnice posoudil určité kategorie žádostí o azyl vymezené na základě kritéria státní příslušnosti nebo země původu žadatele ve zrychleném nebo přednostním řízení.

78

Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda článek 39 směrnice 2005/85 musí být vykládán v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě v azylových věcech, jako je úprava v původním řízení, jež zavádí systém týkající se postupu přiznání postavení uprchlíka vykazující různé správní nebo organizační rysy.

79

Předkládající soud si zejména přeje zjistit, zda taková právní úprava, jako je úprava v původním řízení, jež stanoví opravný prostředek proti rozhodnutím rozhodujícího orgánu k Refugee Appeals Tribunal, jehož postavení coby nezávislého soudu je žalobci v původním řízení zpochybněno, respektuje požadavek na takový účinný opravný prostředek, jako je prostředek, který předvídá článek 39 směrnice 2005/85.

80

Článek 39 odst. 1 písm. a) uvedené směrnice stanoví, že členské státy zajistí, aby žadatelé o azyl měli právo na účinný opravný prostředek před soudem nebo tribunálem proti rozhodnutím o jejich žádosti o azyl. Zásada účinné soudní ochrany, jež představuje obecnou zásadu unijního práva, je zakotvena v článku 47 Listiny základních práv Evropské unie (viz rozsudek ze dne 22. prosince 2010, DEB, C-279/09, Sb. rozh. s. I-13849, body 29 a 31, jakož i výše uvedený rozsudek Samba Diouf, bod 49).

81

V první větě dvacátého sedmého bodu odůvodnění směrnice 2005/85 se upřesňuje, že skutečnost, že rozhodnutí o žádosti o azyl a odnětí postavení uprchlíka musí podléhat účinnému opravnému prostředku před soudem nebo tribunálem ve smyslu článku 267 SFEU, odráží jednu ze základních zásad práva Společenství.

82

Žalobci v původním řízení zejména tvrdí, že Refugee Appeals Tribunal není „soudem“ ve smyslu uvedeného článku.

83

V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora pro posouzení toho, zda je předkládající orgán svojí povahou „soudem“ ve smyslu článku 267 SFEU, což je otázka, která je upravena výlučně unijním právem, bere Soudní dvůr v úvahu všechny skutečnosti, jako je zákonný základ orgánu, jeho trvalost, závaznost jeho jurisdikce, kontradiktorní povaha řízení, použití právních předpisů orgánem, jakož i jeho nezávislost (viz rozsudky ze dne 31. května 2005, Syfait a další, C-53/03, Sb. rozh. s. I-4609, bod 29; ze dne 22. prosince 2010, RTL Belgium, C-517/09, Sb. rozh. s. I-14093, bod 36, jakož i ze dne 14. června 2011, Miles a další, C-196/09, Sb. rozh. s I-5105, bod 37).

84

Vzhledem k vyjádřením, které Soudnímu dvoru předložili žalobci v původním řízení i členské státy a orgány, je nesporné, že Refugee Appeals Tribunal splnil kritéria týkající se zákonného základu, trvalosti a použití právních předpisů.

85

Žalobci v původním řízení naproti tomu zpochybňují, že uvedený tribunál vykazuje závaznost jurisdikce, že řízení před ním je kontradiktorní povahy a že je nezávislý.

86

V tomto ohledu je zaprvé nutno konstatovat, že v souladu s článkem 15 a čl. 16 odst. 1 zákona o uprchlících je Refugee Appeals Tribunal tribunálem, jenž má pravomoc přezkoumávat a rozhodovat o opravných prostředcích podaných proti doporučením Refugee Applications Commissioner, jež jsou rozhodnutími přijatými v prvním stupni o žádostech o azyl v souladu s přílohou I druhou odrážkou směrnice 2005/85.

87

Kromě toho v případě, že je opravnému prostředku vyhověno, je Ministr v souladu s čl. 17 odst. 1 uvedeného zákona povinen postavení uprchlíka přiznat. Ministr může postavení uprchlíka žadateli přiznat pouze v případě, že Refugee Appeals Tribunal opravnému prostředku žadatele o azyl nevyhoví. Tento Ministr tedy nemá žádný prostor pro uvážení, jakmile Refugee Appeals Tribunal přijal rozhodnutí příznivé pro žadatele o azyl. Pozitivní rozhodnutí Refugee Appeals Tribunal jsou v tomto smyslu závazné povahy a zavazují státní orgány.

88

Zadruhé je nutno připomenout, že požadavek kontradiktorního řízení není absolutním kritériem (viz rozsudek ze dne 17. září 1997, Dorsch Consult, C-54/96, Recueil, s. I-4961, bod 31).

89

V tomto ohledu není účast ORAC jakožto účastníka řízení o opravném prostředku před Refugee Appeals Tribunal na obhajobu rozhodnutí přijatého v prvním stupni nezbytná.

90

Naproti tomu je třeba uvést, že čl. 16 odst. 5 zákona o uprchlících stanoví, že Refugee Applications Commissioner poskytne Refugee Appeals Tribunal kopie všech zpráv, dokumentů nebo písemných prohlášení, které mu byly předloženy podle článku 11 tohoto zákona, jakož i písemné vyjádření k povaze a původu všech informací, které se týkají žádosti a o nichž se dozvěděl v průběhu svého šetření. V souladu s odst. 8 téhož čl. 16 tribunál poskytne tytéž kopie žadateli a jeho solicitorovi, jakož i na jeho žádost Vysokému komisaři OSN pro uprchlíky.

91

Kromě toho v souladu s čl. 16 odst. 10 a 11 písm. a) a c) zákona o uprchlících může Refugee Appeals Tribunal rovněž nařídit jednání, v jehož průběhu může předvolat kteroukoli osobu, jejíž svědectví se vyžaduje, a vyzvat žadatele i Refugee Applications Commissioner, aby obhajovali svou věc osobně nebo v zastoupení právního zástupce. V důsledku toho může mít každý účastník řízení příležitost seznámit Refugee Appeals Tribunal se všemi informacemi nezbytnými pro úspěch žádosti o azyl nebo pro obhajobu.

92

Kromě toho uvedený článek 16 ve svém odst. 16 stanoví, že před rozhodnutím o opravném prostředku bude muset Refugee Appeals Tribunal zejména zohlednit zprávu Refugee Applications Commissioner, veškerá vyjádření ze strany Refugee Applications Commissioner nebo Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky, předložené důkazy a veškerá prohlášení pronesená na jednání a všechny dokumenty, písemná prohlášení nebo další informace, které byly poskytnuty Refugee Applications Commissioner.

93

Z toho vyplývá, že Refugee Appeals Tribunal má širokou kontrolní pravomoc, neboť zná právní i skutkové otázky a rozhoduje o všech předložených důkazech, k čemuž má posuzovací pravomoc.

94

Zatřetí, žalobci v původním řízení tvrdí, že Refugee Appeals Tribunal není nezávislý, neboť existují organizační vazby mezi ním, ORAC a Ministrem, a že jeho členové jsou vystaveni vnějším tlakům. Zejména pravidla týkající se jmenování, trvání funkcí a odvolávání jeho členů, jakož i ostatní aspekty mandátu těchto členů zbavují tento tribunál nezávislosti.

95

Podle judikatury Soudního dvora pojem „nezávislost“, který je vlastní poslání rozhodovat jako soud, především znamená, že dotyčný orgán je třetí osobou ve vztahu k orgánu, který přijal rozhodnutí, proti němuž byl podán opravný prostředek (rozsudek ze dne 30. května 2002, Schmid, C-516/99, Sb. rozh. s. I-4573, bod 36, a výše uvedený rozsudek RTL Belgium, bod 38).

96

Tento pojem má dva aspekty. První, vnější aspekt předpokládá, že je orgán chráněn před vnějšími zásahy nebo tlaky, které by mohly ohrozit nezávislost rozhodování jeho členů, pokud jde o spory, které jim jsou předloženy (rozsudek ze dne 19. září 2006, Wilson, C-506/04, Sb. rozh. s. I-8613, body 50 a 51, jakož i výše uvedený rozsudek RTL Belgium, bod 39). Druhý, vnitřní aspekt souvisí s pojmem „nestrannost“ a týká se rovného odstupu ve vztahu ke stranám sporu a jejich příslušným zájmům s ohledem na předmět sporu (výše uvedené rozsudky Wilson, bod 52 a RTL Belgium, bod 40).

97

Soudní dvůr rovněž upřesnil, že tyto záruky nezávislosti a nestrannosti vyžadují existenci pravidel, zejména pokud jde o složení orgánu, jmenování, funkční období, jakož i důvody pro zdržení se hlasování, vyloučení pro podjatost a odvolání jeho členů, která umožní rozptýlit jakékoli legitimní pochybnosti jednotlivců, pokud jde o neovlivnitelnost uvedeného orgánu ve vztahu k vnějším skutečnostem a jeho neutralitu ve vztahu k zájmům vzájemně se střetávajícím ve věci. V tomto ohledu judikatura ke splnění podmínky nezávislosti předkládajícího orgánu zejména vyžaduje, aby byly případy odvolávání členů uvedeného orgánu výslovně vymezeny ustanoveními právních předpisů (viz usnesení ze dne 14. května 2008, Pilato, C-109/07, Sb. rozh. s. I-3503, bod 24 a citovaná judikatura).

98

V projednávané věci čl. 15 odst. 2 zákona o uprchlících stanoví, že Refugee Appeals Tribunal je při výkonu svých funkcí nezávislý. Kromě toho je třeba uvést, že ačkoli si Ministr zachovává zbytkovou diskreční pravomoc přiznat postavení uprchlíka navzdory zamítavému rozhodnutí vydanému ohledně žádosti o azyl, rozhodne-li Refugee Appeals Tribunal ve prospěch žadatele o azyl, je Ministr vázán rozhodnutím tohoto tribunálu, a není jej tedy oprávněn kontrolovat.

99

Pokud jde o pravidla jmenování členů Refugee Appeals Tribunal, nejsou takové povahy, aby zvrátila nezávislost tohoto tribunálu. Členové tohoto tribunálu jsou jmenováni k určenému úkolu z osob, které mají nejméně pět let zkušeností jako barrister nebo solicitor, přičemž okolnost, že toto jmenování provádí Ministr, se zásadně neliší od praxe v řadě dalších členských států.

100

Co se týče otázky odvolávání členů Refugee Appeals Tribunal, ze článku 7 přílohy II zákona o uprchlících vyplývá, že Ministr může řádné členy tohoto tribunálu z jejich funkcí odvolat, přičemž rozhodnutí Ministra musí upřesňovat důvody tohoto odvolání.

101

Jak uvedl generální advokát v bodě 88 svého stanoviska, případy, v nichž mohou být členové Refugee Appeals Tribunal odvoláni ze svých funkcí, nejsou zákonem o uprchlících přesně určeny. V tomto zákoně není ani upřesněno, zda rozhodnutí týkající se odvolání člena Refugee Appeals Tribunal může podléhat soudnímu přezkumu.

102

Jak nicméně uvádí druhá věta dvacátého sedméno bodu odůvodnění směrnice 2005/85, účinnost opravného prostředku, rovněž s ohledem na posouzení důležitých skutečností, závisí na správním a soudním systému jednotlivých členských států jako celku. Je proto třeba nahlížet na irský systém přiznávání a odnímání postavení uprchlíka jako celek, abychom posoudili, zda dokáže zaručit takové právo na účinný opravný prostředek, jako je právo, jež upravuje článek 39 této směrnice.

103

V projednávané věci podle článku 5 zákona z roku 2000 o nelegálním přistěhovalectví mohou žadatelé o azyl rovněž napadat platnost doporučení Refugee Applications Commissioner a rozhodnutí Refugee Appeals Tribunal před High Court, jehož rozhodnutí mohou podléhat kasačnímu opravnému prostředku před Supreme Court. Jeví se, že sama existence těchto opravných prostředků by měla předem chránit Refugee Appeals Tribunal, aby nepodlehl případným snahám o vměšování nebo vnějším tlakům, které by mohly ohrozit nezávislost jeho členů.

104

Za těchto podmínek je nutno dospět k závěru, že irský systém týkající se přiznávání nebo odnímání postavení uprchlíka splňuje kritérium nezávislosti, a že je na tento systém tudíž nutno nahlížet tak, že respektuje právo na účinný opravný prostředek.

105

V důsledku toho je na druhou otázku třeba odpovědět, že článek 39 směrnice 2005/85 musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je úprava v původním řízení, která umožňuje žadateli o azyl buď podat opravný prostředek proti rozhodnutí rozhodujícího orgánu k takovému soudu, jako je Refugee Appeals Tribunal, a podat odvolání proti rozhodnutí tohoto tribunálu k takovému vyššímu soudu, jako je High Court, anebo zpochybnit platnost rozhodnutí téhož orgánu před High Court, proti jehož rozhodnutím lze podat kasační opravný prostředek k Supreme Court.

106

Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto: