1.

Žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce se týkají výkladu článků 67 SFEU a 267 SFEU. První otázka položená Cour de cassation (Kasačním soudem) (Francie) se týká souladu francouzského organického zákona č. 2009-1523 ze dne 10. prosince 2009 o provádění článku 61-1 Ústavy Francouzské republiky, který v souladu se zmíněným článkem 61-1 zavádí „přednostní otázku ústavnosti“, s článkem 267 SFEU. Tento nový mechanismus je plodem ústavní reformy, která vstoupila v platnost dne 1. března 2010 a která zavádí následnou kontrolu ústavnosti zákonných ustanovení. Cour de cassation žádá Soudní dvůr, aby upřesnil, zda článek 267 SFEU brání článkům 23-2 a 23-5 nařízení č. 58-1067 ze dne 7. listopadu 1958 o organickém zákoně o Conseil constitutionnel (Ústavní radě), ve znění francouzského organického zákona č. 2009-1523 (dále jen „nařízení č. 58-1067“), které vnitrostátním soudům ukládají povinnost přednostně rozhodnout o předložení otázky ústavnosti, jež jim byla položena, Conseil constitutionnel v rozsahu, v němž je v rámci této otázky namítán nesoulad vnitrostátního právního předpisu s Ústavou Francouzské republiky z důvodu jeho rozporu s ustanoveními práva Unie.

2.

Druhá položená otázka se týká souladu čl. 78-2 čtvrtého pododstavce francouzského trestního řádu, který umožňuje stanoveným policejním orgánům ověřovat totožnost osob zejména v pásmu mezi pozemní hranicí Francie se státy, které jsou smluvními stranami Úmluvy k provedení Schengenské dohody ze dne 14. června 1985 mezi vládami států Hospodářské unie Beneluxu, Spolkové republiky Německo a Francouzské republiky o postupném odstraňování kontrol na společných hranicích (Úř. věst. 2000, L 239, s. 19; Zvl. vyd. 19/02, s. 9) podepsané v Schengenu dne 19. června 1990 (dále jen „úmluva podepsaná v Schengenu dne 19. června 1990“), a linií vzdálenou 20 km od této hranice směrem do vnitrozemí, s článkem 67 SFEU, který stanoví, že na vnitřních hranicích neprobíhá kontrola osob.

3.

Článek 20 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006 ze dne 15. března 2006, kterým se stanoví kodex Společenství o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex) (Úř. věst. L 105, s. 1), zní:

„Vnitřní hranice lze překročit v jakémkoliv místě, aniž by se prováděla hraniční kontrola osob bez ohledu na jejich státní příslušnost.“

4.

Článek 21 tohoto nařízení, nadepsaný „Kontroly na území“, stanoví:

„Zrušení ochrany vnitřních hranic se nedotýká:

5.

Článek 37 tohoto nařízení, nadepsaný „Oznamování informací členskými státy“, stanoví:

„Do 26. října 2006 oznámí členské státy Komisi vnitrostátní předpisy vztahující se k čl. 21 písm. c) a d) […].

Informace oznámené členskými státy se zveřejní v Úředním věstníku Evropské unie řadě C.“

6.

V souladu s článkem 37 nařízení č. 562/2006 oznámila Francouzská republika následující text týkající se povinnosti vlastnit nebo mít u sebe průkazy a doklady podle čl. 21 písm. c) tohoto nařízení:

„Francouzské právní předpisy stanoví tuto povinnost podle [v] článku L.611-1 zákona o vstupu a pobytu cizinců a o azylovém právu [právu azylu] (code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, CESEDA), který stanoví, že kromě kontroly totožnosti […] by cizí státní příslušníci měli být schopni na požádání úředníkům soudní policie a pod jejich dohledem také zástupcům a dalším zástupcům soudů, [důstojníkům služby kriminální a vyšetřovací policie a – pod jejich vedením a na jejich odpovědnost – zaměstnancům a pomocným zaměstnancům služby kriminální a vyšetřovací policie] předložit doklady [nebo potvrzení], které jim dovolují cestovat nebo se zdržovat na francouzském území.“ ( 2 )

7.

Článek 61-1 Ústavy Francouzské republiky stanoví:

„Pokud je v řízení před soudem namítáno, že zákonné ustanovení zasahuje do práv a svobod, které Ústava zaručuje, může tuto otázku Conseil d’État (Státní rada) nebo Cour de cassation předložit ve stanovené lhůtě k projednání Conseil constitutionnel.

Organický zákon stanoví podmínky provádění tohoto článku.“

8.

Článek 62 Ústavy Francouzské republiky stanoví:

„Ustanovení, které bylo na základě článku 61 prohlášeno za protiústavní, nemůže být vyhlášeno ani použito.

Ustanovení, které je na základě článku 61-1 prohlášeno za neústavní, se zrušuje s účinností ode dne zveřejnění rozhodnutí Conseil constitutionnel nebo od pozdějšího data stanoveného tímto rozhodnutím. Conseil constitutionnel stanoví podmínky a omezení, za nichž lze zpochybnit účinky, které dané ustanovení založilo.

Proti rozhodnutím Conseil constitutionnel nelze podat opravný prostředek. Jsou závazná pro orgány veřejné moci a pro veškeré správní a soudní orgány.“

9.

Článek 88-1 Ústavy Francouzské republiky stanoví:

„Republika se účastní Evropské unie, která je tvořena státy, jež se dobrovolně rozhodly společně vykonávat určité své pravomoci podle Smlouvy o Evropské unii a Smlouvy o fungování Evropské unie, ve znění vyplývajícím ze smlouvy podepsané v Lisabonu dne 13. prosince 2007.“

10.

Článek 1 organického zákona č. 2009-1523 stanoví:

„V hlavě II nařízení č. 58-1067 ze dne 7. listopadu 1958 o organickém zákoně o Conseil constitutionnel se za kapitolu II vkládá nová kapitola IIa, která zní:

Kapitola IIa

Přednostní otázka ústavnosti

Oddíl 1

Ustanovení použitelná v řízení před soudy, jejichž rozhodnutí jsou přezkoumatelná Conseil d’État nebo Cour de cassation

Článek 23-1 – V řízení před soudy, jejichž rozhodnutí jsou přezkoumatelná Conseil d’État nebo Cour de cassation, se důvod vycházející z okolnosti, že zákonné ustanovení zasahuje do práv a svobod zaručených Ústavou, předkládá samostatným a odůvodněným podáním, jinak je nepřípustný. Tento důvod lze uplatnit poprvé v řízení o opravném prostředku. Soud k němu nemůže přihlédnout bez návrhu. […]

Článek 23-2 – Soud bezodkladně rozhodne o postoupení přednostní otázky ústavnosti Conseil d’État nebo Cour de cassation a uvede důvody svého rozhodnutí. Tuto otázku lze postoupit, pokud jsou splněny následující podmínky:

Soud, před nímž byly uplatněny důvody zpochybňující soulad zákonného ustanovení jednak s právy a svobodami zaručenými Ústavou, a jednak s mezinárodními závazky Francie, musí každopádně přednostně rozhodnout o postoupení otázky ústavnosti Conseil d’État nebo Cour de cassation.

Rozhodnutí postoupit otázku je zasláno Conseil d’État nebo Cour de cassation ve lhůtě osmi dní od jeho vyhlášení spolu se spisy účastníků řízení nebo jejich návrhovými žádáními. Nelze jej napadnout opravným prostředkem. Odmítnutí postoupit otázku lze napadnout jen opravným prostředkem proti rozhodnutí, kterým je částečně nebo v plném rozsahu rozhodnuto ve sporu po meritorní stránce.

[…]

Oddíl 2

Ustanovení použitelná v řízení před Conseil d’État a Cour de cassation

Článek 23-4 – Ve lhůtě tří měsíců od přijetí otázky postoupené podle článku 23-2 nebo posledního pododstavce článku 23-1 Conseil d’État nebo Cour de cassation rozhodne o předložení přednostní otázky ústavnosti Conseil constitutionnel. Otázka se předloží, jsou-li splněny podmínky stanovené v bodech 1 a 2 článku 23-2 a jde-li o novou nebo závažnou otázku.

Článek 23-5 – Důvod vycházející ze skutečnosti, že zákonné ustanovení zasahuje do práv a svobod zaručených Ústavou, lze uplatnit ve stupni řízení probíhajícím před Conseil d’État nebo Cour de cassation, a to i tehdy, je-li poprvé uplatněn v řízení o kasačním opravném prostředku. Tento důvod se předkládá samostatným a odůvodněným podáním, jinak je nepřípustný. Soud k němu nemůže přihlédnout bez návrhu.

Jsou-li Conseil d’État nebo Cour de cassation předloženy důvody zpochybňující soulad zákonného ustanovení jednak s právy a svobodami zaručenými Ústavou, a jednak s mezinárodními závazky Francie, musí tento soud každopádně přednostně rozhodnout o předložení otázky ústavnosti Conseil constitutionnel.

Conseil d’État nebo Cour de cassation vydá své rozhodnutí do tří měsíců od předložení důvodu. Přednostní otázka ústavnosti se předloží Conseil constitutionnel, jsou-li splněny podmínky stanovené v bodech 1 a 2 článku 23-2 a jde-li o novou, nebo závažnou otázku.

Pokud byla předložena otázka Conseil constitutionnel, přeruší Conseil d’État nebo Cour de cassation řízení až do doby, než Conseil constitutionnel rozhodne.

[…]“

11.

Článek L.611-1 CESEDA stanoví:

„Kromě kontroly totožnosti musí být cizí státní příslušníci schopni na požádání důstojníkům služby kriminální a vyšetřovací policie a – pod jejich vedením a na jejich odpovědnost – zaměstnancům a pomocným zaměstnancům služby kriminální a vyšetřovací policie uvedeným v článku 20 a čl. 21 bodu 1 trestního řádu předložit doklady nebo potvrzení, které jim dovolují cestovat nebo se zdržovat na francouzském území.

Cizím státním příslušníkům může být rovněž uloženo předložit doklady a potvrzení uvedené v předcházejícím pododstavci po provedení kontroly totožnosti podle článků 78-1, 78-2 a 78-2-1 trestního řádu.“

12.

Článek 78-1 francouzského trestního řádu zní:

„Použití ustanovení stanovených v této kapitole podléhá přezkumu soudních orgánů uvedených v článcích 12 a 13.

Každá osoba nacházející se na území státu je povinna strpět kontrolu totožnosti prováděnou policejními orgány uvedenými v následujících článcích za podmínek v nich uvedených.“

13.

Článek 78-2 první až třetí pododstavec francouzského trestního řádu stanoví:

„Důstojníci služby kriminální a vyšetřovací policie a – pod jejich vedením a na jejich odpovědnost – zaměstnanci a pomocní zaměstnanci služby kriminální a vyšetřovací policie zmínění v článcích 20 a 21-1 mohou vyzvat k prokázání totožnosti jakýmikoli prostředky každou osobu, u níž existuje pádný důvod nebo existují pádné důvody se domnívat,

Na základě písemného rozhodnutí procureur de la République (státního zástupce) lze za účelem vyšetřování a stíhání protiprávních činů, které konkretizuje, rovněž za stejných podmínek ověřovat totožnost všech osob na místech a v časovém období určených uvedeným orgánem. Skutečnost, že ověření totožnosti odhalí jiné protiprávní činy, než jsou protiprávní činy uvedené v rozhodnutí procureur de la République, není důvodem neplatnosti navazujících postupů.

Totožnost osob bez ohledu na jejich chování lze za podmínek stanovených v prvním pododstavci rovněž ověřovat za účelem předejití narušení veřejného pořádku, a zejména bezpečnosti osob nebo majetku.“

14.

Článek 78-2 čtvrtý pododstavec francouzského trestního řádu stanoví:

„V pásmu mezi pozemní hranicí Francie se státy, které jsou smluvními stranami úmluvy podepsané v Schengenu dne 19. června 1990, a linií vzdálenou 20 km od hranice směrem do vnitrozemí, jakož i ve veřejně přístupných prostorech přístavů, letišť a železničních či autobusových nádraží používaných pro mezinárodní dopravu a stanovených vyhláškou lze za podmínek stanovených v prvním pododstavci rovněž ověřovat totožnost osob za účelem kontroly, zda jsou dodržovány povinnosti týkající se držení, nošení a předkládání dokladů a potvrzení stanovené zákonem. Dojde-li k takové kontrole ve vlaku, který zajišťuje mezinárodní spojení, může být provedena na úseku cesty mezi hranicí a první zastávkou, která se nachází více než 20 km od hranice. Ve vlacích zajišťujících mezinárodní spojení na trasách vyznačujících se určitými zvláštnostmi dopravního spojení lze však kontrolu provádět rovněž mezi touto zastávkou a zastávkou, která se nachází ve vzdálenosti do 50 km od první zastávky. Tyto trasy a zastávky jsou stanoveny vyhláškou ministerstva. Pokud se na úseku dálnice začínajícím v pásmu uvedeném v první větě tohoto pododstavce první mýtná stanice nachází za linií 20 kilometrů od hranic, může být kontrola také provedena až do místa této první mýtné stanice na parkovištích, jakož i v místě této mýtné stanice a na přilehlých parkovištích. Mýtné stanice dotčené tímto ustanovením jsou stanoveny vyhláškou. Skutečnost, že ověření totožnosti odhalí jiný protiprávní čin, než je protiprávní čin nedodržení výše uvedených povinností, není důvodem neplatnosti navazujících postupů.“

15.

Aziz Melki a Selim Abdeli, kteří jsou oba alžírskými státními příslušníky neoprávněně pobývajícími ve Francii, byli podle čl. 78-2 čtvrtého pododstavce francouzského trestního řádu kontrolováni policií v pásmu mezi pozemní hranicí Francie s Belgií a linií vzdálenou 20 km od této hranice směrem do vnitrozemí. Dne 23. března 2010 doručil préfet du Nord de la République française (prefekt pro sever Francouzské republiky) A. Melkimu a S. Abdelimu rozhodnutí o vrácení na hranice a rozhodnutí o prodloužení doby zadržování v prostorách, které nespadají pod vězeňskou správu.

16.

Aziz Melki i Selim Abdeli podali k soudu rozhodujícímu ve věcech zbavení svobody a vazby, jemuž préfet předložil návrh na prodloužení doby tohoto zadržování, spisy účastníků řízení, jimiž uplatnili přednostní otázku ústavnosti. Oba tvrdili, že čl. 78-2 čtvrtý pododstavec francouzského trestního řádu zasahuje do práv a svobod zaručených Ústavou Francouzské republiky. Dvěma usneseními ze dne 25. března 2010 rozhodl soud rozhodující ve věcech zbavení svobody a vazby o postoupení následující otázky Cour de cassation:

„Zasahuje čl. 78-2 [čtvrtý] pododstavec trestního řádu do práv a svobod zaručených Ústavou Francouzské republiky?“

17.

Soud rozhodující ve věcech zbavení svobody a vazby rovněž nařídil prodloužení doby zadržování A. Melkiho a S. Abdeliho o patnáct dnů.

18.

Podle předkládajícího soudu se A. Melki a S. Abdeli na podporu tvrzení, že čl. 78-2 čtvrtý pododstavec francouzského trestního řádu je v rozporu s Ústavou Francouzské republiky, dovolávají jejího článku 88-1. Tvrdí, že závazky vyplývající z Lisabonské smlouvy, včetně závazku v oblasti volného pohybu osob, mají ústavněprávní sílu s ohledem na článek 88-1 uvedené Ústavy a že čl. 78-2 čtvrtý pododstavec francouzského trestního řádu, který umožňuje provádění kontrol na hranicích Francie s členskými státy, je v rozporu se zásadou volného pohybu osob stanovenou článkem 67 SFEU, který stanoví, že Unie zajišťuje, že na vnitřních hranicích neprobíhá kontrola osob.

19.

Předkládající soud ve svých žádostech o rozhodnutí o předběžné otázce zaprvé vysvětluje, že z článku 23-2 nařízení č. 58-1067 vyplývá, že soudy rozhodující ve věci samé nemohou před postoupením otázky ústavnosti rozhodnout o souladu ustanovení právního předpisu s mezinárodními smlouvami ( 3 ). Mimoto podle článku 62 Ústavy Francouzské republiky nelze rozhodnutí Conseil constitutionnel napadnout opravnými prostředky a tato rozhodnutí jsou závazná pro orgány veřejné moci a pro veškeré správní a soudní orgány. Podle Cour de cassation z toho vyplývá, že soudy rozhodující ve věci samé jsou na základě účinku organického zákona č. 2009-1523 před předložením otázky ústavnosti zbaveny možnosti položit Soudnímu dvoru předběžnou otázku. Krom toho se v případě, že Conseil constitutionnel shledá, že napadené zákonné ustanovení je v souladu s právem Unie, tyto soudy již nemohou po vydání tohoto rozhodnutí na Soudní dvůr obrátit s předběžnou otázkou. Cour de cassation rovněž vysvětluje, že podle článku 23-5 nařízení č. 58-1067 nemůže v takovém případě takovou otázku předložit ani Cour de cassation, navzdory imperativním ustanovením článku 267 SFEU, a nemůže ani rozhodnout o souladu daného ustanovení s právem Unie.

20.

Zadruhé si Cour de cassation klade otázku ohledně souladu ustanovení čl. 78-2 čtvrtého pododstavce francouzského trestního řádu s článkem 67 SFEU. Podle předkládajícího soudu nepřejímá článek 67 SFEU výjimku ze zásady volného pohybu vyplývající z výhrady veřejného pořádku nebo bezpečnosti státu obsažené v úmluvě podepsané v Schengenu dne 19. června 1990.

21.

Za těchto okolností položil Cour de cassation dvěma žádostmi ze dne 16. dubna 2010 Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

22.

Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 20. dubna 2010 byly věci C-188/10 a C-189/10 spojeny pro účely písemné a ústní části řízení, jakož i rozsudku.

23.

Ve svých žádostech o rozhodnutí o předběžné otázce požádal Cour de cassation Soudní dvůr, aby rozhodl v naléhavém řízení.

24.

Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 12. května 2010 bylo rozhodnuto, že tyto věci budou projednány ve zrychleném řízení podle článku 23a statutu Soudního dvora a článku 104a prvního pododstavce jednacího řádu Soudního dvora.

25.

Písemná vyjádření předložili A. Melki a S. Abdeli, francouzská, belgická, česká, německá, řecká, nizozemská, polská a slovenská vláda, jakož i Komise. Všichni kromě slovenské vlády přednesli svá ústní vyjádření na jednání konaném dne 2. června 2010.

26.

Mám za to, že nejprve je třeba přezkoumat druhou předloženou otázku, jelikož se domnívám, že odpověď na první otázku lze nalézt v ustálené judikatuře Soudního dvora v příslušné oblasti, zatímco druhá otázka přináší některé nové otázky.

27.

Francouzská vláda zpochybňuje přípustnost druhé předběžné otázky. V tomto ohledu tvrdí, že spor ve věci samé, v jehož rámci soud rozhodující ve věcech zbavení svobody a vazby rozhodl o slučitelnosti čl. 78-2 čtvrtého pododstavce francouzského trestního řádu s právem Unie, je vyhaslý ( 4 ). Jediné řízení, které ještě probíhá, je proto řízení zahájené v důsledku postoupení přednostní otázky ústavnosti Cour de cassation, který má rozhodnout o případném předložení této otázky Conseil constitutionnel. Conseil constitutionnel přitom svým rozhodnutím č. 2010-605 DC ze dne 12. května 2010 potvrdila svou judikaturu, podle níž přezkum dodržování mezinárodního práva nebo práva Unie není součástí přezkumu ústavnosti, a nespadá tedy do její pravomoci. Za těchto podmínek má francouzská vláda za to, že otázka, zda čl. 78-2 čtvrtý pododstavec francouzského trestního řádu je slučitelný s článkem 67 SFEU, postrádá jakoukoli relevanci v rámci jediného řízení, které stále probíhá, což je řízení před Cour de cassation. Odpověď, kterou by Soudní dvůr poskytl na druhou otázku Cour de cassation, by tudíž nebyla užitečná. Tato otázka je proto nepřípustná.

28.

Je třeba poznamenat, že se námitka nepřípustnosti uplatněná francouzskou vládou ve vztahu ke druhé otázce zakládá na jejím výkladu vnitrostátního práva, podle něhož přezkum souladu s právem Unie není součástí kontroly ústavnosti ( 5 ), a nespadá tedy do pravomoci Conseil constitutionnel. V tomto ohledu se francouzská vláda opírá především o rozhodnutí č. 2010-605 DC ze dne 12. května 2010.

29.

S ohledem na to, že předkládací rozhodnutí odkazují na články 23-2 a 23-5 nařízení č. 58-1067, které upravuje nejen důvody za účelem zpochybnění souladu zákonného ustanovení s právy a svobodami zaručenými Ústavou Francouzské republiky, ale rovněž důvody za účelem zpochybnění souladu zákonného ustanovení s mezinárodními závazky Francouzské republiky, a tedy i s právem Unie, mám za to, že ze spisu před Soudním dvorem jasně nevyplývá, že by druhá předběžná otázka položená Cour de cassation postrádala veškerou relevanci v rámci řízení probíhajícího před uvedeným soudem týkajícího se přípustnosti přednostní otázky ústavnosti. Jeví se, že rozhodnutí č. 2010-605 DC ze dne 12. května 2010 představuje výkladový nástroj k článkům 23-2 a 23-5 nařízení č. 58-1067, ale že uvedené rozhodnutí nezměnilo znění dotčených ustanovení.

30.

V důsledku toho mám za to, že druhá otázka je přípustná.

31.

Navrhovatelé v původních řízeních se domnívají, že nařízení č. 562/2006 nijak nerozlišuje mezi státními příslušníky členských států a státními příslušníky třetích států, na něž se na území Unie vztahuje svoboda pohybu. Podotýkají, že články 67 SFEU a 77 SFEU neobsahují žádné omezení ani žádnou výjimku z výkonu uvedené svobody a že tyto články stanoví, že na vnitřních hranicích neprobíhá kontrola vůbec, aniž jakákoli okolnost, ať již jakékoli povahy, umožňuje znovuzavedení možnosti kontroly. Podle navrhovatelů v původních řízeních je čtvrtý pododstavec článku 78-2 francouzského trestního řádu sám o sobě s touto svobodou v rozporu v rozsahu, v němž jsou kontroly prováděny pouze „za účelem kontroly, zda jsou dodržovány povinnosti týkající se držení, nošení a předkládání dokladů a potvrzení stanovené zákonem“. Mají za to, že toto ustanovení umožňuje zavedení systematického ověřování totožnosti v pohraničních oblastech Francie, a tedy na vnitřních hranicích ve smyslu práva Unie. Krom toho je článek 78-2 francouzského trestního řádu právě v tomto smyslu rovněž uplatňován francouzskými soudy. Navrhovatelé v původních řízeních se rovněž domnívají, že výjimečné případy jasně vymezené články 23 až 25 nařízení č. 562/2006, v nichž lze provádět kontroly na vnitřních hranicích, se liší od případů stanovených francouzským zákonným ustanovením.

32.

Francouzská vláda poznamenává, že dotčená ustanovení jsou odůvodněna předně existencí významných migračních toků obyvatelstva. Především za účelem zajištění účinného boje proti nedovolenému přistěhovalectví tedy orgány vnitrostátní policie musí mít možnost provádět v dotčené oblasti kontroly držení dokladů stanovených zákonem. Podle článku L.611-1 CESEDA totiž musí být cizí státní příslušníci schopni předložit doklady nebo potvrzení, které jim dovolují cestovat nebo se zdržovat na francouzském území. A dále jsou dotčená ustanovení odůvodněna nezbytností bojovat proti zvláštnímu druhu trestné činnosti v tranzitních oblastech a v okolí hranic. Podle francouzské vlády se policejní kontroly prováděné na základě čl. 78-2 čtvrtého pododstavce francouzského trestního řádu v pásmu dvaceti kilometrů od hranice směrem do vnitrozemí jasně odlišují od hraničních kontrol. Zaprvé je cílem těchto kontrol ověřit totožnost osoby buď za účelem předcházení páchání protiprávních činů či narušení veřejného pořádku, nebo za účelem pátrání po pachatelích protiprávního činu. Zadruhé vycházejí tyto kontroly ze všeobecných informací a zkušeností policejních složek, které ukázaly, že kontroly v tomto pásmu jsou obzvláště užitečné. Zatřetí jsou plánovány a prováděny tak, aby se zřetelně odlišovaly od systematických kontrol osob na vnějších hranicích. Francouzská vláda se domnívá, že se tyto kontroly nevyznačují žádnými charakteristickými rysy hraničních kontrol, které – jak uvádí článek 7 nařízení č. 562/2006 – musí být pevně stanovené, trvalé a systematické.

33.

Německá vláda má za to, že provádění (jiných než systematických) policejních kontrol v pohraniční oblasti je i nadále možné při dodržení podmínek stanovených v článku 21 nařízení č. 562/2006. Řecká vláda se domnívá, že cílem policejních opatření stanovených v článku 78-2 francouzského trestního řádu není chránit hranice a že tyto kontroly nevedou k odmítnutí vstupu na území. Tato vláda má za to, že uvedená opatření nesledují jiný cíl než ověřovat, zda kontrolovaná osoba vlastní a je schopna předložit – v souladu se svými povinnostmi – povolení a potvrzení stanovená zákonem za účelem prokázání své totožnosti. Podle řecké vlády nejsou tyto kontroly prováděny systematicky, ale spadají do rámce posuzovací pravomoci dotčených orgánů, které je „mohou“ provést, ale nejsou k tomu povinny. Z tohoto důvodu se domnívá, že uvedená opatření se týkají kontrol, které jsou plánovány a prováděny tak, aby se zřetelně odlišovaly od systematických kontrol osob na vnějších hranicích. Konečně jsou uvedená policejní opatření odůvodněna případnými hrozbami pro veřejnou bezpečnost a jejich cílem je bojovat právě proti přeshraniční trestné činnosti.

34.

Slovenská vláda má za to, že z důvodu veřejného pořádku a vnitřní bezpečnosti mají členské státy právo provádět na svém území policejní kontroly, pokud jejich cílem není ochrana vnitřních hranic, a to například za účelem boje proti trestné činnosti, která překračuje rámec státních hranic, nebo terorismu. Je rovněž toho názoru, že pravomoc provádět ověřování totožnosti v rámci vnitřních hranic členského státu, a zajistit tak dodržování povinnosti mít u sebe vízum a doklad, nebo povinnosti je vlastnit, je rovněž v souladu s čl. 21 písm. c) nařízení č. 562/2006.

35.

Nizozemská vláda poznamenává, že francouzská kontrola v pohraniční oblasti se svým účelem i obsahem odlišuje od ochrany hranic. Účelem ochrany hranic je zajistit, aby osobám, dopravním prostředkům a předmětům mohl být povolen vstup na území členských států, které jsou součástí Schengenského prostoru, nebo jeho opuštění. Tato ochrana se zaměřuje na podmínky vstupu na území členského státu, který je součástí Schengenského prostoru, nebo na podmínky jeho opuštění. Uvedená ochrana každopádně zahrnuje kontrolu držení platného cestovního dokladu. V případě vstupu na území lze rovněž kontrolovat účel pobytu a prostředky na krytí životních nákladů. Podle nizozemské vlády lze rovněž kontrolovat, zda vstup osoby, dopravního prostředku nebo předmětu na území může představovat hrozbu pro veřejný pořádek nebo bezpečnost. V takových případech se jedná o úplně jinou kontrolu, než je francouzská kontrola v pohraniční oblasti. Účelem posledně uvedené kontroly je ověřit, zda jsou dodržovány povinnosti stanovené zákonem týkající se držení, nošení a předkládání dokladů a potvrzení, zejména dokladů totožnosti nebo průkazů pobytu. Kontrola držení těchto potvrzení je, pokud jde o její obsah, kontrolou jiné povahy a jiného účelu, než je ochrana hranic. Mimoto se francouzská kontrola v pohraniční oblasti rovněž odlišuje od ochrany hranic, jak ji chápe nizozemská vláda, ve způsobu, jakým je prováděna. Podle nizozemské vlády je ochrana hranic prováděna systematicky a průběžně a ve vztahu ke každé osobě, která překročí hranice. Podle belgické vlády musí být článek 67 SFEU vykládán ve světle úmluvy podepsané v Schengenu dne 19. června 1990, která tvoří nedílnou součást práva Unie a nezakazuje vnitrostátním orgánům provádět ověřování totožnosti. V důsledku toho podle belgické vlády právo Unie nebrání takové právní úpravě, jako je právní úprava vyplývající z čl. 78-2 čtvrtého pododstavce francouzského trestního řádu.

36.

Česká vláda se domnívá, že podmínky stanovené nařízením č. 562/2006 vylučují, aby policejní orgány členského státu obecně postupovaly při ověřování totožnosti v pohraniční oblasti (u vnitřních hranic Schengenského prostoru) přísněji než na zbytku území státu, ať už by tento postup vycházel z předpisů zákonných či podzákonných, z interních pokynů či pouze z praxe příslušných orgánů. Zavedení zvláštních kontrolních policejních pravomocí či postupů vázaných obecně na vymezené pohraniční území bez konkrétních důvodů hodných zřetele je podle této vlády svou podstatou opatřením zaměřeným na ochranu vnitřních hranic. Tento závěr nic nemění na možnosti členského státu provádět policejní kontroly na svém území na základě obecné normy, tedy bez spojitosti s vnitřními hranicemi a jejich překračováním. Komise má s výhradou ověření relevantních skutečností, která spadají do pravomoci vnitrostátního soudu, za to, že jediná kategorie osob, které mohou být spíše odhaleny v důsledku ověřování totožnosti prováděného v blízkosti hranice, sestává právě z osob, které překročily hranici protiprávním způsobem. Podle Komise proto ustanovení čl. 78-2 čtvrtého pododstavce francouzského trestního řádu nejsou pouhou kontrolou, zda je dodržována povinnost držet doklady totožnosti. Tato ustanovení by měla být naopak kvalifikována jako zastřené hraniční kontroly, které jsou prima facie zakázány článkem 20 nařízení č. 562/2006 ( 6 ).

37.

V předkládacích rozhodnutích předkládající soud výslovně poukázal na ustanovení čl. 67 odst. 2 SFEU, který zejména stanoví, že Unie zajišťuje, že na vnitřních hranicích neprobíhá kontrola osob. V důsledku toho mám za to, že druhá předběžná otázka Cour de cassation vychází ze zásady, že ustanovení čl. 78-2 čtvrtého pododstavce francouzského trestního řádu by mohla představovat kontrolu osob na vnitřních hranicích.

38.

Vzhledem k tomu, že mám za to, že se projednávaná otázka týká pouze překračování vnitřních hranic osobami, nebudu se zabývat ani předpisy použitelnými v případě kontrol na vnějších hranicích, ani rozsáhlým souborem jiných opatření zavedených v rámci Unie kompenzujících skutečnost, že na vnitřních hranicích neprobíhá kontrola osob, o niž usilují členské státy ( 7 ).

39.

S přijetím nařízení č. 562/2006, kterým se stanoví kodex Společenství o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob, byla zavedena opatření s cílem zajistit, že při překračování vnitřních hranic neprobíhá kontrola osob, a pravidla, kterými se řídí opatření na ochranu hranic ve vztahu k osobám překračujícím vnější hranice členských států Unie ( 8 ). Podle svého dvacátého bodu odůvodnění nařízení č. 562/2006 ctí základní práva a zachovává zásady uznané zejména v Listině základních práv Evropské unie.

40.

Z článku 20 nařízení č. 562/2006 vyplývá, že vnitřní hranice lze překročit v jakémkoliv místě, aniž se provádí hraniční kontrola osob bez ohledu na jejich státní příslušnost. Článek 20 nařízení č. 562/2006 tím, že zajišťuje, že na vnitřních hranicích neprobíhá kontrola osob, v zásadě tuto kontrolu zakazuje ( 9 ). Podle čl. 2 bodu 10 nařízení č. 562/2006 jsou „hraničními kontrolami“„kontroly prováděné na hraničních přechodech, aby se zajistilo, že osobám, včetně jejich dopravních prostředků a předmětů, které mají v držení, může být povolen vstup na území členských států nebo jeho opuštění“.

41.

Z toho vyplývá, že hraniční kontroly se zaměřují na právo vstupu na území členských států, nebo jeho opuštění ( 10 ).

42.

Je třeba uvést, že článek 21 téhož nařízení stanoví, že zrušení ochrany vnitřních hranic se nedotýká některých výsad členských států. Domnívám se však, že pojmy použité ve výčtu těchto výsad je třeba vykládat restriktivně vzhledem k tomu, že představují výjimky z obecné zásady zrušení ochrany vnitřních hranic. Tyto výsady musí být členskými státy uplatňovány v souladu se zásadou dobré víry a v souladu s účelem a duchem uvedené obecné zásady.

43.

Mám tudíž za to, že tyto výsady, které jsou taxativně vyjmenovány v článku 21 nařízení č. 562/2006, by neměly ohrožovat zrušení ochrany vnitřních hranic. To krom toho jasně vyplývá z čl. 21 písm. a) nařízení č. 562/2006, který stanoví, že zrušení ochrany vnitřních hranic se nedotýká zejména výkonu policejních pravomocí příslušnými orgány státu podle vnitrostátních právních předpisů, a to ostatně i v pohraničních oblastech, pokud výkon těchto pravomocí nemá účinek rovnocenný hraničním kontrolám. Totéž ustanovení stanoví čtyři okolnosti, za nichž nesmí být výkon policejních pravomocí považován za rovnocenný hraničním kontrolám, tedy policejní opatření nesmí mít zaprvé za cíl ochranu hranic, zadruhé musí vycházet z všeobecných informací a zkušeností policejních složek týkajících se možných hrozeb pro veřejnou bezpečnost a musí mít především za cíl boj proti přeshraniční trestné činnosti, zatřetí musí být plánována a prováděna tak, aby se zřetelně odlišovala od systematických kontrol osob na vnějších hranicích, a začtvrté musí být prováděna na základě namátkových kontrol.

44.

Ze znění čl. 21 písm. a) nařízení č. 562/2006 jasně nevyplývá, zda jsou dotčené čtyři okolnosti kumulativní, či nikoliv. Mimoto mám za to, že se tyto okolnosti v určité míře překrývají, zejména v případě třetí a čtvrté okolnosti. Podle mého názoru jsou tyto čtyři okolnosti vypočteny pouze demonstrativně ( 11 ), přičemž klíčovou otázkou je, zda policejní opatření mají účinek rovnocenný hraničním kontrolám, což je otázka, kterou je třeba posuzovat případ od případu.

45.

Dotčené okolnosti tedy představují faktory nebo indicie, které mohou napomoci určení, že výkon policejních pravomocí nemá účinek rovnocenný hraničním kontrolám, ale naplnění jedné nebo několika okolností není v tomto ohledu nezbytně rozhodující. V důsledku toho mám za to, že z čl. 21 písm. a) nařízení č. 562/2006 vyplývá, že výkon policejních pravomocí vylučuje opatření, která mají účinek rovnocenný hraničním kontrolám, přestože v konkrétním případě odpovídají jedné nebo několika okolnostem stanoveným v čl. 21 písm. a) nařízení č. 562/2006 ( 12 ).

46.

Článek 21 písm. c) nařízení č. 562/2006 stanoví, že zrušení ochrany vnitřních hranic se nedotýká možnosti členského státu stanovit svými právními předpisy povinnost vlastnit nebo mít u sebe průkazy a doklady ( 13 ). Mám nicméně za to, že případná kontrola, zda je dodržována povinnost vlastnit nebo mít u sebe průkazy a doklady, může v závislosti na okolnostech představovat překážku obecné zásadě zrušení ochrany vnitřních hranic, zejména pokud je tato kontrola prováděna systematicky, svévolně nebo nepřiměřeně omezujícím způsobem ( 14 ).

47.

Z předkládacích rozhodnutí vyplývá, že policejní kontrola navrhovatelů v původních řízeních podle čl. 78-2 čtvrtého pododstavce francouzského trestního řádu byla provedena v pásmu mezi pozemní hranicí Francie s Belgií a linií vzdálenou 20 km směrem do vnitrozemí. S výhradou ověření relevantních skutečností vnitrostátním soudem se jeví, že k dotčeným kontrolám nedošlo na hraničním přechodu, a ostatně ani na hranici. Mám za to, jak ostatně tvrdila Komise, že za účelem zajištění užitečného účinku článku 20 nařízení č. 562/2006 a bez ohledu na určitou míru nejednoznačnosti ve znění čl. 2 bodu 10 tohoto nařízení ( 15 ) nemusí hraniční kontroly nezbytně probíhat v zeměpisné oblasti, která se shoduje s hranicí, aby byly považovány za kontroly osob na vnitřních hranicích. Podle mého názoru je za účelem ujištění se, zda kontroly neporušují článek 20 nařízení č. 562/2006, třeba zejména přezkoumat jejich cíl, způsob, jakým jsou prováděny, nebo jejich účinky v závislosti na konkrétních okolnostech dotčeného případu ( 16 ).

48.

Neprovádění kontrol osob na vnitřních hranicích by totiž bylo ohroženo, kdyby členské státy mohly zavést skryté hraniční kontroly na svém území prováděné mimo hranice.

49.

Za účelem ověření rozsahu působnosti čl. 78-2 čtvrtého pododstavce francouzského trestního řádu a s výhradou ověření relevantních skutečností vnitrostátním soudem je třeba srovnat toto ustanovení zejména s ostatními ustanoveními uvedeného článku 78-2, který stanoví podmínky, za nichž mohou francouzské policejní orgány provádět ověřování totožnosti.

50.

Podle čl. 78-2 prvního pododstavce francouzského trestního řádu mohou francouzské policejní orgány vyzvat k prokázání totožnosti každou osobu, u níž existuje pádný důvod nebo existují pádné důvody se domnívat, že spáchala nebo se pokusila spáchat protiprávní čin, připravuje spáchání trestného činu, může poskytnout informace užitečné za účelem vyšetřování trestného činu nebo je předmětem pátrání nařízeného soudním orgánem. Podle čl. 78-2 druhého pododstavce francouzského trestního řádu lze za stejných podmínek ověřovat totožnost osob na základě písemného rozhodnutí procureur de la République française za účelem vyšetřování a stíhání protiprávních činů, které konkretizuje. V souladu s čl. 78-2 třetím pododstavcem francouzského trestního řádu lze za podmínek stanovených v prvním pododstavci uvedeného článku 78-2 rovněž ověřovat totožnost osob za účelem předejití narušení veřejného pořádku ( 17 ).

51.

Jeví se, že svou působností se čl. 78-2 čtvrtého pododstavce francouzského trestního řádu významně odlišuje od ostatních výše uvedených ustanovení tohoto článku. Jednak se čl. 78-2 čtvrtý pododstavec francouzského trestního řádu uplatní v konkrétní zeměpisné oblasti území francouzského státu předem vymezené zákonem, a jednak lze za stanovených podmínek ověřovat totožnost osob za účelem kontroly, zda jsou dodržovány povinnosti týkající se držení, nošení a předkládání dokladů a potvrzení stanovené zákonem. Toto ustanovení se tudíž použije bez jakéhokoli omezení ve vztahu ke každé osobě, která se nalézá v cílové oblasti ( 18 ).

52.

Z toho vyplývá, že čl. 78-2 čtvrtý pododstavec francouzského trestního řádu nesporně vytváří odlišný a přísnější režim ověřování totožnosti v pohraničních oblastech než na zbytku francouzského území.

53.

Francouzská vláda Soudnímu dvoru vysvětlila, že cílem kontrol prováděných na základě čl. 78-2 čtvrtého pododstavce francouzského trestního řádu je ověřit totožnost osoby buď za účelem předcházení páchání protiprávních činů či narušení veřejného pořádku, nebo za účelem pátrání po pachatelích protiprávního činu. Mám však za to, že toto vyjádření nenachází odporu v dokumentech před Soudním dvorem. S výhradou ověření relevantních skutečností vnitrostátním soudem se první tři pododstavce článku 78-2 francouzského trestního řádu týkají konkrétně ověřování totožnosti za tímto účelem ( 19 ). Naproti tomu ověřování totožnosti prováděné podle čl. 78-2 čtvrtého pododstavce francouzského trestního řádu závisí jen na tom, zda se dotyčná osoba nachází v příslušné zeměpisné oblasti, totiž zejména v pásmu zasahujícím 20 km od hranice směrem do vnitrozemí.

54.

S ohledem na územní rozsah dotčených kontrol totožnosti, na skutečnost, že je lze uplatnit ve vztahu ke každé osobě, která se nalézá ve stanovené zeměpisné oblasti, a na nedostatek solidního vysvětlení cíle, který sledují, se domnívám, že tyto kontroly představují kontroly související s překročením hranice, které nespadají mezi výsady členských států podle článku 21 nařízení č. 562/2006. S ohledem na vše předcházející mám za to, že dotčené ověřování totožnosti představuje zastřené hraniční kontroly, které jsou zakázané článkem 20 nařízení č. 562/2006 a které nespadají do působnosti úzkých výjimek stanovených v článku 21 tohoto nařízení.

55.

V důsledku toho jsem toho názoru, že článek 67 SFEU a články 20 a 21 nařízení č. 562/2006 brání takové právní úpravě, jako je právní úprava vyplývající z čl. 78-2 čtvrtého pododstavce francouzského trestního řádu, který stanoví, že „v pásmu mezi pozemní hranicí Francie se státy, které jsou smluvními stranami úmluvy podepsané v Schengenu dne 19. června 1990, a linií vzdálenou 20 km od hranice směrem do vnitrozemí, jakož i ve veřejně přístupných prostorech přístavů, letišť a železničních či autobusových nádraží používaných pro mezinárodní dopravu a stanovených vyhláškou lze za podmínek stanovených v prvním pododstavci rovněž ověřovat totožnost osob za účelem kontroly, zda jsou dodržovány povinnosti týkající se držení, nošení a předkládání dokladů a potvrzení stanovené zákonem. Dojde-li k takové kontrole ve vlaku, který zajišťuje mezinárodní spojení, může být provedena na úseku cesty mezi hranicí a první zastávkou, která se nachází více než 20 km od hranice. Ve vlacích zajišťujících mezinárodní spojení na trasách vyznačujících se určitými zvláštnostmi dopravního spojení lze však kontrolu provádět rovněž mezi touto zastávkou a zastávkou, která se nachází ve vzdálenosti do 50 km od první zastávky. Tyto trasy a zastávky jsou stanoveny vyhláškou ministerstva. Pokud se na úseku dálnice začínajícím v pásmu uvedeném v první větě tohoto pododstavce první mýtná stanice nachází za linií 20 kilometrů od hranic, může být kontrola také provedena až do místa této první mýtné stanice na parkovištích, jakož i v místě této mýtné stanice a na přilehlých parkovištích. Mýtné stanice dotčené tímto ustanovením jsou stanoveny vyhláškou“.

56.

Svou první otázkou, která se týká výkladu článku 267 SFEU, Cour de cassation žádá Soudní dvůr, aby upřesnil, zda toto ustanovení brání vnitrostátní právní úpravě vyplývající z organického zákona o provádění článku 61-1 Ústavy Francouzské republiky, která ukládá soudům povinnost přednostně rozhodnout o předložení otázky ústavnosti, jež jim byla položena, Conseil constitutionnel v rozsahu, v němž je v rámci této otázky namítán nesoulad vnitrostátního právního předpisu s touto Ústavou z důvodu jeho rozporu s ustanoveními práva Unie. Cour de cassation si především klade otázku, zda procesní ustanovení zavedená zaprvé článkem 23-2 nařízení č. 58-1067, která vyžadují, aby soud, před nímž byly uplatněny důvody zpochybňující soulad zákonného ustanovení jednak s právy a svobodami zaručenými uvedenou Ústavou, a jednak s mezinárodními závazky Francouzské republiky, přednostně rozhodl o postoupení otázky ústavnosti Conseil d’État nebo Cour de cassation, kterým přísluší rozhodnout, zda otázku předloží Conseil constitutionnel, a zadruhé článkem 23-5 tohoto nařízení, který vyžaduje, aby Conseil d’État nebo Cour de cassation, pokud jsou před nimi takové důvody uplatněny, přednostně rozhodly o předložení otázky ústavnosti Conseil constitutionnel, zasahují do práva francouzských soudů předkládat předběžné otázky Soudnímu dvoru zaručeného článkem 267 SFEU. V tomto ohledu jsem toho názoru, že v rámci první předběžné otázky musí být rovněž přezkoumán článek 62 Ústavy Francouzské republiky, na nějž odkazuje Cour de cassation ve svých žádostech o rozhodnutí o předběžné otázce a který stanoví, že proti rozhodnutím Conseil constitutionnel nelze podat žádný opravný prostředek.

57.

Domnívám se, že podstatou první otázky Cour de cassation je zejména, zda může vnitrostátní právo omezit právo vnitrostátního soudu obrátit se na Soudní dvůr se žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce podle článku 267 SFEU.

58.

Francouzská vláda zpochybňuje přípustnost první předběžné otázky. V tomto ohledu tvrdí, že tato otázka vychází ze zjevně mylného výkladu vnitrostátního práva, takže je čistě hypotetické povahy. Komise, která přitom nezpochybňuje přípustnost první předběžné otázky, vyjadřuje nejistotu ohledně vnitrostátního právního rámce vymezeného v předkládacích rozhodnutích. Má zejména za to, že z informací poskytnutých předkládajícím soudem jasně nevyplývá rozsah kontroly ústavnosti prováděné francouzskou Conseil constitutionnel.

59.

Podle ustálené judikatury Soudnímu dvoru nepřísluší, aby se v rámci řízení o předběžné otázce vyjadřoval k výkladu vnitrostátních ustanovení ani aby posuzoval, zda jejich výklad, který poskytuje předkládající soud, je správný. Soudní dvůr totiž musí v rámci rozdělení pravomocí mezi ním a vnitrostátními soudy vzít v úvahu skutkový a právní kontext, do něhož jsou předběžné otázky zasazeny, tak jak vyplývá z předkládacího rozhodnutí ( 20 ).

60.

Ze žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce přitom vyplývá, že předběžné otázky vycházejí z předpokladu, že francouzské právo, a zejména články 23-2 a 23-5 nařízení č. 58-1067, jakož i článek 62 Ústavy Francouzské republiky omezuje právo vnitrostátních soudů, včetně předkládajícího soudu, obrátit se na Soudní dvůr podle článku 267 SFEU a rozhodnout o slučitelnosti vnitrostátního ustanovení s právem Unie. Podle mého názoru vzhledem k tomu, že ve sporech v původních řízeních je ústřední otázkou otázka slučitelnosti vnitrostátního práva s právem Unie ( 21 ), se nejeví jako zjevné, že by první předběžná otázka nebyla relevantní pro vyřešení sporů v původních řízeních.

61.

S ohledem na předcházející je třeba první předběžnou otázku prohlásit za přípustnou.

62.

Úvodem je třeba poznamenat, že Soudní dvůr již měl příležitost se vyjádřit ve sporech, v nichž ustanovení vnitrostátního práva omezovala možnost vnitrostátního soudu předložit Soudnímu dvoru předběžnou otázku podle článku 267 SFEU ( 22 ). Ve svých rozsudcích v této oblasti se Soudní dvůr systematicky vyslovoval ve smyslu nejširší možnosti vnitrostátních soudů předložit Soudnímu dvoru otázky týkající se platnosti a výkladu práva Unie. V reakci na první položenou otázku je tedy třeba připomenout ustálenou a standardizovanou judikaturu Soudního dvora v této oblasti. Mimoto podle mého názoru nemůže být odpověď na první otázku ovlivněna skutečností, že cílem dotčeného organického zákona je zřejmě přiznat jednotlivcům dodatečnou procesní ochranu podle vnitrostátního práva.

63.

Podle čl. 19 odst. 3 písm. b) SEU a článku 267 SFEU má Soudní dvůr pravomoc rozhodovat na žádost vnitrostátních soudů o předběžných otázkách týkajících se výkladu práva Unie nebo platnosti aktů přijatých orgány Unie ( 23 ).

64.

Základním cílem pravomoci přiznané Soudnímu dvoru podle článku 267 SFEU je zaručit, aby bylo právo Unie vnitrostátními soudy uplatňováno jednotně. Tento cíl totiž Soudní dvůr a vnitrostátní soudy sledují v duchu spolupráce ( 24 ) a na základě vzájemné důvěry a soudního dialogu. Řízení o předběžné otázce zavedené článkem 19 SEU a článkem 267 SFEU je procesním nástrojem životně důležitým za účelem zajištění soudržného uplatňování a dodržování práva Unie všemi vnitrostátními soudy dvaceti sedmi členských států.

65.

Ze samotného znění článku 267 SFEU jasně vyplývá, že pravomoc Soudního dvora je velmi široká a že Soudní dvůr, který jedná v duchu spolupráce, není v zásadě nakloněn tomu prohlašovat za nepřípustné otázky předložené vnitrostátními soudy týkající se výkladu Smluv nebo platnosti a výkladu aktů orgánů Unie.

66.

Podle ustálené judikatury se totiž na otázky týkající se výkladu práva Unie vztahuje domněnka relevance. Odmítnutí ze strany Soudního dvora rozhodnout o žádosti podané vnitrostátním soudem je možné pouze tehdy, pokud je zjevné, že žádaný výklad práva Unie nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, jestliže se jedná o hypotetický problém nebo také jestliže Soudní dvůr nedisponuje skutkovými nebo právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na otázky, které jsou mu položeny ( 25 ). Mimoto z článku 267 SFEU vyplývá, že vnitrostátní soudy jsou oprávněny obrátit se na Soudní dvůr pouze tehdy, pokud před nimi probíhá spor a pokud rozhodují v rámci řízení, které má být ukončeno rozhodnutím soudní povahy ( 26 ). Je věcí pouze vnitrostátních soudů, kterým byl spor předložen a jež musí nést odpovědnost za soudní rozhodnutí, které bude vydáno, posoudit s ohledem na konkrétní okolnosti každé věci jak nezbytnost rozhodnutí o předběžné otázce pro vydání jejich rozsudku, tak i relevanci otázek, které kladou Soudnímu dvoru ( 27 ). V důsledku toho, jestliže se položené otázky týkají výkladu práva Unie, je o nich Soudní dvůr v zásadě povinen rozhodnout ( 28 ).

67.

Vnitrostátní soudy, jejichž rozhodnutí lze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva, mají podle čl. 267 druhého pododstavce SFEU právo posoudit případnou nezbytnost obrátit se na Soudní dvůr se žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se výkladu, vyvstane-li před nimi otázka práva Unie, zatímco vnitrostátní soudy, jejichž rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva, jsou podle čl. 267 třetího pododstavce SFEU povinny se na Soudní dvůr obrátit, pokud taková otázka před nimi vyvstane ( 29 ).

68.

V tomto ohledu z rozsudku ve věci Cilfit a další ( 30 ) jasně vyplývá, že vnitrostátní soudy, jejichž rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva, jsou povinny, vyvstane-li před nimi otázka práva Unie, dostát své povinnosti obrátit se na Soudní dvůr, ledaže konstatovaly, že vyvstalá otázka není relevantní, k dotčenému ustanovení Společenství byl již výklad Soudním dvorem podán nebo je řádné uplatnění práva Unie tak zřejmé, že není ponechán prostor pro žádnou rozumnou pochybnost ( 31 ).

69.

Soudní dvůr ve svém rozsudku Rheinmühlen-Düsseldorf ( 32 ) zdůraznil, že vnitrostátní soudy mají tu nejširší možnost obrátit se na Soudní dvůr, mají-li za to, že věc, kterou projednávají, vyvolává otázky týkající se výkladu či posouzení platnosti ustanovení práva Unie, které vyžadují jejich rozhodnutí ( 33 ). Mimoto Soudní dvůr rozhodl, že existence normy ve vnitrostátním právu, podle níž jsou soudy vázány právním posouzením provedeným soudem vyššího stupně, v zásadě nemůže vnitrostátní soud zbavit možnosti obrátit se na Soudní dvůr ( 34 ). V tomto ohledu Soudní dvůr ve svém rozsudku ERG a další ( 35 ) rozhodl, že soud, který nerozhoduje v posledním stupni, musí mít možnost, zejména pokud má za to, že by jej právní posouzení provedené soudem vyššího stupně mohlo vést k vydání rozsudku v rozporu s právem Unie, obrátit se na Soudní dvůr s otázkami, jimiž se zabývá.

70.

V rozsudku ve věci Kücükdeveci ( 36 ) Soudní dvůr v nedávné době zdůraznil fakultativní povahu druhého pododstavce článku 267 SFEU a – podle mého názoru – posuzovací pravomoc, kterou podle tohoto ustanovení disponují soudy členských států. Ve věci, ve které byl vydán uvedený rozsudek, vyvstala otázka, zda je vnitrostátní soud povinen obrátit se na Soudní dvůr s předběžnou otázkou týkající se výkladu práva Unie před tím, než může vyloučit použití ustanovení vnitrostátního práva, které je podle jeho názoru v rozporu s právem Unie, pokud předkládající soud podle vnitrostátního práva nemůže upustit od použití ustanovení vnitrostátního práva a toto ustanovení nebylo předtím prohlášeno za protiústavní ze strany Bundesverfassungsgericht (Spolkového ústavního soudu, Německo). Soudní dvůr prohlásil, že přísluší vnitrostátnímu soudu, který projednává spor mezi jednotlivci, aby zajistil dodržování práva Unie a podle potřeby upustil od použití jakéhokoli odporujícího ustanovení vnitrostátní právní úpravy, a to nezávisle na využití možnosti, jakou má, obrátit se v případech uvedených v čl. 267 druhém pododstavci SFEU na Soudní dvůr se žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se výkladu práva Unie ( 37 ).

71.

Soudní dvůr krom toho v rozsudku Mecanarte ( 38 ) prohlásil, že užitečný účinek systému zavedeného článkem 267 SFEU vyžaduje, aby vnitrostátní soudy měly tu nejširší možnost obrátit se na Soudní dvůr. Soudní dvůr v uvedeném rozsudku – ve věci, kterou ostatně považuji za dosti srovnatelnou s projednávanou věcí – rozhodl, že vnitrostátní soud, kterému byl předložen spor týkající se práva Unie a který shledá, že ustanovení vnitrostátního práva je protiústavní, není zbaven možnosti ani osvobozen od povinnosti stanovených v článku 267 SFEU obrátit se na Soudní dvůr s otázkami týkajícími se výkladu nebo platnosti práva Unie na základě skutečnosti, že toto zjištění lze učinit jen na základě povinného použití procesního prostředku k ústavnímu soudu ( 39 ). Mimoto, pokud jde o otázku, zda vnitrostátní soud může nepodat žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, pokud vnitrostátní právní řád zavádí pro případ vad ustanovení vnitrostátního práva prostředky nápravy, Soudní dvůr prohlásil, že posuzovací pravomoc vnitrostátního soudu ve smyslu čl. 267 druhého pododstavce SFEU se rovněž vztahuje na otázku, v jaké fázi řízení je nutné předložit předběžnou otázku Soudnímu dvoru. Z toho vyplývá, že skutečností, že nápravu porušení práva Unie lze zjednat v rámci vnitrostátního právního řádu, není v žádném případě dotčena posuzovací pravomoc přiznaná vnitrostátnímu soudu podle čl. 267 druhého pododstavce SFEU.

72.

Proto se domnívám, že z ustálené judikatury Soudního dvora jasně vyplývá, že by užitečný účinek práva Unie byl zmařen, kdyby povinné použití procesního prostředku k ústavnímu soudu mohlo omezit nebo odejmout autonomní pravomoc přiznanou všem vnitrostátním soudům ve smyslu čl. 267 druhého pododstavce SFEU obrátit se na Soudní dvůr s otázkami týkajícími se výkladu nebo platnosti práva Unie ve věcech, které projednávají.

73.

Mimoto mám za to, že pokud vnitrostátní právo omezuje nebo odejímá posuzovací pravomoc vnitrostátních soudů obrátit se na Soudní dvůr s předběžnými otázkami podle článku 267 SFEU, měla by se uplatnit zásada přednosti práva Unie, která je úhelným kamenem práva Unie. Tato zásada byla rovněž nedávno připomenuta v prohlášeních připojených k závěrečnému aktu mezivládní konference, která přijala Lisabonskou smlouvu podepsanou dne 13. prosince 2007 ( 40 ).

74.

Podle ustálené judikatury má vnitrostátní soud pověřený v rámci své pravomoci uplatňováním ustanovení práva Unie povinnost zajistit plný účinek těchto norem i tak, že ze své vlastní pravomoci podle potřeby upustí od použití jakéhokoli odporujícího ustanovení vnitrostátních právních předpisů, i když je pozdějšího data, aniž nejprve musí žádat o jeho odstranění legislativní cestou nebo jakýmkoliv jiným ústavním postupem či na toto odstranění čekat ( 41 ).

75.

Domnívám se, že článek 267 SFEU představuje nedílnou součást právních řádů členských států mající přednost před ustanoveními vnitrostátního práva v rozsahu, v němž jsou tato ustanovení s uvedeným článkem neslučitelná. Každý soud může a musí uplatňovat článek 267 SFEU v jeho plném rozsahu, i tak že v případě rozporu mezi tímto článkem a ustanovením vnitrostátního práva ze své vlastní pravomoci podle potřeby upustí od použití uvedeného ustanovení ve věci, kterou projednává.

76.

Je rovněž třeba zdůraznit, že kromě toho, že vnitrostátní soudy podle čl. 267 druhého pododstavce SFEU ve věcech, které projednávají, disponují posuzovací pravomocí v otázce, zda se obrátí na Soudní dvůr se žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce, a že tuto pravomoc nelze vnitrostátními opatřeními omezit ani odejmout, rozsudek vydaný Soudním dvorem v řízení o předběžné otázce tyto soudy zavazuje při řešení sporu v původním řízení ( 42 ). Ve výše uvedeném rozsudku Simmenthal rozhodl Soudní dvůr, že by užitečný účinek řízení o předběžné otázce byl oslaben, kdyby bylo vnitrostátnímu soudu zabráněno použít právo Unie bezprostředně způsobem, který je v souladu s rozhodnutím nebo judikaturou Soudního dvora. V důsledku toho mám za to, že v případě rozporu mezi rozhodnutím Soudního dvora o předložené předběžné otázce a rozhodnutím vnitrostátního soudu, včetně soudu ústavního, přednost práva Unie vyžaduje, aby vnitrostátní soud použil rozhodnutí Soudního dvora a upustil od použití rozhodnutí vnitrostátního soudu, které je s ním v rozporu ( 43 ).

77.

S ohledem na vylíčení vnitrostátního právního rámce, a zejména pravidel, jimiž se řídí přednostní otázka ústavnosti, učiněné vnitrostátním soudem mám za to, že článek 267 SFEU brání takové právní úpravě, jako je právní úprava vyplývající z čl. 23-2 druhého pododstavce a čl. 23-5 druhého pododstavce nařízení č. 58-1067, která ukládá soudům povinnost přednostně rozhodnout o předložení otázky ústavnosti, jež jim byla položena, Conseil constitutionnel v rozsahu, v němž je v rámci této otázky namítán nesoulad vnitrostátního právního předpisu s Ústavou Francouzské republiky z důvodu jeho rozporu s ustanoveními práva Unie.

78.

S ohledem na předcházející úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr na předběžné otázky položené Cour de cassation odpověděl následujícím způsobem:

—

za A. Melkiho a S. Abdeliho R. Boucqem, avocat,

—

za francouzskou vládu E. Belliard, G. de Berguesem a B. Beaupère-Manokha, jako zmocněnci,

—

za belgickou vládu C. Pochet a M. Jacobs, jakož i T. Maternem, jako zmocněnci, ve spolupráci s F. Tulkensem, avocat,

—

za českou vládu M. Smolkem, jako zmocněncem,

—

za německou vládu J. Möllerem, B. Kleinem a N. Graf Vitzthumem, jako zmocněnci,

—

za řeckou vládu T. Papadopoulou a L. Kotroni, jako zmocněnkyněmi,

—

za nizozemskou vládu C. Wissels a M. de Ree, jako zmocněnkyněmi,

—

za polskou vládu J. Faldyga, jakož i M. Jaroszem a M. Szpunarem, jako zmocněnci,

—

za slovenskou vládu B. Ricziovou, jako zmocněnkyní,

—

za Evropskou komisi J.-P. Keppennem a M. Wilderspinem, jako zmocněnci,

1

Žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce se týkají výkladu článků 67 a 267 SFEU.

2

Tyto žádosti byly předloženy v rámci dvou řízení zahájených jednak proti A. Melkimu a jednak proti S. Abdelimu, kteří jsou oba alžírskými státními příslušníky, za účelem získání oprávnění k prodloužení doby jejich zadržování v prostorách, které nespadají pod vězeňskou správu.

3

Podle preambule protokolu (č. 19) o Schengenském acquis začleněném do rámce Evropské unie, připojeného k Lisabonské smlouvě (Úř. věst. 2010, C 83, s. 290; dále jen „protokol č. 19“):

„Vysoké smluvní strany,

berouce na vědomí, že dohody podepsané některými členskými státy Evropské unie dne 14. června 1985 a dne 19. června 1990 v Schengenu o postupném odstraňování kontrol na společných hranicích, na ně navazující dohody a na jejich základě přijaté předpisy byly začleněny do rámce Evropské unie Amsterodamskou smlouvou ze dne 2. října 1997,

přejíce si zachovat schengenské acquis, jak se vyvinulo od vstupu Amsterodamské smlouvy v platnost, a toto acquis rozvíjet, aby se přispělo k dosažení cíle poskytnout občanům Unie prostor svobody, bezpečnosti a práva bez vnitřních hranic,

[…]

se dohodly na následujících ustanoveních, která se připojují ke Smlouvě o Evropské unii a ke Smlouvě o fungování Evropské unie:“

4

Článek 2 tohoto protokolu stanoví:

„Schengenské acquis se vztahuje na členské státy uvedené v článku 1, aniž je dotčen článek 3 aktu o přistoupení ze dne 16. dubna 2003 a článek 4 aktu o přistoupení ze dne 25. dubna 2005. Rada nahrazuje výkonný výbor zřízený schengenskými dohodami.“

5

Součástí uvedeného acquis je zejména Úmluva k provedení Schengenské dohody ze dne 14. června 1985 mezi vládami států Hospodářské unie Beneluxu, Spolkové republiky Německo a Francouzské republiky o postupném odstraňování kontrol na společných hranicích (Úř. věst. 2000, L 239, s. 19; Zvl. vyd. 19/02, s. 9), podepsaná v Schengenu (Lucembursko) dne 19. června 1990 (dále jen „ÚPSD“), jejíž článek 2 se týkal překračování vnitřních hranic.

6

Článek 2 odst. 1 až 3 ÚPSD stanovil:

„1.   Vnitřní hranice je možné překračovat na jakémkoli místě, aniž by se prováděla kontrola osob.

2.   Vyžaduje-li to však veřejný pořádek nebo bezpečnost státu, může smluvní strana po konzultaci ostatních smluvních stran rozhodnout, že na vnitřních hranicích budou po omezenou dobu prováděny vnitrostátní kontroly přiměřené dané situaci. Vyžaduje-li veřejný pořádek nebo bezpečnost státu okamžité jednání, přijme dotyčná smluvní strana nezbytná opatření a co možná nejdříve o tom uvědomí ostatní smluvní strany.

3.   Zrušení kontrol osob na vnitřních hranicích se nedotkne použití článku 22, ani výkonu policejních pravomocí orgány příslušnými na základě právních předpisů smluvní strany na jejím celém území, ani povinnosti týkající se držení, nošení a předkládání dokladů a potvrzení stanovených [stanovené] právními předpisy této smluvní strany.“

7

Článek 2 ÚPSD byl zrušen s účinkem od 13. října 2006 v souladu s čl. 39 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006 ze dne 15. března 2006, kterým se stanoví kodex Společenství o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex, Úř. věst. L 105, s. 1).

8

Článek 2 body 9 až 11 tohoto nařízení stanoví:

„Pro účely tohoto nařízení se rozumí:

[…]

9

Článek 20 nařízení č. 562/2006, nadepsaný „Překračování vnitřních hranic“, stanoví:

„Vnitřní hranice lze překročit v jakémkoliv místě, aniž by se prováděla hraniční kontrola osob bez ohledu na jejich státní příslušnost.“

10

Článek 21 tohoto nařízení, nadepsaný „Kontroly na území“, stanoví:

„Zrušení ochrany vnitřních hranic se nedotýká:

[…]

[…]“

11

Ústava ze dne 4. října 1958, ve znění ústavního zákona č. 2008-724 ze dne 23. července 2008 o modernizaci orgánů páté republiky (JORF ze dne 24. července 2008, s. 11890, dále jen „Ústava“), ve svém článku 61-1 stanoví:

„Pokud je v řízení před soudem namítáno, že zákonné ustanovení zasahuje do práv a svobod, které Ústava zaručuje, může tuto otázku Conseil d’État (Státní rada) nebo Cour de cassation (Kasační soud) předložit ve stanovené lhůtě k projednání Conseil constitutionnel (Ústavní radě).

Organický zákon stanoví podmínky provádění tohoto článku.“

12

Článek 62 druhý a třetí pododstavec Ústavy stanoví:

„Ustanovení, které je na základě článku 61-1 prohlášeno za neústavní, se zrušuje s účinností ode dne zveřejnění rozhodnutí Conseil constitutionnel nebo od pozdějšího data stanoveného tímto rozhodnutím. Conseil constitutionnel stanoví podmínky a omezení, za nichž lze zpochybnit účinky, které dané ustanovení založilo.

Proti rozhodnutím Conseil constitutionnel nelze podat opravný prostředek. Jsou závazná pro orgány veřejné moci a pro veškeré správní a soudní orgány.“

13

Článek 88-1 Ústavy zní:

„Republika se účastní Evropské unie, která je tvořena státy, jež se dobrovolně rozhodly společně vykonávat určité své pravomoci podle Smlouvy o Evropské unii a Smlouvy o fungování Evropské unie, ve znění vyplývajícím ze smlouvy podepsané v Lisabonu dne 13. prosince 2007.“

14

Organickým zákonem č. 2009-1523 ze dne 10. prosince 2009 o provádění článku 61-1 Ústavy (JORF ze dne 11. prosince 2009, s. 21379) byla do hlavy II nařízení č. 58-1067 ze dne 7. listopadu 1958 o organickém zákoně o Conseil constitutionnel vložena nová kapitola IIa, nadepsaná „Přednostní otázka ústavnosti“. Tato kapitola IIa stanoví:

„Oddíl 1

Ustanovení použitelná v řízení před soudy, jejichž rozhodnutí jsou přezkoumatelná Conseil d’État nebo Cour de cassation

Článek 23-1

V řízení před soudy, jejichž rozhodnutí jsou přezkoumatelná Conseil d’État nebo Cour de cassation, se důvod vycházející z okolnosti, že zákonné ustanovení zasahuje do práv a svobod zaručených Ústavou, předkládá samostatným a odůvodněným podáním, jinak je nepřípustný. Tento důvod lze uplatnit poprvé v řízení o opravném prostředku. Soud k němu nemůže přihlédnout bez návrhu.

[…]

Článek 23-2

Soud bezodkladně rozhodne o postoupení přednostní otázky ústavnosti Conseil d’État nebo Cour de cassation a uvede důvody svého rozhodnutí. Tuto otázku lze postoupit, pokud jsou splněny následující podmínky:

Soud, před nímž byly uplatněny důvody zpochybňující soulad zákonného ustanovení jednak s právy a svobodami zaručenými Ústavou a jednak s mezinárodními závazky Francie, musí každopádně přednostně rozhodnout o postoupení otázky ústavnosti Conseil d’État nebo Cour de cassation.

Rozhodnutí postoupit otázku je zasláno Conseil d’État nebo Cour de cassation ve lhůtě osmi dní od jeho vyhlášení spolu se spisy účastníků řízení nebo jejich návrhovými žádáními. Nelze jej napadnout opravným prostředkem. Odmítnutí postoupit otázku lze napadnout jen opravným prostředkem proti rozhodnutí, kterým je částečně nebo v plném rozsahu rozhodnuto ve sporu po meritorní stránce.

Článek 23-3

Je-li otázka postoupena, přeruší soud řízení až do doby, než obdrží rozhodnutí Conseil d’État nebo Cour de cassation, popřípadě Conseil constitutionnel, byla-li jí otázka předložena. Průběh dokazování přerušen není a soud může přijmout nezbytná předběžná nebo zajišťovací opatření.

Řízení se však nepřerušuje v případě, že je v příslušném stupni vůči osobě uloženo opatření spočívající ve zbavení svobody, ani v případě, že předmětem řízení je ukončení výkonu takového opatření.

Soud může rovněž rozhodnout, aniž by vyčkával rozhodnutí o přednostní otázce ústavnosti, pokud zákon nebo nařízení stanoví, že rozhodne ve stanovené lhůtě, nebo že rozhodne naléhavě. Pokud soud rozhodující v prvním stupni rozhodne bez vyčkání a pokud je proti jeho rozhodnutí podáno odvolání, přeruší řízení odvolací soud. Řízení však přerušit nemusí, pokud je sám povinen rozhodnout ve stanovené lhůtě nebo naléhavě.

Mimoto, pokud by přerušení řízení mohlo způsobit nenapravitelné nebo zjevně nepřiměřené důsledky pro práva účastníka řízení, může soud, který rozhodne o postoupení otázky, rozhodnout o skutečnostech, které musí být vyřešeny bezodkladně.

Byl-li podán kasační opravný prostředek v případě, že soud rozhodující ve věci samé rozhodl, aniž by vyčkal rozhodnutí Conseil d’État nebo Cour de cassation, popřípadě Conseil constitutionnel, byla-li jí otázka předložena, přerušuje se řízení o kasačním opravném prostředku až do doby, než bude rozhodnuto o přednostní otázce ústavnosti. To neplatí, je-li v příslušném stupni řízení vůči dotčené osobě přijato opatření spočívající ve zbavení svobody a stanoví-li zákon, že Cour de cassation rozhodne v určité lhůtě.

Oddíl 2

Ustanovení použitelná v řízení před Conseil d’État a Cour de cassation

Článek 23-4

‚Ve lhůtě tří měsíců od přijetí otázky postoupené podle článku 23-2 nebo posledního pododstavce článku 23-1 Conseil d’État nebo Cour de cassation rozhodne o předložení přednostní otázky ústavnosti Conseil constitutionnel. Otázka se předloží, jsou-li splněny podmínky stanovené v bodech 1 a 2 článku 23-2 a jde-li o novou, nebo závažnou otázku.

Článek 23-5

Důvod vycházející ze skutečnosti, že zákonné ustanovení zasahuje do práv a svobod zaručených Ústavou, lze uplatnit ve stupni řízení probíhajícím před Conseil d’État nebo Cour de cassation, a to i je-li poprvé uplatněn v řízení o kasačním opravném prostředku. Tento důvod se předkládá samostatným a odůvodněným podáním, jinak je nepřípustný. Soud k němu nemůže přihlédnout bez návrhu.

Jsou-li Conseil d’État nebo Cour de cassation předloženy důvody zpochybňující soulad zákonného ustanovení jednak s právy a svobodami zaručenými Ústavou a jednak s mezinárodními závazky Francie, musí tento soud každopádně přednostně rozhodnout o předložení otázky ústavnosti Conseil constitutionnel.

Conseil d’État nebo Cour de cassation vydá své rozhodnutí do tří měsíců od předložení důvodu. Přednostní otázka ústavnosti se předloží Conseil constitutionnel, jsou-li splněny podmínky stanovené v bodech 1 a 2 článku 23-2 a jde-li o novou nebo závažnou otázku.

Pokud byla předložena otázka Conseil constitutionnel, přeruší Conseil d’État nebo Cour de cassation řízení až do doby, než Conseil constitutionnel rozhodne. To neplatí, je-li v příslušném stupni řízení vůči dotčené osobě přijato opatření spočívající ve zbavení svobody a stanoví-li zákon, že Cour de cassation rozhodne v určité lhůtě. Conseil d’État nebo Cour de cassation nemusí přerušit řízení, jsou-li povinny rozhodnout naléhavě.

[…]

Článek 23-7

Odůvodněné rozhodnutí Conseil d’État nebo Cour de cassation o předložení otázky Conseil constitutionnel je posledně uvedenému soudu zasláno spolu se spisy účastníků řízení nebo návrhovými žádáními účastníků řízení. Conseil constitutionnel obdrží kopii odůvodněného rozhodnutí, jímž Conseil d’État nebo Cour de cassation rozhodne o nepředložení přednostní otázky ústavnosti. Pokud Conseil d’État nebo Cour de cassation nerozhodl ve lhůtách stanovených v článcích 23-4 a 23-5, je otázka předložena Conseil constitutionnel.

[…]‘

Oddíl 3

Ustanovení použitelná v řízení před Conseil constitutionnel

[…]

Článek 23-10

Conseil constitutionnel rozhodne ve lhůtě tří měsíců od doby, kdy jí byla otázka předložena. Účastníkům řízení je umožněno předložit svá vyjádření v souladu se zásadou kontradiktornosti řízení. Jednání je veřejné, s výhradou výjimečných případů vymezených jednacím řádem Conseil constitutionnel.

[…]“

15

Článek 78-2 trestního řádu, ve znění platném v době rozhodné z hlediska skutkového stavu, stanoví:

„Důstojníci služby kriminální a vyšetřovací policie a – pod jejich vedením a na jejich odpovědnost – zaměstnanci a pomocní zaměstnanci služby kriminální a vyšetřovací policie zmínění v článcích 20 a 21-1 mohou vyzvat k prokázání totožnosti jakýmikoli prostředky každou osobu, u níž existuje pádný důvod nebo existují pádné důvody domnívat se,

Na základě písemného rozhodnutí procureur de la République (státního zástupce) lze za účelem vyšetřování a stíhání protiprávních činů, které konkretizuje, rovněž za stejných podmínek ověřovat totožnost všech osob na místech a v časovém období určených uvedeným orgánem. Skutečnost, že ověření totožnosti odhalí jiné protiprávní činy, než jsou protiprávní činy uvedené v rozhodnutí procureur de la République, není důvodem neplatnosti navazujících postupů.

Totožnost osob bez ohledu na jejich chování lze za podmínek stanovených v prvním pododstavci rovněž ověřovat za účelem předejití narušení veřejného pořádku, a zejména bezpečnosti osob nebo majetku.

V pásmu mezi pozemní hranicí Francie se státy, které jsou smluvními stranami úmluvy podepsané v Schengenu dne 19. června 1990, a linií vzdálenou 20 km od hranice směrem do vnitrozemí, jakož i ve veřejně přístupných prostorech přístavů, letišť a železničních či autobusových nádraží používaných pro mezinárodní dopravu a stanovených vyhláškou lze za podmínek stanovených v prvním pododstavci rovněž ověřovat totožnost osob za účelem kontroly, zda jsou dodržovány povinnosti týkající se držení, nošení a předkládání dokladů a potvrzení stanovené zákonem. Dojde-li k takové kontrole ve vlaku, který zajišťuje mezinárodní spojení, může být provedena na úseku cesty mezi hranicí a první zastávkou, která se nachází více než 20 km od hranice. Ve vlacích zajišťujících mezinárodní spojení na trasách vyznačujících se určitými zvláštnostmi dopravního spojení lze však kontrolu provádět rovněž mezi touto zastávkou a zastávkou, která se nachází ve vzdálenosti do 50 km od první zastávky. Tyto trasy a zastávky jsou stanoveny vyhláškou ministerstva. Pokud se na úseku dálnice začínajícím v pásmu uvedeném v první větě tohoto pododstavce první mýtná stanice nachází za linií 20 kilometrů od hranic, může být kontrola také provedena až do místa této první mýtné stanice na parkovištích, jakož i v místě této mýtné stanice a na přilehlých parkovištích. Mýtné stanice dotčené tímto ustanovením jsou stanoveny vyhláškou. Skutečnost, že ověření totožnosti odhalí jiný protiprávní čin, než je protiprávní čin nedodržení výše uvedených povinností, není důvodem neplatnosti navazujících postupů.

[…]“

16

Aziz Melki a Selim Abdeli, alžířští státní příslušníci neoprávněně pobývající ve Francii, byli podle čl. 78-2 čtvrtého pododstavce trestního řádu kontrolováni policií v pásmu mezi pozemní hranicí Francie s Belgií a linií vzdálenou 20 km od této hranice směrem do vnitrozemí. Dne 23. března 2010 bylo proti každému z nich vydáno rozhodnutí prefekta o vrácení na hranice a rozhodnutí o prodloužení doby zadržování.

17

Před soudem rozhodujícím ve věcech zbavení svobody a vazby, jemuž prefekt předložil návrh na prodloužení doby tohoto zadržování, A. Melki a S. Abdeli zpochybnili soulad kontroly, jejíž byli předmětem, s právními předpisy a namítali neústavnost čl. 78-2 čtvrtého pododstavce trestního řádu z důvodu, že toto ustanovení zasahuje do práv a svobod zaručených Ústavou.

18

Dvěma usneseními ze dne 25. března 2010 soud rozhodující ve věcech zbavení svobody a vazby rozhodl jednak o postoupení otázky Cour de cassation, zda čl. 78-2 čtvrtý pododstavec trestního řádu zasahuje do práv a svobod zaručených Ústavou, a jednak o prodloužení doby zadržování A. Melkiho a S. Abdeliho o patnáct dnů.

19

Podle předkládajícího soudu A. Melki a S. Abdeli tvrdí, že čl. 78-2 čtvrtý pododstavec trestního řádu je v rozporu s Ústavou vzhledem k tomu, že závazky Francouzské republiky vyplývající z Lisabonské smlouvy mají s ohledem na čl. 88-1 Ústavy ústavněprávní sílu a že uvedené ustanovení trestního řádu je v rozsahu, v němž povoluje kontroly na hranicích s jinými členskými státy, v rozporu se zásadou volného pohybu osob zakotvenou v čl. 67 odst. 2 SFEU, který stanoví, že Evropská unie zajišťuje, že na vnitřních hranicích neprobíhá kontrola osob.

20

Předkládající soud má zaprvé za to, že se položená otázka týká souladu čl. 78-2 čtvrtého pododstavce trestního řádu jak s právem Unie, tak s Ústavou.

21

Zadruhé Cour de cassation z článků 23-2 a 23-5 nařízení č. 58-1067, jakož i z článku 62 Ústavy vyvozuje, že soudy rozhodující ve věci samé jsou stejně jako on sám na základě účinku organického zákona č. 2009-1523, který uvedené články vložil do nařízení č. 58-1067, zbaveny možnosti položit Soudnímu dvoru Evropské unie předběžnou otázku, pokud je Conseil constitutionnel předložena přednostní otázka ústavnosti.

22

Jelikož měl Cour de cassation za to, že jeho rozhodnutí o předložení přednostní otázky ústavnosti Conseil constitutionnel závisí na výkladu práva Unie, rozhodl v obou projednávaných věcech přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

23

Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 20. dubna 2010 byly věci C-188/10 a C-189/10 spojeny pro účely písemné a ústní části řízení, jakož i pro účely rozsudku.

24

Francouzská vláda tvrdí, že předběžné otázky jsou nepřípustné.

25

Pokud jde o první otázku, francouzská vláda se domnívá, že tato otázka je čistě hypotetické povahy. Tato otázka totiž vychází z předpokladu, že Conseil constitutionnel může při přezkumu souladu zákona s Ústavou přezkoumávat i soulad tohoto zákona s právem Unie. Podle judikatury Conseil constitutionnel však nepřísluší Conseil constitutionnel v rámci kontroly ústavnosti zákonů, ale běžným správním a obecným soudům, aby přezkoumávaly soulad zákona s právem Unie. Z toho vyplývá, že Conseil d’État a Cour de cassation nejsou podle vnitrostátního práva povinny předložit Conseil constitutionnel otázky týkající se slučitelnosti vnitrostátních předpisů s právem Unie, jelikož takové otázky nesouvisejí s kontrolou ústavnosti.

26

Pokud jde o druhou otázku, francouzská vláda tvrdí, že odpověď na tuto otázku není užitečná. Ode dne 9. dubna 2010 již totiž A. Melki a S. Abdeli nejsou předmětem žádného opatření spočívajícího ve zbavení svobody a obě usnesení soudu rozhodujícího ve věcech zbavení svobody a vazby tímto dnem přestala zakládat jakékoli účinky. Otázka slučitelnosti čl. 78-2 čtvrtého pododstavce trestního řádu s článkem 67 SFEU rovněž postrádá jakoukoli relevanci v rámci jediného řízení, které stále probíhá před Cour de cassation, vzhledem k tomu, že – jak Conseil constitutionnel připomněla ve svém rozhodnutí č. 2010-605 DC ze dne 12. května 2010 – Conseil constitutionnel se považuje za nepříslušnou k přezkumu slučitelnosti zákona s právem Unie, pokud se zabývá kontrolou ústavnosti tohoto zákona.

27

V tomto ohledu stačí připomenout, že podle ustálené judikatury se na otázky týkající se výkladu práva Unie položené vnitrostátním soudem v právním a skutkovém rámci, který tento soud vymezí v rámci své odpovědnosti a jehož správnost nepřísluší Soudnímu dvoru ověřovat, vztahuje domněnka relevance. Odmítnutí ze strany Soudního dvora rozhodnout o žádosti podané vnitrostátním soudem je možné pouze tehdy, pokud je zjevné, že žádaný výklad práva Unie nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, jestliže se jedná o hypotetický problém, nebo také jestliže Soudní dvůr nedisponuje skutkovými nebo právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na otázky, které jsou mu položeny (viz zejména rozsudky ze dne 22. prosince 2008, Regie Networks, C-333/07, Sb. rozh. s. I-10807, bod 46; ze dne 8. září 2009, Budějovický Budvar, C-478/07, Sb. rozh. s. I-7721, bod 63, a ze dne 20. května 2010, Zanotti, C-56/09, Sb. rozh. s. I-4517, bod 15).

28

V projednávaném případě se přitom položené otázky týkají výkladu článků 67 SFEU a 267 SFEU. Z odůvodnění předkládacího rozhodnutí nevyplývá, že by usnesení vydaná soudem rozhodujícím ve věcech zbavení svobody a vazby ve vztahu k A. Melkimu a S. Abdelimu přestala zakládat jakékoli účinky. Mimoto není zjevné, že by výklad mechanismu předkládání přednostní otázky ústavnosti provedený Cour de cassation byl z hlediska znění vnitrostátních ustanovení zjevně vyloučen.

29

Domněnka relevance, která se vztahuje na žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce v obou věcech, tudíž není vyvrácena námitkami vznesenými francouzskou vládou.

30

Za těchto okolností musí být žádost o rozhodnutí o předběžné otázce předložená v těchto věcech prohlášena za přípustnou.

31

Podstatou této otázky předkládajícího soudu je, zda článek 267 SFEU brání právním předpisům členského státu, které zavádějí incidenční řízení kontroly ústavnosti vnitrostátních zákonů, v jehož rámci mají soudy uvedeného členského státu povinnost přednostně rozhodnout o předložení otázky týkající se souladu ustanovení vnitrostátního práva s Ústavou vnitrostátnímu soudu pověřenému výkonem kontroly ústavnosti zákonů v případě, že jde současně o rozpor tohoto ustanovení s právem Unie.

32

Aziz Melki a Selim Abdeli mají za to, že vnitrostátní právní úprava dotčená v původních řízeních je v souladu s právem Unie za předpokladu, že Conseil constitutionnel přezkoumá právo Unie a v případě pochybností ohledně jeho výkladu předloží Soudnímu dvoru předběžnou otázku spolu s žádostí, aby byla předložená žádost o rozhodnutí o předběžné otázce projednána ve zrychleném řízení podle článku 104a jednacího řádu Soudního dvora.

33

Francouzská vláda se domnívá, že právo Unie nebrání dotčeným vnitrostátním právním předpisům, jelikož tyto právní předpisy nemění ani nezpochybňují úlohu a pravomoc vnitrostátního soudu v rámci uplatňování práva Unie. Na podporu této argumentace vychází uvedená vláda v podstatě ze stejného výkladu uvedených právních předpisů, jaký byl učiněn po zaslání předkládacích rozhodnutí Cour de cassation Soudnímu dvoru jak ze strany Conseil constitutionnel v jejím rozhodnutí č. 2010-605 DC ze dne 12. května 2010, tak ze strany Conseil d’État v jejím rozhodnutí č. 312305 ze dne 14. května 2010.

34

Tento výklad vylučuje, aby cílem přednostní otázky ústavnosti bylo předložit Conseil constitutionnel otázku ohledně slučitelnosti zákona s právem Unie. Nepřísluší Conseil constitutionnel, ale běžným správním a obecným soudům, aby přezkoumávaly soulad zákona s právem Unie, uplatňovaly samy a v rámci svého vlastního posouzení právo Unie a předkládaly, současně s postoupením přednostní otázky ústavnosti nebo po něm, předběžné otázky Soudnímu dvoru.

35

V tomto ohledu francouzská vláda zejména tvrdí, že podle vnitrostátních právních předpisů dotčených v původních řízeních může vnitrostátní soud buď za určitých podmínek rozhodnout ve věci samé bez toho, že by vyčkal rozhodnutí Cour de cassation, Conseil d’État nebo Conseil constitutionnel o přednostní otázce ústavnosti, nebo přijmout předběžná nebo zajišťovací opatření nezbytná za účelem zaručení bezprostřední ochrany práv, která pro jednotlivce vyplývají z práva Unie.

36

Jak francouzská, tak belgická vláda tvrdí, že cílem procesního mechanismu přednostní otázky ústavnosti je zaručit jednotlivcům, že jejich návrh na přezkum ústavnosti vnitrostátního ustanovení bude skutečně projednán, aniž bude možné předložení otázky Conseil constitutionnel vyloučit na základě neslučitelnosti dotčeného ustanovení s právem Unie. Mimoto, předložení otázky Conseil constitutionnel má tu výhodu, že Conseil constitutionnel může zrušit zákon neslučitelný s Ústavou, přičemž toto zrušení zakládá účinky erga omnes. Naproti tomu účinky rozsudku správního nebo obecného soudu, kterým je určeno, že vnitrostátní ustanovení je neslučitelné s právem Unie, působí pouze v rámci konkrétního sporu vyřešeného tímto soudem.

37

Česká vláda navrhuje odpovědět, že ze zásady přednosti práva Unie vyplývá, že vnitrostátní soud je povinen zajistit plný účinek práva Unie tím, že přezkoumá slučitelnost vnitrostátního práva s právem Unie a že neuplatní ustanovení vnitrostátního práva, která jsou s právem Unie v rozporu, aniž se nejprve musí obrátit na vnitrostátní ústavní soud nebo jiný vnitrostátní soud. Podle německé vlády nesmí výkonu práva obrátit se na Soudní dvůr s žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce, které článek 267 SFEU přiznává všem vnitrostátním soudům, bránit ustanovení vnitrostátního práva, které podmiňuje obrácení se na Soudní dvůr za účelem výkladu práva Unie rozhodnutím jiného vnitrostátního soudu. Polská vláda se domnívá, že článek 267 SFEU nebrání takovým právním předpisům, jako jsou právní předpisy zmíněné v první položené otázce, jelikož postup, který tyto předpisy stanoví, nezasahuje do podstaty práv a povinností vnitrostátních soudů, které vyplývají z uvedeného článku.

38

Komise má za to, že právo Unie, a zejména zásada přednosti tohoto práva, jakož i článek 267 SFEU brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je právní úprava popsaná v předkládacích rozhodnutích, za předpokladu, že by jakékoli zpochybnění souladu zákonného ustanovení s právem Unie umožnilo jednotlivci dovolávat se porušení Ústavy tímto zákonným ustanovením. V tomto případě by byl úkol zajišťovat dodržování práva Unie implicitně, ale nezbytně přenesen ze soudu rozhodujícího ve věci samé na Conseil constitutionnel. V důsledku toho by mechanismus přednostní otázky ústavnosti vedl k takové situaci, jako je situace, o níž Soudní dvůr v rozsudku ze dne 9. března 1978, Simmenthal (106/77, Recueil, s. 629), rozhodl, že je v rozporu s právem Unie. Skutečnost, že sám ústavní soud může Soudnímu dvoru pokládat předběžné otázky, k nápravě této situace nevede.

39

Jestliže naopak zpochybnění souladu zákonného ustanovení s právem Unie neumožňuje jednotlivci ipso facto zpochybňovat soulad téhož zákonného ustanovení s Ústavou a soud rozhodující ve věci samé je tak i nadále příslušný k uplatňování práva Unie, nebrání právo Unie takové vnitrostátní právní úpravě, jako je právní úprava zmíněná v první položené otázce, pokud je splněno několik kritérií. Podle Komise musí mít vnitrostátní soud i nadále možnost obrátit se současně na Soudní dvůr s jakoukoli předběžnou otázkou, kterou považuje za nezbytnou, a přijmout jakékoli opatření nezbytné k zajištění předběžné soudní ochrany práv zaručených právem Unie. Je rovněž nezbytné, aby jednak v důsledku incidenčního řízení kontroly ústavnosti nedocházelo k přerušení řízení ve věci samé po nepřiměřeně dlouhou dobu a jednak aby po ukončení tohoto incidenčního řízení a nezávisle na jeho výsledku měl vnitrostátní soud i nadále možnost zcela volně posoudit soulad vnitrostátního zákonného ustanovení s právem Unie, upustit od jeho použití, pokud rozhodne, že je v rozporu s právem Unie, a obrátit se na Soudní dvůr s předběžnými otázkami, pokud to považuje za nezbytné.

40

Článek 267 SFEU Soudnímu dvoru svěřuje pravomoc rozhodovat o předběžných otázkách týkajících se jak výkladu Smluv a aktů přijatých orgány, institucemi nebo jinými subjekty Unie, tak platnosti těchto aktů. Tento článek stanoví ve svém druhém pododstavci, že vnitrostátní soud může předložit takové otázky Soudnímu dvoru, považuje-li rozhodnutí o těchto otázkách za nezbytné k vynesení svého rozsudku, a ve svém třetím pododstavci, že je povinen tak učinit, pokud jeho rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva.

41

Z toho vyplývá zaprvé, že i když může být za určitých okolností vhodné, aby byly otázky týkající se čistě vnitrostátního práva v okamžiku předložení žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce Soudnímu dvoru vyřešeny (viz rozsudek ze dne 10. března 1981, Irish Creamery Milk Suppliers Association a další, 36/80 a 71/80, Recueil, s. 735, bod 6), mají vnitrostátní soudy tu nejširší možnost obrátit se na Soudní dvůr, mají-li za to, že věc, kterou projednávají, vyvolává otázky týkající se výkladu či posouzení platnosti ustanovení práva Unie, které vyžadují jejich rozhodnutí (viz zejména rozsudky ze dne 16. ledna 1974, Rheinmühlen-Düsseldorf, 166/73, Recueil, s. 33, bod 3; ze dne 27. června 1991, Mecanarte, C-348/89, Recueil, s. I-3277, bod 44, a ze dne 16. prosince 2008, Cartesio, C-210/06, Sb. rozh. s. I-9641, bod 88).

42

Soudní dvůr na základě toho dospěl k závěru, že existence normy ve vnitrostátním právu, která činí právní posouzení provedené soudem vyššího stupně závazné pro soudy, které nerozhodují v posledním stupni, nemůže z tohoto pouhého důvodu zbavit tyto soudy možnosti stanovené v článku 267 SFEU obrátit se na Soudní dvůr s otázkami týkajícími se výkladu práva Unie (viz v tomto smyslu výše uvedené rozsudky Rheinmühlen-Düsseldorf, body 4 a 5, jakož i Cartesio, bod 94). Soud, který nerozhoduje v posledním stupni, musí mít možnost, zejména v případě, že má za to, že by jej právní posouzení provedené soudem vyššího stupně mohlo vést k vynesení rozsudku v rozporu s právem Unie, obrátit se na Soudní dvůr s otázkami, jimiž se zabývá (rozsudek ze dne 9. března 2010, ERG a další, C-378/08, Sb. rozh. s. I-1919, bod 32).

43

Zadruhé, Soudní dvůr již rozhodl, že vnitrostátní soud pověřený v rámci své pravomoci uplatňováním ustanovení práva Společenství má povinnost zajistit plný účinek těchto norem tak, že na základě své vlastní pravomoci podle potřeby upustí od použití jakéhokoli odporujícího ustanovení vnitrostátních právních předpisů, i když je pozdějšího data, aniž nejprve musí žádat o jeho odstranění legislativní cestou nebo jakýmkoliv jiným ústavním postupem, či na toto odstranění čekat (viz zejména výše uvedený rozsudek Simmenthal, body 21 a 24, jakož i rozsudky ze dne 20. března 2003, Kutz-Bauer, C-187/00, Recueil, s. I-2741, bod 73; ze dne 3. května 2005, Berlusconi a další, C-387/02, C-391/02 a C-403/02, Sb. rozh. s. I-3565, bod 72, a ze dne 19. listopadu 2009, Filipiak, C-314/08, Sb. rozh. s. I-11049, bod 81).

44

S požadavky vlastními samotné povaze práva Unie je totiž neslučitelné jakékoli ustanovení vnitrostátního právního řádu nebo jakákoli legislativní, správní nebo soudní praxe, které by vedly ke snížení účinku práva Unie v důsledku skutečnosti, že by soudu příslušnému k uplatňování tohoto práva byla upřena pravomoc učinit v samotném okamžiku jeho uplatnění vše, co je nezbytné k vyloučení použití ustanovení vnitrostátních právních předpisů představujících případně překážku plného účinku norem Unie (viz výše uvedený rozsudek Simmenthal, bod 22, jakož i rozsudek ze dne 19. června 1990, Factortame a další, C-213/89, Recueil, s. I-2433, bod 20). Tak by tomu bylo, pokud by v případě rozporu mezi ustanovením práva Unie a vnitrostátním zákonem bylo vyřešení tohoto rozporu vyhrazeno jinému orgánu, než je soud povolaný k zajišťování uplatňování práva Unie, nadanému vlastní posuzovací pravomocí, i kdyby z toho vyplývající překážka plného účinku tohoto práva byla jen dočasná (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek Simmenthal, bod 23).

45

Konečně, Soudní dvůr rozhodl, že vnitrostátní soud projednávající spor týkající se práva Unie, který má za to, že vnitrostátní ustanovení je nejen v rozporu s právem Unie, ale rovněž stiženo vadami protiústavnosti, není zbaven možnosti nebo osvobozen od povinnosti stanovených v článku 267 SFEU obrátit se na Soudní dvůr s otázkami týkajícími se výkladu nebo platnosti práva Unie na základě skutečnosti, že protiústavnost normy vnitrostátního práva je možné určit jen v řízení před ústavním soudem. Účinek práva Unie by totiž byl ohrožen, kdyby existence povinného řízení před ústavním soudem mohla bránit vnitrostátnímu soudu, který projednává spor, jenž se řídí právem Unie, ve výkonu pravomoci, která je mu svěřena článkem 267 SFEU, předložit Soudnímu dvoru otázky týkající se výkladu nebo platnosti práva Unie, aby mu bylo umožněno rozhodnout, zda vnitrostátní norma s ním je, či není slučitelná (viz výše uvedený rozsudek Mecanarte, body 39, 45 a 46).

46

Pokud jde o důsledky, které je třeba vyvodit z výše uvedené judikatury ve vztahu k takovým vnitrostátním ustanovením, jako jsou ustanovení zmíněná v první položené otázce, je třeba uvést, že předkládající soud vychází z předpokladu, že podle těchto ustanovení Conseil constitutionnel při přezkumu otázky ústavnosti, která se zakládá na neslučitelnosti dotčeného zákona s právem Unie, posuzuje rovněž soulad tohoto zákona s právem Unie. V tomto případě by soud rozhodující ve věci samé, který se chystá postoupit otázku ústavnosti, nemohl před tímto postoupením ani rozhodnout o slučitelnosti dotčeného zákona s právem Unie, ani položit Soudnímu dvoru předběžnou otázku v souvislosti s uvedeným zákonem. Mimoto za předpokladu, že by Conseil constitutionnel o dotčeném zákonu rozhodla, že je v souladu s právem Unie, nemohl by se uvedený soud rozhodující ve věci samé po vydání rozhodnutí Conseil constitutionnel, které je závazné pro všechny soudní orgány, již ani obrátit na Soudní dvůr s předběžnou otázkou. Stejně by tomu bylo v případě, kdyby důvod vycházející z protiústavnosti zákonného ustanovení byl uplatněn ve stupni řízení probíhajícím před Conseil d’État nebo Cour de cassation.

47

Podle tohoto výkladu by vnitrostátní právní předpisy dotčené v původních řízeních ve svém důsledku bránily vnitrostátním správním a obecným soudům, jak před předložením otázky ústavnosti, tak případně po vydání rozhodnutí Conseil constitutionnel o této otázce, ve výkonu jejich pravomoci nebo v plnění jejich povinnosti stanovených v článku 267 SFEU obrátit se na Soudní dvůr s předběžnými otázkami. Je nutné určit, že ze zásad stanovených judikaturou připomenutých v bodech 41 až 45 tohoto rozsudku vyplývá, že článek 267 SFEU brání takovým vnitrostátním právním předpisům, jako jsou právní předpisy popsané v předkládacích rozhodnutích.

48

Jak však vyplývá z bodů 33 až 36 tohoto rozsudku, francouzská a belgická vláda přicházejí s odlišným výkladem francouzských právních předpisů uvedených v první položené otázce, přičemž se opírají zejména o rozhodnutí Conseil constitutionnel č. 2010-605 DC ze dne 12. května 2010 a Conseil d’État č. 312305 ze dne 14. května 2010 vydaná po zaslání předkládacích rozhodnutí Cour de cassation Soudnímu dvoru.

49

V tomto ohledu je třeba připomenout, že předkládající soud musí ve věcech, kterými se zabývá, určit, který výklad vnitrostátního práva je správný.

50

Podle ustálené judikatury musí vnitrostátní soud vykládat vnitrostátní zákon, který má použít, v co největším možném rozsahu v souladu s požadavky práva Unie (rozsudky ze dne 26. září 2000, Engelbrecht, C-262/97, Recueil, s. I-7321, bod 39; ze dne 27. října 2009, ČEZ, C-115/08, Sb. rozh. s. I-10265, bod 138, a ze dne 13. dubna 2010, Wall, C-91/08, Sb. rozh. s. I-2815, bod 70). S ohledem na výše uvedená rozhodnutí Conseil constitutionnel a Conseil d’État nelze takový výklad vnitrostátních ustanovení, která zavedla mechanismus kontroly ústavnosti dotčený v původních řízeních, vyloučit.

51

Přezkum otázky, zda je výklad mechanismu přednostní otázky ústavnosti v souladu s požadavky práva Unie možný, nemůže zpochybnit zásadní charakteristické znaky systému spolupráce mezi Soudním dvorem a vnitrostátními soudy zavedeného článkem 267 SFEU, jak vyplývají z judikatury připomenuté v bodech 41 až 45 tohoto rozsudku.

52

Podle ustálené judikatury Soudního dvora totiž za účelem zajištění přednosti práva Unie fungování uvedeného systému spolupráce nezbytně vyžaduje, aby se mohl vnitrostátní soud v kterémkoli okamžiku v průběhu řízení, který považuje za vhodný, dokonce i po ukončení incidenčního řízení kontroly ústavnosti, volně obrátit na Soudní dvůr s jakoukoli předběžnou otázkou, kterou pokládá za nezbytnou.

53

Nicméně v rozsahu, v němž vnitrostátní právo stanoví povinnost zahájit incidenční řízení kontroly ústavnosti, které by bránilo vnitrostátnímu soudu v tom, aby bezprostředně upustil od použití ustanovení vnitrostátního právního předpisu, o němž se domnívá, že je v rozporu s právem Unie, fungování systému zavedeného článkem 267 SFEU vyžaduje, aby uvedený soud mohl jednak přijmout jakékoli opatření nezbytné k zajištění předběžné soudní ochrany práv přiznaných právním řádem Unie a jednak aby po ukončení takového incidenčního řízení mohl upustit od použití uvedeného ustanovení vnitrostátního právního předpisu, pokud rozhodne, že je v rozporu s právem Unie.

54

Krom toho je třeba zdůraznit, že přednostní povaha incidenčního řízení kontroly ústavnosti vnitrostátního zákona, jehož obsah se omezuje na provedení kogentních ustanovení směrnice Unie, nemůže zasahovat do pravomoci, kterou má pouze Soudní dvůr, rozhodnout o neplatnosti aktu Unie, a zejména směrnice, jelikož cílem této pravomoci je zaručit právní jistotu prostřednictvím zajištění jednotného uplatňování práva Unie (viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 22. října 1987, Foto-Frost, 314/85, Recueil, s. 4199, body 15 až 20; ze dne 10. ledna 2006, IATA a ELFAA, C-344/04, Sb. rozh. s. I-403, bod 27, jakož i ze dne 18. července 2007, Lucchini, C-119/05, Sb. rozh. s. I-6199, bod 53).

55

V rozsahu, v němž přednostní povaha incidenčního řízení kontroly ústavnosti povede ke zrušení vnitrostátního zákona, který se omezuje na provedení kogentních ustanovení směrnice Unie, z důvodu rozporu tohoto zákona s vnitrostátní Ústavou, by totiž mohl být Soudní dvůr v praxi připraven o možnost provést na žádost soudů dotčeného členského státu rozhodujících ve věci samé přezkum platnosti uvedené směrnice z hlediska stejných důvodů souvisejících s požadavky primárního práva, a zejména práv přiznaných Listinou základních práv Evropské unie, které článek 6 SEU propůjčuje stejnou právní sílu, jež je přiznána Smlouvám.

56

Předtím, než může být z hlediska stejných důvodů, které vedou ke zpochybnění platnosti této směrnice, provedena incidenční kontrola ústavnosti zákona, jehož obsah se omezuje na provedení kogentních ustanovení směrnice Unie, jsou vnitrostátní soudy, jejichž rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva, v zásadě povinny položit Soudnímu dvoru otázku na základě čl. 267 třetího pododstavce SFEU týkající se platnosti této směrnice a poté vyvodit důsledky, které vyplývají z rozsudku vydaného Soudním dvorem v řízení o předběžné otázce, pokud se soud, který dal podnět k zahájení incidenční kontroly ústavnosti, již sám neobrátil na Soudní dvůr s touto otázkou na základě druhého pododstavce uvedeného článku. Pokud jde totiž o vnitrostátní transpoziční zákon takového obsahu, má otázka, zda je směrnice platná, s ohledem na povinnost tuto směrnici provést, předběžnou povahu. Mimoto skutečnost, že doba trvání přezkumu vnitrostátními soudy podléhá krátké lhůtě, nemůže bránit předložení žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se platnosti dotčené směrnice.

57

V důsledku toho je na první položenou otázku třeba odpovědět, že článek 267 SFEU brání právním předpisům členského státu, které zavádějí incidenční řízení kontroly ústavnosti vnitrostátních zákonů, v rozsahu, v němž přednostní povaha tohoto řízení ve svém důsledku brání všem ostatním vnitrostátním soudům, jak před předložením otázky ústavnosti vnitrostátnímu soudu pověřenému výkonem kontroly ústavnosti zákonů, tak případně po vydání rozhodnutí uvedeného soudu o této otázce, ve výkonu jejich pravomoci nebo v plnění jejich povinnosti obrátit se na Soudní dvůr s předběžnými otázkami. Článek 267 SFEU naopak takovým vnitrostátním právním předpisům nebrání, nakolik mohou ostatní vnitrostátní soudy i nadále

Je na předkládajícím soudu, aby ověřil, zda lze vnitrostátní právní předpisy dotčené v původních řízeních vykládat v souladu s těmito požadavky práva Unie.

58

Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda článek 67 SFEU brání vnitrostátním právním předpisům, které umožňují policejním orgánům v pásmu širokém 20 kilometrů od pozemní hranice členského státu se smluvními státy ÚPSD ověřovat totožnost osob za účelem kontroly, zda jsou jimi dodržovány povinnosti týkající se držení, nošení a předkládání dokladů a potvrzení stanovené zákonem.

59

Aziz Melki a Selim Abdeli jsou toho názoru, že články 67 SFEU a 77 SFEU stanoví, že na vnitřních hranicích vůbec neprobíhá kontrola, a že Lisabonská smlouva z tohoto důvodu přiznala absolutní povahu volnému pohybu osob bez ohledu na státní příslušnost dotyčných osob. V důsledku toho tato svoboda pohybu brání takovému omezení, jako je omezení stanovené v čl. 78-2 čtvrtém pododstavci trestního řádu, který vnitrostátní orgány opravňuje k provádění systematického ověřování totožnosti v pohraničních oblastech. Mimoto se domáhají určení neplatnosti článku 21 nařízení č. 562/2006 z důvodu, že sám o sobě odporuje absolutní povaze svobody pohybu, jak je zakotvena v článcích 67 SFEU a 77 SFEU.

60

Francouzská vláda tvrdí, že vnitrostátní ustanovení dotčená v původních řízeních jsou odůvodněna nezbytností bojovat proti zvláštnímu druhu trestné činnosti v tranzitních oblastech a v okolí hranic vyznačujících se zvláštními riziky. Kontroly totožnosti prováděné na základě čl. 78-2 čtvrtého pododstavce trestního řádu jsou plně v souladu s čl. 21 písm. a) nařízení č. 562/2006. Jejich cílem je ověřit totožnost osoby buď za účelem předcházení páchání protiprávních činů či narušení veřejného pořádku, nebo za účelem pátrání po pachatelích protiprávního činu. Tyto kontroly rovněž vycházejí ze všeobecných informací a zkušeností policejních složek, které ukázaly, že kontroly v těchto oblastech jsou obzvláště užitečné. Jsou prováděny na základě informací policie obdržených v rámci dřívějšího vyšetřování služby kriminální a vyšetřovací policie nebo v rámci spolupráce mezi policejními službami jednotlivých členských států, podle nichž se určují místa a doby kontrol. Uvedené kontroly nejsou pevně stanoveny, nejsou trvalé, ani systematické. Jsou naopak prováděny namátkově.

61

Německá vláda, jakož i vláda řecká, nizozemská a slovenská rovněž navrhují odpovědět na druhou otázku záporně a zdůrazňují, že i po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost jsou jiné než systematické policejní kontroly v pohraničních oblastech i nadále možné při dodržení podmínek stanovených v článku 21 nařízení č. 562/2006. Uvedené vlády zejména tvrdí, že kontroly totožnosti v těchto oblastech stanovené vnitrostátní právní úpravou dotčenou v původních řízeních se svým účelem, svým obsahem, způsobem, jakým jsou prováděny, i svými důsledky odlišují od ochrany hranic ve smyslu článku 20 nařízení č. 562/2006. Uvedené kontroly mohou být povoleny na základě ustanovení čl. 21 písm. a) nebo c) tohoto nařízení.

62

Naproti tomu česká vláda, jakož i Komise mají za to, že články 20 a 21 nařízení č. 562/2006 brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je právní úprava dotčená v původních řízeních. Kontroly stanovené touto úpravou představují zastřené kontroly na hranicích, které nemohou být povoleny na základě článku 21 nařízení č. 562/2006 vzhledem k tomu, že jsou povoleny pouze v pohraničních oblastech a podléhají pouze podmínce přítomnosti kontrolované osoby v některé z těchto oblastí.

63

Úvodem je třeba uvést, že předkládající soud nepoložil předběžnou otázku týkající se platnosti určitého ustanovení nařízení č. 562/2006. Vzhledem k tomu, že článek 267 SFEU nepředstavuje procesní prostředek, který mají k dispozici účastníci řízení ve sporu probíhajícím před vnitrostátním soudem, nemůže být Soudní dvůr povinen posoudit platnost práva Unie z toho pouhého důvodu, že tato otázka byla před ním uplatněna jedním z těchto účastníků řízení (rozsudek ze dne 30. listopadu 2006, Brünsteiner a Autohaus Hilgert, C-376/05 a C-377/05, Sb. rozh. s. I-11383, bod 28).

64

Pokud jde o výklad – vyžádaný předkládajícím soudem – článku 67 SFEU, který ve svém odstavci 2 stanoví, že Unie zajišťuje, že na vnitřních hranicích neprobíhá kontrola osob, je třeba uvést, že tento článek je obsažen v kapitole 1 nadepsané „Obecná ustanovení“ hlavy V Smlouvy o fungování Evropské unie a že ze samotného znění uvedeného článku vyplývá, že povinnost v něm stanovená je určena Unii. V uvedené kapitole 1 je rovněž obsažen článek 72, který přebírá výhradu podle čl. 64 odst. 1 ES týkající se výkonu odpovědnosti členských států za udržování veřejného pořádku a ochranu vnitřní bezpečnosti.

65

Kapitola 2 uvedené hlavy V obsahuje zvláštní ustanovení o politice týkající se kontrol na hranicích, a zejména článek 77 SFEU, který nahrazuje článek 62 ES. Podle odstavce 2 písm. e) tohoto článku 77 Evropský parlament a Rada přijímají opatření týkající se neprovádění kontrol osob při překračování vnitřních hranic. Z toho vyplývá, že je třeba vzít v úvahu ustanovení přijatá na tomto základě, a zejména články 20 a 21 nařízení č. 562/2006, za účelem posouzení, zda právo Unie brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je právní úprava obsažená v čl. 78-2 čtvrtém pododstavci trestního řádu.

66

Zákonodárce Společenství uskutečnil zásadu neprovádění kontrol na vnitřních hranicích, když na základě článku 62 ES přijal nařízení č. 562/2006, jehož cílem je podle jeho dvacátého druhého bodu odůvodnění rozvoj schengenského acquis. Toto nařízení ve své hlavě III zavádí režim Společenství týkající se překračování vnitřních hranic, který s účinností od 13. října 2006 nahrazuje článek 2 ÚPSD. Použitelnost tohoto nařízení nebyla dotčena vstupem Lisabonské smlouvy v platnost. Protokol č. 19, který je k ní připojen, totiž výslovně stanoví, že schengenské acquis je i nadále použitelné.

67

Článek 20 nařízení č. 562/2006 stanoví, že vnitřní hranice lze překročit v jakémkoliv místě, aniž se provádí hraniční kontrola osob bez ohledu na jejich státní příslušnost. Podle čl. 2 bodu 10 uvedeného nařízení se „hraničními kontrolami“ rozumí kontroly prováděné na hraničních přechodech, aby se zajistilo, že osobám může být povolen vstup na území členských států nebo jeho opuštění.

68

Pokud jde o kontroly stanovené v čl. 78-2 čtvrtém pododstavci trestního řádu, je třeba konstatovat, že jsou prováděny nikoli „na hranicích“, ale na území daného státu a že nezávisí na překročení hranice kontrolovanou osobou. Především nejsou prováděny v okamžiku překročení hranice. Uvedené kontroly proto představují nikoli hraniční kontroly zakázané podle článku 20 nařízení č. 562/2006, ale kontroly na území členského státu zmíněné v článku 21 uvedeného nařízení.

69

Článek 21 písm. a) nařízení č. 562/2006 stanoví, že zrušení ochrany vnitřních hranic se nedotýká výkonu policejních pravomocí příslušnými orgány členských států podle jejich vnitrostátních právních předpisů, pokud výkon těchto pravomocí nemá účinek rovnocenný hraničním kontrolám, a že totéž se vztahuje i na pohraniční oblasti. Z toho vyplývá, že kontroly na území členského státu jsou podle uvedeného čl. 21 písm. a) zakázány pouze tehdy, pokud mají účinek rovnocenný hraničním kontrolám.

70

Výkon policejních pravomocí nesmí být podle druhé věty tohoto ustanovení považován za rovnocenný hraničním kontrolám zejména tehdy, pokud policejní opatření nemají za cíl ochranu hranic, vycházejí z všeobecných policejních informací a zkušeností týkajících se možných hrozeb pro veřejnou bezpečnost a mají především za cíl bojovat proti přeshraniční trestné činnosti, jsou plánována a prováděna tak, že se zřetelně odlišují od systematických kontrol osob na vnějších hranicích, a konečně provádějí se na základě namátkových kontrol.

71

Pokud jde o otázku, zda má výkon kontrolních pravomocí svěřených čl. 78-2 čtvrtým pododstavcem trestního řádu účinek rovnocenný hraničním kontrolám, je třeba zaprvé konstatovat, že kontroly stanovené tímto ustanovením nesledují stejný cíl jako ochrana hranic ve smyslu nařízení č. 562/2006. Cílem této ochrany podle čl. 2 bodů 9 až 11 uvedeného nařízení je jednak zajistit, že osobám může být povolen vstup na území členských států nebo jeho opuštění, a jednak zabránit osobám ve vyhýbání se hraničním kontrolám. Cílem uvedeného vnitrostátního ustanovení je naproti tomu kontrolovat, zda jsou dodržovány povinnosti týkající se držení, nošení a předkládání dokladů a potvrzení stanovené zákonem. Možnost členského státu stanovit takové povinnosti svými právními předpisy není podle čl. 21 písm. c) nařízení č. 562/2006 zrušením ochrany vnitřních hranic dotčena.

72

Zadruhé skutečnost, že územní rozsah pravomoci přiznané vnitrostátním ustanovením dotčeným v původních řízeních je omezen na pohraniční oblast, sama o sobě nestačí ke zjištění rovnocenného účinku výkonu této pravomoci ve smyslu čl. 21 písm. a) nařízení č. 562/2006, s přihlédnutím ke znění a cíli tohoto článku 21. Pokud však jde o kontroly ve vlacích zajišťujících mezinárodní spojení a na dálnici, na níž se vybírá mýtné, stanoví vnitrostátní ustanovení dotčené v původních řízeních zvláštní pravidla upravující místní působnost tohoto ustanovení, což je okolnost, která by naproti tomu mohla ukazovat na existenci takového rovnocenného účinku.

73

Mimoto čl. 78-2 čtvrtý pododstavec trestního řádu, který kontroly umožňuje bez ohledu na chování dotyčné osoby a na zvláštní okolnosti zakládající riziko narušení veřejného pořádku, neobsahuje žádná upřesnění, ani omezení takto přiznané pravomoci, která by se týkala zejména intenzity a četnosti kontrol, jež mohou být na tomto právním základě prováděny a jejichž cílem by bylo zamezit tomu, aby využití této pravomoci příslušnými orgány v praxi nevedlo k tomu, že kontroly budou mít účinek rovnocenný hraničním kontrolám ve smyslu čl. 21 písm. a) nařízení č. 562/2006.

74

Za účelem splnění požadavků podle článku 20 a čl. 21 písm. a) nařízení č. 562/2006 vykládaných ve světle požadavku právní jistoty musí vnitrostátní právní předpisy, které svěřují policejním orgánům pravomoc provádět ověřování totožnosti, která je jednak omezena na oblast kolem hranic členského státu s jinými členskými státy a jednak nezávisí na chování kontrolované osoby a na zvláštních okolnostech zakládajících riziko narušení veřejného pořádku, stanovit nezbytné meze pravomoci svěřené těmto orgánům, kterými by se zejména řídila posuzovací pravomoc, kterou tyto orgány disponují v rámci využití prvně uvedené pravomoci v praxi. Tyto meze musí zaručit, že praktický výkon pravomoci spočívající v provádění ověřování totožnosti nemůže mít účinek rovnocenný hraničním kontrolám, jak vyplývá zejména z kritérií uvedených v druhé větě čl. 21 písm. a) nařízení č. 562/2006.

75

Za těchto okolností je na druhou položenou otázku třeba odpovědět, že čl. 67 odst. 2 SFEU, jakož i články 20 a 21 nařízení č. 562/2006 brání vnitrostátním právním předpisům, které policejním orgánům dotčeného členského státu svěřují pravomoc ověřovat pouze v pásmu širokém 20 kilometrů od pozemní hranice tohoto státu se smluvními státy ÚPSD totožnost osob bez ohledu na jejich chování a na zvláštní okolnosti zakládající riziko narušení veřejného pořádku za účelem kontroly, zda jsou dodržovány povinnosti týkající se držení, nošení a předkládání dokladů a potvrzení stanovené zákonem, aniž stanovují nezbytné meze této pravomoci zaručující, že výkon uvedené pravomoci v praxi nemůže mít účinek rovnocenný hraničním kontrolám.

76

Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto: