EVROPSKÁ KOMISE

V Bruselu dne 16.9.2022

COM(2022) 466 final

ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ

Druhá zpráva o provádění směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2017/1371 ze dne 5. července 2017 o boji vedeném trestněprávní cestou proti podvodům poškozujícím finanční zájmy Unie

1.ÚVOD

1.1 Souvislosti

Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2017/1371 o boji vedeném trestněprávní cestou proti podvodům poškozujícím finanční zájmy Unie (dále jen „směrnice PIF“) byla přijata dne 5. července 2017 1 . Pro členské státy, které jsou jí vázány 2 , nahrazuje směrnice PIF Úmluvu o ochraně finančních zájmů Evropských společenství z roku 1995 a její protokoly (dále jen „Úmluva PIF“) 3 .

Směrnice PIF byla přijata na základě čl. 83 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „Smlouva o fungování EU“), a je tedy součástí právních nástrojů přijatých v rámci prostoru svobody, bezpečnosti a práva. Je také součástí celkové Strategie Komise proti podvodům 4 . Nadto existuje silné vzájemné propojení mezi dodržováním společných hodnot EU stanovených v článku 2 Smlouvy o EU a ochranou finančních zájmů EU. Ta například vyžaduje, aby justiční orgány mohly plnit své úkoly nezávisle, bez zásahů výkonné moci 5 .

Směrnice PIF stanoví minimální společné normy pro trestněprávní předpisy členských států. Tyto společné normy mají za cíl chránit finanční zájmy EU harmonizováním definic, sankcí a promlčecích dob u určitých trestných činů, které tyto zájmy poškozují. Uvedená harmonizace má také vliv na oblast působnosti vyšetřování a stíhání vedených Úřadem evropského veřejného žalobce 6 , jelikož věcná příslušnost tohoto úřadu je určena odkazem na směrnici PIF 7 , jak byla provedena ve vnitrostátním právu.

Vzhledem k tomu, že směrnice PIF vyžaduje, aby členské státy kriminalizovaly trestné činy související jak s příjmy, tak s výdaji rozpočtu Unie, má její provedení ve vnitrostátním právu dopad nejen na vlastní zdroje EU (cla a DPH), ale také na věcné politiky, v nichž se k dosažení cílů těchto politik používají výdaje EU. Správné provedení směrnice je tedy klíčové nejen pro ochranu rozpočtu Unie, ale také pro všechny politiky EU, na které se používají finanční prostředky EU, a je zvláště důležité v souvislosti s Nástrojem pro oživení a odolnost 8 .

a.Směrnice PIF

Trestné činy, na které se vztahují články 3 a 4 směrnice PIF (dále jen „trestné činy v oblasti ochrany finančních zájmů Unie“), jsou:

I)podvod, včetně přeshraničních podvodů s daní z přidané hodnoty (DPH), jimiž byla způsobena celková škoda ve výši nejméně 10 milionů EUR 9 ;

II)praní peněz 10 ;

III)aktivní a pasivní korupce 11 ; a

IV)zpronevěra 12 .

Článek 5 směrnice PIF ukládá členským státům povinnost kriminalizovat: i) navádění ke spáchání kteréhokoli z těchto trestných činů a pomoc při jejich páchání a ii) pokus o spáchání trestného činu podvodu a zpronevěry. Články 6 a 9 směrnice PIF dále ukládají členským státům povinnost stanovit odpovědnost a sankce pro právnické osoby za trestné činy spáchané v jejich prospěch:

I)osobami, jež v této právnické osobě působí ve vedoucím postavení; nebo

II)jakoukoli osobou podřízenou těmto osobám, které působí ve vedoucím postavení, z důvodu nedostatku dohledu nebo kontroly těchto osob.

Článek 7 směrnice PIF kromě toho stanoví minimální pravidla pro trestní sankce pro fyzické osoby, včetně trestů odnětí svobody s horní hranicí trestní sazby nejméně čtyř let za trestné činy, kterými byla způsobena značná škoda nebo získán značný prospěch.

Článek 11 směrnice PIF navíc členským státům ukládá povinnost:

I)stanovit svou soudní příslušnost ve vztahu k trestným činům v oblasti ochrany finančních zájmů EU, pokud byl trestný čin spáchán zcela nebo zčásti na jejich území nebo pachatel trestného činu je jejich státním příslušníkem a dále pokud pachatel v době spáchání trestného činu podléhal služebnímu řádu 13 ; a

II)vyvarovat se toho, aby výkon soudní příslušnosti ve vztahu k trestným činům v oblasti ochrany finančních zájmů Unie spáchaným v zahraničí jejich státními příslušníky byl vázán na splnění určitých podmínek 14 .

Článek 12 směrnice PIF dále členským státům ukládá povinnost:

I)stanovit promlčecí doby dostatečně dlouhé, počítáno od spáchání trestného činu v oblasti ochrany finančních zájmů Unie, aby byly dané trestné činy účinně vyšetřovány a stíhány, za uplatnění minimálních promlčecích dob u těch trestných činů, za které lze uložit trest odnětí svobody s horní hranicí trestní sazby nejméně čtyř let; a

II)přijmout nezbytná opatření s cílem umožnit výkon trestů 15 .

Cílem směrnice PIF je také usnadnit zpětné získání zneužitých finančních prostředků EU 16 prostřednictvím trestního práva 17 .

b.Provedení ve vnitrostátním právu, včetně řízení o nesplnění povinnosti

Lhůta pro provedení této směrnice do vnitrostátního práva uplynula dne 6. července 2019. V souladu s čl. 18 odst. 1 směrnice PIF byla Komise povinna předložit Evropskému parlamentu a Radě první zprávu o provádění dva roky po uplynutí lhůty pro provedení. Příslušná zpráva byla přijata v září 2021 18 . Tato zpráva dospěla k závěru, že všechny členské státy provedly ve vnitrostátním právu hlavní ustanovení směrnice PIF. Zdůraznila však také, že je třeba provedení směrnice zlepšit, zejména zajistit důsledné provedení definic trestných činů a odpovědnosti právnických a fyzických osob a sankcí pro tyto osoby. V neposlední řadě zpráva zdůraznila potřebu řádně provést ustanovení o výkonu soudní příslušnosti a promlčecích dobách.

Pokud jde o trestné činy, v souvislosti s podvody byly zjištěny problémy ohledně souladu se směrnicí, včetně užšího rozsahu vnitrostátních právních předpisů. V několika členských státech je navíc u aktivní i pasivní korupce vyžadováno další hledisko – „porušení povinností“. Toto dodatečné hledisko významně zužuje rozsah definic korupce dle směrnice PIF a činí její stíhání závislým na prokázání tohoto porušení povinnosti. Navíc, pokud jde o zpronevěru, problémy ohledně souladu se směrnicí se týkaly užšího provedení tohoto trestného činu nebo celkově chybějícího provedení.

Pokud jde o odpovědnost právnických osob a sankce pro tyto osoby, problémy ohledně souladu se směrnicí se týkaly:

·chybějícího provedení čl. 6 odst. 1 týkajícího se trestných činů spáchaných osobami, jež v právnické osobě působí ve vedoucím postavení,

·zahrnutí trestného jednání osob pouze tehdy, je-li spácháno v rámci činnosti dané právnické osoby, a

·vyloučení odpovědnosti podniků v případě některých predikativních trestných činů.

V souvislosti s článkem 9 Komise zdůraznila, že odpovědnost podniků by neměla být závislá na pravomocném rozsudku odsuzujícím fyzickou osobu, jak tomu je v jednom členském státě, neboť to narušuje možnost ukládat právnickým osobám „účinné, přiměřené a odrazující“ sankce.

Pokud jde o trestní sankce pro fyzické osoby, ve čtvrtině členských států byly zjištěny problémy ohledně souladu se směrnicí. Právní předpisy několika členských států obsahují ustanovení, která jednotlivcům umožňují uniknout trestní odpovědnosti nebo uložení sankcí, pakliže v různých stádiích před trestním řízením nebo v jeho průběhu oznámí trestný čin nebo vyrovnají škodu způsobenou finančním zájmům Unie. Taková ustanovení mohou způsobit, že sankce nebudou účinné a nebudou mít odrazující účinek. Další problémy ohledně souladu se směrnicí souvisely s tím, že vnitrostátní právní předpisy týkající se trestu odnětí svobody nesplňují hranici trestní sazby nejméně čtyř let.

Pokud jde o určení soudní příslušnosti na základě územní příslušnosti, konkrétní problém ohledně souladu se směrnicí se týkal skutečnosti, že některé členské státy stanovují podmínku, že trestní stíhání pro trestné činy v oblasti ochrany finančních zájmů Unie lze zahájit pouze na základě oznámení učiněného obětí v místě, kde byl trestný čin spáchán, nebo vyžadují trestní oznámení od poškozeného (pokud je takové oznámení vyžadováno pro trestní stíhání podle práva země, kde byl trestný čin spáchán). Specifická otázka provedení ve vnitrostátním právu týkající se promlčecích dob se týká ustanovení promlčecí doby pro výkon rozhodnutí, která je kratší než pět let požadovaných v článku 12.

Aniž by byla dotčena další opatření proti jiným členským státům, byly po přijetí první zprávy o provádění dosud zaslány výzvy sedmnácti členským státům: osmi členským státům v prosinci 2021 19 , dalším pěti členským státům v únoru 2022 20 , a dalším čtyřem členským státům v květnu 2022 21 . Komise v současné době vyhodnocuje dosud obdržené odpovědi na tyto výzvy s ohledem na případné další kroky.

1.2 Oblast působnosti a metodika této druhé zprávy o provádění

V souladu s čl. 18 odst. 4 směrnice PIF přijímá Komise tuto druhou zprávu o provádění, aby s ohledem na obecný cíl posílit ochranu finančních zájmů Unie posoudila, zda:

a)    práh DPH stanovený v čl. 2 odst. 2 je přiměřený;

b)    ustanovení o promlčecích dobách uvedená v článku 12 jsou dostatečně účinná;

c)    směrnice PIF účinně řeší případy podvodu při zadávání veřejných zakázek.

V souladu s čl. 18 odst. 5 směrnice PIF tato zpráva rovněž posuzuje potřebu revize směrnice PIF zejména za účelem začlenění zvláštního ustanovení o podvodech při zadávání veřejných zakázek.

Tato zpráva vychází především z informací, které členské státy poskytly Komisi prostřednictvím oznámení o vnitrostátních opatřeních provádějících směrnici PIF, a z následných systémových výměn informací s členskými státy, včetně informací v rámci probíhajících řízení o nesplnění povinnosti.

Dále vychází z ročních statistik o trestných činech v oblasti ochrany finančních zájmů Unie, včetně navádění k těmto trestným činům, pomoci při jejich páchání a pokusu o spáchání trestného činu podvodu a zpronevěry, které členské státy předložily Komisi podle čl. 18 odst. 2 22 . Tyto statistiky se týkají zejména těchto oblastí:

a) počtu zahájených trestních řízení, počtu zastavených trestních řízení, počtu trestních řízení ukončených zproštěním obžaloby, počtu trestních řízení ukončených vynesením odsuzujícího rozsudku a počtu probíhajících trestních řízení, a

b) částky získané zpět v trestním řízení a odhadované škody.

Pro rok 2021 však Komise obdržela statistiky pouze od přibližně třetiny členských států a od další třetiny členských států obdržela pouze neúplné statistiky. Ve většině členských států se statistiky na centrální úrovni zpravidla neshromažďují.

Kromě toho nejsou v předložených statistikách zahrnuty všechny trestné činy a velmi často se týkají spíše širších trestných činů než konkrétních trestných činů, na které se vztahuje směrnice PIF. Údaje členských států navíc nerozlišují mezi trestnými činy poškozující finanční zájmy Unie nebo členských států.

Ve většině členských států navíc nejsou k dispozici žádné samostatné údaje týkající se pomoci při páchání těchto trestných činů a pokusu o spáchání trestného činu podvodu a zpronevěry.

Kromě toho, údaje týkající se zahájených trestních řízení, zastavených trestních řízení, trestních řízení ukončených zproštěním obžaloby, trestních řízení ukončených vynesením odsuzujícího rozsudku a probíhajících trestních řízení nejsou v členských státech jednotné.

Informace o částkách získaných zpět v trestním řízení a odhadovaných škodách jsou k dispozici pouze v omezeném počtu členských států.

Vzhledem k omezenému množství dostupných informací je obtížné posoudit vhodnost a účinnost ustanovení směrnice PIF a potřebu revize směrnice na tomto základě. Komise naléhavě vyzývá členské státy, aby údaje shromažďovaly a předkládaly včas, v souladu s požadavky stanovenými v čl. 18 odst. 2 směrnice PIF.

Informace získané z členských států a dalších zdrojů pro první zprávu o provedení do vnitrostátního práva byly doplněny dalším externím výzkumem. Tento výzkum se skládal z:

·podrobnější analýzy provádění článků směrnice PIF ve vnitrostátním právu členských států, které se týkají prahové hodnoty DPH, podvodů při zadávání veřejných zakázek a promlčecích dob,

·dalšího sběru údajů o příslušných trestních řízeních a jejich výsledcích a

·rozhovorů s klíčovými zúčastněnými stranami, včetně odborníků z praxe na úrovni EU a na vnitrostátní úrovni.

2. KONKRÉTNÍ POSUZOVANÉ BODY PODLE ČL. 18 ODST. 4 SMĚRNICE PIF

2.1. Prahová hodnota DPH (čl. 2 odst. 2)

Čl. 2 odst. 2 stanoví prahovou hodnotu použitelnosti směrnice pro příjmy plynoucí z vlastních zdrojů odvozených z DPH. Směrnice PIF se použije pouze v případech závažných trestných činů proti společnému systému DPH. Trestné činy proti společnému systému DPH je třeba považovat za závažné, pokud:

1.se týkají úmyslných podvodných jednání nebo opomenutí stanovených v čl. 3 odst. 2 písm. d) směrnice PIF 24 ,

2.týkají se území dvou nebo více členských států Unie a

3.způsobily celkovou škodu nejméně 10 milionů EUR.

Tento pojem je převážně zaměřen na zachycení kolotočových podvodů, podvodů v oblasti DPH na bázi chybějícího obchodníka a podvodů v oblasti DPH páchaných v rámci zločinného spolčení, z nichž všechny představují vážnou hrozbu pro společný systém DPH, a tudíž i pro rozpočet Unie.

Škoda

Přístupy členských států k výši škody způsobené přeshraničními podvody v oblasti DPH lze rozdělit do následujících kategorií:

·Členské státy vyžadující, aby škoda dosáhla alespoň 10 milionů EUR.

·Členské státy vyžadující prahovou hodnotu nižší než 10 milionů EUR.

·Členské státy, které nestanovují finanční prahovou hodnotu.

Vzhledem k prahové hodnotě 10 milionů EUR se směrnice PIF nevztahuje na značný objem podvodné činnosti, která se týká území dvou nebo více členských států, ale celková škoda je nižší než 10 milionů EUR (např. většina případů pašování tabáku a nafty).

Členské státy s menším hospodářstvím mají navíc vyšší počet případů s výší škody, která nedosahuje hranice 10 milionů EUR. To může vést k nerovnováze mezi členskými státy v počtu případů, které je Úřad evropského veřejného žalobce příslušný řešit.

Kromě toho existuje značné množství podvodné činnosti v oblasti DPH, které se týkají území dvou nebo více členských států, ale celková škoda je nižší než 10 milionů EUR. Prahová hodnota rovněž není odrazující, protože se Úřad evropského veřejného žalobce zabývá pouze podvody v oblasti DPH velkého rozsahu, což potenciálně umožňuje pachatelům vyhledávat nejslabší jurisdikce, aby se vyhnuli zásahu jak vnitrostátních orgánů, tak Úřadu evropského veřejného žalobce.

Příslušné vyšetřovací orgány navíc často nemají v počáteční fázi vyšetřování úplnou představu o povaze trestné činnosti (tj. zda se jedná o kolotočový podvod, a tudíž o podvod, který se týká dvou nebo více členských států) a o výši dotčené škody. Čekání na dosažení hranice 10 milionů EUR může mít na vyšetřování nepříznivý vliv. V neposlední řadě by tato prahová hodnota mohla způsobit nejasnost v tom, zda by se případem podvodu v oblasti DPH měly zabývat vnitrostátní orgány nebo Úřad evropského veřejného žalobce a kdy by bylo nutné případ předat Úřadu evropského veřejného žalobce.

Většina členských států, které uplatňují finanční prahovou hodnotu, uplatňuje kumulativní přístup v souladu se 4. bodem odůvodnění směrnice PIF 25 , přičemž zohledňuje celkovou škodu způsobenou v několika členských státech stejným systémem podvodů v oblasti DPH. Orgány v některých členských státech však vypočítávají škody pouze za jednotlivé členské státy.

Komise však v současné době nemá dostatek informací a údajů, aby mohla dospět k definitivnímu stanovisku k této otázce, která bude v budoucnu znovu zvážena.

2.2. Promlčecí doby (článek 12) 

V souladu s čl. 12 odst. 1 směrnice PIF musí členské státy ve vztahu k trestným činům uvedeným v článcích 3, 4 a 5 přijmout nezbytná opatření ke stanovení promlčecí doby dostatečně dlouhé, počítáno od spáchání trestného činu, aby byly dané trestné činy účinně vyšetřovány a stíhány a aby bylo provedeno účinné soudní řízení a vydáno soudní rozhodnutí.

V případě trestných činů, za které lze uložit trest odnětí svobody s horní hranicí trestní sazby nejméně čtyř let, musí promlčecí doba činit nejméně pět let od spáchání trestného činu (čl. 12 odst. 2). Ustanovení čl. 12 odst. 3 dává členským státům možnost stanovit promlčecí dobu kratší než pět let, nejméně však tři roky, za podmínky, že lze její běh v případě specifických jednání přerušit nebo zastavit. Výraz „specifická jednání“ ponechává široký prostor pro výklad. Členské státy tedy mohou přijmout kratší promlčecí lhůty (v každém případě ne kratší než tři roky) ve vztahu k trestným činům, u nichž směrnice PIF vyžaduje trest odnětí svobody s horní hranicí trestní sazby ve výši nejméně čtyř let, pokud stanoví důvody přerušení a pozastavení. Směrnice také stanoví promlčecí doby pro vykonatelnost trestů na základě odsuzujícího rozsudku pro trestné činy uvedené v článcích 3, 4 a 5 (čl. 12 odst. 4).

Posouzení, zda jsou ustanovení o promlčecích dobách „dostatečně účinná“, vyžaduje nejprve posouzení toho, co tento pojem znamená. Na základě judikatury Soudního dvora lze vyvodit, že promlčecí doba by měla být dostatečně dlouhá, aby zajistila účinné a odrazující prosazování v případech týkajících se trestných činů v oblasti ochrany finančních zájmů Unie 26 . Je třeba rovněž zmínit, že promlčecí doby musí ze své podstaty vyvažovat účinnost se základním právem mimo jiné na spravedlivý proces. V 28. bodě odůvodnění směrnice PIF je tato skutečnost výslovně uvedena a je v ní uvedeno, že směrnice „má zajistit plné dodržování těchto práv a zásad a musí být prováděna v souladu s nimi“. Ustanovení čl. 18 odst. 4 samozřejmě nevyžaduje posouzení, zda jsou dostatečně účinná samotná promlčení, ale zda jsou dostatečně účinná ustanovení týkající se promlčecích dob.

Proto lze otázku „Jsou ustanovení týkající se promlčecích dob, jak jsou uvedena v článku 12, dostatečně účinná?“ přeformulovat na otázku „Jsou ustanovení týkající se promlčecích dob podle článku 12 dostatečně účinná, aby zajistila řádné vyšetřování, stíhání, soudní řízení a vynesení rozsudku v případě trestných činů, na které se vztahují články 3, 4 a 5 směrnice PIF?“. Pokud by odpovědí bylo, že v některých členských státech je pravděpodobnost vyšetřování, stíhání, souzení a potrestání trestných činů v oblasti ochrany finančních zájmů Unie nižší než v jiných členských státech v důsledku uplatňování promlčecích dob, mohlo by to být považováno za známku toho, že ustanovení nejsou dostatečně účinná.

Členské státy však byly povinny provést směrnici PIF ve vnitrostátním právu pouze tři roky před vypracováním této zprávy, což je kratší doba, než je doba stanovená v článku 12 směrnice PIF. V této fázi je tedy obtížné určit, do jaké míry se ustanovení směrnice PIF týkající se promlčecích dob skutečně projevila.

Kromě toho, jak bylo uvedeno výše, členské státy poskytly pouze omezené statistické údaje podle čl. 18 odst. 2. V této fázi tedy není možné mezi členskými státy porovnat počet zahájených trestních řízení, počet zastavených trestních řízení, počet trestních řízení ukončených zproštěním obžaloby, počet trestních řízení ukončených vynesením odsuzujícího rozsudku, ani tato zjištění spojit s délkou promlčecích dob v členských státech.

Toto posouzení proto vychází především z právní situace v členských státech (jak vyplývá z vnitrostátních opatření, kterými se provádějí ustanovení o promlčecích dobách) a z praktické situace v členských státech.

V tomto ohledu lze považovat za žádoucí promlčecí doby vzhledem k časové náročnosti vyšetřování trestných činů v oblasti ochrany finančních zájmů Unie prodloužit. Odhalení některých trestných činů může trvat roky a jejich vyšetřování může vyžadovat značné úsilí vzhledem k jejich přeshraniční povaze.

Avšak vzhledem k tomu, že promlčecí doby stanovené ve směrnici PIF byly v každém případě stanoveny na spodní hranici promlčecích dob stanovených na vnitrostátní úrovni pro podobné trestné činy, byl dopad směrnice PIF na promlčecí doby na vnitrostátní úrovni poměrně malý.

To však neznamená, že by příslušná ustanovení směrnice PIF byla jako taková neúčinná. Ustanovení směrnice přinejmenším zajišťují určitou minimální úroveň, čímž poskytují právní jistotu, neboť chrání před následným zkrácením promlčecích dob v kterémkoli členském státě.

2.3. Podvody při zadávání veřejných zakázek (čl. 3 odst. 2 písm. b))

Článek 3 směrnice PIF stanoví, že členské státy jsou povinny přijmout opatření nezbytná k zajištění toho, aby podvody poškozující finanční zájmy Unie byly považovány za trestný čin, pokud byly spáchány úmyslně. Za tímto účelem vymezuje čtyři kategorie jednání představujícího podvod poškozující finanční zájmy Unie. Tyto čtyři kategorie se týkají jednání nebo opomenutí v souvislosti s:

I)výdaji nesouvisejícími se zadáváním veřejných zakázek (čl. 3 odst. 2 písm. a));

II)výdaji souvisejícími se zadáváním veřejných zakázek (čl. 3 odst. 2 písm. b));

III)příjmy jinými než plynoucími z vlastních zdrojů založených na DPH (čl. 3 odst. 2 písm. c)); a

IV)příjmy plynoucími z vlastních zdrojů založených na DPH (čl. 3 odst. 2 písm. d)).

a.Pojem „výdaje související se zadáváním veřejných zakázek“

Pojem „výdaje související se zadáváním veřejných zakázek“ však není v čl. 3 odst. 2 písm. b) směrnice PIF blíže definován. V 6. bodě odůvodnění je uvedeno: „Pro účely této směrnice je výdajem souvisejícím se zadáváním veřejných zakázek jakýkoli výdaj, který souvisí s veřejnými zakázkami podle čl. 101 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 966/2012“. V externím průzkumu provedeném pro Komisi bylo v několika případech zjištěno, že to vedlo k nepřesnému právnímu výkladu ve smyslu vyloučení z oblasti působnosti čl. 3 odst. 2 písm. b) těch situací na vnitrostátní úrovni, kdy jsou finanční prostředky EU přidělovány vnitrostátními agenturami/správními orgány, které uzavírají smlouvy s vnitrostátními/soukromými subjekty.

Vzhledem k tomu, že nařízení č. 966/2012 již není v platnosti, je třeba odkaz na něj chápat jako „podle čl. 2 odst. 51 nařízení (EU, Euratom) 2018/1046 27 “. Z čl. 2 odst. 51 nařízení 2018/1046 vyplývá, že výdaje související se zadáváním veřejných zakázek zahrnují veškeré výdaje v souvislosti s veřejnými zakázkami, jako jsou veřejné zakázky na nemovitosti, veřejné zakázky na dodávky, veřejné zakázky na stavební práce nebo veřejné zakázky na služby mezi hospodářskými subjekty a veřejným zadavatelem EU.

S ohledem na ustanovení článku 325 Smlouvy o fungování EU, jak je vykládá Soudní dvůr Evropské unie, a zejména na význam slovního spojení „protiprávní jednání“ 28 (které vzhledem k významu ochrany finančních zájmů Unie nelze vykládat restriktivně), je třeba mít za to, že podvody při zadávání veřejných zakázek spáchané vnitrostátními orgány a poškozující finanční zájmy Unie spadají do oblasti působnosti směrnice PIF.

b.Dopad požadavku „alespoň jsou-li spáchány s cílem získat poškozením finančních zájmů Unie pachateli nebo jiné osobě neoprávněný prospěch“

Ustanovení čl. 3 odst. 2 písm. b) směrnice PIF stanoví následující trestné činy podvodu při zadávání veřejných zakázek:

1.použití nebo předložení nepravdivých, nesprávných nebo neúplných údajů nebo podkladů, které má za následek zpronevěru nebo neoprávněné zadržování prostředků nebo aktiv z rozpočtu Unie nebo rozpočtů spravovaných Unií nebo jejím jménem;

2.nezveřejnění údajů porušujících konkrétní závazek, které má stejný účinek; nebo

3.nesprávné použití takových finančních prostředků či aktiv za jiným účelem, než pro který byly původně přiděleny, čímž dochází k poškození finančních zájmů Unie.

Je třeba uvést, že podobné trestné činy jsou uvedeny v souvislosti s podvody nesouvisejícími s veřejnými zakázkami v čl. 3 odst. 2 písm. a). Trestné činy podle čl. 3 odst. 2 písm. a) i čl. 3 odst. 2 písm. b) vyžadují úmysl (podle čl. 3 odst. 1) a jednání nebo opomenutí. Ustanovení čl. 3 odst. 2 písm. b) však obsahuje dodatečnou podmínku: „alespoň jsou-li spáchány s cílem získat poškozením finančních zájmů Unie pachateli nebo jiné osobě neoprávněný prospěch“. Příčinná souvislost s poškozením finančních zájmů Unie je zcela zřejmá, neboť cílem směrnice je harmonizace trestněprávní ochrany těchto finančních zájmů, a tedy řešení trestných činů v oblasti ochrany finančních zájmů Unie. Jinými slovy, podvody při zadávání veřejných zakázek spadají do oblasti působnosti směrnice za podmínky, že způsobují poškození finančních zájmů Unie.

Tento požadavek může výrazně zvýšit práh pro stíhání případů podvodů při zadávání veřejných zakázek oproti případům, které s veřejnými zakázkami nesouvisí. Je však třeba vzít v úvahu i slovo „alespoň“. To ponechalo členským státům prostor pro uvážení, pokud jde o definici podvodu při zadávání veřejných zakázek.

V tomto ohledu řada členských států vyžaduje jako podmínku pro trestní stíhání důkaz o poškození finančního zájmu Unie. Některé členské státy vyžadují určení neoprávněného prospěchu pachatele nebo jiné osoby, ale nezahrnují příčinnou souvislost s poškozením. Většina členských států však kriminalizuje jakýkoli úmyslný akt jednání nebo opomenutí trestných činů uvedených v čl. 3 odst. 2 písm. b) nebo je provádí prostřednictvím širších vnitrostátních předpisů v souladu se směrnicí PIF. Velký počet členských států navíc nerozlišuje mezi finančním zájmem Unie a vnitrostátním finančním zájmem.

Rozsah definice podvodu při zadávání veřejných zakázek, a tedy i požadavky na důkazy, které je třeba splnit pro stíhání těchto trestných činů, se proto v jednotlivých členských státech značně liší. Tyto rozdíly mohou vést k nerovnoměrné ochraně zájmů Unie, kdy v některých členských státech nejsou některé podvodné činnosti vyšetřovány ani stíhány, zatímco v jiných státech vyšetřovány a stíhány jsou.

3. ZÁVĚRY

Směrnice PIF byla přijata s cílem posílit ochranu finančních zájmů Unie. Směrnice přináší přidanou hodnotu tím, že stanoví: i) společná minimální pravidla pro definování trestných činů a ii) sankce pro boj proti podvodům a dalšímu protiprávnímu jednání poškozujícímu finanční zájmy Unie.

Všechny členské státy provedly hlavní ustanovení směrnice PIF. Provedení směrnice ve vnitrostátním právu je však třeba zlepšit, zejména zajistit důsledné provedení definic trestných činů a odpovědnosti právnických a fyzických osob a sankcí pro tyto osoby. Členské státy musí rovněž zvýšit úsilí o řádné provedení ustanovení o výkonu soudní příslušnosti a promlčecích dobách. To dosud vedlo k zahájení řízení o nesplnění povinnosti proti 17 členským státům.

Tato druhá zpráva o provedení do vnitrostátního práva se zaměřuje především na posouzení toho, zda:

a)    prahová hodnota DPH uvedená v čl. 2 odst. 2 je přiměřená;

b)    ustanovení o promlčecích dobách uvedená v článku 12 jsou dostatečně účinná;

c)    směrnice PIF účinně řeší případy podvodu při zadávání veřejných zakázek.

Tato zpráva vycházela především z informací, které členské státy poskytly Komisi, včetně ročních statistik o trestných činech v oblasti ochrany finančních zájmů Unie, které členské státy předložily Komisi podle čl. 18 odst. 2. Jak však bylo uvedeno, statistiky předložené členskými státy v současné době neposkytují dostatečnou základnu důkazů pro vyvození konečných závěrů. Informace o částkách získaných zpět v trestním řízení a odhadovaných škodách jsou navíc k dispozici pouze v omezeném počtu členských států. V této souvislosti je obtížné posoudit vhodnost a účinnost ustanovení směrnice PIF a potřebu revize směrnice na tomto základě.

Komise naléhavě vyzývá členské státy, aby údaje shromažďovaly a předkládaly včas v souladu s požadavky čl. 18 odst. 2 směrnice PIF. V případě potřeby může Komise poskytnout další pokyny k tomu, jak by členské státy měly statistiky vykazovat. Mohla by také následovat konkretizovaná žádost členským státům, které úplné a komplexní údaje podle čl. 18 odst. 2 nepředložily.

Podvody v oblasti DPH

Pokud jde o prahovou hodnotu DPH stanovenou v čl. 2 odst. 2 směrnice PIF, byl zohledněn prvek škody. Bylo zjištěno, že vzhledem k prahové hodnotě 10 milionů EUR se směrnice PIF nevztahuje na značnou část podvodné činnosti. Členské státy s menším hospodářstvím mají navíc vyšší počet případů s výší škody, která nedosahuje hranice 10 milionů EUR. Kromě toho existuje značné množství podvodné činnosti v oblasti DPH, které se týkají území dvou nebo více členských států, ale celková škoda je nižší než 10 milionů EUR. Příslušné vyšetřovací orgány navíc často nemají úplnou představu o povaze trestné činnosti v počáteční fázi vyšetřování. Vyčkávání na dosažení hranice 10 milionů EUR může mít na vyšetřování nepříznivý vliv. V neposlední řadě by tato prahová hodnota mohla způsobit nejasnost v tom, zda by se případem podvodu v oblasti DPH měly zabývat vnitrostátní orgány nebo Úřad evropského veřejného žalobce a kdy by bylo nutné případ předat Úřadu evropského veřejného žalobce.

Zatímco většina členských států zohledňuje celkovou škodu způsobenou stejným systémem podvodů v oblasti DPH v několika členských státech (kumulativní přístup) v souladu se 4. bodem odůvodnění směrnice PIF, některé vypočítávají škodu za jednotlivé členské státy. Některé členské státy, které uplatňují kumulativní metodu, kromě toho berou v úvahu pouze škody vzniklé v těch členských státech, které přistoupily k Úřadu evropského veřejného žalobce. Tyto postupy lze jen velmi obtížně sladit se zněním 4. bodu odůvodnění směrnice PIF.

Výše uvedená omezení týkající se výše a způsobu vymezení finanční prahové hodnoty vyvolávají pochybnosti o tom, zda je tato prahová hodnota dostatečně účinná a odrazující v boji proti závažným podvodům proti společnému systému DPH. Snížení prahové hodnoty a stanovení alternativních kritérií pro posouzení závažnosti trestného činu by mohlo být zváženo v rámci budoucí revize směrnice PIF.

Přestože v této fázi není k dispozici dostatek údajů o uplatňování prahové hodnoty 10 milionů EUR v praxi, aby bylo možné posoudit přiměřenost této částky, měly by být v případě potřeby poskytnuty dostatečné pokyny k metodě výpočtu prahové hodnoty.

Zadávání veřejných zakázek

Směrnice PIF neobsahuje žádnou definici výdajů souvisejících se zadáváním veřejných zakázek. Ačkoli záměr zákonodárce lze odvodit z jiných ustanovení směrnice PIF, současný křížový odkaz na jiný právní předpis EU v bodech odůvodnění může vést k určité nejistotě ohledně rozsahu definice podvodu při zadávání veřejných zakázek, pokud jde o vnitrostátní zadavatele spravující finanční prostředky EU.

Jak již bylo uvedeno, úvodní formulace čl. 3 odst. 2 písm. b) kromě toho stanoví zvláštní podmínku úmyslu (ve srovnání s ostatními trestnými činy v oblasti ochrany finančních zájmů Unie) a uvádí, že podvod při zadávání veřejných zakázek by měl být trestný, „alespoň“ je-li spáchán s cílem získat poškozením finančních zájmů Unie pachateli nebo jiné osobě neoprávněný prospěch. Prostor pro výklad ponechaný členským státům, pokud jde o úmyslný prvek s pojmem „alespoň“, může vést k problémům týkajícím se nerovnoměrné ochrany zájmů Unie, neboť některé podvodné činnosti nemusí být v některých členských státech vyšetřovány nebo stíhány (z důvodu neprokázání úmyslu), přestože v jiných členských státech vyšetřovány a stíhány jsou.

V rámci budoucí revize směrnice PIF by mohly být zváženy změny 6. bodu odůvodnění, které by objasnily, že do oblasti působnosti směrnice skutečně spadají i veřejné zakázky, na nichž se podílejí vnitrostátní veřejní zadavatelé spravující finanční prostředky EU, a změny čl. 3 odst. 2 písm. b), které by odrážely širší požadavek na úmysl u ostatních trestných činů podvodu v oblasti ochrany finančních zájmů Unie, tj. „trestné činy spáchané úmyslně“.

Promlčecí doby

Další problémy v přeshraničních případech mohou pramenit z nejednotnosti vnitrostátních pravidel, která se uplatní na promlčecí doby, což vede k situacím, kdy se na hospodářské subjekty zapojené do stejné podvodné činnosti mohou vztahovat různé režimy v závislosti na tom, ve kterém členském státě je jejich případ stíhán. Minimální požadavek stanovený ve směrnici PIF proto nemusí být dostatečný k tomu, aby umožnil vyšetřování, stíhání, soudní řízení, vydání soudního rozhodnutí a výkon trestů u všech trestných činů v oblasti ochrany finančních zájmů Unie jednotným způsobem ve všech členských státech, pokud jde o promlčecí doby.

Od vstupu směrnice PIF v platnost však neuplynulo dost času na to, aby mohly uplynout promlčecí doby stanovené v článku 12 ve vztahu k trestné činnosti, na kterou se směrnice PIF vztahuje.

V této fázi kromě toho neexistují žádné konkrétní důkazy o tom, že by v některých členských státech byla pravděpodobnost vyšetřování, stíhání, soudního řízení a potrestání trestných činů v oblasti ochrany finančních zájmů Unie nižší než v jiných členských státech z důvodu příliš krátkých promlčecích dob.

Komise bude v souladu s článkem 18 směrnice PIF nadále posuzovat dodržování této směrnice členskými státy a přijme veškerá vhodná opatření, aby zajistila soulad s jejími ustanoveními v celé Evropské unii. Komise rovněž zintenzivní dialog s vnitrostátními orgány o prostředcích ke zlepšení shromažďování údajů, aby mohla informovaněji hodnotit provádění směrnice PIF.

(1)

Úř. věst. L 198, 28.7.2017, s. 29.

(2)

V souladu s protokolem č. 22 ke Smlouvám se Dánsko neúčastnilo přijímání směrnice PIF, a tato směrnice pro ně tudíž není závazná ani použitelná. Pro Dánsko však nadále zůstává závazná Úmluva o ochraně finančních zájmů Evropských společenství. Irsko naproti tomu uplatnilo své právo účastnit se přijímání a používání směrnice PIF v souladu s protokolem č. 21 ke Smlouvám.

(3)

  Úmluva o ochraně finančních zájmů Evropských společenství, vypracovaná na základě článku K.3 Smlouvy o Evropské unii (Úř. věst. C 316, 27.11.1995, s. 49).

(4)

 Strategie Komise proti podvodům: další opatření na ochranu rozpočtu EU, COM(2019) 196 final ze dne 29. dubna 2019.

(5)

Soudní dvůr Evropské unie, rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 27. května 2019, spojené věci C-508/18 a C-82/19 PPU, Minister for Justice and Equality v. OG a PI, ECLI:EU:C:2019:456; Soudní dvůr Evropské unie, rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 24. listopadu 2020, věc C-510/19, Openbaar Ministerie, ECLI:EU:C:2020:953; Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) 2020/2092 ze dne 16. prosince 2020 o obecném režimu podmíněnosti na ochranu rozpočtu Unie, Úř. věst. L 433I, 22.12.2020, s. 1.

(6)

Nařízení Rady (EU) 2017/1939 ze dne 12. října 2017, kterým se provádí posílená spolupráce za účelem zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce (Úř. věst. L 283, 31.10.2017, s. 1).

(7)

Ustanovení čl. 22 odst. 1 nařízení (EU) 2017/1939.

(8)

 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/241 ze dne 12. února 2021, kterým se zřizuje Nástroj pro oživení a odolnost, Úř. věst. L 57, 18.2.2021, s. 17-75.

(9)

Směrnice PIF, článek 3.

(10)

Směrnice PIF, čl. 4 odst. 1.

(11)

Směrnice PIF, čl. 4 odst. 2.

(12)

Směrnice PIF, čl. 4 odst. 3.

(13)

V souladu s čl. 11 odst. 2 směrnice PIF mohou členské státy upustit od uplatňování tohoto pravidla nebo jej mohou uplatňovat pouze ve specifických případech nebo za specifických podmínek, a pokud této možnosti využijí, jsou povinny vyrozumět Komisi.

(14)

Směrnice PIF, článek 11.

(15)

Směrnice PIF, článek 12.

(16)

Směrnice PIF, článek 13. Počet oznámených nesrovnalostí podvodného charakteru (včetně případů podezření na podvod nebo potvrzeného podvodu) a související částky v tomto ohledu nepředstavují přímý ukazatel míry podvodů s dopadem na rozpočet EU. Jde především o ukazatel úrovně odhalování a oznámení potenciálních podvodů ze strany členských států a orgánů EU. V roce 2020 bylo oznámeno 1056 nesrovnalostí podvodného charakteru, které se týkaly částky ve výši 374 milionu EUR (Zpráva Komise Evropskému parlamentu a Radě, 31. výroční zpráva o ochraně finančních zájmů Evropské unie – boj proti podvodům – 2020, COM(2021) 578 final ze dne 20. září 2021, s. 33.

(17)

Směrnice PIF, článek 13.

(18)

Zpráva Komise Evropskému parlamentu a Radě o provádění směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2017/1371 ze dne 5. července 2017 o boji vedeném trestněprávní cestou proti podvodům poškozujícím finanční zájmy Unie, COM(2021) 536 final ze dne 6. 9. 2021.

(19)

Prosincové případy nesplnění povinnosti: hlavní rozhodnutí, k dispozici na adrese: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/cs/inf_21_6201  

(20)

Únorové případy porušení právních předpisů: hlavní rozhodnutí, k dispozici na adrese: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/cs/inf_22_601

(21)

Květnové případy nesplnění povinnosti: hlavní rozhodnutí, k dispozici na adrese:

https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/cs/inf_22_2548

(22)

 V souladu s čl. 18 odst. 2 je každý členský stát povinen předložit tyto statistiky, pokud jsou v dotčeném členském státě k dispozici na centrální úrovni.

(23)

Je třeba poznamenat, že v okamžiku tvorby tohoto dokumentu se posílené spolupráce za účelem zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce účastní 22 členských států, zatímco směrnice PIF je závazná pro 26 členských států. 

(24)

Směrnice PIF, čl. 3 odst. 2 písm. d): „ve vztahu k příjmům plynoucím z vlastních zdrojů založených na DPH jakýkoli čin nebo opomenutí spáchané v přeshraničních podvodných systémech v souvislosti s: i) použitím nebo předložením nepravdivých, nesprávných nebo neúplných údajů nebo podkladů v souvislosti s DPH, které má za následek snížení zdrojů rozpočtu Unie, ii) neposkytnutím informací v souvislosti s DPH v rozporu se zvláštní povinností, které má stejný důsledek, nebo iii) předložením správných údajů týkajících se DPH s cílem podvodně zastřít neodvedení daně nebo neoprávněně vytvořit nárok na vrácení DPH“.

(25)

 Směrnice PIF, 4. bod odůvodnění: „Celkovou škodou se rozumí odhadovaná škoda, kterou způsobil celý podvodný systém finančním zájmům dotčených členských států i Unie, s výjimkou úroků či penále“.

(26)

 Soudní dvůr Evropské unie, rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 8. září 2015, Taricco a další, C-105/14, ECLI:EU:C:2015:555, body 49–58, rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 5. prosince 2017, M.A.S. a M.B., C-42/17, body 39, 41, 59 a 62, ECLI:EU:C:2017:936.

(27)

Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) 2018/1046 ze dne 18. července 2018, kterým se stanoví finanční pravidla pro souhrnný rozpočet Unie, mění nařízení (EU) č. 1296/2013, (EU) č. 1301/2013, (EU) č. 1303/2013, (EU) č. 1304/2013, (EU) č. 1309/2013, (EU) č. 1316/2013, (EU) č. 223/2014 a (EU) č. 283/2014 a rozhodnutí č. 541/2014/EU a zrušuje nařízení (EU, Euratom) č. 966/2012.

PE/13/2018/REV/1, Úř. věst. L 193, 30.7.2018, s. 1.

(28)

Rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 21. prosince 2021 ve spojených věcech C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 a C-840/19, Euro Box Promotion a další, EU:C:2021:1034, bod 184.