EVROPSKÁ KOMISE

V Bruselu dne 5.4.2018

COM(2018) 169 final

ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ

o uplatňování hlavy III směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/138/ES ze dne 25. listopadu 2009 o přístupu k pojišťovací a zajišťovací činnosti a jejím výkonu (Solventnost II), pokud jde o dohled nad pojišťovnami a zajišťovnami ve skupině, a posouzení přechodného období pro zaměstnanecké penzijní pojištění životních pojišťoven

I.Úvod

Od 1. ledna 2016, kdy vstoupila směrnice Solventnost II 1 v platnost, poskytuje spolehlivý a robustní obezřetnostní rámec pro pojišťovny v EU. Na základě rizikového profilu jednotlivých společností podporuje srovnatelnost, transparentnost a konkurenceschopnost.

Hlava III směrnice Solventnost II se týká dohledu nad pojišťovnami a zajišťovnami ve skupině. Tato směrnice používá inovativní model dohledu, v němž je klíčová role přisouzena orgánu dohledu nad skupinou, přičemž uznává významnou roli samostatného orgánu dohledu a tuto roli zachovává.

Směrnice Solventnost II obsahuje také ustanovení týkající se směrnice o institucích zaměstnaneckého penzijního pojištění (IZPP) 2 . Konkrétně zaměstnanecké penzijní pojištění poskytované životními pojišťovnami je za určitých podmínek na přechodnou dobu vyjmuto z plného uplatňování solventnostního kapitálového požadavku ve směrnici Solventnost II. Změnou směrnice Solventnost II prodloužila směrnice o IZPP II toto období z konce roku 2019 na konec roku 2022.

Směrnice Solventnost II vyžaduje, aby Komise předložila Evropskému parlamentu a Radě zprávu o ustanoveních o dohledu nad skupinou v hlavě III 3 a o přechodném období pro IZPP provozované životními pojišťovnami. Pro zjednodušení plní tato zpráva oba (nesouvisející) požadavky v jednom dokumentu.

II.Uplatňování hlavy III směrnice Solventnost II na dohled nad pojišťovnami a zajišťovnami ve skupině

Směrnice Solventnost II vyžaduje ve svém čl. 242 odst. 1, aby Komise předložila zprávu o fungování hlavy III směrnice (dohled nad skupinou):

„Do 31. prosince 2017 Komise posoudí uplatňování hlavy III, přičemž se zaměří na spolupráci orgánů dohledu v rámci kolegia orgánů dohledu, na fungování tohoto kolegia a na postupy pro dohled týkající se navyšování kapitálového požadavku, a předloží Evropskému parlamentu a Radě zprávu, k níž případně připojí návrhy na změnu této směrnice.“

Dne 1. června 2017 požádala Komise Evropský orgán pro pojišťovnictví a zaměstnanecké penzijní pojištění (EIOPA) o připomínky k této zprávě. Většina připomínek (nikoliv však všechny) orgánu EIOPA předložených 24. ledna 2018 4 byla do zprávy začleněna.

a)Obecné problémy týkající se dohledu nad skupinou

Hlavními problémy kapitoly I hlavy III směrnice Solventnost II jsou definice skupiny a rozsah dohledu nad skupinou. Orgán EIOPA uvedl některé obavy týkající se definice skupiny podle čl. 212 odst. 1:

·obtížné posuzování toho, zda jeden podnik má prostřednictvím „centrální koordinace“ fakticky dominantní vliv na rozhodování ostatních podniků, které jsou členy skupiny, včetně přijímání finančních rozhodnutí,

·pokud jde o skupiny z třetích zemí působící v několika zemích EHP, obtížné určování situací, které vyžadují dohled nad skupinou, a pověření orgánu dohledu nad skupinou, a

·pokud jde o pojišťovací skupiny, které provádějí významné operace mimo EHP, omezená pravomoc vnitrostátních orgánů dohledu ukládat další kapitálové požadavky, když je zjištěno podstatné riziko plynoucí z jiných podniků ve skupině mimo EHP, a omezovat transakce uvnitř skupiny.

Orgán EIOPA uvedl, že se v EU objevilo několik struktur pocházejících ze zemí mimo EHP se souvisejícími investičními fondy, které investují do pojišťoven v celém EHP. Tyto struktury nejsou považovány za skupiny ve smyslu směrnice Solventnost II. Orgán EIOPA vyzval k vytvoření „proto-kolegií“ pro výměnu informací, na jejichž základě by bylo možné posuzovat potenciální rizika plynoucí z činností a nejistot týkajících se strategie posledního mateřského podniku se sídlem v zemi mimo EHP.

Dalším potenciálním problémem je nesourodost podniků ve skupině a rozsah dohledu nad skupinou ve vztahu k pojišťovnám z třetích zemí, pojišťovací holdingové společnosti, smíšené finanční holdingové společnosti nebo pojišťovací holdingové společnosti se smíšenou činností. Ačkoliv mohou být tyto subjekty součástí skupiny, v článku 214 se uvádí, že „výkon dohledu nad skupinou podle článku 213 nezahrnuje povinnost orgánů dohledu vykonávat dohled“, s výjimkou případů, kdy jde o „požadavky způsobilosti a bezúhonnosti“ podle článku 257. Tato potenciální neexistence opatření v oblasti dohledu vůči holdingové společnosti by mohla být problematická v případě, kdy je ocenění účasti považováno za nepřiměřené. Navíc článek 218 stanoví ve vymezení rozsahu dohledu nad skupinovou solventností výkon této pravomoci v případě pojišťoven a zajišťoven podle čl. 213 odst. 2 písm. a) a b), ale článek 214 umožňuje, aby orgán dohledu nad skupinou rozsah skupinového dohledu v individuálních případech omezil.

b)Spolupráce orgánů dohledu v rámci kolegií orgánů dohledu a fungování těchto kolegií

Směrnice Solventnost II posiluje spolupráci mezi orgány vykonávajícími dohled a stanoví práva a povinnosti orgánů dohledu nad skupinou a dalších orgánů dohledu v kolegiích orgánů dohledu. Každé kolegium orgánů dohledu zahrnuje orgán dohledu nad skupinou, orgány dohledu všech členských států, v nichž jsou umístěna sídla poboček podniků, a orgán EIOPA. Podle údajů orgánu EIOPA v roce 2016 existovalo 92 kolegií, v nichž si mohly vnitrostátní orgány dohledu pravidelně vyměňovat informace a projednávat a řešit rozdílné přístupy členů.

Podle celkového hodnocení fungují kolegia dobře, přičemž mezi hlavní potenciální rozdíly patří oblasti, které zahrnují výkon rozhodnutí, jako je dohled nad technickými rezervami počítanými pojišťovnami. Za účelem posílení spolupráce umožňuje rámec společné kontroly na místě, jichž se může orgán EIOPA podle článku 21 nařízení (EU) č. 1094/2010 5 (nařízení o orgánu EIOPA) účastnit. Tento druh kontroly je stále častější, což prokazuje „dobrou spolupráci [mezi vnitrostátními orgány dohledu] při plánování a provádění společných kontrol na místě“. Zpráva orgánu EIOPA upozorňuje na problém týkající se jazyka používaného při těchto kontrolách: „v některých případech musí vedení podniku podle místních zákonů odpovídat na otázky a poskytovat informace pouze v místním jazyce“.

c)Dohled nad podskupinou

Směrnice Solventnost II stanoví ve svém čl. 215 odst. 1 obecné pravidlo, podle něhož se systém dohledu nad skupinou na úrovni Unie použije pouze pro poslední mateřský podnik 6 . Odchylně od tohoto pravidla však čl. 216 odst. 1 stanoví, že členské státy mohou svým orgánům dohledu povolit, aby po konzultaci s orgánem dohledu nad skupinou a s posledním mateřským podnikem na úrovni Unie rozhodly o zahrnutí poslední mateřské pojišťovny nebo zajišťovny, pojišťovací holdingové společnosti nebo smíšené finanční holdingové společnosti na vnitrostátní úrovni do dohledu nad skupinou. Tomu se říká dohled nad podskupinou.

Podle údajů orgánu EIOPA vykonávají dohled nad podskupinu tři orgány dohledu EU u osmi přeshraničních skupin. Bezprostředním důsledkem je vytvoření dalšího kolegia pro každou podskupinu (včetně samostatného ujednání o koordinaci, plánu pro krizové situace a dvojí výměny informací) a přesahy ve zprávách, které skupina předkládá orgánům dohledu a svým podskupinám. Tyto dodatečné komplikace vyvažuje skutečnost, že dohled nad podskupinou má velký význam pro ty členské státy, které jej používají.

d)Skupinové interní modely

V souladu s rizikově orientovaným přístupem k solventnostnímu kapitálovému požadavku umožňuje směrnice Solventnost II, aby jednotlivé pojišťovny, zajišťovny a skupiny používaly pro výpočet solventnostního kapitálového požadavku se souhlasem orgánu dohledu místo standardního vzorce interní modely. V článku 231 jsou definovány skupinové interní modely a uvedeny pokyny pro příslušné orgány dohledu, jak mají dosáhnout společného rozhodnutí o žádosti. Orgán EIOPA uvádí, že (přeshraniční a domácí) skupinové interní modely schválilo jedenáct vnitrostátních orgánů dohledu a v sedmnácti členských státech se používají individuální interní modely.

Vnitrostátní orgány dohledu nepovažují orgán EIOPA za jeden z „příslušných orgánů dohledu“ (ve smyslu čl. 347 odst. 3 nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) 2015/35) 7 , pokud jde o společná rozhodnutí o interních modelech v kolegiích, což má ten důsledek, že orgán EIOPA obecně nedostává materiály k formálním žádostem. Orgán EIOPA konstatuje, že jeho omezená role při posuzování a schvalování přeshraničních interních modelů někdy brzdí jeho práci při hodnocení a podporování sbližování. Na druhou stranu je podle čl. 248 odst. 3 směrnice Solventnost II orgán EIOPA členem kolegia orgánů dohledu a v čl. 231 odst. 1 se uvádí, že „orgán dohledu nad skupinou o tom informuje ostatní členy kolegia orgánů dohledu a neprodleně jim předá žádost obsahující všechny náležitosti“.

Přestože mnoho kolegií přijalo společná rozhodnutí o skupinových interních modelech až po obtížných diskusích, doposud nebylo třeba požádat orgán EIOPA o mediaci. Orgán EIOPA však upozorňuje na několik případů, kdy se skupina rozhodla vyjmout z žádosti o skupinový interní model jednu či více zemí, protože se obávala, že by jinak nebylo včas vydáno společné rozhodnutí ke schválení před zahájením platnosti směrnice Solventnost II dne 1. ledna 2016.

e)Navýšení skupinového kapitálového požadavku

Pokud není dostatečně zohledněn rizikový profil skupiny, může být uloženo navýšení kapitálového požadavku ke skupinovému konsolidovanému solventnostnímu kapitálovému požadavku. Orgán EIOPA uvedl, že toto opatření použil v roce 2016 jeden orgán dohledu u čtyř skupin 8 . Tři navýšení kapitálového požadavku na úrovni skupiny se týkala významné odchylky mezi standardním vzorcem a rizikovým profilem; v jednom případě se navýšení kapitálového požadavku týkalo interního modelu, který nezahrnoval všechny podstatné odchylky rizikového profilu.

f)Další problémy v oblasti dohledu nad skupinou

Orgán EIOPA neobdržel žádné žádosti o mediaci v kolegiu orgánů dohledu podle článku 19 nařízení o orgánu EIOPA.

Dohled nad skupinovou solventností v případě skupin s centralizovaným řízením rizik je stanoven v článcích 236 až 239 směrnice. V tomto smyslu orgán EIOPA uvádí, že orgány dohledu doposud neuzavřely žádné dohody o centralizovaném řízení rizik.

III.Přechodné období pro zaměstnanecké penzijní pojištění životních pojišťoven

Směrnice Solventnost II vyžaduje ve svém čl. 308b odst. 15, ve znění článku 63 směrnice IZPP II, aby Komise předložila zprávu o průběhu přechodného období uvedeného v úvodu:

„15.    Pokud domovské členské státy ke dni vstupu této směrnice v platnost uplatnily ustanovení uvedená v článku 4 směrnice (EU) 2016/2341, mohou tyto členské státy po přechodné období do 31. prosince 2022 nadále uplatňovat právní a správní předpisy, které přijaly za účelem dosažení souladu s články 1 až 19, 27 až 30, 32 až 35 a 37 až 67 směrnice 2002/83/ES platnými k 31. prosinci 2015.

[..]

Do 31. prosince 2017 předloží Komise Evropskému parlamentu a Radě zprávu o tom, zda by období uvedené v prvním pododstavci mělo být prodlouženo, přičemž zohlední změny unijních nebo vnitrostátních právních předpisů vyplývající z této směrnice.“

Zatímco legislativa stanoví předložení zprávy na konci roku 2017, přechodné období skončí až 31. prosince 2022, takže konec roku 2017 lze považovat za poněkud předčasnou dobu na vyvozování definitivních závěrů o jeho průběhu. V této fázi nemá Komise k dispozici žádné nové poznatky, které by odůvodňovaly další prodloužení přechodného období, bude však i nadále monitorovat situaci od doby, kdy 13. ledna 2019 vstoupí v platnost směrnice IZPP II. Toto monitorování přispěje k přezkumu této směrnice, k němuž má dojít do 13. ledna 2023 (viz článek 62 směrnice IZPP II).

IV.Závěr

Směrnice Solventnost II stanoví ve svém čl. 242 odst. 1, že ke zprávě Komise o uplatňování hlavy III (dohled nad skupinou) mohou být přiloženy legislativní návrhy.

Protože v roce 2020 má být směrnice Solventnost II celkově přezkoumána, a s ohledem na význam stabilního regulačního rámce se Komise domnívá, že v této fázi vyžaduje legislativní změnu pouze jedna z oblastí uvedených výše: oblast skupinových interních modelů, kde byly zjištěny rozdíly mezi členskými státy a kde orgán EIOPA potřebuje větší pravomoci, aby mohl zajistit sbližování.

Vzhledem k naléhavosti této záležitosti a příležitosti, kterou poskytl balíček návrhů Komise na přezkum fungování a financování evropských orgánů dohledu (přijatý dne 20. září 2017), bylo již v této oblasti učiněno opatření. Balíček zahrnoval legislativní návrh na změnu směrnice Solventnost II 9 , aby se zmenšily a odstranily rozdíly v oblasti dohledu a schvalování skupinových interních modelů. Článek 2 návrhu zahrnuje změny směrnice Solventnost II, aby:

·orgán EIOPA hrál větší roli při zajišťování sbližování dohledu v oblasti žádostí o interní modely (na individuální a skupinové úrovni) a v případech, kdy jde o sdílení informací o těchto žádostech, a

·orgán EIOPA mohl vydávat v tomto směru stanoviska a pomáhat při řešení sporů mezi orgány dohledu na jejich žádost, ze své vlastní iniciativy nebo za určitých okolností na žádost dotčených podniků.

Orgán EIOPA by na základě těchto změn měl rovněž připravovat výroční zprávy týkající se této věci. To umožní situaci ohledně žádostí o interní modely podrobně sledovat a případně řešit jakékoli nedořešené otázky v souvislosti se sbližováním dohledu v této oblasti.

Pokud jde o přechodné období pro zaměstnanecké penzijní pojištění životních pojišťoven, může Komise rozhodnout ke konci tohoto období (konec roku 2022) o jeho případném prodloužení. Jestliže bude rozhodnuto o prodloužení období, mohl by být v předstihu před koncem roku 2022 předložen legislativní návrh.

(1)

     Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/138/ES ze dne 25. listopadu 2009 o přístupu k pojišťovací a zajišťovací činnosti a jejím výkonu (Solventnost II) (Úř. věst. L 335, 17.12.2009, s. 1) ve znění směrnice 2011/89/EU (směrnice o finančních konglomerátech), směrnice 2012/23/EU, směrnice Rady 2013/23/EU, směrnice 2013/58, směrnice 2014/51/EU (směrnice „Omnibus II“) a směrnice (EU) 2016/2341 (směrnice „IZPP II“ o činnostech institucí zaměstnaneckého penzijního pojištění a dohledu nad nimi).

(2)

     Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/2341 ze dne 14. prosince 2016 o činnostech institucí zaměstnaneckého penzijního pojištění (IZPP) a dohledu nad nimi (Úř. věst. L 354, 23.12.2016, s. 37), která vstoupila v platnost dne 12. ledna 2017 a do 13. ledna 2019 musí být provedena ve vnitrostátních předpisech členských států.

(3)

     Směrnice Solventnost II vyžaduje ve svém čl. 242 odst. 2, aby Komise do 31. prosince 2018 posoudila přínosy rozšíření dohledu nad skupinou a řízení kapitálu v rámci skupiny pojišťoven nebo zajišťoven. Komise má předložit zprávu Evropskému parlamentu a Radě do konce roku 2018.

(4)

https://eiopa.europa.eu/Publications/Consultations/Report%20to%20the%20European%20Commission%20on%20the%20Application%20of%20Group%20Supervision.pdf

(5)

     Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1094/2010 ze dne 24. listopadu 2010 o zřízení Evropského orgánu dohledu (Evropského orgánu pro pojišťovnictví a zaměstnanecké penzijní pojištění), o změně rozhodnutí č. 716/2009/ES a o zrušení rozhodnutí Komise 2009/79/ES (Úř. věst. L 331, 15.12.2010, s. 48).

(6)

     Pokud pojišťovna nebo zajišťovna držící účast, pojišťovací holdingová společnost nebo smíšená finanční holdingová společnost uvedená v čl. 213 odst. 2 písm. a) a b) je sama dceřiným podnikem jiné pojišťovny, zajišťovny, pojišťovací holdingové společnosti nebo smíšené finanční holdingové společnosti se sídlem v Unii, použijí se články 218 až 258 pouze na úrovni poslední mateřské pojišťovny, zajišťovny, pojišťovací holdingové společnosti nebo smíšené finanční holdingové společnosti se sídlem v Unii.

(7)

     Nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) 2015/35 ze dne 10. října 2014, kterým se doplňuje směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/138/ES o přístupu k pojišťovací a zajišťovací činnosti a jejím výkonu (Solventnost II) (Úř. věst. L 12, 17.1.2015, s. 1).

(8)

      https://eiopa.europa.eu/Publications/Reports/EIOPA-BoS-17-336rev2_EIOPA%202 017 %20report%20on%20the%20use%20of%20Capital%20Add%20Ons.pdf

(9)

     Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 2014/65/EU o trzích finančních nástrojů a směrnice 2009/138/ES o přístupu k pojišťovací a zajišťovací činnosti a jejím výkonu (Solventnost II) (COM(2017) 537 final). Viz také COM (2017) 536 final (návrh nařízení, kterým se mění různá nařízení, včetně nařízení o zřízení orgánu EIOPA).