7.12.2004   

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 302/74

1.1

Předmětem sdělení je směrnice 93/104/ES ze dne 23. listopadu 1993 naposledy pozměněná směrnicí 2000/34/ES, kterou se stanoví minimální požadavky na úpravu pracovní doby s cílem zajistit lepší úroveň bezpečnosti a ochrany zdraví pracovníků.

1.2

Cíl sdělení je trojí:

1.2.1

Za prvé se sdělení zaměřuje na vyhodnocení použití dvou ustanovení směrnice, která podléhají přezkumu před vypršením sedmiletého období, počítáno od konečného termínu pro provedení členskými státy, tj. před 23. listopadem 2003, a to odchylky od referenčních období pro použití článku 6 ohledně maximální délky pracovního týdne v čl. 17 odst. 4 a možnosti stanovené pro členské státy v čl. 18 odst. 1 písm. b) bodu i) neuplatňovat článek 6 za předpokladu, že jsou přijata opatření, aby bylo zajištěno, že jednotliví pracovníci dali souhlas k práci přesahující 48 hodin týdně (obecně nazývané jako odchylky).

1.2.2

Za druhé se sdělení zaměřuje na analýzu dopadu judikatury soudu týkající se definice pracovní doby a vymezení doby pracovní pohotovosti a rovněž nového vývoje zaměřeného na slučitelnost pracovního a rodinného života.

1.2.3

Konečně, cílem sdělení je konzultovat Evropský parlament a Radu, ale také Evropský hospodářský a sociální výbor, Výbor regionů a sociální partnery, co se týče možného přezkumu znění.

1.2.4

Je třeba poznamenat, že dne 11. února 2004 přijal Evropský parlament zprávu, která požadovala, aby byla ustanovení o odchylkách úplně vyřazena. Komise vydala druhý dokument ke konzultaci dne 19.5. Jeho cílem je přimět sociální partnery k negociaci, či, případně alespoň k udání všeobecných směrů, kterými by se měla veškerá legislativa, navrhovaná posléze komisí, udávat.

2.1

EHSV považuje způsob konzultací, který Komise použila, za neadekvátní vzhledem k tomu, že tato záležitost podléhá na národní úrovni kolektivnímu vyjednávání. Komise by měla před zahájením konzultačního postupu s evropskými institucemi, EHSV a Výborem regionů nejdříve konzultovat sociální partnery.

2.2

Komise nenavrhuje žádné konkrétní změny směrnice. Konzultace se týkají odezvy na pět hlavních problémů za účelem budoucího přezkumu směrnice:

2.2.1

Aby bylo možno poskytnout na těchto pět otázek Komise podrobné odpovědi, musejí respondenti znát důkladně nejen směrnici 93/104/ES o pracovní době, ale také způsob, jakým byla tato směrnice provedena v právních předpisech členských států a jaký dopad měla ve srovnání s předchozími vnitrostátními předpisy o pracovní době, a způsob vyjednávání kolektivních smluv v jednotlivých státech. Výbor zaznamenal, že zpráva (1) zveřejněná Komisí i obsah současného sdělení poskytují pouze omezenou analýzu tohoto dopadu. Proto musejí být poznámky Výboru nutně rozsáhlejší.

2.2.2

Aby byla zajištěna lepší ochrana zdraví a bezpečnosti pracovníků v souladu se sociálními ustanoveními Smlouvy o založení Evropského společenství (článek 136 et seq.) a směrnice 89/391/EHS, stanoví směrnice 93/104/ES o pracovní době zejména:

2.2.3

Stanoví rovněž podmínky, za nichž se mohou členské státy prostřednictvím právních předpisů a národní sociální partneři prostřednictvím kolektivních dohod odchýlit od pravidel uvedených ve směrnici. Odchylky lze povolit pouze tehdy, jsou-li dodrženy základní zásady zdraví a bezpečnosti pracovníků.

2.2.4

Bohužel nebylo provedeno žádné komplexní posouzení, zda provedení směrnice v členských státech přineslo zamýšlené zlepšení životních a pracovních podmínek pracovníků v EU, ale Výbor předpokládá, že tomu tak je, v každém případě, že to čas ukáže. Proto je třeba pečlivě zvážit a řádně zdůvodnit případné změny obsahu směrnice, zejména z hlediska sociálních partnerů.

2.2.5

Současně je třeba mít na paměti, že tato směrnice je založena na diskusích a připomínkách, které pocházejí z období před více než čtrnácti lety. Výklady Evropského soudního dvora týkající se „pracovní doby“ a „náhradní doby odpočinku“ vyvolaly v mnoha členských státech vážné problémy. V důsledku toho Výbor se zájmem pozoruje, zdůrazňuje přitom omezení, na která již bylo poukázáno, konzultační postup, který zahájila Komise, který umožňuje shromáždit užitečná stanoviska z různých stran, co se týče toho, jak směrnice a následné právní předpisy fungovaly v členských státech, a tudíž překlenout výše zdůrazněný nedostatek informací. Podle ustanovení Smlouvy o ES musejí samozřejmě zejména sociální partneři hrát velmi významnou roli.

2.2.6

Pracovní doba a prodloužení pracovní doby jsou rozhodující pro vztahy mezi organizacemi zaměstnavatelů a odborovými svazy a rovněž pro každodenní vztahy mezi zaměstnavateli a zaměstnanci. Způsob, jakým je zakotvena organizace pracovní doby v kolektivních smlouvách, je vitální pro sociální partnery, kteří mají v těchto záležitostech bohaté znalosti a zkušenosti.

2.2.7

Vnitrostátní právní předpisy o pracovní době jsou obecně založeny na tom, že zaměstnavatelé a zaměstnanci přebírají společnou odpovědnost za zajištění toho, aby byla pracovní doba organizována uspokojivě. Je na sociálních partnerech na různých úrovních v členských státech, aby vyřešili případné problémy ohledně pracovní doby, které se objeví na pracovišti, a to na základě svých rozhodnutí o předpisech o pracovní době a jako součást kolektivních dohod.

2.2.8

Čistě právní analýza pravidel směrnice o pracovní době týkajících se doby denního odpočinku, přestávek, doby odpočinku v týdnu a týdenní pracovní doby ukazuje, že ve srovnání s povolenými ustanoveními o odchylkách podle článku 17 a bez ohledu na dopad rozhodnutí Soudního dvora o době pracovní pohotovosti by se mělo mít za to, že směrnice poskytuje při vyjednávání určitý stupeň flexibility. Je však třeba poznamenat, že směrnice o pracovní době je relativně složitou oblastí práva Společenství. Výbor proto navrhuje, aby se Komise společně s návrhem na přezkum směrnice zabývala také podmínkami, za kterých by ji bylo možno zjednodušit. Zjednodušení však není možno povolit, pokud jde o základní požadavky na zdraví a bezpečnost pracovníků.

3.1.1

Otázky související s roční pracovní dobou již byly v Evropě projednány, když byla směrnice zavedena. „Roční pracovní dobu“ lze nejlépe definovat jako systém, ve kterém referenční období pro průměrný pracovní týden zahrnuje jeden rok nebo 365 dnů.

3.1.2

Článek 6 směrnice o pracovní době obsahuje pravidlo o průměrné délce týdenní pracovní doby čítající 48 hodin. Tuto lze rozvrhnout na čtyři měsíce, nebo podle ustanovení článku 17 na šest nebo dvanáct měsíců (2). Směrnice takto poskytuje určitou svobodu rozvrhnout pracovní dobu v rámci referenčního období. Úprava pracovní doby musí být samozřejmě v souladu s ustanoveními, která upravují denní dobu odpočinku, dobu odpočinku v týdnu, noční práci atd., a respektovat základní zásady zdraví a bezpečnosti pracovníků.

3.1.3

Ve sdělení Komise se uvádí, že „není vždy snadné analyzovat vnitrostátní právní předpisy, pokud jde o provedení článků 6 a 16“ (3) (které se zabývají maximální délkou týdenní pracovní doby a referenčním obdobím) a že „obecně se zdá, že zde existuje tendence vyjadřovat pracovní dobu jako roční údaj“ (4).

3.1.4

Otázkou je, v jakém rozsahu ovlivňuje referenční období zdraví a bezpečnost pracovníků. Komise se tímto problémem nezabývá. Může být samozřejmě nevýhodné muset koncentrovat hodně práce do relativně krátkého časového rozpětí, ale vzhledem k tomu, že se ve skutečnosti roční referenční období užívají v mnoha kolektivních smlouvách – lze se domnívat, že případný negativní dopad delšího referenčního období s ohledem na zdraví a bezpečnost je stranami kompenzován v kolektivních dohodách.

3.1.5

Jedním z argumentů použitých pro prodloužení referenčního období je to, že by to podnikům poskytlo při řízení pracovní doby větší flexibilitu. Tato flexibilita již v mnoha zemích existuje díky kolektivním smlouvám, a problém nedostatečné flexibility má tendenci týkat se zemí, ve kterých kolektivní dohody tradičně hrají méně významnou roli. Stálo by za to, snažit se posílit kolektivní smlouvy, co se týče pracovní doby, zejména v zemích, kde takovéto smlouvy nejsou zvlášť silné.

3.1.6

EHSV zaznamenává, že článek 137 Smlouvy o ES, který je oporou směrnice o pracovní době, stanoví, že směrnice přijaté na základě tohoto článku „nebudou vytvářet administrativní, finanční ani právní překážky, jež by bránily zakládání a rozvoji malých a středních podniků“.

3.1.7

Jelikož se 12měsíční referenční období již v mnoha členských státech kvůli kolektivním smlouvám používá, má EHSV za to, že vzhledem ke stávajícím ustanovením, která umožňují prodloužit referenční dobu v kolektivních smlouvách, mají sociální partneři potřebnou flexibilitu k tomu přizpůsobit pracovní doby, aby se zabývaly různou situací v jednotlivých členských státech, sektory a podniky. Proto by měla být tato ustanovení zachována.

3.1.8

Co se týče zvláštních úprav pracovní doby pro vedoucí pracovníky je Výbor pro to, zapojit organizace zastupující tuto profesní kategorii přímo do postupů a jednání stanovujících podmínky týkající se pracovní doby. To by vyžadovalo zvláštní ustanovení.

3.2.1

Článek 2 směrnice o pracovní době definuje „pracovní dobu“ jako „jakoukoli dobu, během níž pracovník pracuje, je k dispozici zaměstnavateli a vykonává svoji činnost nebo povinnosti, v souladu s vnitrostátními právními předpisy nebo zvyklostmi“. Naopak, čl. 2 odst. 2 definuje „jakoukoli dobu, která není pracovní dobou“ jako dobu odpočinku.

3.2.2

Soudní dvůr musel vyložit definici směrnice týkající se pracovní doby ve dvou případech. V prvním rozsudku (5) o době pracovní pohotovosti lékařů ve zdravotnickém zařízení Soudní dvůr rozhodl, že by se pracovní doba, kterou stráví lékaři v pracovní pohotovosti, měla považovat za pracovní dobu ve smyslu čl. 2 odst. 1 směrnice, musí-li být lékař ve zdravotnickém zařízení fyzicky přítomen. Ale tato doba pracovní pohotovosti zahrnuje povinnost být fyzicky přítomen na místě určeném zaměstnavatelem a být k dispozici pro plnění povinností poté, když zaměstnavatel zavolá. V rozhodnutí v případu Jaeger (6) potvrdil Soudní dvůr svůj předchozí výklad a dospěl k závěru, že dobu faktické nečinnosti lékaře, když je v pracovní pohotovosti, je nutno považovat ve smyslu směrnice za práci. Rozhodl rovněž, že by neprodleně měla následovat náhradní doba odpočinku.

3.2.3

EHSV zaznamenává, že rozsudky – zejména (ne však výhradně) co se týče zaměstnanců ve zdravotnictví – mohou mít pro organizaci práce dalekosáhlé důsledky. Několik členských států má vnitrostátní právní předpisy, které obsahují pravidla o době pracovní pohotovosti. Tato pravidla jsou utvořena různými způsoby, ale mají společné to, že doba pracovní pohotovosti se do pracovní doby nezapočítává vůbec, nebo jen částečně. Doba pracovní pohotovosti není ale ani považována za dobu dpočinku.

3.2.4

Je pozoruhodné, že oblast působnosti definice pracovní doby v čl. 2 odst. 1 směrnice nebyla před přijetím směrnice uspokojivě analyzována, ani projednána. Neexistuje žádné jiné vysvětlení pro překvapení, které vyvolaly rozsudky v institucích EU a v členských státech, zejména proto, že většina členských států již měla ve svých vnitrostátních předpisech o pracovní době obsažená pravidla pro dobu pracovní pohotovosti.

3.2.5

Výbor zastává stejný názor jako Komise, že existuje několik možných řešení. Za současné situace Výbor nechce žádné konkrétní řešení doporučovat. Vybrané řešení by se mělo v první řadě zaměřit na tyto otázky:

3.3.1

Článek 18 směrnice dává členským státům právo přijmout právní předpisy, které umožňují odchýlit se od článku 6 směrnice, který omezuje průměrnou týdenní pracovní dobu na 48 hodin. Provedení odchylek podléhá řadě podmínek:

Je třeba také poznamenat, že i pracovníci, kteří pracují podle odchylek na základě článku 18, mají nárok na nepřetržitou 11hodinovou denní dobu odpočinku a na přestávku na odpočinek po šesti hodinách práce.

3.3.2

Směrnice o pracovní době je založena na některých nejasných, neformulovaných předpokladech o tom, co lze nazývat „zdravou kulturou pracovní doby“. Podle článku 137 Smlouvy o založení Evropského společenství „Společenství podporuje a doplňuje činnost členských států“ ke zlepšení pracovních podmínek a „ochraně zdraví a bezpečnosti pracovníků“. Samotná existence směrnice o pracovní době a skutečnost, že byla provedena ve většině členských států, je v každém případě důkazem obecné touhy snížit prostor pro rozvíjení nezdravé kultury pracovní doby. Odchylky stanovené v čl. 18 odst. 1 písm.b) bodu i) lze tedy použít pouze tehdy, pokud členský stát respektuje „obecné zásady ochrany zdraví a bezpečnosti pracovníků“.

3.3.3

Posouzení legitimnosti případné odchylky bude nutně záviset na tom, zda lze prokázat vazbu mezi pracovním týdnem delším než 48 hodin a zdravím a bezpečností pracovníků. Ve svém sdělení Komise uvádí, že se analýza dopadu odchylky na zdraví a bezpečnost pracovníků „jeví jako nemožná vzhledem k nedostatku spolehlivých údajů“ (7). Nicméně Komise zmiňuje nedávnou studii, podle níž by mohla existovat vazba mezi dlouhým pracovními dnem a fyzickým zdravím, zejména překračuje-li pracovní doba 48 až 50 hodin týdně. Ve svém stanovisku k návrhu směrnice z roku 1990 EHSV již uvedl, že z četných studií vyplývá, že příliš dlouhá práce bez odpočinku může poškodit zdraví pracovníků, vést k nemocem z povolání a pracovníky unavit (8).

3.3.4

Je důležité, že by odchylka měla být provedena dobrovolně. Podle pravidel stanovených ve směrnici musí mít pracovník vždy možnost zvolit si nepracovat více než průměrně 48 hodin týdně. Tato pravidla byla kritizována, protože tato možnost neexistuje vždy: pro zaměstnance je těžké odmítnout podepsat smlouvu, když je přijímán do zaměstnání.

3.3.5

Podle sdělení Komise ukazuje průzkum zaměstnavatelů provedený ve Velké Británii, že 48 % zaměstnanců ve stavebnictví pracuje déle než 48 hodin týdně (9). To je překvapivě vysoké číslo, zejména proto, že mnoho z nich pravděpodobně zastává pracovní místa, která vyžadují fyzickou odolnost i přesnost. Pro zaměstnavatele musí být přínos z této práce navíc (během níž je pracovník – kvůli příplatkům za přesčas – velmi drahou pracovní silou) relativně malý. Proto je možno se ptát, zda není obecná kultura dlouhé pracovní doby ve Velké Británii spojena s jinými strukturálními problémy.

3.3.6

Důležitou otázkou je dopad dlouhé pracovní doby na rodinu. Jak zvládnou rodiče, kteří oba pracují déle než 48 hodin týdně, udržet vše pohromadě? Je kultura dlouhé pracovní doby faktorem, který drží jednoho partnera – obvykle ženu – částečně nebo zcela mimo trh práce? Pokud ano, pak by odchylka mohla být v rozporu s cílem lisabonské strategie dosáhnout toho, aby do roku 2010 pracovalo v EU 60 % ženské populace. Je poněkud překvapivé zjistit, že rozdíl v zapojení mužů a žen na trhu práce je ve Velké Británii mírně pod průměrem EU, ale na druhé straně je Velká Británie za Nizozemskem zemí EU, kde relativně hodně žen (přibližně polovina) pracuje na částečný úvazek (10). Podle sdělení Komise pracuje 26,2 % britských mužů déle než 48 hodin týdně, zatímco u žen je tento podíl 11,5 % (11). Studie zveřejněná v British Medical Journal zjistila, že žádná kontrola přesčasů představuje pro pracující ženy zdravotní riziko, zejména pro manuálně pracující ženy, které mají rodinu (12). Zdálo by se tedy, že odchylka má negativní vliv na rovné příležitosti mezi ženami a muži. Tento aspekt je třeba analyzovat hlouběji.

3.3.7

EHSV nechce v této fázi zaujmout stanovisko proti odchylce. Před přijetím stanoviska je nutno provést důkladnou analýzu situace při zapojení sociálních partnerů.

3.4.1

Co znamená pro pracovníky lepší rovnováha mezi pracovním a rodinným životem? Co znamená rodinný život? Položíme-li tuto otázku rodičům malých dětí, dostaneme jednu odpověď. Když položíme stejnou otázku bezdětnému páru, velmi pravděpodobně dostaneme jinou odpověď. Svobodný otec odpoví zase jinak. Není tedy možné dát přímou odpověď na to, jak zlepšit rovnováhu mezi pracovním a rodinným životem.

3.4.2

Obecně však lze říci, že pro většinu lidí je možnost ovlivnit nebo řídit svou pracovní situaci pozitivním faktorem, který vytváří dobré pracovní prostředí. To platí zejména pro rodiče malých dětí. Rezoluce Evropského parlamentu o úpravě pracovní doby zdůrazňuje zejména skutečnost, že:

EHSV důrazně podporuje toto stanovisko, chce ale doplnit, že se tyto problémy netýkají pouze žen, ale rodičů obecně, pro které je těžké spojit pracovní život s odpovědností vůči rodině. Z toho také vyplývá zdravotní riziko.

3.4.3

EHSV chce poukázat na to, že důležitým aspektem politiky v oblasti pracovní doby by bylo umožnit každému odložit někdy práci a rodinu stranou a přispět společnosti a demokratickému životu.

3.4.4

Jak právo Společenství, tak i vnitrostátní právní předpisy zahrnují v současné době řadu pravidel, která zohledňují potřebu sladit rodinný život a péči o dítě s placeným zaměstnáním. Existují zde například ustanovení o rodičovské dovolené, práci na částečný úvazek, teleworkingu, pružné pracovní době atd. EHSV by uvítal průzkum zahrnující sociální partnery, který by se týkal stávajících ustanovení v této oblasti, dříve než budou navržena a projednána nová opatření. EHSV navrhuje, aby o provedení tohoto průzkumu byla požádána Evropská nadace pro zlepšení životních a pracovních podmínek. Nadace již zveřejnila zprávu, která se v určitém rozsahu těmito problémy zabývá (14).

1.

Mezi 4 a 6 měsíci pro kolektivní smlouvy či smlouvy uzavřené mezi oběma sociálními partnery (ref. článek 17 (3) a v první větě článku 14(4).

2.

Mimo jiné, podle čl. 17 odst. 4 směrnice mají členské státy možnost dovolit, aby byla kolektivními smlouvami nebo dohodami uzavřenými mezi sociálními partnery stanovena referenční období nepřesahující 12 měsíců, „podmíněna dodržováním všeobecných principů, vztahujících se na bezpečnost a zdraví zaměstnanců“, nebo „na základě objektivních či technických důvodů či na základě důvodů vztahujících se na organizaci práce.“