ECO/637

Улесняване на трансграничните решения

СТАНОВИЩЕ

Секция „Икономически и паричен съюз, икономическо и социално сближаване“

Изменено предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно механизъм за преодоляване на правните и административните пречки в трансграничен контекст

(COM(2023) 790 final – 2018/0198 (COD)

Докладчик: Athanasios IOANNIDIS

1.Заключения и препоръки

1.1ЕИСК подкрепя внесеното от Европейската комисия изменено предложение за регламент относно процедура за преодоляване на правните и административните пречки в трансграничен контекст като опит за по-нататъшно укрепване на процеса на интеграция в рамките на вътрешния пазар на Европейския съюз.

1.2ЕИСК приветства неотклонните усилия на Европейската комисия да представи изменено предложение за регламент за преодоляване на правните и административните пречки в трансграничен контекст, с което на държавите членки се налага задължението да създадат звена за трансгранична координация, като същевременно им се предоставя възможност доброволно да прилагат придружаващия го инструмент за преодоляване на пречките или всеки друг инструмент, който счетат за уместен.

1.3ЕИСК счита, че благодарение на предишните усилия в тази насока беше натрупан полезен опит от гледна точка на идентифицирането и коригирането на недостатъците на първоначалното предложение и базира на този опит становището си относно измененото предложение за регламент.

1.4ЕИСК смята, че предложената процедура по принцип допълва вече съществуващите и действащи в Съюза схеми за подпомагане на трансграничните дейности и създава условия за разработване на всеобхватна рамка за справяне с трансграничните правни и административни пречки, която ще улесни и подобри живота на милиони хора, живеещи в трансгранични райони.

1.5ЕИСК приветства планираното опростяване на процедурите в рамките на предложената процедура чрез налагането на задължение за създаване на звена за трансгранична координация, като „единни звена за контакт“, във всички държави членки. Тези звена ще приемат всички подадени от заинтересована страна искания за помощ за преодоляване на трансгранични пречки, след което ще разглеждат съответните досиета, ще намират възможни решения и ще информират инициаторите.

1.6 ЕИСК счита, че предоставянето на инструмент за трансгранично улесняване е важен процес, но доброволното му използване не следва да намалява неговата добавена стойност за процедурата за преодоляване на трансгранични пречки.

1.7ЕИСК смята, че създаването на общоевропейски публичен регистър на трансграничните досиета ще допринесе за това да се направи цялостен опис на съответните правни и административни пречки, както и за последващия обмен на мнения и опит между компетентните органи, така че да се очертаят перспективи за преодоляване на тези пречки. Особено полезно би било, ако Европейската комисия обмисли възможността да изготвя годишен доклад относно пречките и предложените решения въз основа на данните от регистъра.

1.8ЕИСК, в качеството си на институционален представител на гражданското общество и социалните партньори, подкрепя аргументите, изложени в измененото предложение за регламент, за прилагане на подход „от долу нагоре“ към преодоляването на трансграничните пречки, тъй като това засилва разбирането на гражданите за това колко е важно да се доизгради вътрешният пазар на ЕС.

1.9Поради това ЕИСК отбелязва, че органите в регионите, в които се извършват трансгранични дейности, трябва да участват и да изразяват местната политическа воля, така че националните органи да бъдат мобилизирани да задействат предложената процедура и да оползотворят нейния потенциал.

1.10ЕИСК освен това посочва, че за да се изтъкне добавената стойност на предложената процедура, трябва да се създадат ясни стимули за държавите членки да я използват, като се предостави подробна информация относно въздействието на трансграничните пречки и ползите за развитието, които тяхното преодоляване може да донесе за съответните региони и Европейския съюз като цяло.

1.11Накрая, ЕИСК счита, че създаването и функционирането на предложената процедура ще се утвърди в още по-голяма степен като важен политически избор на равнището на ЕС, ако се предвиди финансова подкрепа с европейски средства по линия на европейската политика на сближаване за националните структури, които ще бъдат създадени (звената за трансгранична координация).

2.Контекст

2.1През 2015 г. по инициатива на люксембургското председателство беше обсъдена ползата от нов инструмент за опростяване на трансграничните проекти или ограничените във времето дейности чрез доброволно прилагане на правилата на една държава членка в съседната държава членка с одобрението на съответните компетентни органи 1 .

2.2Въз основа на неотдавнашно проучване, според което премахването на съществуващите трансгранични пречки би донесло ползи в размер на 457 милиарда евро годишно, което представлява 3,8 % от общата БДС в ЕС, докато тяхното съществуване намалява създаването на работни места с 2 % от общата заетост в ЕС 2 , Европейската комисия представи законодателно предложение за създаване на механизъм за преодоляване на правните и административните пречки в трансграничен контекст 3 .

2.3Европейският парламент подкрепи принципно предложението на Комисията, като предложи (през февруари 2019 г.) редица промени в текста на предложението на първо четене. Целта на промените беше да се изяснят доброволният характер на предложения механизъм, процедурните последици, в случай че той не се използва, и процедурата за разглеждане на подадените сигнали за установяване и преодоляване на правни и административни пречки.

2.4Съветът не прие официална позиция по предложението, тъй като държавите членки изразиха редица резерви относно съдържанието му на равнище работна група. В резултат на това работата по досието беше преустановена и законодателната инициатива не беше продължена по-нататък.

2.5През септември 2023 г. Европейският парламент прие законодателна резолюция по собствена инициатива с препоръки към Европейската комисия относно изменението на първоначалното ѝ предложение в съответствие с член 225 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС).

2.6През декември 2023 г. Комисията представи измененото си предложение за регламент с цел улесняване на трансграничните решения 4 . В измененото предложение се вземат предвид опасенията, забележките и препоръките на Европейския парламент и на Съвета, като се запазва акцентът върху премахването на пречките, които затрудняват живота в трансграничните общности.

2.7Обобщение на новото предложение на Комисията

2.7.1Накратко, новото предложение на Комисията предвижда задължителното създаване на звена за трансгранична координация (ЗТГК) във всички държави членки. ЗТГК ще отговарят за разглеждането на съответните искания, внесени от заинтересовани страни в граничните региони, относно потенциални трансгранични пречки и ще служат като звено за връзка между тези страни и националните органи. В предложението се предвижда и създаването, съвместно с Европейската комисия, на мрежа от ЗТГК, за да се предостави форум за обмен на най-добри практики и знания.

2.7.2Съгласно предложения регламент след като искането бъде разгледано, заинтересованите страни ще получат отговор, в който ще бъде обяснено как ще се процедира за решаването на проблема. В случай че действително е налице трансгранична пречка и няма двустранно или международно споразумение за сътрудничество, което да послужи за намирането на решение, държавите членки могат да приложат (по избор) инструмента за трансгранично улесняване.

2.7.3Този инструмент, който се създава с регламента, е стандартизирана процедура за улесняване на преодоляването на трансгранични (правни и административни) пречки пред изграждането и експлоатацията на инфраструктура, необходима за публични или частни дейности, или пред извършването на обществена услуга, която се предоставя в трансграничен регион и засилва икономическото, социалното и териториалното сближаване на този регион.

2.7.4Процедурата се прилага за трансгранични пречки в регионите по сухопътните или морските граници със съседни държави членки, а не по границите на държави членки с трети държави. Тя обхваща само пречки, които произтичат от националното право, включително когато държавите членки са транспонирали директивите на ЕС правилно, но по различен начин. Освен това, въпреки че всички искания трябва да получат отговор, решението за преодоляване или не на дадена пречка остава от компетентността на съответните национални органи.

3.Общи бележки

3.1Основната разлика спрямо първоначалното предложение е, че вече не става въпрос за механизъм със специфични стандартизирани документи (ангажимент, декларация), а за процедура за улесняване на преодоляването на трансгранични пречки, със съответното адаптиране на разпоредбите. Предлага се държавите членки да бъдат задължени да създадат и подсигурят функционирането на ЗТГК, но предприемането на действия за решаване на трансграничните проблеми посредством инструмента за трансгранично улесняване е оставено на тяхната преценка. Докладването на трансгранични пречки е значително опростено (чрез трансгранични досиета).

3.2Въпросът за пречките пред трансграничните дейности в ЕС е в основата на европейската интеграция, тъй като създаването на вътрешния пазар оказва въздействие върху мобилността на хората, стоките, капиталите и услугите в рамките на ЕС, както и върху използването на инфраструктурата. В районите на ЕС, които имат вътрешни сухопътни граници (40 гранични региона, обхващащи 40 % от територията на ЕС и представляващи почти 1/3 от неговото население 5 ), около 3,5 милиона души преминават ежедневно вътрешните граници между държавите — членки на ЕС, с цел работа, обучение или социални контакти, а около 1,7 милиона души живеят в една държава членка и работят в друга, което ги задължава да се придвижват през граница. Смята се, че между държавите от ЕС годишно се извършват около 1,25 милиарда пътувания, включително туристически 6 .

3.2.1Големият брой преминавания на границите създава значителни предизвикателства за преодоляването на трудностите, които могат да възникнат при извършването на дейностите, които са причина за тези преминавания (напр. предприемачество, заетост, медицински грижи, предоставяне на държавни услуги). Повечето от тези трудности се дължат на различия в националните законодателства и несъвместими административни процедури и практики от двете страни на границата, особено когато между държавите членки няма общо териториално планиране на основните дейности (икономически, стопански, здравни, образователни, държавни и др.) 7 .

3.2.2Граничните региони на държавите членки обикновено отчитат във времето по-ниски икономически резултати в сравнение с други региони на същите държави. Техните жители имат много по-труден достъп до обществени услуги, до (публични и частни) доставчици на здравни или образователни услуги и до възможности за стопанска дейност. Дори усилията, било то на частни лица или на публични органи, да поддържат трансгранично сътрудничество за справяне с тези проблеми са силно възпрепятствани от различията между административните и правните системи от двете страни на границата 8 .

3.2.3С оглед на това ЕИСК подкрепи първоначалното предложение на Европейската комисия (от 2018 г.) като начин за създаване на механизми както на социално равнище, предвид факта, че премахването на административните пречки би позволило на гражданите да избират свободно работата си и би подпомогнало развитието на инфраструктурата и услугите от общ интерес, така и от икономическа гледна точка, тъй като това би спомогнало за допълнително намаляване на административната тежест в полза на работодателите и работниците 9 .

3.2.4ЕИСК изрази мнението, че съществуващите по това време механизми за подкрепа на граничните региони (програмата Interreg, Европейската група за териториално сътрудничество) не бяха достатъчни за предприемането на правни и административни мерки за справяне с трансграничните пречки.

3.2.5Впоследствие Европейската комисия стартира пилотна инициатива, известна като „b-solutions“ и реализирана от Асоциацията на европейските гранични региони (AEBR). Тази новаторска инициатива по същество предоставя правна подкрепа на публичните органи в трансграничните райони за установяване на първопричините за правните или административните пречки, които се отразяват на техните трансгранични взаимодействия, и за проучване на възможни решения. Инициативата „b-solutions“ хвърли светлина върху множеството правни и административни пречки, липсата на незабавни решения във връзка с трансграничните дейности, необходимостта от промени в съответните правни рамки, както и от подкрепа за трансграничното сътрудничество 10 . Тази необходимост е достатъчно добре отразена в предложението на Европейската комисия 11 .

3.2.6Измененото предложение на Европейската комисия има за цел да постигне баланс между исканията на Парламента и на Съвета, което ще има значително отражение върху потенциалното въздействие на законодателната инициатива, в случай че бъде приета.

4.Конкретни бележки

4.1Важен елемент от предложението на Комисията е запазването на характера „от долу нагоре“ на инициативата за задействане на предложената процедура (с внасянето на трансгранично досие от всяка заинтересована страна). Така процедурата на хармонизиране и намиране на решение може да се инициира от лицата, които реално се сблъскват с пречките.

4.1.1Спецификата на предложението на Комисията обаче се състои в това, че в опит да се удовлетворят възраженията на Съвета срещу първоначалното предложение 12 , се използва регламентът като законодателен инструмент (който, съгласно член 288 от ДФЕС, се прилага пряко и изцяло от своите адресати), що се отнася до задължението на държавите членки да създадат съответната институционална инфраструктура (звена за трансгранична координация), но що се отнася до функционирането на инструмента за трансгранично улесняване, използването на тази инфраструктура от държавите членки е изцяло на доброволни начала.

4.1.2Тази специфика на измененото предложение на Комисията не бива да позволява да се пренебрегва рискът, който ЕИСК изтъкна във връзка с първоначалното предложение, а именно че функционирането на предложената система на доброволни начала би могло в крайна сметка да доведе до допълнително фрагментиране на правните практики и административната организация в Европа 13 .

4.2Следва да се отбележи, че въпреки че много морски гранични региони се отличават с по-ограничени трансгранични взаимодействия и ползване на трансгранични обществени услуги вследствие на своята отдалеченост, те все пак попадат в регулаторния обхват на новото предложение на Комисията. Освен това прилагането на допълнителен законодателен режим, какъвто е предложеният, по морските граници създава сериозен риск от объркване с договореностите за трансгранични дейности, установени двустранно или многостранно съгласно международното морско право.

4.3Тъй като отново не се предвижда никакво финансиране от ЕС за държавите членки в помощ на създаването и функционирането на предложената институционална инфраструктура, особено предвид факта, че предложението се основава на политиката на сближаване на ЕС, следва да се припомни, че ЕИСК вече е набелязал този аспект като потенциален източник на проблеми, особено за по-слабо развитите държави членки. Необходимо е да се предостави финансиране от структурните фондове на ЕС в подкрепа на организирането и функционирането на предложените структури, по-специално на звената за трансгранична координация 14 .

4.4Измененото предложение на Комисията предвижда по същество създаването на „единни звена за контакт“, които да обхващат всички относими въпроси, като оставя на държавите членки свободата да вземат решения относно формата и вида на звената за трансгранична координация (включително въз основа на вече съществуващи административни схеми); то налага на държавите членки задължението да създадат такива звена и същевременно оставя на тяхната преценка как да бъде преодоляна съответната пречка. Така се предлага инструмент, който може да допринесе за намирането на смислени решения на тези пречки.

4.5За да не се подкопае добавената стойност на предложената процедура, тя не следва да се разглежда просто като начин да се демонстрират установените проблеми, като се отчитат техните характеристики чрез събиране на данни от всички държави членки с координиращата роля на Европейската комисия. Следва да се отбележи и подчертае, че на държавите членки се предоставя възможността да предприемат мерки за справяне по същество с трансграничните пречки, като използват (макар и на доброволни начала) инструмента за преодоляване на тези пречки.

4.6С цел по-добро разбиране на начина, по който функционира новата процедура, щеше да е за предпочитане, ако Комисията беше представила повече примери за трансгранични проблеми и начини за тяхното решаване, тъй като това щеше да направи процедурата по-разбираема и да помогне на заинтересованите страни и държавите членки да осъзнаят колко необходима е тя.

4.7Същевременно, за да се гарантира, че предложената процедура не се възприема като обикновен, стандартен процес, би било полезно да се предвиди възможността да се добавят допълнителни разяснения към подаденото трансгранично досие, ако при първоначалното разглеждане не бъде установена трансгранична пречка (право на възражение).

Брюксел, 10 април 2024 г.

Ioannis VARDAKASTANIS,

председател на секция „Икономически и паричен съюз, икономическо и социално сближаване“

_____________

(1)     Приносен документ за неформалната среща на министрите относно териториалното сближаване, проведена по време на люксембургското председателство .

(2)     EPRS, Механизъм за преодоляване на правните и административните пречки в трансграничен контекст — оценка на европейската добавена стойност, PE 740.233 — май 2023 г., стр. 19 .

(3)     COM(2018)373 final .

(4)     COM(2023)790 final .

(5)    Съобщение на Комисията до Съвета и Европейския парламент „Насърчаване на растежа и сближаването в граничните региони на ЕС“. COM(2017) 534 final, стр. 2 .

(6)     Обяснения за Шенгенското пространство .

(7)     http://ec.europa.eu/regional_policy/en/policy/cooperation/european-territorial/cross-border/review/ .

(8)    Съобщение на Европейската комисия до Съвета и Европейския парламент „Насърчаване на растежа и сближаването в граничните региони на ЕС“, COM(2017) 534 final, стр.4 .

(9)    Становище на ЕИСК относно „Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно механизъм за преодоляване на правните и административните пречки в трансграничен контекст“, ОВ C 440, 6.12.2018 г .

(10)    Европейска комисия и Асоциация на европейските гранични региони, "b-solutions: Solving Border Obstacles – A Compendium of 43 Cases" („b-solutions: преодоляване на граничните пречки — сборник от 43 случая“), Служба за публикации на Европейския съюз, 2020 г.

(11)    Европейска комисия, Изменено предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно механизъм за преодоляване на правните и административните пречки в трансграничен контекст, COM(2023) 790 final .

(12)     http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-6009-2020-INIT/bg/pdf .

(13)    Становище на ЕИСК относно „Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно механизъм за преодоляване на правните и административните пречки в трансграничен контекст“, ОВ C 440, 6.12.2018 г .

(14)    Становище на ЕИСК относно „Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно механизъм за преодоляване на правните и административните пречки в трансграничен контекст“, ОВ C 440, 6.12.2018 г .