Дело C-115/09

Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen eV

срещу

Bezirksregierung Arnsberg

(Преюдициално запитване, отправено от Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen)

„Директива 85/337/ЕИО — Оценка на въздействието върху околната среда — Орхуска конвенция — Директива 2003/35/ЕО — Достъп до правосъдие — Неправителствени организации за опазване на околната среда“

Резюме на решението

1.        Околна среда — Оценка на въздействието на определени проекти върху околната среда — Директива 85/337 — Право на обжалване на неправителствените организации за опазване на околната среда — Обхват

(член 1, параграфи 1 и 2 и член 10а от Директива 85/337 на Съвета, изменена с Директива 2003/35)

2.        Околна среда — Оценка на въздействието на определени проекти върху околната среда — Директива 85/337 — Право на обжалване на неправителствените организации за опазване на околната среда — Непосредствено действие на разпоредбите на посочената директива, предвиждащи това право

(член 1, параграфи 1 и 2 и член 10а от Директива 85/337 на Съвета, изменена с Директива 2003/35, и член 6 от Директива 92/43, изменена с Директива 2006/105)

1.        Член 10а от Директива 85/337 относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда, изменена с Директива 2003/35, не допуска законодателство, съгласно което в съдебно производство по обжалване на акт за одобрение на проекти „които биха оказали значително въздействие върху околната среда“ по смисъла на член 1, параграф 1 от същата директива неправителствена организация, която подкрепя опазването на околната среда, посочена в член 1, параграф 2 от тази директива, не може да изтъкне нарушение на норма, произтичаща от правото на Съюза и имаща за предмет опазването на околната среда, поради съображението че тази норма защитава единствено обществени интереси, а не и правни интереси на частноправни субекти.

Макар за националния законодател да е желателно да ограничи правата, на чието нарушение може да се позове частноправен субект в рамките на съдебно производство за оспорване на решение, действие или бездействие по посочения член 10а, само до публичните субективни права, подобно ограничение не може да се приложи в такъв вид към сдруженията за защита на околната среда, без да се нарушат целите на член 10а, трета алинея, последно изречение. Всъщност, както е видно от тази разпоредба, след като тези сдружения трябва да имат възможност да се позоват на същите права като частноправните субекти, би било в разрез с целта за осигуряване на широк достъп до правосъдие на заинтересованата общественост, от една страна, както и с принципа на ефективност, от друга, посочените сдружения да не могат да изтъкнат и накърняване на норми на правото на Съюза в областта на околната среда единствено поради съображението че тези норми защитават обществени интереси. Всъщност това в много голяма степен би ги лишило от възможността за контрол върху спазването на нормите на това право, които най-често са насочени към общия интерес, а не само към защита на индивидуалните интереси на частноправните субекти.

(вж. точки 45, 46 и 50; точка 1 от диспозитива)

2.        Неправителствена организация, която подкрепя опазването на околната среда по член 1, параграф 2 от Директива 85/337 относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда, изменена с Директива 2003/35, може да изведе от член 10а, трета алинея, последно изречение от тази директива правото да се позове в рамките на съдебно производство по обжалване на акт за одобрение на проекти „които биха оказали значително въздействие върху околната среда“ по смисъла на член 1, параграф 1 от същата директива, на нарушението на норми на националното право, произтичащи от член 6 от Директива 92/43 за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна, изменена с Директива 2006/105, макар националното процесуално право да не позволява това, поради съображението че изтъкнатите правни норми защитават единствено обществени интереси, а не и правни интереси на частноправни субекти.

Всъщност, като предвиждат, от една страна, че интересът на всяка неправителствена организация, отговаряща на посочените в член 1, параграф 2 от Директива 85/337 изисквания, се счита за достатъчен, и от друга страна, че такива организации са носители на права, които могат да бъдат накърнени, разпоредбите на последните две изречения от този член 10а, трета алинея определят точни правила, независещи от други условия. Сред тези права трябва задължително да се включат нормите на националното право за приложение на законодателството на Съюза в областта на околната среда, както и правилата на правото на Съюза в областта на околната среда, които имат непосредствено действие.

(вж. точки 48, 56, 57 и 59; точка 2 от диспозитива)

РЕШЕНИЕ НА СЪДА (четвърти състав)

12 май 2011 година(*)

„Директива 85/337/ЕИО — Оценка на въздействието върху околната среда — Орхуска конвенция — Директива 2003/35/ЕО — Достъп до правосъдие — Неправителствени организации за опазване на околната среда“

По дело C‑115/09

с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 234 ЕО от Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Германия) с акт от 5 март 2009 г., постъпил в Съда на 27 март 2009 г., в рамките на производство по дело

Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein‑Westfalen eV

срещу

Bezirksregierung Arnsberg,

в присъствието на:

Trianel Kohlekraftwerk Lünen GmbH & Co. KG,

СЪДЪТ (четвърти състав),

състоящ се от: г-н J.-C. Bonichot (докладчик), председател на състав, г‑н K. Schiemann, г‑н Aл. Арабаджиев, г‑н L. Bay Larsen и г‑жа C. Toader, съдии,

генерален адвокат: г-жа E. Sharpston,

секретар: г-жа C. Strömholm, администратор,

предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 10 юни 2010 г.,

като има предвид становищата, представени:

–        за Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen eV, от адв. D. Teßmer и адв. B. W. Wegener, Rechtsanwälte,

–        за Bezirksregierung Arnsberg, от г‑н D. Bremecker, в качеството на представител,

–        за Trianel Kohlekraftwerk Lünen GmbH & Co. KG, от адв. C. Riese и адв. U. Karpenstein, Rechtsanwälte,

–        за германското правителство, от г‑н M. Lumma и г‑н B. Klein, в качеството на представители,

–        за гръцкото правителство, от г‑н G. Karipsiadis, в качеството на представител,

–        за италианското правителство, от г‑жа G. Palmieri в качеството на представител, подпомагана от г‑жа M. Russo, avvocato dello Stato,

–        за Европейската комисия, от г‑н J.‑B. Laignelot и г‑н G. Wilms, в качеството на представители,

след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 16 декември 2010 г.,

постанови настоящото

Решение

1        Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на Директива 85/337/ЕИО на Съвета от 27 юни 1985 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда (ОВ L 175, стр. 40; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 1, стр. 174), изменена с Директива 2003/35/EО на Европейския парламент и на Съвета от 26 май 2003 година (ОВ L 156, стр. 17; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 10, стр. 8, поправка в ОВ L 298, 16.11.2007 г., стр. 23, наричана по-нататък „Директива 85/337“).

2        Запитването е отправено в рамките на спор между Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen eV (Федерация за околната среда и за опазване на природата, сдружение от провинция Северен Рейн-Вестфалия, наричана по-нататък „Федерация за околната среда“) и Bezirksregierung Arnsberg по повод разрешението, предоставено от последната на Trianel Kohlekraftwerk GmbH & Co. KG (наричано по-нататък „Trianel“), за изграждане и експлоатиране на електроцентрала, изгаряща въглища в Lünen.

 Правна уредба

 Международното право

3        Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда, известна като „Орхуската конвенция“, е подписана на 25 юни 1998 г. и е одобрена от името на Европейската общност с Решение 2005/370/ЕО на Съвета от 17 февруари 2005 година за сключване от името на Европейската общност на Конвенцията за достъп до информация, участие на обществеността в процеса на вземане на решения и достъп до правосъдие по екологични въпроси (ОВ L 124, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 14, стр. 201).

4        Член 9 от тази конвенция предвижда:

„[…]

2.      В рамките на своето национално законодателство всяка страна осигурява на членовете на заинтересованата общественост,

a)      които имат достатъчен интерес, или

б)      чието право е нарушено, ако административно-процесуалното право на страната го изисква като предпоставка, достъп до процедура за обжалване пред съда и/или друг законово установен независим и безпристрастен орган, за да оспорва[т] [материалната и процесуалната законосъобразност] на всяко решение, действие или [бездействие] в съответствие с разпоредбите на член 6 и в случаите, когато е предвидено от националното законодателство и без да се засяга прилагането на разпоредбите на параграф 3 по-долу, други разпоредби на тази конвенция.

Какво представлява достатъчен интерес и нарушение на дадено право се определя в съответствие с изискванията на националното право, и съобразно целта за предоставяне на заинтересованата общественост на широк достъп до правосъдие в рамките на тази конвенция. За тази цел заинтересоваността на всяка неправителствена организация, отговаряща на условията, посочени в член 2, параграф 5, се счита за достатъчна за целите на буква а) по-горе. За тези организации също се счита, че имат права, които могат да бъдат нарушени, за целите на буква б) по-горе.

Разпоредбите на този параграф не изключват възможността за предварителна процедура на обжалване пред административен орган и не засягат изискването за изчерпване на процедурите за обжалване по административен ред преди отнасянето към съда, когато съществува такова изискване в националното право.

3.      В допълнение и без [да се засягат] процедурите за преразглеждане, споменати в параграфи 1 и 2 по-горе, всяка страна осигурява на представителите на обществеността, които отговарят на критериите, ако има такива, посочени в националното право, достъп до административни или съдебни процедури за оспорване на действия или [бездействия] на частни лица и държавни органи, които нарушават разпоредбите на националното законодателство, касаещо околната среда.

4.      В допълнение и без [да се засяга] предвиденото в параграф 1 по-горе, процедурите, споменати в параграфи 1, 2 и 3, предоставят адекватни и ефективни средства за правна защита, включително при необходимост правна защита под формата на съдебно запрещение, и са справедливи, безпристрастни и своевременни, без да бъдат недостъпно скъпи. Решенията по този член се дават или протоколират в писмена форма. Решенията на съда, а когато е възможно и на другите органи, са общественодостъпни.

[…]“

 Правото на Съюза

 Директива 2003/35

5        Съгласно съображение 5 от Директива 2003/35 правото на Общността следва да бъде правилно приведено в съответствие с Орхуската конвенция с оглед на нейното ратифициране от Общността.

6        Съображение 9 от Директива 2003/35 уточнява:

„Член 9, параграфи 2 и 4 от [Орхуската конвенция] предвижда достъп до съдебни или други процедури, оспорващи материалната или процесуалната законосъобразност на решения, действия или бездействия, предмет на разпоредбите на член 6 от Конвенцията за участие на обществеността“.

7        Съображение 11 от Директива 2003/35 гласи, че Директива 85/337 следва да бъде изменена, за да се гарантира, че е напълно съвместима с разпоредбите на Орхуската конвенция, и по-специално с член 6 и член 9, параграфи 2 и 4 от нея.

8        Член 1 от Директива 2003/35 гласи:

„Целта на настоящата директива е да допринесе за изпълнението на задълженията, произтичащи от [Орхуската] Конвенция […], по-специално чрез:

[…]

б)      подобряване на участието на обществеността и предвиждане на разпоредби за достъпа до правосъдие в рамките на Директиви 85/337/ЕИО и 96/61/ЕО“.

 Директива 85/337

9        Член 1, параграф 1 от Директива 85/337 предвижда:

„Настоящата директива се прилага при оценка на въздействието върху околната среда на такива обществени и частни проекти, за които се предполага, че биха оказали значително въздействие върху околната среда“.

10      Член 1, параграф 2 от Директива 85/337 включва добавените от Директива 2003/35 определения на понятията „общественост“ и „заинтересованата общественост“:

„За целите на настоящата директива:

[…]

„общественост“ означава едно или повече физически или юридически лица и, в съответствие с националното законодателство или практика, техните сдружения, организации или групи;

„заинтересованата общественост“ означава обществеността, която е засегната или може да бъде засегната, или се интересува от процедурите за вземане на решения в областта на околна среда, посочени в член 2, параграф 2; за целите на това определение неправителствените организации, които подкрепят опазването на околната среда и отговарят на всички изисквания съгласно националното право, се счита, че имат интерес.

[…]“

11      Съгласно член 10а от Директива 85/337, също добавен от Директива 2003/35:

„Държавите членки гарантират, че в съответствие със съответната национална правна система членовете на заинтересованата общественост:

а)      които имат достатъчен интерес, или по друг начин;

б)      които продължават да накърняват право, когато административно-процесуалното право на държавата членка изисква това като предварително условие,

имат достъп до процедура за преразглеждане пред съд или друг независим и безпристрастен орган, установен по закон, [за] да оспорва[т] материалната или процесуалната законосъобразност на решения, действия или бездействия, които са предмет на разпоредбите на настоящата директива за участие на обществеността

[…]

Какво представлява достатъчен интерес и накърняване на право се определя от държавите членки в съответствие с целта да се даде широк достъп до правосъдие на заинтересованата общественост. За тази цел интересите на всяка неправителствена организация, отговаряща на посочените в член 1, параграф 2 изисквания, се считат за достатъчни за целите на буква а) от настоящия член. Такива организации също се счита, че имат права, които могат да бъдат накърнени за целите на буква б) от настоящия член.

[…]“

 Директива 92/43/ЕО

12      Член 6, параграф 3 от Директива 92/43/ЕО на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна (ОВ L 206, стр. 7; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 2, стр. 109), изменена с Директива 2006/105/ЕО на Съвета от 20 ноември 2006 година (ОВ L 363, стр. 368; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 18, стр. 147, наричана по-нататък „Директивата за местообитанията“), предвижда следните разпоредби:

„Планове или проекти, които не са непосредствено свързани с управлението на територията или не са необходими за него, но които поотделно или във взаимодействие с други планове и проекти могат да окажат значително влияние, се подлагат на проверка, за да се оцени въздействието им върху територията от гледна точка на целите на съхраняването на тази територия. При съблюдаване на резултатите от изпитанието за въздействието върху територията и при спазване на разпоредбите на параграф 4 компетентните национални органи одобряват плана или проекта само след като установят, че той няма да има отрицателно влияние върху съответната територията и ако е подходящо, след като са получили мнението на обществеността“.

 Националното право

13      Параграф 42 от Административнопроцесуалния кодекс (Verwaltungsgerichtsordnung, BGBl. 1991 I, стр. 686, наричан по-нататък „VwGO“) предвижда следните условия за допустимост на жалбите:

„1.      С жалба до съда може да бъде поискана отмяна на административен акт (производство за отмяна) или, в случай на отказ или бездействие, да бъде направено искане съдът да задължи администрацията да приеме административен акт (производство по оспорване на отказ или на бездействие на администрацията).

2.      Освен ако законът предвижда друго, такова искане е допустимо само ако жалбоподателят твърди, че с административния акт, с отказа или с бездействието се нарушават неговите права“.

14      Освен това член 113, параграф 1, първо изречение от VwGO предвижда:

„1.      Ако правата на жалбоподателя са нарушени от незаконосъобразен административен акт, съдът отменя акта заедно с решението по административната жалба, ако такова решение е прието“.

15      Член 2, параграф 1, първо изречение от Закона за оценка на въздействието върху околната среда (Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung, BGBl. 2005 I, стр. 1757, наричан по-нататък „UVPG“) предвижда, че оценката на въздействието върху околната среда е неразделна част от административните процедури за издаване на акта за одобряването на проекти.

16      По силата на член 2, параграф 3, точка 1 от UVPG разрешението, актът за одобряване на устройствен план и другите, приети в рамките на административна процедура, актове за одобряване на проекти, с изключение на процедурите по деклариране, са актове по смисъла на параграф 1, първо изречение от същия член.

17      Член 1, параграф 1, точка 1, буква а) от Закона за допълнителните разпоредби относно жалбите по свързани с околната среда дела по Директива 2003/35/ЕО (Umwelt Rechtsbehelfsgesetz, BGBl. 2006 I, стр. 2816, наричан по-нататък „UmwRG“) гласи по-специално, че този закон се прилага за жалби, с които се оспорват „актове“ по смисъла на член 2, параграф 3 от UVPG относно допустимостта на проекти, по отношение на които съгласно UVPG може да възникне задължение за извършване на оценка на въздействието върху околната среда.

18      Член 2, параграф 1, точка 1 от UmwRG предвижда, че национално или чуждестранно сдружение, акредитирано по реда на член 3 от UmwRG, може да обжалва на основание VwGO акт или бездействие при приемането на такъв акт, без да се изисква то да се позовава на нарушение на собствените му права, при условие че сдружението твърди, че актът или бездействие при приемането на такъв акт е в нарушение на законови разпоредби „за опазване на околната среда, по силата на които се предоставят лични права и които могат да бъдат относими към акта“.

19      Освен това в член 2, параграф 5, първо изречение, точка 1 от UmwRG се пояснява, че подобни жалби са основателни, ако с обжалваното решение се нарушават разпоредби „за опазване на околната среда, по силата на които се предоставят лични права и които са относими към акта“, и доколкото нарушението „засяга интереси, свързани с опазването на околната среда, които са част от уставно определените цели на сдружението“.

20      Член 5, параграф 1, първо изречение, точка 2 от Федералния закон за защита от вредните последици на атмосферното замърсяване, шума, вибрациите и други подобни явления в околната среда — Закон за защита от замърсяване (Bundes-Immissionsschutzgesetz, BGBl. 2002 I, стр. 3830, наричан по-нататък „BImSchG“) предвижда по-специално, че съоръженията, за които е необходимо да се получи разрешение, трябва да бъдат изградени и експлоатирани така, че да се гарантира високо равнище на защита на „цялата околна среда“, да се осигури превенция срещу вредните последици върху околната среда и срещу другите рискове, тежки недостатъци и вредни фактори.

21      Член 8, параграф 1, първо изречение от BImSchG предвижда, че при поискване разрешение може да се издаде за изграждането на съоръжение или на част от съоръжение или за изграждането и функционирането на част от съоръжение, ако е налице законен интерес от издаването на частично разрешение, ако са изпълнени необходимите условия по отношение на предмета на поисканото частично разрешение и ако в резултат на временна преценка се приеме, че от гледна точка на условията за разрешаване a priori няма непреодолима пречка за изграждането и функционирането на цялото съоръжение.

22      Член 9, параграф 1 от BImSchG предвижда, че при поискване може да се издаде предварителен административен акт относно някои условия за разрешаване относно обекта на съоръжението, доколкото въздействието на планираното съоръжение може да бъде преценено в достатъчна степен и доколкото е налице законен интерес от издаването на предварителен административен акт.

23      Член 61 от Закона за защита на природата и управление на ландшафта, (Bundesnaturschutzgesetz, BGBl. 2002 I, стр. 1193) пояснява:

„1.      Независимо от това дали са нарушени техни права […] акредитираните сдружения могат на основание Административнопроцесуалния кодекс да оспорват по съдебен ред:

1)      освобождаването от забрани и от издаване на задължителни указания, целящи опазването на защитени природни територии, национални паркове и други защитени в рамките на член 33, параграф 2 територии, както и

2)      актовете за одобряване на устройствени планове във връзка с проекти, засягащи неблагоприятно природата и ландшафта, заедно с разрешенията за устройствени дейности, когато е предвидено участие на обществеността.

[…]

2.      Жалбите, подадени в съответствие с параграф 1, са допустими само в случаите, в които сдружението

1)      твърди, че приемането на административен акт сред посочените в параграф 1, първо изречение, е в нарушение на разпоредбите на настоящия закон, на разпоредби, които са приети или продължават да се прилагат на основание или в рамките на настоящия закон, или на други разпоредби, които трябва да се вземат под внимание при приемането на административен акт и чиито цели включват съображения, свързани със защитата на природата и управлението на ландшафта,

2)      е засегнато във връзка с въпрос, който съгласно неговия устав попада в неговия предмет на дейност и във връзка с който то е акредитирано […]“

 Обстоятелства, предхождащи спора и преюдициалните въпроси

24      Trianel, встъпила страна по главното производство, възнамерява да изгради и експлоатира в Lünen електроцентрала, изгаряща въглища. Пускането в експлоатация на тази централа с електрическа мощност на изгаряне 1705 мегавата и с нетна производителност 750 мегавата, е предвидено за 2012 г. В рамките на 8 кm от мястото на изграждане на обекта се намират пет специални защитени зони по смисъла на Директивата за местообитанията.

25      На 6 май 2008 г., в рамките на оценката на въздействието върху околната среда на този проект, Bezirksregierung Arnsberg, ответник по главното производство, издава предварителен административен акт и частично разрешение на Trianel във връзка с проекта. В предварителния административен акт е посочено, че от правна гледна точка по отношение на проекта няма възражения.

26      На 16 юни 2008 г. Федерацията за околната среда подава жалба за отмяна на тези актове пред Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen. Тя се позовава по-специално на нарушение на разпоредбите за транспониране на Директивата за местообитанията, и по-специално на член 6 от нея.

27      Запитващата юрисдикция счита, че тези актове са приети в нарушение на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, доколкото оценката на въздействието на разглеждания проект върху околната среда не е установила, че този проект не може да засегне значително намиращите се в близост специални защитени зони.

28      Запитващата юрисдикция счита, че въз основа на нормите на националното право сдружение за защита на околната среда не може да се позове на нарушение на разпоредбите на правото за опазване на водите и природата, както и на принципа на предпазните мерки, закрепен в член 5, параграф 1, първо изречение, точка 2 от BImSchG, тъй като тези разпоредби не предоставят лични права по смисъла на член 2, параграф 1, точка 1 и член 5, първо изречение, точка 1 от UmwRG.

29      Тя пояснява, че по този начин правото на жалба, признато на неправителствените организации, се съобразява с общия ред за искане на отмяна, установен в административнопроцесуалното право, и по-специално в член 42, параграф 2 и член 113, параграф 1, първо изречение от VwGO, които предвиждат, че обжалване на административен акт по съдебен ред е допустимо единствено ако посоченият акт накърнява правата на жалбоподателя, следователно неговите субективни публични права.

30      Тя добавя, че решаващ критерий за определяне дали разпоредба на националното право защитава лични права е да се прецени в каква степен защитеният интерес или право, видът засягане на правото и кръгът от защитени лица са достатъчно обособени и обхванати в разглежданата разпоредба.

31      В това отношение запитващата юрисдикция счита, че в областта на правото на защита от замърсяване член 5, параграф 1, първо изречение, точка 2 от BImSchG, както впрочем и разпоредбите на правото за опазване на водите и природата, се отнася преди всичко до обществеността и не засяга защитата на лични права.

32      Освен това запитващата юрисдикция установява, че разглежданият проект не попада в приложното поле на член 61 от Закона за защита на природата и управление на ландшафта, който позволява в определени случаи дерогиране от това условие за допустимост на жалбите, подадени от акредитираните в областта на околната среда сдружения.

33      Тъй като счита, че подобно ограничение на достъпа до правосъдие би могло все пак да засегне полезното действие на Директива 85/337, запитващата юрисдикция иска да се установи дали жалбата на Федерацията за опазване на околната среда не трябва да се допусне на основание член 10а от тази директива.

34      При тези обстоятелства Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

„1)      Изисква ли член 10a от Директива 85/337 […] неправителствените организации, които възнамеряват да подадат жалба пред съд на държава членка, чието административнопроцесуално право изисква жалбоподателят да твърди, че е нарушено негово право, да могат да се позовават на нарушение на всяка от разпоредбите, свързани с одобряването на проекта, отнасящи се до опазването на околната среда, включително и на разпоредби, които са предназначени изключително да служат на обществения интерес, а не са предназначени, дори и отчасти, да служат за закрила на правни интереси на частноправни субекти?

2)      Ако първият въпрос не може да получи безусловен утвърдителен отговор:

Изисква ли член 10a от Директива 85/337 […] неправителствените организации, които възнамеряват да подадат жалба пред съд на държава членка, чието административнопроцесуално право изисква жалбоподателят да твърди, че е нарушено негово право, да могат да се позовават на нарушение на разпоредби за опазване на околната среда, свързани с одобряването на проект, които се основават пряко на общностното право или с които се транспонират общностни разпоредби за опазване на околната среда във вътрешното право, включително и на разпоредби, които са предназначени изключително да служат на обществения интерес, а не са предназначени, дори и отчасти, да служат и за закрила на правни интереси на частноправни субекти?

a)      Ако вторият въпрос по принцип изисква утвърдителен отговор:

Трябва ли общностните разпоредби относно опазването на околната среда да отговарят на определени изисквания относно съдържанието, за да могат да бъдат оспорени?

б)      Ако буква а) на втория въпрос изисква утвърдителен отговор:

За какви изисквания, свързани със съдържанието (например непосредствено действие, цел на закрилата, законодателни цели), става въпрос?

3)      Ако първият и вторият въпрос изискват утвърдителен отговор:

Предоставя ли Директивата пряко на неправителствените организации право на достъп до съд, излизащо извън рамките на нормите на вътрешното право?“.

 По преюдициалните въпроси

 По първия и втория преюдициален въпрос

35      С първите си два въпроса, които следва да бъдат разгледани заедно, запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 10а от Директива 85/337 допуска законодателство, съгласно което в рамките на съдебно производство по обжалване на разрешение за осъществяване на проекти, които могат да имат „значително въздействие върху околната среда“ по смисъла на член 1, параграф 1 от Директива 85/337, неправителствените организации, които подкрепят опазването на околната среда, посочени в член 1, параграф 2 от Директива 85/337 (наричани по-нататък „сдружения за защита на околната среда“), нямат възможността да изтъкнат нарушението на норма, защитаваща изключително обществени интереси, а не правни интереси на частноправни субекти. Запитващата юрисдикция поставя на Съда и въпроса дали посоченият член 10а от Директива 85/337 не допуска подобно законодателство по принцип или само доколкото то не позволява на посочената организация да се позове в съдебно производство на специални разпоредби на правото в областта на околната среда с общностен или с изцяло национален произход.

36      От акта за преюдициално запитване е видно, че въпросът се обосновава от обстоятелството, че приложимото национално законодателство поставя допустимостта на действие като предприетото от жалбоподателя по главното производство в зависимост от твърдението на жалбоподателя, че обжалваният административен акт накърнява лично право, което според националното право може да се квалифицира като публично субективно право.

37      В самото начало следва да се констатира, че член 10а, първа алинея от Директива 85/337 предвижда, че трябва да е налице възможност срещу решенията, действията или бездействията, предмет на посочения член, да се подаде жалба пред съд, за да се „оспори материалната или процесуалната [им] законосъобразност“, без по никакъв начин да ограничава правните основания, които могат да бъдат изтъкнати в подкрепа на подобна жалба.

38      Относно условията за допустимост на жалбите тази разпоредба предвижда две хипотези: допустимостта на жалба може да се обуславя от наличието на „достатъчен правен интерес“ или от твърдението на жалбоподателя за „накърняване на право“, в зависимост от това дали националното законодателство предвижда едното или другото от тези условия.

39      По-нататък член 10а, трета алинея, първо изречение от Директива 85/337 пояснява, че държавите членки определят какво представлява накърняване на право в съответствие с целта да се даде „широк достъп до правосъдие“ на заинтересованата общественост.

40      По отношение на жалбите, подадени от сдруженията за защита на околната среда, член 10а, трета алинея, второ и трето изречение от Директива 85/337 добавя, че за тази цел посочените сдружения трябва да се считат за имащи достатъчен интерес или за имащи права, които могат да бъдат накърнени, в зависимост от това дали националното законодателство предвижда едното или другото условие за допустимост.

41      Тези различни разпоредби трябва да се тълкуват в светлината и с оглед на целите на Орхуската конвенция, с която, както е видно от съображение 5 от Директива 2003/35, законодателството на Съюза следва да бъде „правилно приведено в съответствие“.

42      От това следва, че независимо какъв е изборът на държава членка по отношение на критерия за допустимост на жалба сдруженията за опазване на околната среда имат право съгласно член 10а от Директива 85/337 да подадат жалба пред съд или пред друг независим и безпристрастен орган, установен по закон, за да оспорят материалната или процесуалната законосъобразност на решения, действия или бездействия, предмет на посочения член.

43      Накрая следва също да се припомни, че при липсата на предвидени от правото на Съюза правила в тази област, задача на правния ред на всяка държава членка е да се посочат компетентните юрисдикции и да се определят процесуалните правила за производствата, предназначени да гарантират защитата на правата, които правните субекти черпят от правото на Съюза, като посочените правила не трябва да са по-неблагоприятни от правилата относно сходни съдебни производства по вътрешното право (принцип на равностойност) и не трябва да правят практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени от правния ред на Съюза (принцип на ефективност).

44      В този контекст задача на държавите членки е да определят, когато това се изисква от правната им система, за нарушението на кои права може да се подаде жалба в областта на околната среда в границите, предвидени в член 10а от Директива 85/337, като при това определяне те не могат да лишат сдруженията за защита на околната среда, отговарящи на изискванията по член 1, параграф 2 от тази директива, от възможността да изпълняват ролята, която им е призната както от Директива 85/337, така и от Орхуската конвенция.

45      Що се отнася до законодателство като разглежданото по главното производство, макар за националния законодател да е желателно да ограничи правата, на чието нарушение може да се позове частноправен субект в рамките на съдебно производство във връзка с оспорване на решения, действия или бездействия, посочени в член 10а от Директива 85/337, само до публичните субективни права, подобно ограничение не може да се приложи в такъв вид към сдруженията за защита на околната среда, без да се нарушат целите на член 10а, трета алинея, последно изречение от Директива 85/337.

46      Всъщност, както е видно от тази разпоредба, след като тези сдружения трябва да имат възможност да се позоват на същите права като частноправните субекти, би било в разрез с целта за осигуряване на широк достъп до правосъдие на заинтересованата общественост, от една страна, както и с принципа на ефективност, от друга, посочените сдружения да не могат да изтъкнат и накърняване на норми на правото на Съюза в областта на околната среда единствено поради съображението че тези норми защитават обществени интереси. Всъщност, както е видно от спора по главното производство, това в много голяма степен би ги лишило от възможността за контрол върху спазването на нормите на това право, които най-често са насочени към общия интерес, а не само към защита на индивидуалните интереси на частноправните субекти.

47      От това преди всичко следва, че понятието „накърняване на право“ не може да зависи от условия, които могат да се изпълнят само от други физически или юридически лица, като например условието лицето да е в относително близко съседство със съоръжението или условието то да понася по един или друг начин последиците от неговото функциониране.

48      От това по-общо следва, че член 10а, трета алинея, последно изречение от Директива 85/337, трябва да се тълкува в смисъл, че сред „правата, които могат да бъдат накърнени“, които се счита, че сдруженията за защита на околната среда могат да имат, трябва задължително да се включат нормите на националното право за приложение на законодателството на Съюза в областта на околната среда, както и правилата на правото на Съюза в областта на околната среда, които имат непосредствено действие.

49      В това отношение, за да се даде на запитващата юрисдикция възможно най-полезен отговор, трябва да се отбележи, че сдружение за защита на околната среда трябва да може да се позове срещу обжалваното решение на правно основание, изведено от нарушение на нормите на националното право, произтичащи от член 6 от Директивата за местообитанията.

50      Следователно на първите два въпроса, взети в съвкупност, следва да се отговори, че член 10а от Директива 85/337 не допуска законодателство, съгласно което в съдебно производство по обжалване на акт за одобрение на проекти „които биха оказали значително въздействие върху околната среда“ по смисъла на член 1, параграф 1 от Директива 85/337, неправителствена организация, която подкрепя опазването на околната среда, посочена в член 1, параграф 2 от тази директива, не може да изтъкне нарушение на норма, произтичаща от правото на Съюза и имаща за предмет опазването на околната среда, поради съображението че тази норма защитава единствено обществени интереси, а не и правни интереси на частноправни субекти.

 По третия преюдициален въпрос

51      С третия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска от Съда да се установи дали в рамките на съдебно производство по обжалване на акт за одобрение на проекти „които биха оказали значително въздействие върху околната среда“ по смисъла на член 1, параграф 1 от Директива 85/337, сдружение за защита на околната среда може да изведе от член 10а, трета алинея, последно изречение от Директива 85/337 правото да се позове на нарушението на норми на националното право, произтичащи от член 6 от Директивата за местообитанията, макар националното процесуално право да не позволява това, поради съображението че изтъкнатите правни норми защитават единствено обществени интереси, а не и правни интереси на частноправни субекти.

52      Този въпрос възниква в хипотезата, в която запитващият съд не би могъл да даде на националното процесуално право тълкуване, което да съответства на изискванията на правото на Съюза.

53      В това отношение следва най-напред да се припомни, че задължението за държавите членки да постигнат предвидения в дадена директива резултат, както и задължението им да предприемат всички необходими мерки, общи или специални, за да осигурят изпълнението на това задължение, тежи върху всички органи на държавите членки, включително върху съдебните органи в рамките на тяхната компетентност (вж. в този смисъл Решение от 19 януари 2010 г. по дело Kücükdeveci, C‑555/07, все още непубликувано в Сборника, точка 47 и цитираната съдебна практика).

54      Съдът е приел, че във всички случаи, когато от гледна точка на съдържанието си разпоредбите на една директива изглеждат безусловни и достатъчно точни, частноправните субекти могат основателно да се позовават на тях пред националния съд срещу държавата, ако тя се въздържа да транспонира в предвидения срок дадена директива в националното право или ако транспонирането е неправилно (вж. по-специално Решение от 12 февруари 2009 г. по дело Cobelfret, C‑138/07, Сборник, стр. I‑731, точка 58).

55      В това отношение следва да се констатира, че член 10а от Директива 85/337, разглеждан като цяло, оставя на държавите членки значителна свобода на преценка да определят както какво представлява накърняване на право, така и по-специално условията за допустимост на жалбите и органите, пред които трябва да бъдат подадени последните.

56      Това обаче не се отнася до последните две изречения от трета алинея от този член.

57      Като предвиждат, от една страна, че интересът на всяка неправителствена организация, отговаряща на посочените в член 1, параграф 2 от Директива 85/337 изисквания, се счита за достатъчен, и от друга страна, че такива организации са носители на права, които могат да бъдат накърнени, тези разпоредби определят точни правила, независещи от други условия.

58      Освен това, както бе посочено по-горе, към правата, на които сдруженията за защита на околната среда трябва да могат да се позовават в съдебно производство на основание член 10а от Директива 85/337, спадат нормите на правото на Съюза в областта на околната среда, и по-специално нормите на националното право, произтичащи от член 6 от Директивата за местообитанията.

59      Ето защо на третия въпрос следва да се отговори, че неправителствена организация, която подкрепя опазването на околната среда, посочена в член 1, параграф 2 от Директива 85/337, може да изведе от член 10а, трета алинея, последно изречение от Директива 85/337, правото да се позове в рамките на съдебно производство по обжалване на акт за одобрение на проекти „които биха оказали значително въздействие върху околната среда“ по смисъла на член 1, параграф 1 от Директива 85/337, на нарушение на норми на националното право, произтичащи от член 6 от Директивата за местообитанията, макар националното процесуално право да не позволява това, поради съображението че изтъкнатите правни норми защитават единствено обществени интереси, а не и правни интереси на частноправни субекти.

 По съдебните разноски

60      С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:

1)      Член 10а от Директива 85/337/ЕИО на Съвета от 27 юни 1985 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда, изменена с Директива 2003/35/EО на Европейския парламент и на Съвета от 26 май 2003 година, не допуска законодателство, съгласно което в съдебно производство по обжалване на акт за одобрение на проекти „които биха оказали значително въздействие върху околната среда“ по смисъла на член 1, параграф 1 от Директива 85/337, изменена с Директива 2003/35, неправителствена организация, която подкрепя опазването на околната среда, посочена в член 1, параграф 2 от тази директива, не може да изтъкне нарушение на норма, произтичаща от правото на Съюза и имаща за предмет опазването на околната среда, поради съображението че тази норма защитава единствено обществени интереси, а не и правни интереси на частноправни субекти.

2)      Подобна неправителствена организация може да изведе от член 10а, трета алинея, последно изречение от Директива 85/337, изменена с Директива 2003/35, правото да се позове в рамките на съдебно производство по обжалване на акт за одобрение на проекти „които биха оказали значително въздействие върху околната среда“ по смисъла на член 1, параграф 1 от изменената Директива 85/337, на нарушението на норми на националното право, произтичащи от член 6 от Директива 92/43/ЕО на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна, изменена с Директива 2006/105/ЕО на Съвета от 20 ноември 2006 година, макар националното процесуално право да не позволява това, поради съображението че изтъкнатите правни норми защитават единствено обществени интереси, а не и правни интереси на частноправни субекти.

Подписи

---

*Език на производството: немски.