52011DC0440

ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО СЪВЕТА

относно клаузата за изключване (член 10 от приложение XI към Правилника за персонала)

Резюме

По време на дискусиите относно годишното адаптиране на възнагражденията и пенсиите на служителите на ЕС Съветът заяви, че последните финансови и икономически кризи са довели до сериозно и внезапно влошаване на икономическото и социалното положение в ЕС и изиска от Комисията да представи подходящи предложения въз основа на член 10 от приложение XI към Правилника за персонала.

В решението, постановено на 24 ноември 2010 г. по Дело C-40/10, Съдът подчерта, че клаузата за изключване позволява да се вземат под внимание последствията от влошаване на икономическото и социалното положение, което е както сериозно, така и внезапно, и при което чрез „нормалния метод“ възнагражденията на длъжностните лица не биха били адаптирани достатъчно бързо. Съдът изясни, че процедурата, изложена в член 10 от приложение XI към Правилника за персонала, е единственият начин за вземане предвид на икономическа криза при адаптирането на възнагражденията и за неприлагане вследствие на това на критериите, установени в член 3, параграф 2 от посоченото приложение.

Чрез метода цялостно се измерва, посредством принципа за синхронизиране, съответното икономическо и социално положение в Съюза, отразено в решенията на държавите-членки относно заплатите на националните държавни служители. Законодателят внимателно е избрал критериите, които да се вземат под внимание за адаптиране на възнагражденията и пенсиите; тези критерии могат да се прилагат както при подем, така и при спад на икономиката.

Клаузата за изключване не е клауза от икономически цикъл: следователно ще се използва при наличието на извънредни събития в ЕС и само ако не е възможно те да се оценят чрез метода. Тя няма да се използва, когато ЕС е във фаза на спад на икономическия цикъл.

Комисията използва 15 показателя, за да оцени дали е необходимо клаузата за изключване да се използва през 2011 г. В съответствие с европейската икономическа прогноза, изготвена от ГД „Икономически и финансови въпроси“ на 13 май 2011 г., от показателите е видно, че икономическото възстановяване в ЕС продължава да напредва.

Заключението в доклада е, че по време на разглеждания период от 1 юли 2010 г. до средата на май 2011 г. не е настъпило сериозно и внезапно влошаване в икономическото и социалното положение в Съюза и че не е целесъобразно да се представя предложение по член 10 от приложение XI към Правилника за персонала.

Въпреки това, на 29 юни 2011 г. Комисията разгледа проект на предложение за нов метод, съдържащ възможни изменения на механизма на клаузата за изключване, за да може в бъдеще тази клауза да се прилага автоматично при определени условия.

Въведение

По време на дискусиите относно годишното адаптиране на възнагражденията и пенсиите на длъжностните лица и другите служители на ЕС, Съветът направи следното изявление:

Съветът отбелязва, че последните финансови и икономически кризи, настъпили в ЕС и довели до значителни фискални промени и увеличена несигурност по отношение на работата в няколко държави-членки, сериозно и внезапно влошават икономическото и социалното положение в ЕС. В този контекст Съветът поиска от Комисията, в съответствие с член 241 от ДФЕС, и въз основа на член 10 от приложение XI към Правилника за персонала и с оглед на обективните данни, предоставени от Комисията, своевременно да представи подходящи предложения, които Европейският парламент и Съветът да разгледат и приемат преди края на 2011 г.

Съгласно член 241от ДФЕС Съветът, като действа с обикновено мнозинство, може да поиска от Комисията да предприеме проучвания, които счита за уместни за осъществяването на общите цели, и да му представи съответни предложения. Ако Комисията не представи предложение, трябва да информира Съвета за причините.

Настоящият доклад е в съответствие с искането на Съвета и с член 241 от ДФЕС. Той обхваща периода, започващ от датата на влизане в сила на последното годишно адаптиране на възнагражденията и пенсиите (1 юли 2010 г.) до момента, в който най-новите данни бяха разпространени за целите на настоящия доклад (средата на май 2011 г).

Правен контекст

Съгласно член 65 от Правилника за персонала „Съветът ежегодно преразглежда основните месечни заплати на длъжностните лица и на другите служители на Съюза. Преразглеждането се извършва през септември съгласно съвместен доклад на Комисията, изготвен въз основа на съвместен индекс, изготвен от Статистическата служба на Европейския съюз в съгласие с националните статистически служби на държавите-членки; индексът отразява положението във всяка от държавите-членки на Съюза към 1 юли всяка година.

При преразглеждането Съветът преценява дали, като част от икономическата и социална политика на Съюза, заплатата трябва да бъде коригирана. По-специално Съветът взема предвид увеличението на заплатите, получавани в публичния сектор, и нуждите от назначаване на нов персонал.“

Съгласно член 65а от Правилника за персонала правилата за прилагането на членове 64 и 65 от този Правилник са посочени в приложение ХI.

В член 3, параграфи 1 и 2 от приложение XI към Правилника за персонала е предвидено:

1. Съгласно член 65, параграф 3 от Правилника за персонала Съветът, по предложение на Комисията и въз основа на критериите, посочени в раздел 1 от настоящото приложение, преди края на всяка година взема решение относно адаптирането на заплатите и пенсиите, с действие от 1 юли.

2. Размерът на адаптирането се определя чрез умножаване на брюкселския международен индекс по специфичния индикатор. Адаптирането е в нетно изражение в еднакъв за всички процент.

В член 10 от приложение XI към Правилника за персонала (клаузата за изключване) е предвидено:

В случай на сериозно и внезапно влошаване на социално-икономическото положение в Съюза, оценено като такова в светлината на обективни данни, представени за тази цел от Комисията, последната внася подходящо предложение, по което Европейският парламент и Съветът се произнасят в съответствие с процедурата, предвидена в член 336 от Договора за функционирането на Европейския съюз.

Връзката между член 3 от приложение XI и клаузата за изключване беше анализирана от Съда в решение по дело C-40/10 Комисията срещу Съвета. Съветът отбеляза, че клаузата за изключване „…позволява при изключителни обстоятелства в определени случаи предвиденият в член 3 от приложение XІ към Правилника метод да не бъде приложен, без обаче да бъде изменян или отменян за следващите години“ (параграф 74, допълнително подчертан).

В допълнение Съдът обясни, че „ …както Комисията приема в своя Доклад от 27 юни 1994 г. за приложимостта на клаузата за изключване (SEC(94) 1027 окончателен, точка II.3, стр. 5 и 6), тази клауза позволява да се отчетат последиците от едновременно сериозно и внезапно влошаване на социално-икономическото положение, когато възнагражденията на длъжностните лица няма да бъдат адаптирани достатъчно бързо при прилагане на „нормалния метод“ (параграф 75, допълнително подчертан).

Съдът изясни, че: „… предвидената в член 10 [от приложение XI към Правилника за длъжностните лица] е единствената възможност за вземане предвид на икономическа криза при адаптирането на възнагражденията и за неприлагане вследствие на това на критериите, установени в член 3, параграф 2 от посоченото приложение“ (параграф 77, допълнително подчертан) .

Този извод не може да бъде оборен от обстоятелството, че прилагането на член 10 от приложение XІ към Правилника зависи от предложение на Комисията. По-специално от член 17, параграф 2 ДЕС следва, че член 10 е съобразен с институционалното равновесие, предвидено в Договорите, които по принцип предоставят на Комисията монопол върху предложенията в законодателните процедури.“ (параграф 78).

Цели и основополагащи принципи на метода

Комисията счита за уместно да резюмира принципите в основата на метода за адаптиране на заплатите и пенсиите, които вече са обяснени в Доклада на Комисията относно приложение XI към Правилника за длъжностните лица (COM(2008) 443).

Разпоредбите на сегашния метод за адаптиране на възнагражденията и пенсиите се прилагат от 1 юли 2004 г. до 31 декември 2012 г. и са изложени в членове 64, 65 и 65a от Правилника за персонала и приложение XI към него.

Главните цели на метода са:

- автоматично адаптиране на заплатите, за да се избегне разстройването на работата на институциите и агенциите на Съюза, предизвикано от ежегодни преговори и възможни протести;

- прозрачни, ефикасни и относително прости правила за определяне на адаптирането на заплатите на длъжностните лица и другите служители на всички институции на ЕС.

За да се гарантира, че методът функционира правилно, са изложени следните принципи:

- равенство на покупателната способност на служителите на ЕС независимо от местоработата им;

- синхронизиране с националните служители по отношение на промените на покупателната способност.

Два аспекта от метода следва да се разгледат по-подробно:

- принципът за синхронизиране;

- разликата във времето.

Принцип за синхронизиране

В съответствие с член 1, параграф 4 от приложение XI, глобалният (специфичен) индикатор се изчислява, за да се отрази реално средната промяна в нетното възнаграждение на националните служители в централните администрации, т.е. след като се вземе под внимание инфлацията в държавата, в която работят. След това, както е предвидено в член 3, параграф 2 от приложение XI, инфлацията на потребителските цени в Брюксел, който е референтното място, където работят повечето длъжностни лица на ЕС, се измерва спрямо брюкселския международен индекс (БМИ). Накрая БМИ се умножава по глобалния специфичен индикатор, за да се изчисли основното годишно адаптиране на основните заплати на длъжностните лица на ЕС, като това адаптиране може да бъде положително или отрицателно.

Следователно промяната в покупателната способност на длъжностните лица на ЕС се определя изцяло от глобалния специфичен индикатор, който гарантира равностойност с изменението на покупателната способност на националните служители. Това е принципът за синхронизиране.

Присъща за метода разлика във времето

В съответствие с член 1, параграф 2 и член 4 от приложение XI към Правилника за персонала чрез брюкселския международен индекс се отчитат промените в потребителските цени между месец юни на предходната година и месец юни на настоящата година, а между 1 юли на предходната година и 1 юли на настоящата година Евростат изчислява специфичните индикатори, които отразяват промените в реалното възнаграждение на държавните служители в централните администрации на държавите от представителната извадка. Съгласно член 3, параграф 1 от приложение XI към Правилника за персонала Съветът, по предложение на Комисията, преди края на всяка година, трябва да вземе решение за адаптиране на възнагражденията и пенсиите, влизащо в сила на 1 юли. Следователно годишното адаптиране е приложимо с максимално закъснение от една година. Има и допълнително закъснение от не повече от шест месеца, докато бъде приет регламентът за адаптиране на заплатите, което трябва да случи преди 31 декември и който се прилага с обратна сила.

Законодателят счете, че методът би могъл да функционира с тази разлика във времето, а длъжностните лица и другите служители на ЕС ще бъдат в състояние да понесат последствията от ежегодната инфлация. Поради това в член 65 е предвиден само годишният срок за адаптиране на възнагражденията. И все пак, съществува възможността да се приложи временното адаптиране на възнагражденията, предвидено в членове 4—8 от приложение XI към Правилника за персонала, ако между юни и декември е настъпила значителна промяна в жизнения стандарт.

Клауза за изключване

И все пак, законодателят прие клауза за изключване. С тази клауза се поставят редица условия, които трябва да бъдат изпълнени, преди да се предприеме каквото и да било действие:

- влошаването трябва да бъде и сериозно, и внезапно, да се отразява на икономическото и социалното положение в Съюза и да бъде оценено в контекста на обективни данни, предоставени от Комисията;

- влошаването трябва да бъде такова, че да не може да се отчете правилно чрез метода поради необичайното си естество от гледна точка на време и размери.

Клаузата за изключване предвижда, че ако са налице обективни причини, за да бъде задействана, Комисията е задължена да представи подходящи предложения, по които Европейският парламент и Съветът да вземат решение в съответствие с член 336 от ДФЕС.

Условия за задействане на клаузата за изключване

Формулировката на клаузата за изключване следва внимателно да се разгледа, тъй като за задействането на клаузата трябва да бъдат изпълнени всички условия, изложени в член 10 от приложение XI към Правилника за персонала.

„Влошаване“ е термин, който се използва, за да се опише влошаването на икономическото и социалното положение. Дали е настъпило „сериозно“ влошаване на икономическото и социалното положение следва да се определи във връзка и с мащаба, и с продължителността на идентифицираните икономически и социални последствия. В този контекст е особено важно да се прави разграничение между обичайните колебания в икономическия цикъл и тези, причинени от външни събития.

Дали са изпълнени гореизложените условия следва да се оцени посредством редица обективни показатели, които обхващат както икономическата, така и социалната област. Тези показатели следва да са съобразени със следния набор от подходящи и общоприети принципи[1]:

- Показателят следва да отразява същността на проблема и да е с ясно и общоприето нормативно тълкуване.

- Показателят следва да бъде стабилен и статистически утвърден.

- Показателят следва да бъде навременен и да подлежи на преразглеждане.

- Показателите следва да акцентират върху ЕС като цяло, а не върху отделни държави-членки.

- Показателите следва да бъдат взаимно съгласувани.

- Наборът от показатели следва да бъде колкото е възможно по-прозрачен и достъпен за гражданите на ЕС.

- Когато е възможно, следва да се прибягва до съществуващите набори от показатели.

В съответствие с тези принципи следните 15 показателя са подходящи:

- Икономическа активност: растеж на БВП, вътрешно търсене, запаси, нетен износ, частно потребление, публично потребление, общи инвестиции и инфлация (Хармонизиран индекс на потребителските цени (ХИПЦ)) в Съюза;

- Публични финанси: салдо по консолидирания държавен бюджет и публичен дълг в Съюза;

- Пазар на труда: общо заети лица, равнище на безработицата и компенсация на служителите в Съюза;

- Показатели за очакванията: показателят за икономическото доверие и очакванията относно заетостта в Съюза.

За да се оцени дали изложените в клаузата за изключване критерии понастоящем са изпълнени, анализът на икономическото и социалното положение следва да се извърши за периода от юли 2010 г до средата на май 2011 г. (в зависимост от наличността на подходящи данни или прогнози), тъй като периодът до 1 юли 2010 г. вече бе включен в годишното адаптиране за 2010 г. Това е в съответствие с определението за „внезапно“ влошаване, посочено в член 10 от приложение XI към Правилника за персонала. И все пак, представен е по-дълъг период за осигуряването на общ преглед, където е подходящо.

Запазване на принципа за синхронизиране

С метода цялостно се измерва, посредством принципа за синхронизиране, съответното икономическо и социално положение в Съюза, отразено в решенията на държавите-членки относно заплатите на националните държавни служители. Законодателят внимателно е избрал критериите, които да се вземат под внимание при адаптиране на възнагражденията и пенсиите; тези критерии могат да се приложат както при подем, така и при спад на икономиката.

Методът за адаптиране на възнагражденията и пенсиите е в сила от почти четиридесет години. През този дълъг период икономиката на ЕС е преминала през периоди на бърз растеж, както и на икономически спад.

Принципът за синхронизиране с националните служители по отношение на промените в покупателната способност, заложен в Правилника за персонала от 1962 г., трябва да се поддържа също и по време на икономически спад в Европейския съюз. Това е изцяло в съответствие с член 65, който предвижда, че трябва да се обърне специално внимание на всяко увеличение на заплатите в сектора на публичната служба по време на годишния преглед.

И все пак, ако чрез метода не е възможно да се отчете правилно дадено внезапно и сериозно влошаване поради неговото необичайно естество от гледна точка на време или мащаби, следва да се използва клаузата за изключване.

Различно тълкуване би довело до непоследователни резултати: въпреки възможността с метода правилно да се отразяват икономическите и социалните развития в ЕС посредством въздействието им върху заплатите на държавните служители, законодателят ще трябва да предприеме изключителни мерки по отношение на годишното адаптиране на възнагражденията и пенсиите на служителите на ЕС. Подобно тълкуване не би било в контекста на икономическата и социалната политика на Европейския съюз, както е посочено в член 65 от Правилника за персонала.

Същото се отнася и до разликата във времето, присъща за метода. Референтният период по дефиниция предполага максимално закъснение от една година при адаптирането на заплатите (макар че на практика закъснението може да бъде по-малко). Макар че законодателят счете, че методът би следвало да работи с тази разлика във времето, с клаузата за изключване е напълно възможно тя да се намали, ако държавите-членки предприемат изключителни мерки, за да адаптират заплатите на националните служители, което следва да се приложи и по отношение на служителите на ЕС, без да се чака следващото годишно адаптиране.

Следователно подходящите предложения, когато е необходимо, следва да отразяват извънредното развитие, което не е било достатъчно добре отчетено чрез метода. Тези предложения не бива да надхвърлят правилата за прилагане, изложени в приложение XI към Правилника за персонала: няма обективна причина за прилагане на критериите освен промяната в покупателната способност в държавните служби на държавите-членки, защото това би подкопало ефекта от метода и би наложило вземането на допълнителни мерки спрямо служителите в ЕС, без такива мерки да са били прилагани по отношение на националните служители в държавите-членки.

И накрая, клаузата за изключване не е клауза от икономически цикъл. Както е изяснено по-горе, законодателят внимателно е подбрал икономическите и социалните критерии, които да бъдат взети предвид при адаптирането на заплатите и пенсиите; тези критерии могат да се приложат при икономически растеж, както и при икономически спад. Методът може да се приложи по еднакъв начин, когато заплатите в държавите-членки се увеличават или намаляват, а нарастването или загубата на покупателна способност на националните служители ще се отрази пряко в заплатите и пенсиите на служителите на ЕС. Затова и клаузата за изключване трябва да се използва, когато са налични извънредни развития в ЕС и само ако не е възможно те да се оценят с метода. Тя не трябва да се използва, когато ЕС е във фаза на спад на икономическия цикъл.

Икономическо и социално положение в ЕС

Както при повечето случаи на обусловена от финансови сътресения криза, неотдавнашната криза беше предшествана от сравнително дълъг период на кредитен растеж, ниски премии за риск, покачващи се цени на активите и преди всичко появата на изкуствено завишени цени в сектора на недвижимите имоти. Още през лятото на 2007 г. неспособността на някои банки да оценят своите инвестиционни фондове потвърди подозрението, че е възможно да настъпи финансова криза поради значително излагане от страна на банките на рискови ипотечни заеми в Америка. Това се случи няколко месеца преди кризата реално да настъпи през 2008 г.

Публичните органи все още считаха зараждащата се криза за проблем с ликвидността и не очакваха да настъпи срив в системата, докато събитията през септември 2008 г. ги принудиха да реагират остро, за да възстановят бързо спокойствието на финансовите пазари.

Междувременно подходящите реакции в сферата на макроикономическата политика спомогнаха за ограничаване на времетраенето на кризата и за създаване на условия за икономическо възстановяване[2].

За да се определи дали избраният референтен период (10 юли 2010 г. — средата на май 2011 г.) е най-подходящият период за оценяване дали клаузата за изключване следва да се приложи, събитията непосредствено преди този период следва да се разгледат накратко.

Предходен период

Годишно адаптиране през 2009 г. и 2010 г.

През периода юли 2008 г.—юли 2009 г. чрез глобалния специфичен индикатор бе установено увеличение от 2,7 % на покупателната способност на държавните служители в централната администрация (вж. таблица 1). Това увеличение и брюкселският международен индекс (БМИ) (0,9 %) допринесоха за адаптиране в размер на 3,7 % за юли 2009 г.—юли 2010 г. поради заложената в метода разлика във времето (вж. таблица 2). Чрез синхронизиране увеличението на покупателната способност на длъжностните лица на ЕС от юли 2009 г. до юли 2010 г. се равнява на това на националните служители през предходния едногодишен период (2,7 %).

[pic]

През периода от юли 2009 г. до юли 2010 г. шест от осемте държави-членки от представителната извадка приеха увеличения на номиналните заплати (вж. таблица 3). Средно те възлизаха повече или по-малко на замразяване на основните заплати (-0,6 % включително корекцията във Франция; на практика -0,3 %[3]). Главно поради инфлацията (1,7 %) това доведе до спад в покупателната способност на националните служители (-2,2 %). Посредством синхронизиране това автоматично беше отразено в прегледа за 2010 г., когато възнагражденията на длъжностните лица на ЕС също бяха замразени[4] (вж. таблица 4).

[pic]

Държавите-членки от представителната извадка приеха адаптиране на заплатите в периода 2007 г.—2010 г., от което не би могло да се очаква резултатите да бъдат изключителни, предвид разликата във времето, заложена в метода: това адаптиране доведе най-много до 2,2 % намаление на покупателната способност в периода юли 2009 г.—юли 2010 г. В същото време други държави-членки, по-специално новите, намалиха заплатите (вж. таблица 5). Като цяло специфичният индикатор за 27-те държави-членки би възлязъл на -2,0 %, което би довело дори до по-висока стойност на адаптирането на заплатите на служителите на ЕС. Според цифрите на Евростат от март 2011 г. за периода от юли 2010 г. до юли 2011 г. се очаква допълнителен спад от 1,3 %.

Ако много държави-членки, които представляват значителна част от БВП на ЕС и следователно, по дефиниция, са отразени в глобалния специфичен индикатор, бяха намалили заплатите, Комисията щеше да представи подходящи предложения, за да постави на преден план загубата на покупателна способност на длъжностните лица на ЕС.

[pic]

И все пак, ефектът от разликата във времето, настъпил през този период, не беше счетен за прекомерен. Амплитудата на ефекта от разликата във времето може да се оцени чрез определяне на разликата между промяната в покупателната способност на националните служители и тази на длъжностните лица на ЕС през дадена година. Тази разлика се равняваше на -4,0 % в периода от юли 2008 г. до юли 2009 г., т.е. промяната в покупателната способност на националните служители беше с 4,0 точки по-голяма от тази на длъжностните лица на ЕС. Покупателната способност на националните служители действително се увеличи с 2,7 % през този период, докато покупателната стойност на длъжностните лица на ЕС спадна с 1,3 %. През периода от юли 2009 г. до юли 2010 г. се случи приблизително обратното с разлика от 4,9 %, като чрез синхронизиране длъжностните лица на ЕС извлякоха полза от увеличаването на покупателната способност, предоставено на националните служители през предходния период (вж. таблица 6).

[pic]

Прилагането на метода през 2009 г. доведе до годишно адаптиране от 3,7 % за длъжностните лица на ЕС, което Съветът счете за неподходящо в този момент. И все пак, това увеличение беше резултат от принципа за синхронизиране (тъй като заплатите в националните служби бяха увеличени), а ефектът от разликата във времето, макар и значителен, все пак беше в разумни граници и нямаше вероятност да попречи на правилното функциониране на метода. Следователно нямаше нужда клаузата за изключване да се прилага през 2009 г.

Отклонение от принципа за синхронизиране

За да се приложи принципът за синхронизиране, изложен в метода за адаптиране на възнагражденията на длъжностните лица на ЕС, промяната в заплатите на националните служители се следи, а средната промяна в тяхната покупателна способност се прилага, за да се определи промяната в покупателната способност на заплатите на длъжностните лица на ЕС. И все пак, годишното адаптиране, изчислено въз основа на даден 12-месечен период, се взема предвид, за да се адаптират заплатите на служителите на ЕС през следващата година. Следователно покупателната способност на длъжностните лица на ЕС следва средната покупателна способност на националните служители в държавите-членки, съставящи представителната извадка, със систематична разлика във времето, заложена в метода (вж. фигура 1, таблица 7 и таблица 8).

[pic]

[pic]

[pic]

И все пак, както Комисията вече отбеляза през 2008 г.[5], действието на принципа за синхронизиране се обезсилва до известна степен, като потенциално това е в ущърб на длъжностните лица на ЕС. Въпреки че заплатите им са засегнати от промените в националните социалноосигурителни вноски чрез специфичния индикатор, социалноосигурителните вноски, плащани от длъжностните лица на ЕС, биват периодично и независимо адаптирани. Специалният налог, който представлява допълнително отчисление от възнаграждението на длъжностните лица на ЕС, въвежда още един елемент на двойно отчитане. За да се извърши правилно сравнение между покупателната стойност на националните служители и тази на длъжностните лица на ЕС, тези показатели трябва да се вземат под внимание (вж. фигура 2, таблица 9 и таблица 10).

[pic]

[pic]

[pic]

В резултат на това общата покупателна способност[6] на националните служители спадна с 1,8 % между 2004 г. и 2010 г., докато тази на длъжностните лица в ЕС спадна с 4,3 % през същия период.

Принципът за синхронизиране следва да бъде запазен във всички икономически цикли. Това произлиза от предположението, че държавите-членки биха предприели подходящи мерки по отношение на своите държавни служители, което директно би повлияло на заплатите на длъжностните лица ЕС. Въпреки този принцип възнаграждението на длъжностните лица на ЕС значително се различава от това на националните служители от 2004 г. насам, като тази разлика е в ущърб на служителите на ЕС.

Оценяване на икономическото и социалното положение в ЕС по време на референтния период

Икономиката в ЕС е в процес на възстановяване

Рецесията приключи през есента на 2009 г. и подготви условията за възстановяване, което бе подпомогнато от силен подем през второто тримесечие на 2010 г., като икономическата дейност нарасна с 1 % (на четиримесечие спрямо предходното четиримесечие в еврозоната), до голяма степен поради скок в промишлеността, дължащ се на износа. Тъй като през третото и четвъртото тримесечие темпото на растеж (0,3 %) намаля, възстановяването в ЕС се забави през втората половина на 2010 г., понеже световната икономика премина през период на застой, а лошите атмосферни условия в Европа засегнаха растежа на инвестициите през четвъртото тримесечие на 2010 г. Като цяло, през цялата 2010 г. БВП се увеличи с 1,8 % и в еврозоната, и в ЕС. Пролетната прогноза на ГД „Икономически и финансови въпроси“ потвърждава продължаващото възстановяване на икономиката на ЕС[7]. Очаква се икономическият растеж в Европа да продължи да следва тенденцията около 1,7 % (еврозона) и 1,8 % (ЕС) както през 2011 г., така и през 2012 г. (вж. фигура 3).

[pic]След като отбеляза най-ниската си стойност от 1990 г. насам през март 2009 г. (66,9), показателят за икономическо доверие[8] достигна своята средна стойност за периода 1990—2010 г. през април 2010 г. (100 по дефиниция). Оттогава насам той стабилно се покачи до 107,4 през март 2011 г., но леко се понижи през април и май 2011 г. (вж. фигура 4). Значителното повишение, наблюдавано от март 2009 г., се дължи главно на очаквания в промишлеността[9].

[pic]За продължаващото икономическо възстановяване допринася износът, който нарасна с 4,4 % (тримесечие спрямо тримесечие) през второто тримесечие на 2010 г., но после намаля до 2,2 % и 1,8 % съответно през третото и четвъртото тримесечие. Основно участие в растежа на БВП през втората половина на 2010 г. имаше нетният износ, докато увеличението на инвестициите не успя да надхвърли износа като главен двигател на растежа. Запасите оказаха отрицателно въздействие върху растежа на БВП през първата половина на 2010 г., докато през последното тримесечие на 2010 г. при частното потребление се наблюдаваха някои окуражителни признаци (вж. фигура 5).

Публичните финанси в ЕС рязко се влошиха през последните години. Дефицитът в общия консолидиран държавен бюджет се увеличи от по-малко от 1 % от БВП през 2007 г. до почти 7 % от БВП през 2009 г. Това доведе до голямо увеличение на съотношението на дълга към БВП в ЕС. И все пак, влошаването на фискалните позиции не се дължи единствено на циклични фактори, а е започнало още преди резкия спад на икономическата дейност през 2008—2009 г. През 2010 г. бюджетното салдо няма да се влоши допълнително, а дори може леко да се подобри вследствие на икономическия растеж, който е по-добър от очакваното, и вследствие на постепенното отминаване на ефекта от бюджетните стимули.

[pic]

Публичните финанси започват да се адаптират

ЕС реагира на икономическия спад бързо и решително. Освен намесата за стабилизиране, възстановяване и реформиране на банковия сектор, през декември 2008 г. беше стартиран Европейският план за икономическо възстановяване (ЕПИВ). Целта на ЕПИВ беше да се възстанови доверието и да се подпомогне търсенето посредством координирано „вливане“ на покупателна способност в икономиката наред със стратегически инвестиции и мерки за подобряване на бизнеса и пазарите на труда. Тези скъпоструващи намеси значително повлияха на публичните финанси: съотношението на дълга към БВП в четирите най-големи европейски икономики надвишава 75 %, което е много над прага, предвиден в Пакта за стабилност и растеж. Като цяло, публичният дълг достигна 80,2 % от БВП в рамките на ЕС и се очаква тази тенденция на растеж да се запази през прогнозния период (2011—2012 г.), достигайки 83,3 % от БВП през 2012 г. (вж. фигура 6).

[pic]

В този контекст правителствата вече започнаха да извършват фискални корекции и структурни реформи в публичните финанси: повече от половината от държавите-членки планират да имат по-нисък дефицит на консолидирания държавен бюджет през 2010 г., отколкото през 2009 г.; прогнозата за общия държавен дефицит в рамките на ЕС е той да намалее от 6,4 % от БВП през 2010 г. до 4,7 % през 2011 г. и 3,8 % през 2012 г. Постоянните високи нива на дълга действително биха могли да попречат на икономическото възстановяване главно по три начина: по-големи спестявания от страна на домакинствата, финансиране на дефицити посредством данъчно облагане, водещо до изкривявания, и увеличение на държавните премии за риск. Също така ефектът на доверие би могъл да компенсира отрицателния ефект от консолидирането, което предполага ефект на свиване. Основният стремеж е да се избегне подновяване на сътресенията на пазарите на суверенни дългове, каквито бяха усетени в началото на 2010 г.

Като цяло икономическото възстановяване в ЕС, изглежда, укрепва, като понастоящем се предприемат мерки за адаптиране на публичните финанси, а инфлацията продължава да бъде удържана[10].

Инфлацията продължава да бъде под контрол

Въпреки високите съотношения на дълговете инфлацията остава под контрол: инфлацията спрямо Хармонизирания индекс на потребителските цени (ХИПЦ) се очаква да достигне средна стойност от 2,1 % през 2010 г. в ЕС и да се повиши до 3,0 % през 2011 г., след което да спадне до 2,0 % през 2012 г. (вж. фигура 7).

[pic]

В този контекст не се очаква в близко бъдеще да настъпи т.нар. „инфлационна спирала“. И все пак, съществуват опасения за прекъсване на доставките на петрол поради събитията в Близкия изток и Северна Африка, което упражнява натиск върху цените на стоките.

Вторичен ефект от увеличението на цените на стоките върху инфлацията би настъпил, ако лицата, определящи цените, и заетите лица не желаят да поемат пълното увеличение на разходите. Тъй като лицата, определящи цените, прехвърлят част от разходите върху производството, а заетите лица изискват по-високи заплати (за да компенсират по-високата фактура за енергия), е възможно да се създаде спирала от работна заплата—цена. По този начин първоначалният шок от цените на стоките ще се запази. Освен това механизмът би довел до едновременно увеличение в очакванията за инфлацията, повлиявайки както на стратегията за ценообразуване, така и на преговорите за работната заплата.

И все пак, при сегашните обстоятелства не се наблюдават признаци за вторични ефекти в европейската икономика, а Европейската централна банка, която следи ситуацията, е готова да затегне паричната политика в опит да задържи инфлацията близо до целевите стойности. Действително, в момента очакванията за инфлацията са близо до целевите показатели, а договореностите за работната заплата и определянето на цените извън пазарите на хранителни стоки и енергия не предизвикват безпокойство. При последните преговори относно работните заплати в ЕС няма признаци за искания на прекомерни заплати.

Вероятността за появата на вторични ефекти през следващите месеци може би не е много висока. Положението, пред което икономиката на ЕС е изправена в близко бъдеще, е много различно от това по време на петролните шокове през 70-те години на ХХ век, когато измина само една година преди първоначалният шок върху цените на енергията да обхване основната инфлация. Паричната политика сега е по-убедителна, заетите лица разполагат с по-голяма гъвкавост на пазара на труда, а лицата, продаващи стоки и услуги, са изправени пред по-голяма конкуренция. Сегашният застой в европейската икономика също ще спомогне инфлацията да бъде държана под контрол.

Положението на пазара на труда започна да се стабилизира

Съкращаването на работни места беше прекратено през второто тримесечие на 2010 г. След връхната точна от 9,6 % прогнозите са, че нивото на безработицата в ЕС слабо ще се понижи до 9,5 % през 2011 г. Това понижение ще бъде по-значително през 2012 г., когато се очаква нивото да падне до 9,1 % (вж. фигура 8).

[pic]

По-специално, пазарът на труда в еврозоната се оказа изненадващо устойчив по време на рецесията в сравнение с опита досега, като основно за това допринесоха политическите мерки, взети по време на кризата, които помогнаха на по-възрастните работници и жените да запазят работните си места. Очакванията за заетостта следват възходяща тенденция от началото на 2010 г., по-специално в производствения сектор, но също и в този на услугите, при който дългосрочната средна стойност (ДСС) се очаква бъде надвишена (вж. фигура 9).

[pic]И все пак, можем да наблюдаваме значителни разлики в реакциите на безработицата в различните държави, дължащи се на различните положения и структури на националните пазари на труда. Някои държави са особено засегнати, като нивото на безработицата надвишава 10 % в девет държави-членки.

Компенсация в публичния сектор спрямо общата икономика

Комисията счита също, че би било полезно да се сравни положението на наетите лица в публичния сектор с общата икономика в ЕС. За тази цел можем да разгледаме компенсацията на наетите лица, чрез която се измерват общите разходи за труд за всички наети лица, наречени брутно трудово възнаграждение, включително извънреден труд и бонуси, заедно с обезщетенията в натура и социалните вноски от работодателя[11], както в публичния сектор (сектора на общата администрация[12]), така и в общата икономика. Следва да се отбележи, че данните относно общата икономика включват тези относно публичния сектор. Делът на публичния сектор в общата икономика е от порядъка на 22 %.

Като цяло, можем да отбележим, че компенсацията в частния сектор е силно обвързана с икономическите цикли: компенсацията на наетите лица в общата икономика се увеличи с 5,3 % през 2007 г. и с 4,3 % през 2008 г, но спадна с 0,2 % през 2009 г. в пика на финансовата криза, докато БВП спадна с 4,2 % (вж. фигура 11).

Въпреки това, макар че не е задължително компенсацията в сектора на публичната служба не е задължително да следва икономическите цикли, годишното увеличение на компенсацията за наетите лица в публичния сектор спадна от 3,7 % до 1,2 % през 2010 г. Според прогнозите на ГД „Икономически и финансови въпроси“ тази тенденция се очаква да продължи през 2011 г. (0,6 %) и 2012 г. (1,3 %), а компенсацията в общата икономика вероятно ще се увеличи с 2,4 % през 2011 г. и 3,2 % през 2012 г. (вж. фигура 10).

Освен това, макар и възстановяването на икономиката да е започнало през 2010 г., кумулативните промени в компенсациите в общата икономика от 2004 г. насам вече могат да надминат кумулативните промени в компенсациите в публичния сектор през същия период (вж. фигура 11): от 2004 г. до 2010 г., компенсациите в ЕС се увеличиха с 28 % в номинално изражение в публичния сектор спрямо 25 % в частния сектор, главно поради спад в икономическата дейност. Според прогнозите на ГД „Икономически и финансови въпроси“ компенсациите вероятно ще нараснат до 31 % до 2012 г. (започвайки от 2004 г.) в публичния сектор спрямо 32 % в частния сектор.

Като цяло, ефектът от кризата в публичния сектор беше забавен и беше с по-малък мащаб, отколкото в частния сектор. И все пак, служителите и в администрациите на държавите-членки, и в институциите на ЕС ще продължат да усещат последствията от кризата за дълго време поради необходимостта през следващите години да се направят значителни бюджетни ограничения.

[pic]

[pic]

[pic]

Заключение

Клаузата за изключване не трябва да се прилага при всеки спад в икономиката. Законодателят внимателно е избрал икономическите и социалните критерии, които да се вземат предвид при адаптирането на заплатите и пенсиите; тези критерии могат да се прилагат както при подем, така и при спад на икономиката. Методът може да се прилага също и когато заплатите в държавите-членки биват увеличавани или намалявани, а увеличаването или намаляването на покупателната способност на националните служители ще се отразява директно в заплатите и пенсиите на служителите на ЕС. Следователно клаузата за изключване трябва да се използва при наличието на извънредни събития в ЕС и само ако не е възможно те да бъдат измерени чрез метода. Тя не трябва да се използва всеки път, когато ЕС е във фаза на спад на икономическия цикъл.

От гореизложените разсъждения и анализ следва, че не е настъпило сериозно и внезапно влошаване на икономическото и социалното положение в Съюза през референтния период от 1 юли 2010 г до средата на май 2011 г. Освен това не е настъпило събитие, което не е било или не е могло да бъде обхванато от метода. Следователно Комисията счита, че не е подходящо да представи предложение по член 10 от приложение XI към Правилника за персонала.

Въпреки това, на 29 юни 2011 г. Комисията разгледа проект на предложение за нов метод, съдържащ възможни изменения на механизма на клаузата за изключване, за да може в бъдеще тази клауза да се прилага автоматично при определени условия.

[1] По-голямата част от тях са принципи, одобрени за отворения метод на координация (ОМК) във връзка със социалната интеграция и закрила. Държавите-членки използват ОМК при дефинирането, прилагането и оценяването на социалните си политики и развиването на сътрудничеството помежду си. ОМК е средство за управление, основано на общи цели и показатели; методът допълва законодателните и финансовите инструменти на социалната политика. Той е част от процеса на координиране на социалните политики, по-специално в контекста на Лисабонската стратегия (а сега и Европа 2020).

[2] Източник : Икономическата криза в Европа: Причини, последствия и реакции, юли 2009 г. ГД „Икономически и финансови въпроси“ .

[3] Последствията от грешка в цифрите от Франция, свързани с адаптирането през 2009 г., бяха взети под внимание при адаптирането през 2010 г., тъй като не беше възможно адаптирането за 2009 г. да се коригира поради необходимостта да бъде спазено решението по Дело C-40/10.

[4] Слабото увеличение на основните заплати от 0,1 %, което, след като увеличението на размера на пенсионните вноски и на специалния налог беше взето под внимание, доведе до намаление на нетните заплати.

[5] Доклад на Комисията до Европейския парламент и до Съвета относно приложение XI към Правилника за длъжностните лица, COM(2008) 443 окончателен, 10.7.2008 г.

[6] Тя се изчислява чрез комбиниране на годишната промяна на покупателната способност от 2004 г. до 2010 г.

[7] В следващите раздели цифрите за 2011 г. и 2012 г. са от пролетната прогноза на ГД „Икономически и финансови въпроси“ за 2011 г.

[8] Въз основа на бизнес проучвания и проучвания сред потребителите се изготвят ежемесечни оценки и прогнози относно различните аспекти на икономическата дейност в различните сектори на икономиката: промишленост, услуги, строителство и търговия на дребно, както и потребители. За всеки от петте проучени сектори са създадени „показатели за доверието“, които отразяват общото възприемане и очакванията на равнището на отделния сектор в едноизмерен показател. За да бъде възможно да се проследи цялостната икономическа дейност, по-обширният показател за икономическо доверие (ПИД) се изчислява от 1985 г. насам като претеглената сума от тези пет показателя.

[9] Източник : Резултати от бизнес проучванията и проучванията сред потребителите , май 2011 г., ГД „Икономически и финансови въпроси“.

[10] Източник : Европейска икономическа прогноза — пролет 2011 г. , ГД „Икономически и финансови въпроси“.

[11] Като резултат това отразява промените в нивото на заетост и промените в социалната политика, както и в равнището на работните заплати.

[12] „Публичен сектор“ означава общата администрация в настоящия раздел. Общата администрация включва всички институционални единици, които са непазарни производители, чиято продукция е предназначена за индивидуално и колективно потребление и е финансирана главно чрез задължителни плащания, извършвани от единиците от други сектори и/ или всички институционални единици, участващи главно в разпределянето на националните приходи и богатство. Институционалните единици включват субектите от общата администрация, някои организации с нестопанска цел и автономните пенсионни фондове. Общата администрация е разделена на четири подсектора: централно управление, държавно управление, местно управление и социалноосигурителни фондове.