1.

По настоящото дело Европейската комисия е подала иск за установяване на неизпълнението на задължения на основание член 258 ДФЕС срещу Чешката република с мотива, че тя не е транспонирала правилно няколко разпоредби на Директива 2005/36/ЕО ( 2 ), изменена с Директива 2013/55/ЕС ( 3 ) (наричана по-нататък „Директива 2005/36“).

2.

Комисията излага осем твърдения за нарушения. В съответствие с искането на Съда настоящото заключение ще се съсредоточи върху първото, второто, четвъртото и петото от тези твърдения.

3.

С първото твърдение за нарушение Комисията поддържа, че Чешката република е транспонирала неправилно член 3, параграф 1, букви ж) и з) от Директива 2005/36, доколкото той задължава компетентните органи на държавата членка да определят статута на лицата, които минават период за приспособяване или желаят да се подготвят за изпит за правоспособност.

4.

С второто твърдение за нарушение Комисията упреква Чешката република, че не е транспонирала член 6, буква б) от Директива 2005/36, що се отнася, от една страна, до освобождаването на установените в друга държава членка доставчици на услуги от задължението за регистрация в обществен социалноосигурителен институт на приемащата държава членка и от друга страна, до задължението на доставчиците на услуги да уведомят този орган.

5.

Четвъртото твърдение за нарушение е, че липсва транспониране на разпоредбите на член 21, параграф 6 и член 31, параграф 3 от Директива 2005/36 относно професионалното звание „медицинска сестра с общ профил“.

6.

С петото твърдение за нарушение Комисията поддържа, че Чешката република не е осигурила достъп на титулярите на квалификации за професионално обучение по фармация до видовете дейности, предвидени в член 45, параграф 2, буква в), отчасти букви д) и е) от Директива 2005/36.

7.

Релевантни за настоящото дело са членове 3, 6, 21, 31, 44 и 45 от Директива 2005/36.

8.

Член 13 от Zákon č. 18/2004 Sb., o uznávání odborné kvalifikace a jiné způsobilosti státních příslušníků členských států Evropské unie a některých příslušníků jiných států a o změně některých zákonů (Закон № 18/2004 Rec. относно признаването на професионалните квалификации и на други способности на гражданите на държавите — членки на Европейския съюз, както и на някои граждани на други държави, и за изменение на някои закони (наричан по-нататък „Закон № 18/2004“) гласи:

„(1)   „Период за приспособяване“ означава периодът на упражняване на регламентирани дейности в Чешката република от заявител под контрола на физическо лице — квалифициран специалист, с цел допълване на познанията в теоретичните и практическите области, които са част от учебното съдържание и обучението, завършващо с изисквано в Чешката република свидетелство за обучение, чието познаване е необходимо за упражняването на регламентираните дейности. Периодът за приспособяване може да включва и образование или допълнително обучение за допълване на професионалните квалификации.

(2)   Органът по признаването съставя списък на областите, чието познаване е необходимо за упражняването на регламентирана дейност и които съгласно представения документ не са част от професионалните квалификации на заявителя. Тези области могат да включват както теоретични знания, така и практически умения, необходими за упражняването на регламентираната дейност.

(3)   В решението по член 24 органът по признаването определя условията, при които протича периодът за приспособяване, а именно:

(4)   Продължителността на периода за приспособяване не може да надвишава три години. Ако заявителят възнамерява да упражнява регламентирана дейност в Чешката република, за изпълнението на която се изисква доказателство за първа степен на квалификация, продължителността на периода за приспособяване не може да надвишава две години.

(5)   Въз основа на декларацията на квалифицирания специалист по параграф 1 отговарящият за признаването орган преценява дали целта на периода за приспособяване е постигната след изтичането на срока, определен в съответствие с параграф 3, буква a), или, ако заявителят е поискал това, след половината от този срок и на всеки следващи шест месеца. Целта на периода за приспособяване е постигната, ако заявителят докаже познанията си в областите, посочени в параграф 3, буква b). В този случай органът по признаването признава професионалните квалификации на заявителя“.

9.

Член 14 от този закон предвижда:

„(1)   С изпита за правоспособност се проверяват професионалните знания, умения и способности на заявителя с цел да се оцени способността му да упражнява регламентирана дейност в Чешката република. Изпитът за правоспособност се провежда пред органа по признаването, друг административен орган, в университет или друго учебно заведение за съответната цел („изпитна институция“).

(2)   Органът по признаването съставя списък на областите, чието познаване е необходимо за упражняването на регламентирана дейност и които съгласно представения документ не са част от професионалните квалификации на заявителя. Тези области могат да включват както теоретични познания, така и практически умения, необходими за упражняването на регламентираната дейност.

(3)   В решението по член 24 органът по признаването определя условията на изпита за равностойност, а именно:

(4)   Органът по признаването осигурява на заявителя възможност да се яви на изпит за правоспособност в срок от шест месеца след вземането на решението по параграф 3.

(5)   Изпитът за правоспособност по правило се състои от писмена и устна част. Изпитът за правоспособност по правило се полага на чешки език и съдържанието му е съобразено с факта, че заявителят е лице, квалифицирано да упражнява професията в [държавата членка по произход]. Разходите, свързани с изпита за правоспособност, са за сметка на заявителя и не трябва да надвишават 6500 чешки крони (CZK) ( 4 ).

(6)   Изпитната институция преценява дали заявителят е положил изпита за правоспособност успешно, или неуспешно. Заявителят е положил изпита за правоспособност успешно, ако докаже познанията си в областите, посочени в параграф 3, буква a). В този случай органът по признаването признава професионалните квалификации на заявителя“.

10.

Член 15 от посочения закон гласи:

„За отделни регламентирани дейности или за група регламентирани дейности, предвид техните особености, могат да се приемат правила за прилагане или професионални правила, с които да се уредят методът за определяне на продължителността на периода за приспособяване и условията на провеждане и оценяване на този период за приспособяване и изпита за правоспособност, включително формата, съдържанието и обхватът на изпита за правоспособност“.

11.

Съгласно член 36а от същия закон:

„(1)   Заявител, който е гражданин на държава членка […] и упражнява в съответствие със законодателството на държавата членка по произход въпросната дейност, която в Чешката република е регламентирана дейност, има също право да я упражнява и на временен или случаен принцип на територията на Чешката република, без да трябва да спазва задължението за вписване, регистриране, разрешение или присъединяване към професионална организация в съответствие със специалните правила и без да е необходимо да иска признаване на професионалните си квалификации. […].

(2)   Ако въпросната дейност не е регламентирана в държавата членка по произход, заявителят трябва да докаже, че я е упражнявал в една или повече държави членки в продължение на най-малко една година през предходните десет години, или да докаже регламентирано обучение, което го подготвя за въпросната дейност в държавата членка по произход […].

(3)   Ако за упражняването на регламентирана дейност се изисква документ за застраховка „Гражданска отговорност“ за вреди, причинени при упражняването на регламентирана дейност в Чешката република, заявителят трябва да докаже, че е застрахован в степента и при условията, изисквани от специални законови разпоредби.

(4)   Преди да започне да упражнява регламентираната дейност на територията на Чешката република, заявителят е длъжен да уведоми писмено органа по признаването. Уведомлението съдържа:

(5)   Заявителят прилага към уведомлението, посочено в параграф 4:

(6)   Министерството съобщава за изпълнението на задължението за уведомяване по начин, който позволява достъп от разстояние.

(7)   Ако уведомлението или приложените към него документи не отговарят на изискванията на Административнопроцесуалния кодекс или на параграфи 4 и 5, органът по признаването съдейства на заявителя да отстрани нередовностите на място, или го приканва да направи това незабавно. Едновременно с това той го предупреждава, че до отстраняването на пропуските или до изтичането на срока по член 36b, параграф 6, ако специален закон изисква проверка на професионалните квалификации, заявителят няма право да упражнява регламентирана дейност в Чешката република.

(8)   Заявителят е длъжен незабавно да информира органа по признаването за всички промени във всички посочени в уведомлението факти или приложени към него документи, включително за фактите, които биха могли да доведат до прекратяване на разрешителното за упражняване на регламентирани дейности на временен или случаен принцип на територията на Чешката република. Ако заявителят възнамерява да упражнява регламентирана дейност в Чешката република на временен или случаен принцип след изтичането на дванадесет месеца от подаването на надлежно попълнено уведомление, той е длъжен да подаде отново това уведомление, освен в случаите по член 24c, параграф 3. При повторно подаване на уведомлението заявителят е длъжен да представи документите по параграф 5, букви b)—е) само при промяна на фактите, посочени в първоначалното уведомление или в приложените към него документи.

(9)   Органът по признаването вписва в отделен регистър свързаните със заявителя данни и посочените в уведомлението факти. За всяко уведомление органът по признаването вписва регистрационен номер, датата на уведомлението, датата на предаване на органа по признаването на надлежно попълненото уведомление и данни за валидността на уведомлението“.

12.

Член 11, параграф 1 от Zákon č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů (Закон № 48/1997 Rec. за общественото здравно осигуряване и за изменение и допълнение на някои свързани актове, наричан по-нататък „Закон № 48/1997“) гласи:

„(1)   Осигуреното лице има право на:

[…]“.

13.

Член 17, параграф 1 от този закон предвижда:

„За да осигурят доставките на осигурените лица в натура на услуги, чиято стойност се възстановява, здравноосигурителната каса (Všeobecná zdravotní pojišťovna České republiky) и другите здравноосигурителни каси сключват договори […] с доставчиците за предоставяне на услуги, които се възстановяват, и за възстановяване на тяхната стойност. […] Договори не се изискват в случай на освобождаване за:

a) спешно лечение на осигуреното лице;

[…]“.

14.

Член 2, буква g) от Zákon č. 95/2004 Sb., o podmínkách získávání a uznávání odborné způsobilosti a specializované způsobilosti k výkonu zdravotnického povolání lékaře, zubního lékaře a farmaceuta (Закон № 95/2004 Rec. относно условията за придобиване и признаване на професионална компетентност и специализирана компетентност за упражняване на професиите лекар, зъболекар и фармацевт (наричан по-нататък „Закон № 95/2004“) гласи:

„Самостоятелно упражняване на професията „фармацевт“ означава упражняване на дейностите, които […] фармацевтът има право да извършва без професионален надзор и въз основа на собствената си преценка и оценка на здравословното състояние на пациента и на свързаните с това обстоятелства“.

15.

Член 10, параграф 2 от този закон предвижда:

„След като придобие професионална компетентност, […] фармацевтът има право да упражнява самостоятелно дейностите, свързани с фармацевтично обслужване съгласно Закона за здравните услуги, с изключение на дейностите, които могат да се упражняват самостоятелно само след придобиване на специализирана компетентност по смисъла на член 11. Фармацевтът има право да упражнява и дейности, които не спадат към здравното обслужване, при това само в контекста на производството и контрола на лекарствените средства, както и на съхранението и дистрибуцията на лекарствените средства при дистрибутор на лекарствени средства съгласно Закона [№ 378/2007 Rec.] за лекарствените средства“.

16.

Член 11 от посочения закон е със следния текст:

„(1)   Професионалната квалификация „фармацевт“ се придобива чрез:

(2)   Областите на специализирано обучение на фармацевтите, удостоверенията за професионална квалификация и продължителността на специализираното обучение са описани в приложение № 1 към настоящия закон. […]

(3)   Заявлението за записване в програма за придобиване на допълнителен професионален стаж се подава от заявителя в акредитирано за професията учебно заведение, в което трябва да се осъществи допълнителният професионален стаж. Към заявлението се прилагат удостоверения за придобитата професионална компетентност и когато е приложимо, за придобитата специализирана компетентност, както и професионалната карта, посочена в член 23 […].

[…]

(5)   Министерството издава диплома за придобита професионална квалификация по искане на заявителя, който е преминал успешно допълнителния професионален стаж по параграф 1, буква b). Удостоверението от акредитираното учебно заведение по параграф 1, буква b) се прилага към заявлението за издаване на диплома за придобита специализирана компетентност.

[…]

(7)   Придобиването на специализирана компетентност по смисъла на параграф 1, буква a) е условие […] за самостоятелното упражняване на дейности:

(8)   Придобиването на специализирана компетентност по смисъла на параграф 1 в областта на аптечната практика е условие за самостоятелното упражняване на дейностите, свързани с управлението на аптека. […].

(9)   Придобиването на специализирана компетентност в областта на клиничната фармация по смисъла на параграф 1, буква a) е условие за самостоятелното упражняване на дейността на клиничен фармацевт.

(10)   Придобиването на специализирана компетентност в областта на болничната фармация е условие за самостоятелното упражняване на дейностите, свързани с управлението на аптека със специализирани помещения за приготвяне на особено сложни фармацевтични форми: по смисъла на този закон „особено сложни фармацевтични форми“ са стерилните лекарствени средства, предназначени за парентерално приложение, приготвени в специализирани помещения в аптеките.

(11)   Придобиването на специализирана компетентност по смисъла на параграф 1, буква a) в областта на радиофармацевтичните лекарствени средства или фармацевтичните технологии или придобиването на специализирана компетентност в областта на болничната фармация е условие за самостоятелното упражняване на дейности по приготвяне на особено сложни фармацевтични форми.

(12)   Преди да придобие специализирана компетентност, фармацевтът упражнява дейностите, посочени в параграфи 7—11, под професионалния надзор на здравен специалист, който притежава съответната специализирана компетентност“.

17.

Директива 2013/55 за изменение на Директива 2005/36 е трябвало да бъде транспонирана до 18 януари 2016 г. ( 5 ).

18.

На 25 януари 2019 г. Комисията изпраща на Чешката република официално уведомително писмо относно приетите от тази държава членка мерки за транспониране на Директива 2005/36. На 22 март 2019 г. Чешката република отговаря на официалното уведомително писмо.

19.

След като разглежда този отговор, на 28 ноември 2019 г. Комисията изпраща на Чешката република мотивирано становище. На 28 януари 2020 г. тази държава членка отговаря на мотивираното становище.

20.

На 18 февруари 2021 г. Комисията изпраща на Чешката република допълнително мотивирано становище, на което тази държава отговаря на 16 април 2021 г.

21.

Тъй като счита, че въпреки обясненията си Чешката република не е транспонирала правилно няколко разпоредби от Директива 2005/36, на 4 февруари 2022 г. Комисията предявява настоящия иск.

22.

Чешката република представя писмена защита на 25 април 2022 г.

23.

След това Комисията и Чешката република представят писмена реплика и писмена дуплика съответно на 7 юни 2022 г. и на 29 юли 2022 г.

24.

Комисията иска от Съда:

25.

Чешката република иска от Съда:

26.

При условията на евентуалност Чешката република иска от Съда:

27.

Чешката република оспорва допустимостта на посочените в настоящото заключение твърдения за нарушения. В това отношение тя изтъква по същество няколко възражения за недопустимост, свързани, от една страна, с липса на последователност и точност на твърденията за нарушения, изложени от Комисията както в досъдебната процедура, така и в съдебното производство, и от друга страна, с изменение на предмета на спора.

28.

За да може Съдът да се произнесе по тези възражения за недопустимост, според мен е необходимо да се припомнят основните характеристики на съдебната практика, която той е развил по тези въпроси.

29.

Що се отнася, от една страна, до досъдебната процедура, от постоянната практика на Съда се установява, че целта на тази процедура е да предостави възможност на съответната държава членка както да изпълни задълженията си, произтичащи от правото на Съюза, така и пълноценно да изтъкне защитните си доводи срещу предявените от Комисията твърдения за нарушения ( 6 ). Надлежното провеждане на тази процедура съставлява основополагаща, нарочна гаранция, съдържаща се в Договора за функционирането на ЕС, не само за защита на правата на съответната държава членка, но и за осигуряване на ясно определен предмет на спора в евентуалното съдебно производство ( 7 ).

30.

Освен това, макар че мотивираното становище трябва да съдържа последователно и подробно изложение на съображенията, довели Комисията до убеждението, че заинтересованата държава членка не е изпълнила някое от задълженията си по Договора, за официалното уведомително писмо не бива да важат толкова стриктни изисквания за точност като тези за мотивираното становище, тъй като въпросното писмо по необходимост може да представлява само първоначално кратко изложение на твърденията за нарушения. Следователно няма пречка Комисията да изложи подробно в мотивираното становище твърденията за нарушения, които вече е изтъкнала по общ начин в официалното уведомително писмо ( 8 ).

31.

От друга страна, що се отнася до съдебното производство, следва да се припомни, че съгласно практиката на Съда исковата молба трябва да излага последователно и точно твърденията за нарушения, с което да се даде възможност на държавата членка и на Съда да установят точния обхват на твърдяното нарушение на правото на Съюза, което е необходимо условие, за да може тази държава надлежно да изложи доводите в своя защита, а Съдът — да провери наличието на твърдяното неизпълнение на задължения ( 9 ). В частност исковата молба на Комисията трябва да съдържа последователно и подробно изложение на съображенията, които са я довели до убеждението, че съответната държава членка не е изпълнила някое от задълженията си по Договорите ( 10 ).

32.

По този въпрос следва да се подчертае, че в рамките на иск по член 258 ДФЕС изпратеното от Комисията до държавата членка официално уведомително писмо, а впоследствие и мотивираното становище на Комисията определят предмета на спора, който при това положение не може да бъде разширяван. В действителност възможността на съответната държава членка да изложи своето становище, дори тя да не намира за необходимо да се възползва от нея, е основна нарочна гаранция, предвидена в Договора, и съблюдаването ѝ е съществено изискване за надлежното провеждане на производството за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка. Следователно мотивираното становище и искът на Комисията трябва да се основават на същите твърдения за нарушения като тези от официалното уведомително писмо, с което започва досъдебната процедура ( 11 ). Ако случаят не е такъв, подобна нередовност не може да се счита за отстранена поради факта, че държавата членка ответник е изложила съображения във връзка с мотивираното становище ( 12 ).

33.

При това положение, макар да е вярно, че предметът на иска се очертава от досъдебната процедура, поради което мотивираното становище на Комисията и искът трябва да се основават на еднакви твърдения за нарушения ( 13 ), все пак това изискване не налага във всички случаи пълно съвпадение на формулировката им, стига предметът на спора да не е разширен или изменен ( 14 ). Следователно Комисията може да уточни първоначалните си твърдения за нарушения в исковата си молба, при условие обаче че не променя предмета на спора ( 15 ).

34.

Именно в светлината на тази съдебна практика следва да се анализират повдигнатите от Чешката република възражения за недопустимост.

35.

Чешката република изтъква две възражения за недопустимост.

36.

На първо място, Чешката република поддържа, че формулираното в исковата молба твърдение за нарушение не съответства на изложеното в мотивираното становище. В това отношение тя изтъква, че мотивираното становище се отнася единствено до факта, че чешката правна уредба трябвало да изясни статута на засегнатите лица, докато в исковата молба Комисията вече упреква Чешката република, че не е въвела в националното право задължението на компетентните органи да определят статута на засегнатите лица.

37.

На второ място, Чешката република изтъква, че твърдението за нарушение не е ясно формулирано. Тя отбелязва, че в точка 23 от исковата молба Комисията внушава, че компетентният орган трябва да издаде акт, определящ този статут, на всяко засегнато лице, докато в точка 22 от исковата молба тя, изглежда, признава, че статутът на тези лица може да бъде предвиден в закон.

38.

От своя страна Комисията счита, че твърдението за нарушение е допустимо. Тя изтъква, че предметът на спора, определен в официалното уведомително писмо и впоследствие в мотивираното становище, не е разширен или изменен в исковата молба. Тя добавя, че това твърдение за нарушение ясно засяга липсата на транспониране на член 3, параграф 1, букви ж) и з) от Директива 2005/36, що се отнася до задължението на компетентните органи да определят правния статут на лицата, които минават период за приспособяване или желаят да се подготвят за изпит за правоспособност.

39.

Що се отнася до първото възражение за недопустимост, от една страна, от мотивираното становище ( 16 ) е видно, че според Комисията разпоредбите на чешкото право, с които се прилага Директива 2005/36, не изясняват правния статут на лицата, които минават период за приспособяване или се подготвят за изпит за правоспособност, и също така не създават правно основание, което да позволява на компетентните органи да изяснят този статут. Тя добавя, че посоченият статут трябва да е достатъчно ясен и точен, за да могат засегнатите лица да се запознаят с правата си. От друга страна, според предявения от Комисията иск релевантните разпоредби от чешкото право не позволяват да се определи достатъчно ясно и точно правният статут на засегнатите лица.

40.

От това сравнение според мен следва, че както в мотивираното становище, така и в исковата молба Комисията критикува факта, че в чешкото законодателство не се уточнява в достатъчна степен правният статут на лицата, които минават период за приспособяване или се подготвят за изпит за правоспособност. Според мен от това следва, че на етапа на съдебното производство Комисията не е изменила предмета на спора, тоест неоснователно е твърдението, че е налице основание за недопустимост.

41.

Що се отнася до второто възражение за недопустимост, изведено от задължението твърдението за нарушение да бъде изложено последователно и точно, считам, че Комисията не е нарушила това изискване, тъй като, както вече посочих — видно от исковата молба — тя недвусмислено поддържа, че чешкото право не позволява да се определи правният статут на засегнатите лица. Ето защо това основание за недопустимост трябва да се отхвърли.

42.

Комисията поддържа, че разпоредбите на чешкото право, а именно членове 13—15 от Закон № 18/2004, не уточняват правния статут на лицата, които минават период за приспособяване или се подготвят за изпит за правоспособност.

43.

Тя изтъква, че основната цел на разпоредбите на член 3, параграф 1, букви ж) и з) от Директива 2005/36 е да се гарантира на заинтересованите лица сигурен и достатъчно ясен правен статут, който ще им позволи да не бъдат изложени на произволно решение в държавата членка, в която отиват.

44.

Тя отбелязва, че Чешката република не посочва нито една национална разпоредба, от която може ясно да се определи статутът на съответните лица.

45.

От своя страна Чешката република счита, че това твърдение за нарушение е неоснователно.

46.

Чешката република припомня, че държавите членки не са длъжни да транспонират буквално разпоредба от директива. Тя отбелязва, че в член 3, параграф 1, букви ж) и з) от Директива 2005/36 не се споменава кои конкретни права и задължения трябва да бъдат признати на съответните лица, нито се налага да им бъде признат специален статут, така че не е забранено техният статут да е уреден в общо законодателство, както предвижда чешкото право.

47.

Чешката република добавя, че Директива 2005/36 не изисква националното законодателство да предвижда единен режим, приложим за лицата, които минават период за приспособяване или се подготвят за изпит за правоспособност. Подобно изискване се основавало на неправилната презумпция, че тези лица образуват хомогенна група, която би могла да бъде предмет на единен специален статут, а всъщност техният статут по необходимост зависи от личното им положение. Тя обаче счита, че чешкото право съдържа ясни и точни критерии, чрез които засегнатите лица могат да установят статута си в зависимост от конкретните обстоятелства на своето пребиваване.

48.

Разглеждането на това твърдение за нарушение предполага, на първо място, да се прецизират предметът и точният обхват на задължението, предвидено в член 3, параграф 1, букви ж) и з) от Директива 2005/36.

49.

В това отношение следва да се припомни, че съгласно постоянната практика на Съда при определяне на смисъла и на обхвата на разпоредба от правото на Съюза трябва да се вземат предвид не само нейният текст, но и контекстът, в който тя се вписва, и целите на правната уредба, от която тя е част ( 17 ).

50.

По отношение на преследваните от Директива 2005/36 цели от членове 1 и 4 от тази директива става ясно, че основната цел на взаимното признаване е да осигури на притежателите на професионална квалификация, която им дава достъп до регламентирана професия в тяхната държава членка по произход, достъп в приемащата държава членка до същата професия, за която са придобили квалификация в държавата членка по произход, и възможността да упражняват тази професия в приемащата държава членка при същите условия, които се прилагат за нейните граждани ( 18 ).

51.

На следващо място, членове 10—14 от Директива 2005/36 въвеждат обща система за признаване на удостоверенията за професионална квалификация. В рамките на тази система член 13, параграф 1 от Директивата предвижда, че компетентният орган на приемащата държава членка разрешава на заявителите достъп до регламентирана професия и нейното упражняване при същите условия, които се прилагат за нейните граждани, ако заявителите притежават удостоверение за правоспособност или удостоверение за професионални квалификации по член 11 от посочената директива, които са били издадени от компетентен орган на друга държава членка за същата цел. При това положение приемащата държава членка може да направи сравнение между квалификационните изисквания, предвидени в нейната правна уредба, и тези, които се изискват в държавата членка по произход. След това проучване на основание член 14, параграф 1 от същата директива приемащата държава членка има възможност в изчерпателно предвидени случаи ( 19 ) да наложи компенсационни мерки, състоящи се било в „период за приспособяване“, чиято продължителност е най-много три години, било в „изпит за правоспособност“. От това следва, че тази възможност, за която в член 14, параграф 5 от Директива 2005/36 се уточнява, че трябва да се използва при съблюдаване на принципа на пропорционалност, се прилага само доколкото не може да се приложи принципът на равностойност на квалификациите.

52.

Именно в този контекст са определени изразите „период за приспособяване“ и „изпит за правоспособност“, съответно в букви ж) и з) от член 3, параграф 1 от Директива 2005/36. По-конкретно, от тези разпоредби следва, че условията за прилагане на тези компенсационни мерки, както и статутът, от който се ползват стажантът и заявителят, желаещи да се подготвят за изпита за правоспособност, се „определят“ от компетентните органи ( 20 ) в приемащата държава членка. Струва ми се, че от употребата на думата „определят“ следва, че тези органи са длъжни да „определят с точност“ ( 21 ) статута на лицата, за които се отнасят тези разпоредби.

53.

Що се отнася до периода за приспособяване, член 3, параграф 1, буква ж) от Директива 2005/36 предвижда освен това, че „статутът в приемащата държава членка на лицето в период на контролиран стаж, по-специално, що се отнася до правото на местопребиваване, както и до задълженията, социалните права и обезпечения, помощите и трудовото възнаграждение, се определя от компетентните органи на тази държава членка, в съответствие с приложимото законодателство на Общността“. Според мен това допълнение се обяснява с продължителността и характеристиките на периода за приспособяване, който съгласно същия член предполага „упражняването на регламентирана професия, което се осъществява в приемащата държава членка под контрола на квалифициран професионалист и евентуално се придружава от допълнително обучение“. Всъщност статутът на съответните лица няма непременно едно и също съдържание, тъй като статутът на заявителите през периода за приспособяване по необходимост има по-широк обхват от този на заявителите, които се подготвят за изпит за правоспособност. Струва ми се обаче, че тази разлика в съдържанието не води до разлика в естеството, тъй като компетентните органи са длъжни да определят с еднаква степен на точност както статута на стажантите мигранти, така и този на заявителите, подготвящи се за изпит за правоспособност.

54.

От изложеното по-горе стигам до извода, че компетентните органи са длъжни не само да определят статута на съответните лица, но и да гарантират той да е точен и ясен, за да могат последните да узнаят със сигурност какво е правното им положение, по-специално за да се улесни правилното изпълнение на компенсационните мерки, необходими за установяването им в приемащата държава членка. Освен това посоченото двойно изискване се налага независимо от метода, избран от държавите членки, които остават свободни да определят този статут чрез изготвянето на специални разпоредби или чрез препращането към общи закони. Независимо от избрания метод обаче е необходимо националните мерки да позволяват постигането на предписания от Директивата резултат ( 22 ).

55.

Именно в светлината на всички тези съображения следва да се разгледа, на второ място, основателността на изтъкнатото от Комисията твърдение за нарушение.

56.

По този въпрос следва да се подчертае, че съгласно практиката на Съда, когато Комисията е представила достатъчно доказателства, от които е видно, че приетите от държавата членка ответник национални разпоредби не са в състояние да гарантират ефективното прилагане на дадена директива, тази държава членка е длъжна да оспори подробно и по същество така представените доказателства и произтичащите от тях последици ( 23 ).

57.

В случая е безспорно, че членове 13—15 от Закон № 18/2004 предвиждат реда и условията на периода за приспособяване и на изпита за правоспособност. За сметка на това, както поддържа Комисията, тези членове не съдържат нито една разпоредба относно статута на съответните лица, нито препращат към друга правна уредба за неговото определяне.

58.

С оглед на представените от Комисията доказателства Чешката република се позовава на национални норми от общ характер, чието прилагане зависи от това в коя категория спадат, с оглед на личното си положение, стажантът мигрант и заявителят, който желае да се подготви за изпит за правоспособност.

59.

При това положение, макар че наличието на множество възможни положения може да затрудни определянето на единен статут, подобна обосновка не би могла да освободи компетентните органи от задължението им да определят правното положение на съответните лица по такъв начин, че те да разполагат с ясна и точна информация по този въпрос.

60.

Считам обаче, че при липсата на каквато и да било национална правна уредба, която позволява лесно да се установи статутът на тези лица, самото съществуване на посочените разпоредби от общ характер не е достатъчно, за да се осигури правилното транспониране на задължението, предвидено в член 3, параграф 1, букви ж) и з) от Директива 2005/36.

61.

При тези условия предлагам на Съда да приеме първото изтъкнато от Комисията твърдение за нарушение.

62.

Чешката република изтъква две възражения за недопустимост.

63.

Що се отнася до липсата на транспониране на член 6, буква б) от Директива 2005/36, Чешката република поддържа, че това неизпълнение на задължение не е било изтъкнато, дори накратко, в официалното уведомително писмо и че то не е било изложено последователно и подробно в мотивираното становище. Тя добавя, че Комисията не е посочила разглежданите разпоредби от чешкото право нито в официалното уведомително писмо, нито в мотивираното становище и че едва на етапа на исковата молба е имала възможност да разбере, че задължението за регистрация в обществен социалноосигурителен институт на приемащата държава членка трябва да се разбира и като задължение за доставчика на услуги да сключи договор с обществена здравноосигурителна каса. От това тя стига до извода, че Комисията не е изпълнила задължението си да уточни твърдението за нарушение още в досъдебната процедура, и е разширила предмета му на етапа на предявяване на иска.

64.

Освен това Чешката република подчертава, че задължението за уведомяване предварително или — в неотложни случаи — впоследствие на социалноосигурителния институт за предоставянето на услугите е предвидено в член 6, втора алинея от тази директива. Тя обаче отбелязва, че нарушението на тази разпоредба не е изтъкнато нито в официалното уведомително писмо, нито в мотивираното становище, нито пък в исковата молба и в петитума ѝ. Тя добавя, че в официалното уведомително писмо не е била разгледана самата същност на това неизпълнение на задължение, така че Комисията е разширила предмета на твърдението за нарушение. Накрая тя твърди, че мотивираното становище не излага това твърдение за нарушение ясно и последователно, и оттук стига до извода, че искът е недопустим в това отношение.

65.

От своя страна Комисията счита, че посоченото твърдение за нарушение е допустимо.

66.

Тя поддържа, че съдържанието на твърдението за нарушение е останало същото след официалното уведомително писмо. Счита, че представените от Чешката република отговори на официалното уведомително писмо доказват, че тя е разбрала предмета на твърдението за нарушение. Комисията твърди, че тази държава членка не е извършила каквото и да било препращане към чешкото право, оставяйки я сама да търси релевантните разпоредби от националното право; ето защо фактът, че тези разпоредби са посочени само на етапа на исковата молба, не може да се разглежда като изменение на твърдението за нарушение.

67.

Комисията признава, че що се отнася до задължението на доставчика на услуги да уведоми социалноосигурителния институт, е трябвало да посочи „член 6, втора алинея“ от Директива 2005/36. Тя обаче отбелязва, че в официалното уведомително писмо и в мотивираното становище е припомнила съдържанието на тази разпоредба и че в становището си Чешката република е отговорила конкретно на това твърдение за нарушение.

68.

Що се отнася до първото възражение за недопустимост, най-напред ще отбележа, че в официалното уведомително писмо Комисията посочва, че член 6, буква б) от Директива 2005/36, свързан с освобождаването на чуждестранните доставчици на услуги от изискванията за регистрация в социалноосигурителен институт, не е транспониран в чешкото национално законодателство ( 24 ).

69.

След това ще отбележа, че в мотивираното си становище Комисията е разгледала отговорите на Чешката република и е уточнила подробно това твърдение за нарушение, като е посочила по-специално, че член 6, буква б) от Директива 2005/36 предвижда, че тази регистрация не се изисква и че обикновено уведомяване от доставчика на услуги до обществен социалноосигурителен институт замества подобна регистрация за целите на уреждането на сметки пред осигурителя. Комисията посочва, че тази разпоредба означава, че фактът, че лекар е предоставял медицински услуги в друга държава членка на пациент, обхванат от обществената здравноосигурителна схема, не може да доведе до отказ да се възстановят разходите за лечение на пациента или на лекаря, поради това че последният не е регистриран в общественото здравно осигуряване в приемащата държава членка. След това тя приема, че чешкото право не отговаря на тези изисквания ( 25 ).

70.

От тези обстоятелства следва, че противно на поддържаното от Чешката република, твърдението за нарушение е посочено в официалното уведомително писмо и е било достатъчно подробно изложено в мотивираното становище.

71.

Освен това не може да се твърди и че Комисията е разширила предмета на твърдението за нарушение на етапа на съдебното производство. Всъщност в отговор на изпратените от Чешката република отговори на мотивираното становище Комисията само се позовава на нови разпоредби от чешкото право, за да поддържа, че твърдението за нарушение, чието съдържание тя не е изменила, е основателно.

72.

С оглед на всички тези обстоятелства считам, че първото възражение за недопустимост, повдигнато от Чешката република, не може да бъде прието.

73.

Що се отнася до второто възражение за недопустимост, достатъчно е да се констатира, че в официалното уведомително писмо ( 26 ) Комисията по същество припомня задължението на доставчика на услуги да уведоми социалноосигурителния институт, и приканва Чешката република да го изпълни. Освен това в мотивираното становище ( 27 ) Комисията възпроизвежда това твърдение за нарушение и подчертава, че чешкото национално законодателство е трябвало да наложи на въпросните доставчици само това задължение.

74.

Според мен от това следва, че на етапа на досъдебната процедура Комисията е спазила изискванията относно представянето на това твърдение за нарушение и че не може да бъде упрекната, че го е изтъкнала едва в исковата си молба.

75.

Според Комисията член 36а от Закон № 18/2004, на който се позовават чешките органи, не е достатъчен за правилното транспониране на член 6, буква б) от Директива 2005/36, тъй като чешкото право ( 28 ) поставя възстановяването на средствата на осигуреното лице в зависимост от наличието на договорна връзка между доставчика на услуги и чешка здравноосигурителна каса.

76.

Комисията изтъква, че член 6, буква б) от Директива 2005/36 задължава приемащата държава членка да освободи установените в друга държава членка доставчици на услуги от регистрация в „обществен социалноосигурителен институт с цел уреждане на взаимоотношения с осигурител във връзка с дейности, упражнявани в интерес на осигурени лица“, и че следователно тази разпоредба забранява и на държавите членки да поставят подобна регистрация като условие за възстановяването на разходите на лекаря и пациента за извършените в този контекст грижи. Тя счита, че целта на този член е да забрани всяко необосновано ограничение на свободното предоставяне на услуги. Подчертава, че преди влизането в сила на Директива 2005/36 отказът да се възстановят разходите за лечение, предоставено без предварително разрешение на пациентите от установени в друга държава членка доставчици на услуги, се счита за противоречащ на член 56 ДФЕС ( 29 ).

77.

Тя изтъква, че понятието „регистрация“ трябва да се разглежда като самостоятелно понятие на правото на Съюза, което следва да се тълкува, като се отчитат контекстът на тази разпоредба и целта на разглежданата правна уредба, а именно да се гарантира спазване на свободното предоставяне на услуги.

78.

Така това понятие обхващало не само регистрацията в същинския смисъл на думата пред органа, определен от държавата членка като основния ѝ социалноосигурителен институт, но включвало и другите административни или правни изисквания, които имат подобно на регистрацията действие, които евентуално би трябвало да бъдат изпълнени пред други органи на държавата членка и по един или друг начин допринасят за функционирането на системата за социална сигурност.

79.

Комисията отбелязва, че според информацията, с която разполага, чешката здравноосигурителна система била организирана по такъв начин, че когато лекарите не са сключили договор със здравноосигурителната каса на осигуреното лице, платените от пациентите за предоставените грижи разходи не се възстановяват, въпреки че те правят вноски в своята осигурителна каса. При това положение, с изключение на случаите на спешна помощ, пациентът бил длъжен да заплати на лекаря разходите за лечението, без те да могат да му бъдат възстановени от неговата здравноосигурителна каса.

80.

Тя отбелязва, че сключването на тези договори със здравноосигурителната каса е предмет на сложен процес и до такъв договор не се стига автоматично, а след взискателна процедура за подбор, поради което не може да се сключи ad hoc договор в рамките на свободното предоставяне на услуги по член 56 ДФЕС.

81.

Оттук тя стига до извода, че това задължение за сключване на договор със здравноосигурителната каса на пациента трябва да се счита за задължение от обхвата на понятието „регистрация“, за да може да се уредят взаимоотношенията с осигурители по смисъла на член 6, буква б) от Директива 2005/36.

82.

Комисията признава, че правото на Съюза по принцип не е пречка държава членка да предвиди, че възстановяването на средствата за дадено лечение зависи от спазването на определени изисквания, но счита, че член 6, буква б) от Директива 2005/36 не допуска административни изисквания, които, подобно на регистрацията, сами по себе си правят абсолютно невъзможно възстановяването на разходите за предоставени услуги.

83.

Тя добавя, че съгласно практиката на Съда ( 30 ) чешката система за възстановяване на разходите за лечение нарушава и член 56 ДФЕС, чийто израз е член 6, буква б) от Директива 2005/36, и че постигането на основните свободи, гарантирани от този договор, задължава държавите членки да приспособят своите системи за социална сигурност.

84.

Тя поддържа, че понятието „обществен социалноосигурителен институт“ по смисъла на член 6, буква б) от Директива 2005/36 е по-широко от понятието „осигурител“ и че то се отнася и до здравноосигурителните каси, тъй като те отговарят за възстановяването на разходите за медицински услуги, предоставяни на пациентите в рамките на здравното осигуряване.

85.

Чешката република поддържа, че второто твърдение за нарушение е неоснователно.

86.

Тя счита, че предвиденото в чешкото право задължение за сключване на договор със здравноосигурителна каса не може да се приравни на задължение за регистрация в обществен социалноосигурителен институт по смисъла на член 6, буква б) от Директива 2005/36, и в това отношение препраща към решение Комисия/Испания ( 31 ).

87.

Тя изтъква, че анализът на Комисията не се подкрепя от текста на член 6 от Директива 2005/36, който провежда разграничение между, от една страна, обществения социалноосигурителен институт, в който не може да се изисква регистрация, и от друга страна, осигурителя, на който се фактурират услугите. Разглежданата здравноосигурителна каса обаче била осигурител по смисъла на тази разпоредба, а не обществен социалноосигурителен институт по смисъла на същата.

88.

Тя отбелязва, че схема за социална сигурност, при която разходите за лечение, различно от спешното, се възстановяват само на договорните партньори, е широко разпространена в Съюза и позволява да се гарантира, че схемата е финансова стабилна, качествена, а медицинските грижи са близо до пациента.

89.

Тя препраща и към съображение 38 от Директива 2005/36, което според нея подкрепя анализа ѝ, че тази директива не се отнася до предоставянето на здравни услуги и възстановяването на разходите за тях.

90.

Преди да се разгледа основателността на това твърдение за нарушение, следва да се очертае точният му предмет. В това отношение следва да се отбележи, че по същество Комисията упреква Чешката република, че не е транспонирала член 6, буква б) от Директива 2005/36, що се отнася, от една страна, до освобождаването на установените в друга държава членка доставчици на услуги от задължението за регистрация в обществен социалноосигурителен институт в приемащата държава членка и от друга страна, до задължението на доставчика на услуги за уведомяването на този орган.

91.

Според мен от това следва, че в рамките на настоящия иск за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка съвместимостта на приетите от Чешката република национални мерки може да се преценява само с оглед на този член, а не с оглед на други разпоредби от правото на Съюза, като например член 56 ДФЕС. От това според мен следва, че доводите, развити от Комисията въз основа на последния член, не са релевантни.

92.

След това уточнение, за да се разберат смисълът и обхватът на разпоредбите на член 6, буква б) от Директива 2005/36, следва предварително да бъдат припомнени нейните цели и системата, която тя установява в областта на предоставянето на услуги.

93.

Що се отнася до целите на Директива 2005/36, от съображение 4 от нея следва, че тя се стреми към улесняване на свободното предоставяне на услуги чрез въвеждане на специални разпоредби, насочени към разширяване на възможностите за упражняване на професионални дейности въз основа на оригиналната професионална квалификация.

94.

В този контекст дял II ( 32 ) от Директива 2005/36 установява опростена процедура за признаване в полза на доставчиците на услуги. Тази система, която се основава на принципа на свободно предоставяне на услуги ( 33 ), е свързана с особеностите на това предоставяне, което съгласно член 5, параграф 2 от Директивата съответства на упражняване, на временен или случаен принцип, на професия в приемащата държава членка ( 34 ).

95.

При това положение посочената директива съвместява принципа на свободно предоставяне на услуги с интересите на приемащата държава членка. Така, като освобождава доставчика на услуги от механизма за признаване на квалификациите, същата директива разрешава на държавите членки, по силата на член 7, параграф 1 от нея, да изискват декларация преди ( 35 ) първото предоставяне на услуги, въз основа на която — по-специално за професии, които имат последици за общественото здраве и безопасност — да извършват ограничена проверка на професионалните квалификации на доставчика на услуги. В резултат на тази проверка компетентният орган трябва най-късно един месец след получаването на декларацията ( 36 ) да вземе решение дали да разреши предоставянето на услуги, или да изиска полагането на изпит за правоспособност.

96.

Именно в рамките на тази система, за да се ограничат пречките пред свободното предоставяне на услуги, член 6 от Директива 2005/36 предвижда, че приемащата държава членка освобождава установените в друга държава членка доставчици на услуги от изискванията, които налага на специалистите, установени на нейната територия, във връзка с, в буква а), „упълномощаване от регистрация при или членство в професионална организация или сдружение“, а в буква б) — „регистрация в обществен социалноосигурителен институт с цел уреждане на взаимоотношения с осигурител във връзка с дейности, упражнявани в интерес на осигурени лица“. Този член уточнява, че „[п]ри това доставчикът на услуги е длъжен да уведоми предварително или, в неотложни случаи, впоследствие органа по буква б) за услугите, които е предоставил“.

97.

Решение Комисия/Испания, на което се позовава Чешката република, може да изясни тълкуването на член 6, буква б) от Директива 2005/36. По това дело Комисията, която сезира Съда с иск за установяване на неизпълнение на задължения, твърди, че Кралство Испания не е транспонирало член 18 от Директива 93/16/ЕИО ( 37 ), чиито разпоредби са еквивалентни ( 38 ) на тези на член 6, буква б) от Директива 2005/36. Доводите на Комисията се основават главно на обстоятелството, че съгласно правната уредба на тази държава членка възстановяването на разходите за здравни услуги зависи от това дали лекарят участва в националната система за здравеопазване.

98.

За да отхвърли това твърдение за нарушение, Съдът най-напред приема, че нито член 18 от Директива 93/16, нито която и да е друга нейна разпоредба имат за цел да премахнат всички пречки, които биха могли да съществуват в държавите членки, що се отнася до възстановяването на разходите за медицински услуги от осигурителна институция, към която установеният в друга държава членка лекар не принадлежи ( 39 ). По-нататък Съдът отбелязва, че подобно задължение излиза извън рамките на директива за взаимно признаване на дипломите и че освен това не би било в съответствие със съображение 22 от Директива 93/16, от което следва, че тя не засяга компетентността на държавите членки по отношение на националната им система за социална сигурност ( 40 ).

99.

Ето защо от това решение следва, че Съдът провежда разграничение между, от една страна, задължението на приемащата държава членка да освободи доставчика на услуги от регистрацията в обществен социалноосигурителен институт, и от друга страна, организирането от тази държава на системата ѝ за възстановяване на разходите за здравни услуги.

100.

Струва ми се обаче, че противно на поддържаното от Комисията, съображенията на Съда в решение Комисия/Испания остават релевантни при преценката дали настоящото твърдение за нарушение е основателно.

101.

В това отношение от текста на член 6, буква б) от Директива 2005/36 следва, че възстановяването на разходите за медицински услуги, предоставени от доставчик на услуги, не може да зависи от това дали е регистриран в обществен социалноосигурителен институт. Следователно от текста на тази разпоредба по никакъв начин не следва, че извън предвиденото в нея освобождаване доставчикът не е длъжен да изпълни формалностите по фактуриране на здравните услуги, присъщи на организацията на системата за социална сигурност на приемащата държава членка. Според мен от това следва, че посочената разпоредба не урежда реда и условията за възстановяване на разходите за здравните услуги, предвидени в националната правна уредба на държава членка.

102.

Освен това такова тълкуване се подкрепя от прочита на съображение 38 от Директива 2005/36, съгласно което „[р]азпоредбите на настоящата директива не засягат правомощията на държавите членки във връзка с организацията на техните системи за обществено осигуряване и за определяне на дейностите, които трябва да се упражняват по реда на тези системи“. Следвайки тази логика, разглежданата директива не предвижда никакъв общ механизъм, уреждащ връзката между признаването на квалификациите и националните системи за социална сигурност. Ето защо според мен е трудно да се приеме, че упражняването на дадена професия в приемащата държава членка, било то временно или случайно, предполага право на поемане на разходите за здравни услуги от осигурителите на тази държава членка, без да се налага изпълнение на предвидените в националната правна уредба формалности.

103.

При тези условия се съмнявам, както Съдът вече е отбелязал в решение Комисия/Испания, че с приемането на член 6, буква б) от Директива 2005/36 законодателят на Съюза е възнамерявал да придаде на освобождаването от регистрация в обществен социалноосигурителен институт такъв обхват, че то да има последици за организацията на системата за социална сигурност на дадена държава членка. С други думи, считам, че тази разпоредба не може да се тълкува толкова разширително и в действителност единствената ѝ цел в рамките на установената с тази директива система е премахването на формалното изискване за регистрация, което тази разпоредба изрично предвижда.

104.

С оглед на всички тези съображения считам, че Комисията няма основание да твърди, че задължението на приемащата държава членка да освободи доставчиците на услуги от регистрация в обществен социалноосигурителен институт, включва освобождаване на доставчиците на услуги от задължението да сключат договор със здравноосигурителната каса на пациента.

105.

Ето защо предлагам на Съда да отхвърли второто твърдение за нарушение — липса на транспониране на член 6, буква б) от Директива 2005/36.

106.

Чешката република повдига три възражения за недопустимост.

107.

На първо място, тя поддържа, че четвъртото твърдение за нарушение изобщо не се съдържа в разпоредителната част на мотивираното становище и че подобен пропуск не може да бъде отстранен, тъй като води до съществено различие между тази разпоредителна част и петитума на исковата молба. Тя добавя, че тази нередовност, която не е отстранена в допълнителното мотивирано становище, я е лишила от всякаква сигурност относно точния обхват на твърдяното от Комисията нарушение на правото на Съюза.

108.

На второ място, Чешката република изтъква, че в исковата молба Комисията е изменила предмета на твърдението за нарушение в сравнение с досъдебната процедура. По този въпрос тя твърди, че на етапа на мотивираното становище и на официалното уведомително писмо това твърдение за нарушение се отнасяло само до наименованието на професията „практикуваща медицинска сестра“, предвидена в чешкото право, което създавало опасност от объркване с професията „обща медицинска сестра“, която съответствала на професията „медицинска сестра с общ профил“, посочена в Директива 2005/36. Оттам тя стига до извода, че това твърдение за нарушение е различно от изложеното в исковата молба, доколкото вече се отнася до точния обхват на дейността на практикуващите медицински сестри.

109.

На трето място, четвъртото твърдение за нарушение не било формулирано последователно и точно, по-специално доколкото в точка 115 от исковата молба Комисията обобщава анализа на това твърдение за нарушение, като посочва само наименованието на професията „практикуваща медицинска сестра“, без да споменава въпроса за припокриването на дейностите, обхванати от тези професии.

110.

От своя страна Комисията счита, че това твърдение за нарушение е допустимо.

111.

Що се отнася до първото възражение за недопустимост, тя счита, че пропускът в твърдението за нарушение в разпоредителната част на мотивираното становище, който Комисията квалифицира като „административна грешка“, не се е отразил на правото на Чешката република на защита, тъй като последната е представила становище по това твърдение за нарушение.

112.

Що се отнася до второто и третото възражение за недопустимост, Комисията поддържа, че нито е изменила, нито е разширила неговия предмет, така както е определен в мотивираното становище, тъй като след официалното уведомително писмо тя е изтъкнала неизпълнение на задължението по член 21, параграф 6 и член 31, параграф 3 от Директива 2005/36. Тя подчертава, че на етапа на досъдебната процедура е посочила, че тази директива допуска някои от дейностите, обхванати от професията „медицинска сестра“, да могат да се упражняват и от други, по-малко квалифицирани лица, но че не трябва да има никаква двусмисленост относно различните равнища на обучение и компетентност на съответните специалисти.

113.

Освен това в отговора си чешките органи действително изтъкнали разликите между дейностите, обхванати от професиите „обща медицинска сестра“ и „практикуваща медицинска сестра“, и следователно напълно разбрали, че Комисията ги упреква в едновременното им съществуване.

114.

Както вече посочих, Съдът последователно приема, че мотивираното становище и искът на Комисията трябва да се основават на същите твърдения за нарушения като тези от официалното уведомително писмо, с което започва досъдебната процедура. Макар подобно изискване да не налага във всички случаи пълно съвпадение във формулировката им, това не променя факта, че предметът на спора не може да бъде разширен или изменен в хода на съдебното производство ( 41 ).

115.

В случая от официалното уведомително писмо ( 42 ) и от мотивираното становище ( 43 ) е видно, че на етапа на досъдебната процедура Комисията е посочила, че чешкото право предвижда професията „обща медицинска сестра“ и че практикуващите я могат да се позовават на професионалното звание „медицинска сестра с общ профил“, както е определено в Директива 2005/36. Комисията отбелязва, че чешкото право установява и професията „практикуваща медицинска сестра“ и че достъпът до това професионално звание предполага обучение, чието равнище не отговаря на минималните изисквания, предвидени в член 31, параграф 3 от тази директива. Комисията поддържа, че за пациентите и специалистите в държавите членки термините „обща“ и „практикуваща“ създават опасност от объркване между тези две професии. От това тя стига до извода, че е необходимо да се променят както професионалното звание „практикуваща медицинска сестра“, като към него се добави думата „асистент“, така и условията за обучение за тази професия.

116.

На етапа на съдебното производство Комисията посочва, че изтъкнатото от нея твърдение за нарушение се основава главно на обстоятелството, че дейностите, обхванати от двете професии „обща медицинска сестра“ и „практикуваща медицинска сестра“, са до голяма степен много сходни, така че Чешката република не може да създава паралелна професия, тъй като в противен случай би се подкопала ефективността на Директива 2005/36 и биха се заобиколили нейните изисквания. В подкрепа на тези доводи Комисията прави сравнителен и подробен анализ на дейностите, извършвани във всяка от тези професии.

117.

От това следва, че макар да е насочено към една и съща констатация за нарушение на член 21, параграф 6 и на член 31, параграф 3 от Директива 2005/36, твърдението за нарушение, така както е изложено в исковата молба, вече се отнася основно до точното естество на дейността на практикуващите медицински сестри и до задълбочения преглед на нейното сходство с тази на общите медицински сестри, при положение че официалното уведомително писмо и мотивираното становище се отнасят до опасността от объркване, породена от наименованието на тези две професии.

118.

Струва ми се, че по този начин Комисията не просто е уточнила това твърдение за нарушение, а е изменила съществено предмета му, като е насочила спора към въпрос, по който страните не са разменили становища в хода на досъдебната процедура. При тези условия се оказва, че Чешката република е била лишена от възможността надлежно да изложи доводите си в своя защита срещу изложеното от Комисията твърдение за нарушение.

119.

Освен това следва да се отбележи, че твърдението за нарушение, изложено в исковата молба, има особено технически характер, тъй като предполага задълбочена проверка на дейностите, поверени съответно на професиите „обща медицинска сестра“ и „практикуваща медицинска сестра“. Струва ми се обаче, че доколкото този въпрос не е бил обсъден в досъдебната процедура, Съдът няма да разполага с доказателства, които да му позволят да се произнесе при пълно познаване на фактите.

120.

Ето защо предлагам на Съда да обяви четвъртото твърдение за нарушение за недопустимо.

121.

Както обясних, порокът в редовността на производството не позволява да се прецени дали това твърдение за нарушение действително е налице. При това положение ми се струва невъзможно да се направи извод за неговата основателност.

122.

В подкрепа на възраженията си за недопустимост Чешката република твърди, че Комисията не е посочила последователно и точно твърдяното нарушение на правото на Съюза.

123.

В частност в мотивираното становище Комисията не посочила ясно кои разпоредби от чешкото право счита, че противоречат на член 45, параграф 2 от Директива 2005/36, нито дори точното съдържание на неизпълнението, в което тя упреква Чешката република.

124.

Освен това самата искова молба не позволявала да се определи точно обхватът на неизпълнението на задължения, доколкото понякога тя се отнася до член 45, параграф 2 от Директива 2005/36 в неговата цялост, а понякога само до букви в), д) и е) от тази разпоредба.

125.

Освен това на етапа на предявяване на иска Комисията вече не се позовавала на разпоредбите от чешкото право, които е посочила в официалното уведомително писмо, и от този момент се позовавала на други разпоредби от това право. От това Чешката република стига до извода, че Комисията е разширила предмета на твърдението за нарушение.

126.

От своя страна Комисията счита, че петото твърдение за нарушение е допустимо.

127.

Тя изтъква, че още с официалното уведомително писмо е упрекнала Чешката република, че не е транспонирала в достатъчна степен член 45, параграф 2 от Директива 2005/36, и че е посочила Указ № 187/2009 Sb. ( 44 ), тъй като той не транспонира някои задължения, произтичащи от правото на Съюза, а не че го нарушава. В този смисъл било без значение, че този текст вече не е цитиран в исковата молба.

128.

След това в мотивираното становище тя се позовала на Закон № 95/2004 предвид изпратеното от Чешката република становище относно официалното уведомително писмо.

129.

Комисията добавя, че след становището на тази държава членка относно официалното уведомително писмо тя в крайна сметка ограничила обхвата на твърдението за нарушение до член 45, параграф 2, буква в), отчасти букви д) и е) от Директива 2005/36 в мотивираното становище и че такъв е и обхватът на това твърдение за нарушение в исковата ѝ молба.

130.

Що се отнася до възражението за недопустимост, изтъкнато поради изменението на предмета на спора, отбелязвам, че в официалното уведомително писмо ( 45 ) Комисията посочва, че чешкото право, а именно член 4, параграф 2 от Указ № 187/2009 Sb., не транспонира член 45, параграф 2 от Директива 2005/36, доколкото в него не се споменават дейностите, посочени в букви в), е) и з)—й) от тази разпоредба, а само част от дейностите, посочени в буква д) от тази разпоредба.

131.

В становището си по официалното уведомително писмо ( 46 ) Чешката република сочи, че член 4, параграф 2 от Указ № 187/2009 Sb. урежда минималните изисквания за придобиване на професионална компетентност за упражняване на професията „фармацевт“. Тя добавя, че член 10, параграф 2 от Закон № 95/2004 урежда дейностите, които фармацевтът има право да упражнява самостоятелно.

132.

В мотивираното становище ( 47 ) Комисията разглежда относимите разпоредби на тези два закона и отбелязва, че съгласно чешкото право, за да упражнява самостоятелно дейностите, посочени в член 45, параграф 2, букви в), е), и част от дейностите по буква д) от Директива 2005/36, фармацевтът трябва да премине през допълнително специализирано обучение. От това тя стига до извода, че като не е посочила тези дейности сред онези, които могат да бъдат упражнявани от фармацевт с базово обучение, Чешката република не е изпълнила задълженията си по този член. След това тези доводи са възпроизведени и развити в исковата молба.

133.

От тези обстоятелства следва, че още в официалното уведомително писмо Комисията поддържа, че чешкото право не гарантира на фармацевтите достъп до част от дейностите, посочени в член 45, параграф 2 от Директива 2005/36. Впоследствие в мотивираното становище и в исковата молба Комисията развива това твърдение за нарушение с оглед на разпоредбите на националното право, посочени от Чешката република в становището ѝ по официалното уведомително писмо. Струва ми се, че като се позовава на нови разпоредби от чешкото право, Комисията не е разширила обхвата на твърдението за нарушение, така както е представено в официалното уведомително писмо, а е уточнила предмета му в рамките на състезателна размяна на становища, присъща на редовното протичане на състезателното производство.

134.

Считам също, че Комисията не може да бъде упреквана и за това, че не е изложила точно и последователно твърдението за нарушение нито на етапа на досъдебната процедура, нито в иска си пред Съда. Всъщност от изложените по-горе съображения следва, че както в мотивираното становище, така и в исковата молба Комисията излага причините, поради които счита, че точно идентифицираните от нея разпоредби от чешкото право нарушават задълженията, произтичащи от член 45, параграф 2, буква в), отчасти букви д) и е) от Директива 2005/36.

135.

При тези обстоятелства считам, че Чешката република неоснователно поддържа, че петото твърдение за нарушение е недопустимо.

136.

Комисията посочва, че член 45, параграф 2 от Директива 2005/36 изисква държавите членки да гарантират на фармацевтите, които отговарят на определените в член 44 от тази директива основни условия за професионална квалификация, достъпа до посочените в член 45, параграф 2 от тази директива дейности, при спазване само на изискването, ако е целесъобразно, за допълнителен професионален стаж. От това следва, че държава членка не може да налага други ограничения за упражняването на тези дейности освен свързаното с изискването за допълнителен професионален стаж.

137.

Комисията поддържа, че Чешката република не е транспонирала тази разпоредба за някои от дейностите, посочени в член 45, параграф 2 от Директива 2005/36, като изисква за самостоятелното упражняване на тези дейности допълнителна специализирана компетентност. По-специално, Комисията отбелязва, че разпоредбите на чешкото право, съдържащи се в член 11, параграфи 7—11 от Закон № 95/2004, изискват преминаването през допълнително специализирано обучение за самостоятелно упражняване на следните дейности:

138.

Комисията отбелязва също, че от член 11, параграф 12 от този закон следва, че преди да придобие тази специализирана компетентност, фармацевтът ще може да упражнява посочените в параграфи 7—11 от тази разпоредба дейности само под професионалния надзор на здравен специалист, който вече притежава тази специализирана компетентност.

139.

Според Комисията въпросните дейности съответстват на посочените в член 45, параграф 2, буква в), отчасти букви д) и е) от Директива 2005/36.

140.

Комисията твърди, че наложените от чешкото право условия, свързани с допълнително специализирано обучение или с професионален надзор, не съответстват на целта и структурата на раздел 7 от Директива 2005/36, озаглавен „Фармацевт“. Всъщност тя счита, че фармацевтите, чието професионално обучение отговаря на минималните изисквания за хармонизиране, трябва да могат да упражняват всички посочени в член 45, параграф 2 от тази директива дейности, като единственото условие е евентуално да имат допълнителен професионален стаж. От това тя заключава, че допълнителните ограничения, наложени от чешкото право, представляват нарушение на този член и така са пречка пред свободното движение.

141.

От своя страна Чешката република счита, че това твърдение за нарушение е неоснователно.

142.

На първо място, тя поддържа, че член 45, параграф 2 от Директива 2005/36 не обхваща дейностите, за които чешкото право изисква специализирана квалификация от страна на фармацевтите. Изтъква, че като използва в тази разпоредба израза „най-малко“, законодателят на Съюза е приел, че може да има и други дейности, изискващи специфична специализация, до които фармацевтите с основна квалификация по смисъла на Директива 2005/36 не могат да имат достъп. Тя посочва, че във високоспециализирани области на фармацията липсата на опит и на професионален надзор могат да имат сериозно отражение върху живота и здравето на много хора.

143.

Чешката република счита, че подробно описаните в член 11, параграфи 7—11 от Закон № 95/2004 дейности попадат в тази категория и не съответстват на „обичайните“ дейности, изброени в член 45, параграф 2, букви в), д) и е) от Директива 2005/36.

144.

На второ място, Чешката република изтъква, че тези специализирани квалификации се отнасят единствено до самостоятелното упражняване на въпросните дейности и че по силата на член 11, параграф 12 от Закон № 95/2004 всеки фармацевт може да упражнява всички дейности, за които е необходима специализирана квалификация, под професионалния надзор на здравен специалист, който я притежава. Подобен подход спорен нея бил в пълно съответствие с член 45, параграф 2 от Директива 2005/36, тъй като тази разпоредба изисква единствено титулярите на квалификации за професионално обучение по фармация да имат достъп до определени дейности и до тяхното упражняване. За сметка на това тази разпоредба не изисквала дейностите, за които се отнася, непременно да се упражняват самостоятелно.

145.

На трето място, Чешката република отбелязва, че съгласно член 45, параграф 2 от Директива 2005/36, за да предоставят достъп до някои дейности на фармацевт, държавите членки могат да изискват придобиването на допълнителен професионален стаж. В това отношение тя отбелязва, че по силата на член 11, параграф 1 от Закон № 95/2004 разглежданата специализирана компетентност може да бъде придобита или чрез обучение за специализация, или чрез допълнителен професионален стаж. От това тя стига до извода, че тази разпоредба оставя избор между два метода за придобиване на специализирана компетентност, така че фармацевтът не е длъжен да премине обучение за специализация, за да упражнява дейността, изискваща специализирана компетентност.

146.

В самото начало следва да се припомни, че Директива 2005/36 установява в дял III, глава III система за автоматично взаимно признаване, приложима за седем професии, сред които професията „фармацевт“ ( 48 ). Този режим се основава, от една страна, на определянето на минимални квалификационни изисквания, които всички държави членки трябва да спазват, и от друга страна, на автоматичното признаване на всички дипломи, които отговарят на тези изисквания.

147.

В този контекст членове 44 и 45 ( 49 ) от Директивата определят приложимите за фармацевти стандарти за обучение и дейностите, до които те имат достъп въз основа на тези квалификации. По-конкретно, член 45, параграф 2 от посочената директива предвижда, че „[д]ържавите членки следят за това титулярите на професионални квалификации по фармацевтика, издадени на университетско или на признато за равностойно ниво, които отговарят на посочените в член 44 изисквания, да могат да получат достъп и право на упражняване на най-малко следните дейности, като по целесъобразност се прилага изискване за допълнителен професионален стаж“. Тези дейности включват, в буква в) от тази разпоредба — изпитване на лекарствените средства в лаборатория за изпитване на лекарствените средства, в буква д) — снабдяване, подготовка, изпитване, складиране, дистрибуция и предоставяне на безопасни и ефикасни лекарствени средства с необходимото качество в аптеки за продажба на лекарства на гражданите ( 50 ), и в буква е) — подготовка, изпитване, складиране и предоставяне на безопасни и ефикасни лекарствени средства с необходимото качество в болници.

148.

В случая член 11 от Закон № 95/2004 изисква от фармацевта, за да упражнява самостоятелно определени дейности, да придобие специализирана компетентност, така че преди това той да може да упражнява тези дейности само под надзора на здравен специалист, притежаващ тази компетентност.

149.

За да се прецени основателността на това твърдение за нарушение, е необходимо, на първо място, да се провери дали условието за придобиване на специализирана компетентност, изисквано от чешкото право, съответства на предписаното в член 45, параграф 2 от Директива 2005/36, който позволява на държавите членки да предвидят, че достъп до дейностите на фармацевт се предоставя само при допълнителен професионален стаж.

150.

В това отношение следва да се отбележи, че съгласно член 3, буква е) от Директива 2005/36 „професионален стаж“ означава реалното и законно упражняване на съответната професия в държава членка ( 51 ). Според мен от това определение следва, че стажът трябва да има конкретен и реален характер, който да позволи на фармацевта да упражнява съответната дейност след края на тази практика.

151.

Освен това, както личи от текста на член 45, параграф 2 от Директива 2005/36, този опит може само да допълва преминатото преди това обучение от фармацевт при условията, предвидени в тази директива. Всъщност държава членка не може да налага изискване за професионален стаж, който в действителност има характер на допълнително обучение за придобиване на диплома, тъй като ще заобиколи системата за взаимно признаване на квалификациите, регламентиращи професията „фармацевт“.

152.

Трябва да отбележа обаче, че съгласно член 11, параграф 1 от Закон № 95/2004 фармацевтът придобива специализираната компетентност чрез успешно преминаване на специализирано обучение, удостоверено с изпит за атестиране, или чрез преминаване на допълнителен професионален стаж.

153.

Очевидно първото условие, което се състои в успешното завършване на специализирано обучение, не отговаря на определението за допълнителен професионален стаж, което предлагам на Съда да приеме.

154.

Що се отнася до второто от тези условия, считам, че въпреки начина, по който е формулирано, то също не отговаря на посоченото определение. В това отношение следва да се отбележи, че съгласно член 11 от Закон № 95/2004 ( 52 ) заявлението за записване в програма за придобиване на допълнителен професионален стаж трябва да се подаде в акредитирано учебно заведение, а след завършване на обучението, удостоверено с атестиране, Министерството издава диплома за професионална квалификация. Струва ми се, че предвид тези обстоятелства допълнителният професионален стаж, уреден в чешкото право, представлява допълнително специализирано обучение.

155.

Сама по себе си обаче тази констатация не е достатъчна, за да се установи дали е основателно изтъкнатото от Комисията твърдение за нарушение.

156.

Всъщност е необходимо, на второ място, да се определи в каква степен приемащата държава членка има основание да наложи за някои от професионалните дейности на фармацевтите задължение за придобиване на специализирана компетентност, когато то надхвърля изискването за допълнителен професионален стаж по смисъла на член 45, параграф 2 от Директива 2005/36.

157.

По този въпрос считам, че буквалният анализ на тази разпоредба дава полезна насока за тълкуване. Всъщност от текста ѝ следва, че ако отговарят на квалификационните изисквания, предвидени в Директива 2005/36, фармацевтите трябва да получат достъп най-малко до дейностите, до които се отнася тази разпоредба. Струва ми се, че от употребата на израза „най-малко“ недвусмислено следва, че член 45, параграф 2 от тази директива само изисква от държавите членки да гарантират достъпа до посочените в него дейности, като по целесъобразност може да се прилага изискване за допълнителен професионален стаж ( 53 ). От това съответно следва, че тези държави имат пълна свобода да предвидят за достъпа до други дейности, които не са посочени в тази разпоредба, по-високи изисквания за обучение ( 54 ).

158.

Впрочем това тълкуване се потвърждава от прочита на съображение 25 от Директива 2005/36, от което следва, че извън минималната съвкупност от дейности, до които трябва да имат достъп фармацевтите, отговарящи на изискванията за базово обучение, държавите членки запазват свободата си да предвиждат допълнителни изисквания за квалификация за достъп до дейности, които не са включени в тази минимална съвкупност ( 55 ).

159.

Освен това следва да се посочи, че съображение 44 от тази директива гласи, че „[н]астоящата директива не засяга мерките, необходими за осигуряване на високо равнище на защита на здравето и на потребителите“. Струва ми се, че тази формулировка отразява волята на законодателя на Съюза да остави на държавите членки възможността да наложат за постигането на тази цел специализирано обучение за някои дейности, изискващи висока степен на експертни знания и умения.

160.

Именно в светлината на тези насоки за тълкуване следва да се провери дали дейностите, за които чешката правна уредба изисква придобиването на специализирана компетентност, попадат в приложното поле на член 45, параграф 2, буква в), отчасти букви д) и е) от Директива 2005/36.

161.

Що се отнася, на първо място, до областта на лабораторните методи и методите за анализ в областта на здравето, попадащи в приложното поле на член 11, параграф 7 от Закон № 95/2004, отбелязвам, че член 45, параграф 2, буква в) от Директива 2005/36, на който се основава Комисията, се отнася до изпитването на лекарствените средства в лаборатория за изпитване на лекарствените средства. Както от заглавието на тази област, така и от дадените от Чешката република разяснения обаче следва, че тези методи се състоят в техники, свързани с лабораторните изследвания. Доколкото тази област е различна от изпитването на лекарствените средства в лаборатория за изпитване на лекарствените средства, според мен тя не попада в минималната съвкупност от дейности, предвидена в член 45, параграф 2 от тази директива.

162.

Що се отнася, на второ място, до областта на клиничната фармация, трябва да се припомни, че съгласно постоянната практика на Съда Комисията следва да докаже наличието на твърдяното неизпълнение на задължения и да предостави на Съда доказателствата, които са му необходими, за да може той да провери дали това неизпълнение на задължения е установено, без възможност за позоваване на каквато и да било презумпция ( 56 ). В случая се налага изводът, че Комисията не сочи по какъв начин тази област попада в обхвата на една или на друга от дейностите, посочени в член 45, параграф 2 от Директива 2005/36, а само поддържа, че доводите на Чешката република не се основават на никаква релевантна препратка към чешкото законодателство. От това следва, че наличието на това неизпълнение не е надлежно доказано.

163.

Що се отнася, на трето място, до болничната фармация, фармацевтичните технологии и радиофармацевтичните лекарствени средства, отбелязвам, че съгласно член 11, параграфи 10 и 11 от Закон № 95/2004 тези дейности са свързани с приготвянето на особено сложни фармацевтични форми, които по смисъла на този закон се разбират като стерилни лекарствени средства, предназначени за парентерално приложение, приготвени в специализирани помещения в аптеките. Според мен, освен ако не се направи твърде разширително тълкуване на член 45, параграф 2, буква е) от Директива 2005/36 ( 57 ), такива дейности не могат да се приравнят на приготвянето на безопасни и ефикасни лекарствени средства с изискваното в болничните заведения качество. Всъщност, противно на поддържаното от Комисията, обстоятелството, че тази точка не прави разграничение според степента на сложност на лекарствените средства, приготвени в болничните заведения, според мен не представлява определящ критерий за тълкуване. Следвайки логиката, която предлагам на Съда да възприеме, според мен, напротив, това разграничение напълно обосновава приготвянето на фармацевтични форми —които по дефиниция изискват високо равнище на необходими технически умения — да не бъде включено в минималната съвкупност от дейности, предвидена в член 45, параграф 2 от посочената директива.

164.

На четвърто място, що се отнася до областта на аптечната практика, следва да се вземе предвид текстът на член 11, параграф 8 от Закон № 95/2004, съгласно който придобиването на специализирана компетентност в тази област е условие за самостоятелното упражняване на дейности по управление на аптека. Безспорно е обаче, че снабдяването със и дистрибуцията на лекарствени средства в аптеки за продажба на лекарства на гражданите, както са посочени в член 45, параграф 2, буква д) от Директива 2005/36, непременно предполагат извършването на дейности по управление на аптека и представляват съществен компонент от тях. При изложените обстоятелства считам, че тази област, която освен това е свързана с обичайното упражняване на професията „фармацевт“, попада в рамките на посочените в член 45 от тази директива дейности.

165.

С оглед на всички изложени по-горе съображения предлагам петото твърдение за нарушение да бъде прието само по последния въпрос.

166.

Анализът на иска води до заключението, че първото твърдение за нарушение и отчасти петото твърдение за нарушение са основателни. Искът трябва да бъде отхвърлен в останалата си част.

167.

С оглед на изложените по-горе съображения предлагам на Съда да се произнесе по първото, второто, четвъртото и петото твърдение за нарушение, както следва: