1.

Може ли германски административен орган ( 2 ), оправомощен по силата на вътрешното законодателство да упражнява правата и отговорностите на прокуратурата по отношение на определени престъпления, да издаде европейска заповед за разследване (наричана по-нататък „ЕЗР“) без изискваното потвърждаване по член 2, буква в), подточка ii) от Директива 2014/41/ЕС? ( 3 )

2.

Това е накратко въпросът, който италианска прокуратура ( 4 ) поставя на Съда, след получаването на ЕЗР, издадена от подобен германски орган, относно чието признаване и изпълнение тя трябва да се произнесе. Като предварителна стъпка, преди да се отговори на въпроса, трябва да се реши дали прокуратурата на Тренто е процесуално легитимирана да приложи механизма за съдебно сътрудничество, установен с член 267 ДФЕС.

3.

Следователно Съдът отново е изправен пред „съдебния“ характер на прокуратурата ( 5 ), този път от различна гледна точка. Той трябва да реши: а) дали посочената институция има правомощието да постави преюдициалния въпрос в рамките на ЕЗР ( 6 ); и б) дали административен орган, на който националното право предоставя присъщи на прокуратурата правомощия, за да преследва определени престъпления, може да бъде приравнен на нея в рамките на ЕЗР.

4.

В съображения 12 и 15 се посочва:

[…]

5.

Член 1 („[ЕЗР] и задължение за изпълнението ѝ“) гласи:

„1.   [ЕЗР] е съдебно решение, което е било издадено или потвърдено от съдебен орган на държава членка („издаващата държава“), за извършване на едно или няколко конкретно(и) процесуално-следствено(и) действие(я) в друга държава членка („изпълняващата държава“) с оглед получаване на доказателства в съответствие с настоящата директива.

ЕЗР може да бъде издадена и за получаване на доказателства, които вече са на разположение на компетентните органи на изпълняващата държава.

2.   Държавите членки изпълняват ЕЗР въз основа на принципа на взаимно признаване и в съответствие с настоящата директива.

[…]“.

6.

В член 2, буква в) се дава следното определение за „издаващ орган“:

7.

Член 6 („Условия за издаване и предаване на ЕЗР“) гласи:

„1.   Издаващият орган може да издаде ЕЗР само ако са изпълнени следните условия:

2.   Условията, посочени в параграф 1, се преценяват от издаващия орган за всеки отделен случай.

3.   Когато изпълняващият орган има основания да счита, че условията, посочени в параграф 1, не са изпълнени, той може да се консултира с издаващия орган за важността на изпълнението на ЕЗР. След тази консултация издаващият орган може да реши да оттегли ЕЗР“.

8.

Член 9 („Признаване и изпълнение“) предвижда:

„1.   Изпълняващият орган признава ЕЗР, предадена в съответствие с настоящата директива, без да изисква допълнителни формалности и прави необходимото за нейното изпълнение по същия начин и при същите условия и ред, както ако въпросното процесуално-следствено действие е било разпоредено от орган на изпълняващата държава, освен ако този орган реши да се позове на някое от основанията за непризнаване или неизпълнение или на някое от основанията за отлагане, предвидени в настоящата директива.

2.   Изпълняващият орган спазва формалностите и процедурите, изрично посочени от издаващия орган, освен ако в настоящата директива не е предвидено друго и ако тези формалности и процедури не противоречат на основните принципи на правото на изпълняващата държава.

3.   Когато изпълняващ орган получи ЕЗР, която не е била издадена от издаващ орган съгласно посоченото в член 2, буква в), изпълняващият орган връща тази ЕЗР на издаващата държава.

[…]“.

9.

В член 11 се изброяват „[о]снования[та] за непризнаване или неизпълнение“.

10.

Член 386 предвижда:

„1.   При съмнение за данъчно престъпление разследването се води от данъчен орган. За целите на настоящия раздел орган е „Hauptzollamt“ [Главна митническа служба], „Finanzamt“, „Bundeszentralamt für Steuern“ [Федерална данъчна служба] и „Familienkasse“ [Каса за семейни обезщетения].

2.   Данъчният орган провежда независимо разследване при спазване на ограниченията по член 399, параграф 1 и членове 400 и 401, когато деянието:

3.   Параграф 2 не се прилага след издадена заповед за арест или задържане на преследваното за деянието лице.

4.   Данъчният орган може по всяко време да препрати делото на прокуратурата. Прокуратурата може да поеме делото по всяко време. И в двете хипотези, по взаимно съгласие с данъчната служба, прокуратурата може да върне делото на данъчната служба“.

11.

В член 399, параграф 1 се посочва:

„Ако данъчният орган действа независимо на основание член 386, параграф 2, той упражнява правата и задълженията на прокуратурата във фазата на разследване“.

12.

На 14 март 2017 г. Постоянното представителство на Федерална република Германия към Европейския съюз изпраща следната декларация във връзка с ЕЗР, издадени от германските административни органи:

„В съответствие с член 2, буква в) от Директива [2014/41] исканията на германските административни органи по правило трябва да бъдат потвърдени от прокуратурата към окръжния съд, в чийто район се намира административният орган. Германските федерални провинции обаче са свободни да предоставят компетентност за потвърждаване на съд или да уредят по друг начин на местно ниво компетентността за потвърждаване на прокуратурата. Исканията на германските данъчни органи, които са компетентни да провеждат самостоятелно наказателно разследване на основание член 386, параграф 2 от Данъчния кодекс, не се нуждаят от потвърждаване от съдебен орган или от съд. В този случай данъчните органи упражняват правата и отговорностите на прокуратурата съгласно член 399, параграф 1 от Данъчния кодекс […] и самите те действат като съдебни органи по смисъла на член 2, буква в) от Директива [2014/41]“.

13.

Член 4, параграф 1 от него гласи, че „[п]рокурорът на Републиката към съда на окръжния град в административния район, в който трябва да се извършат исканите действия, признава с мотивирано постановление заповедта за разследване в срок от тридесет дни от получаването ѝ или в друг срок, посочен от издаващия орган, но при всички положения не по-късно от шестдесет дни“.

14.

Член 5, параграф 1 допълва, че „[к]огато издаващият орган поиска действието да бъде извършено от съд или когато по силата на италианското право исканото действие трябва да бъде извършено от съд, прокурорът на Републиката признава заповедта за разследване и прави искане за изпълнение от съдия-следователя“.

15.

Съгласно член 10, параграф 3 „[з]аповед за разследване, която не е издадена или потвърдена от съдебен орган, се връща на издаващия орган“.

16.

На 14 ноември 2019 г. в прокуратурата на Тренто е получена ЕЗР, издадена същия ден от Finanzamt Münster, за претърсване на търговски помещения в рамките на разследване за укриване на данъци, съгласно членове 369 и 370 от германския Данъчен кодекс.

17.

ЕЗР е подписана от главния административен ръководител на Finanzamt Münster и не е потвърдена от съдебен орган.

18.

На 20 декември 2019 г. прокуратурата на Тренто потвърждава пред Finanzamt Münster, че е получила ЕЗР, и ѝ изпраща писмо, в което иска копие от ЕЗР, потвърдена от съдебен орган. Според прокуратурата потвърждаването е необходимо поради административния характер на издаващия орган.

19.

На 8 януари 2020 г. Finanzamt Münster съобщава на прокуратурата на Тренто, че ЕЗР не следва да бъде потвърждавана от съдебен орган, тъй като съгласно член 399, параграф 1 от Данъчния кодекс Finanzamt изпълнява функциите на прокуратурата в производствата по данъчни престъпления и трябва да се счита за съдебен орган по смисъла на член 2 от Директива 2014/41.

20.

При тези обстоятелства прокуратурата на Тренто поставя на Съда следния преюдициален въпрос:

„Трябва ли член 2, параграф 1, буква в), подточка ii) от Директива № 2014/41 […] — доколкото предвижда, че за издаващ орган може да се счита и „друг компетентен орган, определен от издаващата държава, който в съответния случай действа в качеството си на разследващ орган в наказателното производство и е компетентен да разпорежда събирането на доказателства в съответствие с националното право“, като уточнява обаче, че в този случай, „преди да бъде предадена на изпълняващия орган, [ЕЗР] се потвърждава след проверка на съответствието ѝ с условията за издаване на [ЕЗР] по настоящата директива, по-специално условията, посочени в член 6, параграф 1 от настоящата директива, от съдия, съд, съдия-следовател или прокурор в издаващата държава“ — да се тълкува в смисъл, че позволява на държава членка да освободи административен орган от задължението да поиска потвърждаване на европейска заповед за разследване, квалифицирайки го като „съдебен орган по смисъла на член 2 от Директивата“?“.

21.

Според прокуратурата на Тренто, в пасивната процедура по признаване на ЕЗР по смисъла на член 9 от Директива 2014/41 и на членове 4 и 10 от Законодателен декрет № 108/17, на прокуратурата е възложено „да постанови при пълна независимост решение по делото“. Следователно тя е процесуално легитимирана да постави преюдициален въпрос на основание член 267 ДФЕС.

22.

По същество прокуратурата на Тренто посочва, че ЕЗР трябва задължително да бъде издадена или потвърдена от съдебен орган. Това следвало от аналогията между ЕЗР и ЕЗА ( 11 ) в решение от 10 ноември 2016 г., Özçelik ( 12 ).

23.

Следователно трябва да се установи дали административен орган като Finanzamt, оправомощен по силата на вътрешното законодателство да упражнява в определени случаи функции на прокуратурата, може да издаде ЕЗР, без потвърждаване от съдебен орган.

24.

Според прокуратурата на Тренто решението следва да се даде, като се екстраполира практиката на Съда относно ЕЗА, а именно изхождайки от обстоятелството, че: а) понятието „съдебен орган“ е еднакво и не може да зависи от отделните държави членки; и б) това понятие включва само органи, които не са обект на разпореждания или указания отвън, по-специално от страна на изпълнителната власт.

25.

Преюдициалното запитване е заведено в Съда на 24 януари 2020 г.

26.

Писмени становища са представили германското, италианското и португалското правителство, както и Комисията.

27.

Съдът не е сметнал за необходимо провеждане на открито съдебно заседание, но е поканил страните да отговорят на два въпроса относно съдебния контрол върху ЕЗР ( 13 ) и относно приложимото италианско право ( 14 ).

28.

Съгласно член 267 ДФЕС само „юрисдикция“ може — или трябва — да сезира „преюдициално“ Съда с въпрос относно „тълкуването на [Договорите]“ или „валидността и тълкуването“ на вторичното право на Съюза.

29.

Какво в настоящия контекст означава „юрисдикция“, е въпрос, който трябва да се реши изключително въз основа на правото на Съюза: изискванията за единно и еднообразно прилагане на това право превръщат „юрисдикция“ в самостоятелно понятие, независимо от отделните национални законодателства ( 15 ).

30.

При определянето на обхвата на понятието Съдът традиционно е взел предвид редица обстоятелства, започнали да се очертават в решение Vaassen-Göbbels ( 16 ). Качеството на „юрисдикция“ е запазено за законоустановени, постоянно действащи органи, които прилагат правни норми чрез състезателно производство, упражнявайки задължителна юрисдикция и при пълна независимост ( 17 ).

31.

По принцип изброените по-горе условия са налице едновременно само при съдиите и съдилищата, принадлежащи към съдебната власт на държавите членки. Съдът обаче е бил относително гъвкав при преценяването на тяхното изпълнение, което му е позволило да признае качеството на „юрисдикция“ на институции извън съдебната власт, като апелативна комисия към професионална колегия ( 18 ) или комисия по жалби до общината ( 19 ).

32.

Антиформализмът на Съда в тази област е критикуван за това, че условията от решение Vaassen-Göbbels в крайна сметка са „изменили своята същност“ ( 20 ). Скоро обаче Съдът поправя предишната си прекалено либерална позиция ( 21 ).

33.

В действителност практиката на Съда отчита дълбоко залегналото основание в механизма за съдебно сътрудничество, предвиден в член 267 ДФЕС: „[да се гарантира] запазването на специфичните особености и на автономията на [правния ред на Съюза]“ ( 22 ).

34.

На такава цел отговаря правораздавателна система, в която „ключов елемент […] е производството за преюдициално запитване, предвидено в член 267 ДФЕС, което с установяването именно между Съда и юрисдикциите на държавите членки на диалог между съдии има за цел да осигури еднообразното тълкуване на правото на Съюза […], което дава възможност да се осигури неговата безпротиворечивост, пълното му действие и автономията му, както и, в последна сметка, присъщия на това право характер, установен по силата на Договорите“ ( 23 ).

35.

Ако производството по член 267 ДФЕС се конфигурира като „диалог между съдии“, то се дължи на факта, че съдиите обикновено са тези, които имат последната дума относно нормите, които съставляват правния ред на държавите членки. Когато в този правен ред — и в последващите съдебни спорове — влияят нормите на правото на Съюза, с преюдициалното запитване до Съда се цели да се предотврати оформянето на окончателни решения, които са неподходящи от гледна точка на самото право на Съюза ( 24 ).

36.

Това е основанието, поради което националните съдилища се обръщат към Съда, търсейки отговор на съмненията, които могат да възникнат относно правилния смисъл на нормите на Съюза, влияещи върху даден съдебен спор.

37.

При националните съдилища — посредством механизмите за обжалване — различните тълкувания на правото, приети от прилагащите вътрешния правен ред неправораздавателни органи (включително административните органи), се свеждат до едно единно тълкуване. Валидни в последна сметка са само тълкуванията, потвърдени от юрисдикции, поради което е логично член 267 ДФЕС да ги посочва като естествени (и единствени) партньори на Съда.

38.

Но има и нещо друго. Както подчертах, целта е да се запази „еднообразното тълкуване на правото на Съюза“ ( 25 ). Целта на член 267 ДФЕС, разбира се, е да се предостави на националните съдилища тълкуване на разпоредбите на правото на Съюза, което те трябва да приложат при решаването на разглежданите от тях съдебни спорове. Но също така има за цел да гарантира, че всяка разпоредба на правото на Съюза подлежи на официално тълкуване от Съда.

39.

С член 267 ДФЕС се цели да се избегне възможността в националните правни системи да се закрепят тълкувания на правото на Съюза, които не са били потвърдени от Съда. В противен случай към риска от погрешно тълкуване би се добавило почти неизбежното множество прочити на европейските норми в отделните държави членки, което би накърнило единството на правото на Съюза. Поради тази причина член 267 ДФЕС не само предоставя правомощие на действащите като последна инстанция национални съдилища да повдигат преюдициални въпроси, но и ги задължава да ги поставят.

40.

Ако в своята практика Съдът е приел една функционална гледна точка, допускайки преюдициални запитвания от институции, които не са юрисдикции в строг смисъл, считам, че това се дължи на същата цел. Когато актовете на посочените институции не подлежат на обжалване по съдебен ред във вътрешен план, съществува опасност от затвърждаване на окончателни тълкувания на правото на Съюза без участието на Съда.

41.

Всъщност, както вече посочих, съдилищата са тези, които обикновено имат последната дума в правния ред на държавите членки ( 26 ). Поради тази причина член 267 ДФЕС ги посочва, нека повторя, като естествени партньори на Съда.

42.

Това правило обаче може да бъде смекчено, като се има предвид опасността от разпиляване при тълкуването на правото на Съюза, в изключителни случаи, в които не е възможно участието на юрисдикция в строг смисъл, с оглед на характеристиките на националния правен ред.

43.

Генералният адвокат Ruiz-Jarabo Colomer посочва следното: „[о]рганизацията на съдебната система в Европа, съставена от 27 държави членки, отговаря на много разнородни критерии и концепции“, поради което е трудно „да се възприеме модел, който общо да описва съдебната функция в толкова страни“. Поради тази причина критериите от решение Vaassen-Göbbels са тълкувани „по толкова общ и обхватен начин“ ( 27 ).

44.

Следователно Съдът е действал въз основа на един идеален модел, дефиниран от характеристиките, които обикновено отличават юрисдикциите (накратко, съдържащите се в решение Vaassen-Göbbels) ( 28 ). През годините обаче той се е изправял пред случаи, които са го накарали да отдава по-малко значение на критериите от посоченото решение, когато е било необходимо, за да може в понятието „юрисдикция“ да бъдат включени институции, които, макар и действащи извън съдебната власт, упражняват правораздавателни функции ( 29 ).

45.

Но това, с което никога не е правен компромис, е изискването органът, който поставя преюдициален въпрос, да упражнява по същество правораздавателни функции, а именно да прилага неотменимо правото при всеки конкретен съдебен спор.

46.

Както вече посочих, за Съда не е имало пречка да квалифицира като „юрисдикция“ една апелативна комисия към професионална колегия, въпреки че решенията ѝ са подлежали на обжалване пред съдилищата. Последното обстоятелство би следвало да е било достатъчно, за да се направи заключението, че именно тези съдилища е трябвало при необходимост да поставят евентуален преюдициален въпрос. Фактът обаче, че на практика решенията на комисията не са били обжалвани по съдебен ред, е бил достатъчен, за да може Съдът да определи, че de facto тези решения имат правораздавателен характер ( 30 ).

47.

Следователно важното при условията на член 267 ДФЕС е да се позволи на органите, които имат последната дума съгласно националното право, да се обърнат към Съда, когато става въпрос за тълкуване на правни норми на Съюза. И това е валидно както за съдебните органи в строг смисъл, така и за други, които, без да притежават такова качество, по изключение се произнасят de facto окончателно по даден спор. И на едните, и на другите трябва да се даде възможност да предоставят думата на Съда, който да даде официално тълкуване на правото на Съюза.

48.

Така става ясно, че изразът „да бъде постановено нейното решение“, използван в член 267 ДФЕС, е тълкуван в широк смисъл, „за да се избегне възможността „някои процесуални въпроси да се приемат за недопустими и Съдът да не може да се произнесе по тях и да не може да тълкува всички процесуални разпоредби на правото на Съюза, които запитващата юрисдикция е длъжна да приложи“ ( 31 ).

49.

Загрижеността на Съда, поради факта че има последната дума при тълкуването на всички разпоредби на правото на Съюза, е довела до приемането на двете изключения, посочени в даден момент от генералния адвокат Ruiz-Jarabo Colomer: i) липсата на способ за обжалване пред съдилищата; и ii) предоставянето на правораздавателни функции на квазисъдебни органи по силата на конституционна норма ( 32 ).

50.

При тези предпоставки следва да се разгледат възраженията по допустимостта на преюдициалното запитване, инициирано от прокуратурата на Тренто. Посочената институция отговаря на критериите за законоустановеност, постоянно действие, задължителна юрисдикция и прилагане на правни норми.

51.

Дори когато процедурата за признаване и изпълнение на ЕЗР не е състезателна, което е малко вероятно, Съдът вече отдава по-малко значение на тази характеристика, като е приел, че тя не е „абсолютен критерий“ ( 33 ).

52.

Следователно по всичко изглежда, че е налице първото от посочените от мен изключения, тъй като според информацията, предоставена от прокуратурата на Тренто и от италианското правителство ( 34 ), въпреки че решението на прокуратурата да признае ЕЗР, може да бъде предмет на съдебен контрол, то не подлежи на обжалване по съдебен ред, което да даде възможност за оспорване пред съдилищата на решението да се откаже признаването на ЕЗР, необходимо за нейното изпълнение.

53.

При тези обстоятелства считам, че на прокуратурата на Тренто би трябвало да се предостави правомощието да постави преюдициалния въпрос.

54.

Би следвало обаче да се отбележи, че ако прокуратурата признае валидността на ЕЗР, решението ѝ би могло да бъде обжалвано пред съд и този съд би имал последната дума, вследствие на което само той би имал процесуална легитимация да постави преюдициален въпрос.

55.

В сегашния стадий на производството, в който се повдига преюдициалният въпрос, прокуратурата на Тренто все още не е в състояние да вземе решение относно осъществимостта на ЕЗР, по чието признаване трябва да се произнесе. И не може да го направи именно защото има съмнение дали съгласно Директива 2014/41/ЕС са изпълнени условията за признаване на разглежданата ЕЗР.

56.

При това положение прокуратурата на Тренто би могла да предизвика намесата на съд само ако избере да признае ЕЗР, независимо че според нея става въпрос за ЕЗР, издадена от орган, който не е компетентен (Finanzamt Münster). Накратко, тя би взела насила решение с ясното съзнание, че то може да бъде неправилно, и с очакването за съдебна намеса, каквато освен това не е гарантирана.

57.

Прокуратурата на Тренто би могла да се произнесе, доколкото ѝ е известно, само ако има гаранцията, че решението ѝ за непризнаване на ЕЗР също може да бъде предмет на съдебно преразглеждане. За целите на член 267 ДФЕС би било без значение, че преразглеждането ще се извърши от съд в издаващата държава (Германия), който винаги би имал възможността да се обърне към Съда ( 35 ).

58.

Разглежданата в случая ЕЗР обаче не е издадена от съд, а от административен орган, който също няма достъп до Съда по реда на член 267 ДФЕС.

59.

В рамките на контекста, в който се поставя преюдициалният въпрос, прокуратурата на Тренто е склонна да приеме, че издадената от Finanzamt Münster ЕЗР изисква разглежданото потвърждаване от съд. При тази предпоставка тя иска от Съда да потвърди нейното тълкуване на Директива 2014/41/ЕС.

60.

В случай че преюдициалният въпрос не бъде допуснат, прокуратурата на Тренто би могла да действа в съответствие със собственото си тълкуване на Директива 2014/41 и да откаже исканото от Finanzamt Münster признаване. Тъй като Finanzamt Münster, нека повторя, също не би могла да повдигне преюдициален въпрос и не е сигурно, че решението за издаване на ЕЗР е било взето в хода на съдебно производство ( 36 ), би се оказало, че нито една юрисдикция не може да предостави думата на Съда, който да се произнесе по тълкуването на посочената директива.

61.

Ако подобно решение бъде генерализирано и се направи заключението, че прокуратурата на Тренто не може да постави преюдициален въпрос при обстоятелствата в случая, би се създала мъртва точка в тълкуването на разпоредба на правото на Съюза. Именно това трябва да се избегне в името на единството на посочения правен ред, както се твърди в решение Gradbeništvo Korana.

62.

Впрочем фактът, че Съдът е отказал в даден момент да признае на прокуратурата на Торино качеството на орган, оправомощен да поставя преюдициален въпрос (решение X), сам по себе си не е определящ за решението, което следва да се приеме в случая.

63.

Несъмнено съдебната практика, произтичаща от решение Х, остава в пълна сила. Но тя следва да се прилага, като се вземе предвид, че единствената информация от значение е не организационното или институционалното естество на прокуратурата, а функцията, която тя изпълнява в качеството си на изпълняващ орган в производството по Директива 2014/41/ЕС.

64.

За разлика от делото, по което е постановено решение X, където прокуратурата на Торино действа като страна в наказателно производство пред съд, в случая прокуратурата на Тренто действа в качеството си на орган, който прилага окончателно на национално ниво европейска правна норма. От функционална гледна точка тя действа по същия начин, по който би действал един съдебен орган, и решението ѝ за непризнаване на ЕЗР не подлежи на обжалване. При това ѝ действие според мен няма пречки да се признае качеството ѝ на „юрисдикция“ по смисъла на член 267 ДФЕС.

65.

Едно последно съображение ми се струва уместно.

66.

Обстоятелството, че прокуратурата на Тренто действа по същество и от функционална гледна точка като юрисдикция, би могло да разкрие известна дисфункционалност на вътрешното право, тъй като по принцип всички публични действия трябва да подлежат на съдебен контрол ( 37 ).

67.

Това обаче не е проблем, по който в случая Съдът трябва да се произнесе, тъй като е извън предмета на преюдициалното запитване. Дори хипотетично вътрешното право да е трябвало да предвиди обжалване по съдебен ред на решението на прокуратурата на Тренто за непризнаване на ЕЗР (въпрос, който, нека повторя, е извън предмета на настоящото производство и на който впрочем според Комисията и италианското правителство следва да се даде отрицателен отговор) ( 38 ), трудността, произтичаща от липсата на способ за достъп до Съда в конкретния фактически случай, породил настоящия преюдициален въпрос, не би могла да бъде решена.

68.

Накратко, след като прокуратурата на Тренто е издигната в „юрисдикция“, за да се произнесе относно отказа на ЕЗР при изложените условия с решение, което не може да бъде обжалвано, тя притежава процесуална правоспособност да постави на Съда настоящия преюдициален въпрос.

69.

Съгласно член 1, параграф 1 от Директива 2014/41 ЕЗР е „съдебно решение“ ( 39 ). Съгласно член 2, буква в) от същата директива такова решение може да бъде взето и издадено от съдия или прокурор ( 40 ) и освен това от орган, който „действа в качеството си на разследващ орган в наказателното производство и е компетентен да разпорежда събирането на доказателства“ ( 41 ).

70.

В последната хипотеза издадените от „разследващите органи“ ЕЗР подлежат на „проверка […] от съдия, съд, съдия-следовател или прокурор“ ( 42 ), а именно от органи, които могат да издават ЕЗР служебно.

71.

Условията по член 2, буква в), подточка ii) от Директива 2014/41/ЕС ми изглеждат безспорни, за да се отговори отрицателно на поставения въпрос. Поради това споделям тезата на италианското и на португалското правителство, както и тази на Комисията.

72.

Посочените от германското правителство основания за предоставяне на Finanzamt на разследващите правомощия, с които разполага в данъчната област по силата на вътрешното право, според мен не са несъвместими с правото на Съюза.

73.

По-конкретно това предоставяне на правомощия е в съответствие с разпоредбата на член 2, буква в), подточка ii) от Директива 2014/41, в която се посочва „друг компетентен орган, определен от издаващата държава“, който „действа в качеството си на разследващ орган в наказателното производство и е компетентен да разпорежда събирането на доказателства в съответствие с националното право“ ( 43 ).

74.

Но не това е въпросът.

75.

Въпросът е, че след като на държавите членки е признато правото да определят органите, оправомощени да разследват в наказателното производство и да разпореждат събирането на доказателства, член 2, буква в), подточка ii) от Директива 2014/41/ЕС не предоставя на така определените органи друга функция освен да вземат решение за издаване на ЕЗР, която „преди да бъде предадена на изпълняващия орган, […] се потвърждава“. И това потвърждаване трябва да се направи по-специално от съд, съдия или прокурор.

76.

Finanzamt Münster е безспорно административна институция, така че съгласно Директива 2014/41 не е оправомощена сама да издаде ЕЗР. По-точно няма право да я „предаде“ на изпълняващия орган без предварително потвърждаване от съдебен орган, като под такъв се разбира съд, съдия или прокурор, съгласно член 2, буква в), подточка ii) от Директива 2014/41.

77.

Германското правителство твърди, че ползвайки се от своята процесуална самостоятелност, е възложило на Finanzamt да упражнява в данъчната област типични за прокуратурата функции, като ѝ е предоставило характерните за прокуратурата права и задължения. Това било законоустановено изключение, което премахва монопола на прокуратурата в наказателното разследване.

78.

Превръща ли това правомощие Finanzamt в „прокурор“ по смисъла на Директива 2014/41? Според мен не.

79.

Фактът, че вътрешното право предоставя на Finanzamt в областта на преследването на данъчни престъпления разследващи правомощия, равнозначни на тези на прокуратурата, не е достатъчен за приравняването на тези две институции в системата на Директива 2014/41.

80.

Както посочва Комисията, Finanzamt е административен орган, на който е възложено управлението на данъчните въпроси и който е част от изпълнителната власт. Дори когато германското законодателство му предоставя ограничени правомощия за разследването на определени престъпления, съществува ясно разграничение между данъчната администрация и прокуратурата. Finanzamt не разполага с пълните правомощия на прокуратурата, поради което не би могло да се приравни на същата в качеството на орган, издаващ ЕЗР.

81.

Смисълът на член 2 от Директива 2014/41 е, че за да издадат ЕЗР, административните органи независимо от техните правомощия съгласно вътрешното право се нуждаят от потвърждаване от страна на съдебните органи (включително прокурор).

82.

Този смисъл би се загубил, ако държавите членки можеха лесно да позволят на органите от изпълнителната власт да предават ЕЗР, които не са потвърдени от съдебните органи (включително прокурор), посредством механизма на приравняване за тази цел на органите от изпълнителната власт към съдебните.

83.

Към този аргумент се добавя друг, отнасящ се до ролята, която същинските съдебни органи (включително прокурор) имат по отношение на ЕЗР.

84.

Съгласно съображение 12 от Директива 2014/41 издаващият орган е длъжен да обърне специално внимание на осигуряването на основните права, тъй като „[п]резумпцията за невиновност и правата на защитата в наказателното производство са крайъгълен камък на основните права, признати в Хартата, в областта на наказателното правосъдие“.

85.

Поради това законодателят на ЕС твърди, че „[в]сяко ограничаване на тези права в резултат на процесуално-следствено действие, разпоредено в съответствие с настоящата директива, следва да отговаря напълно на изискванията, установени в член 52 от Хартата по отношение на необходимостта, пропорционалността и целите, които то би трябвало да преследва, по-специално защитата на правата и свободите на други лица“ ( 44 ).

86.

В този смисъл член 6, параграф 1 от Директива 2014/41 позволява издаването на ЕЗР само ако то е „необходимо и пропорционално […], като се отчитат правата на заподозряното или обвиняемото лице“. Освен това издаващият орган трябва да вземе предвид, съгласно член 6, параграф 2, редица директиви, отнасящи се до процесуалните права в наказателното производство ( 45 ).

87.

Следователно с оглед на подходящото претегляне на общия интерес спрямо евентуално засегнатите основни права органът, издаващ ЕЗР, е длъжен да направи преценка за необходимост и пропорционалност, изискваща институционално положение, което не е присъщо на административните органи.

88.

Колкото и типични за прокуратурата правомощия да са предоставени на даден административен орган като Finanzamt, те не го превръщат в „съдебен орган“ по смисъла на Директива 2014/41, който да може да извърши посочената преценка за необходимост и пропорционалност.

89.

Квалифицираната материална компетентност, която е накарала германския законодател да предостави на Finanzamt правомощия по разследването на данъчни престъпления, сочи, че става въпрос за високоспециализирани органи в тази конкретна област. Но подобна специализация не е достатъчна в системата на Директива 2014/41, за да им се признае перспективата и по-общата компетентност, които се изискват за претеглянето на права и интереси преди вземането на решение за издаване на ЕЗР.

90.

Съдът е постановил, че понятието „съдебен орган“„не обозначава единствено съдиите или юрисдикциите на дадена държава членка, а трябва да се разбира като обозначаващ по-общо органите, участващи в наказателното правораздаване“ ( 46 ), но във всички случаи изключвайки административните органи, които принадлежат към изпълнителната власт ( 47 ).

91.

Без да се ползва задължително с характерната за съдилищата независимост, прокуратурата не е институция, подчинена на изпълнителната власт в присъщия на административните органи смисъл на подчиненост и зависимост. Несъмнено в някои правни системи членовете ѝ могат да получават индивидуални указания от изпълнителната власт, но дори при това положение те имат статут на самостоятелен орган, който ги отличава от органите на изпълнителната власт ( 48 ).

92.

Институционалното положение на прокуратурата като гарант на законността пред съдилищата я прави истински участник в правораздаването, доколкото тя не отчита единствено или главно интереса на част от публичната администрация, а общия интерес от спазването на закона. Поради това член 2 от Директива 2014/41 поставя прокуратурата наравно със съдилищата ( 49 ).

93.

Упражняването в определени случаи на разследващи функции, сходни с тези на прокуратурата, не води до положение, при което Finanzamt престава да бъде административен орган и като такъв — структурно и функционално подчинен на административната йерархия, и най-вече лишен от необходимата компетентност, за да извърши преценката за необходимост и пропорционалност съгласно Директива 2014/41. Тази преценка отчита не само частния интерес на данъчната администрация, но и общия интерес на държавата като цяло и гарантирането на основните права на гражданите.

94.

С оглед на изложените съображения предлагам на Съда да отговори на Procura Distrettuale della Repubblica presso il Tribunale Ordinario di Trento (Районна прокуратура към Районен съд Тренто, Италия) по следния начин:

„Член 2, буква в), подточка ii) от Директива 2014/41/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 3 април 2014 година относно Европейска заповед за разследване по наказателноправни въпроси следва да се тълкува в смисъл, че не позволява на държава членка да освободи компетентните в данъчната област национални административни органи — включително когато са оправомощени да водят разследване при определени наказателни производства — от задължението да изискват, преди предаването на европейска заповед за разследване на изпълняващия орган, потвърждаване от съдия, съд, съдия-следовател или прокурор в издаващата държава“.