1.

Още през 1991 г. Съюзът приема правна уредба с цел предотвратяване на замърсяването на водата с нитрати, по-конкретно Директивата за отпадъчните води, ( 3 ) която урежда по-специално изграждането и работата на пречиствателните станции, и Директивата за нитратите ( 4 ), която се отнася до нитратите от селскостопански източници. Целта на тези мерки е да защити екосистемите от прекомерно снабдяване с хранителни вещества. В същото време обаче във връзка с нитратите са налице рискове за здравето, по-специално за съвсем малките кърмачета ( 5 ). Затова Директивата за питейната вода ( 6 ) съдържа пределно допустима стойност на нитрати от 50 милиграма на литър — стойност, която се появява и в Директивата за нитратите.

2.

Ето защо жалбоподателите в главното производство, които са водоснабдително предприятие, физическо лице и община, изискват мерки, които да гарантират, че съдържанието на нитрати в подземните води е под 50 милиграма на литър. От своя страна компетентните органи оспорват правото на жалбоподателите да изискват такива мерки. Освен това се оспорва дали са необходими допълнителни мерки и дали съответните разпоредби имат директен ефект.

3.

Това производство отново дава възможност на Съда да разгледа въпроса кой може да се позовава пред националните юрисдикции на разпоредби от правото на Съюза в областта на околната среда. Освен това за първи път трябва да се разгледа въпросът доколко пред тези юрисдикции е възможно позоваване на Директивата за нитратите.

4.

Съгласно член 2 („Определения“), точки 4 и 5 от Орхуската конвенция ( 7 ):

„4.   „Общественост“ означава едно или повече физически или юридически лица и в съответствие с националното законодателство или практика техните сдружения, организации или групи.

5.   „Засегната общественост“ означава обществеността, която е засегната или може да бъде засегната от вземането на решения за околната среда или има интерес в този процес; […]“.

5.

Член 3, параграф 6 от Орхуската конвенция се отнася до съчетаването със съществуващите права:

„Тази конвенция не изисква никакво обезсилване на съществуващи права за достъп до информация, участие на обществеността при вземането на решения и достъп до правосъдие по въпроси на околната среда“.

6.

Член 9, параграф 3 от Конвенцията предвижда право на обжалване:

„В допълнение и без ущърб на процедурите за преразглеждане, споменати в параграфи 1 и 2 по-горе, всяка страна осигурява на представителите на обществеността, които отговарят на критериите, ако има такива, посочени в националното право, достъп до административни или съдебни процедури за оспорване на действия или пропуски на частни лица и държавни органи, които нарушават разпоредбите на националното законодателство, касаещо околната среда“.

7.

Шесто съображение от Директивата за нитратите се отнася до защитната цел на тази директива:

„като има предвид, че поради това е необходимо, за да се опазват здравето на човека, живите ресурси и водните екосистеми и за да се гарантират други видове законна употреба на водите, да се намали прякото или непрякото замърсяване на водите с нитрати от селскостопански източници и да се спре разпространението им; […]“

8.

Тринадесето съображение от Директивата за нитратите се отнася до времевия обхват на защитните мерки:

„като има предвид, че е установено, че хидрогеоложките условия в някои държави членки са такива, че ще са необходими много години, докато тези защитни мерки за опазване доведат до подобряване на качеството на водите“.

9.

От член 1 на Директивата за нитратите следват конкретните ѝ цели:

„Настоящата директива има за цел:

10.

Понятието за замърсяване е дефинирано в член 2, буква й) от Директивата за нитратите:

„[…] изхвърлянето на азотни съединения от селскостопански източници във водната среда, пряко или непряко, което води до последици, представляващи заплаха за здравето на човека, вреди на живите ресурси и на водната екологична система, руши съоръженията или възпрепятства други видове законна употреба на водите“.

11.

Съгласно член 3, параграф 1 от Директивата за нитратите по принцип държавите членки трябва да определят уязвими зони:

„Замърсените води и тези, които могат да бъдат замърсени, ако не се вземат предвидените по член 5 мерки, се определят от държавите членки в съответствие с критериите, посочени в приложение I“.

12.

Член 3, параграф 5 от Директивата за нитратите обаче предвижда изключение:

„Държавите членки са освободени от задължението да посочват специални уязвими зони, когато създават или прилагат по цялата си национална територия програмите за действие, посочени в член 5, в съответствие с настоящата директива“.

13.

Австрия се възползва от предвиденото в член 3, параграф 5 от Директивата за нитратите изключение след преюдициалното запитване.

14.

Член 5 от Директивата за нитратите урежда т.нар. програми за действие:

„1.   За нуждите на предвидените в член 1 цели […] държавите членки съставят програми за действие за посочените уязвими зони.

2.   […]

3.   […]

4.   Програмите за действие се прилагат в срок до четири години считано от тяхното изготвяне и съдържат следните задължителни мерки:

5.   Освен това, в рамките на програмите за действие, държавите членки вземат всякакви допълнителни мерки или засилени действия, които считат за необходими, ако се окаже, от началото или в светлината на придобития опит при прилагане на програмите, че посочените в параграф 4 мерки няма да са достатъчни за постигане на определените в член 1 цели. При избора на мерки и действия държавите членки държат сметка за тяхната ефективност и за цената им спрямо другите възможни превантивни мерки.

6.   Държавите членки изготвят и прилагат адекватни програми за наблюдение с цел отчитане ефективността на програмите за действие, изготвени съгласно настоящия член.

Държавите членки, които прилагат разпоредбите на член 5 за цялата национална територия, следят за съдържанието на нитрати във водите (повърхностни и подземни) в избраните точките на измерване, които позволяват да се определи размерът на замърсяването на водите с нитрати от селскостопански източници.

7.   Държавите членки преразглеждат и, по целесъобразност, най-малко на всеки четири години ревизират програмите си за действие, включително всяка допълнителна мярка, взета по силата на параграф 5. Те уведомяват Комисията за всяко изменение на програмите за действие“.

15.

Член 10, параграф 1 от Директивата за нитратите урежда задължението на държавите членки за докладване:

„Държавите членки представят на Комисията доклад, съдържащ информациите, посочени в приложение V, за четиригодишния период, който следва нотифицирането на настоящата директива, и за всеки следващ четиригодишен период“.

16.

В приложение I към Директивата за нитратите са залегнали критериите за определяне на застрашените зони. Буква А, точка 2 се отнася до подземните води:

„ако подземните води имат или съществува риск да имат съдържание на нитрати, което е по-високо от 50 милиграма на литър, ако не са взети предвидените по член 5 мерки“.

17.

Съгласно точка 4, буква д) от приложение V към Директивата за нитратите държавите членки трябва да докладват на Комисията предвижданията им за ефективността на техните програми за действие:

„предвижданията на държавите членки относно приблизителните срокове, в които може да се очаква, че определените в съответствие с член 3, параграф 1 води ще реагират на мерките, предвидени в програмата за действие, както и показание за степента на несигурност на тези предвиждания“.

18.

Член 5, параграфи 1 и 2 от Директивата за питейната вода урежда минималните стандарти за питейната вода:

„1.   Държавите членки определят за дадените в приложение I параметри стойностите, приложими за водите, предназначени за консумация от човека.

2.   Стойностите, определени съгласно параграф 1, не са по-малко строги от тези, дадени в приложение I. […]“.

19.

Съгласно част Б от приложение I към Директивата за питейната вода пределно допустимата стойност на нитрати e 50 милиграма на литър.

20.

Член 4, параграф 1, буква б), подточка ii) от Рамковата директива за водите ( 8 ) уточнява екологичните цели по отношение на подземните води:

„[Д]ържавите членки опазват, разширяват и възстановяват всички подземни водни обекти, като осигурят баланс между водочерпене и водосбор на подземни води, с цел постигане доброто им състояние най-късно до 15 години от датата на влизане в сила на настоящата директива, в съответствие с разпоредбите на приложение V, при спазване на yдължaванията, определени в съответствие c парагрaф 4, и при прилагане на параграфи и 5, 6 и 7, без да се засяга параграф 8 от настоящия член, и съобразно прилагането на член 11, параграф 3, буква й)“.

21.

Член 4, параграф 1, буква в) от Рамковата директива за водите съдържа специална уредба относно защитените територии:

„държавите членки ще постигнат съответствие с всички стандарти и цели най-късно до 15 години от датата на влизане в сила на настояшата директива, освен ако друго не е установено в законодателство на Общността, установяващо защитените територии“.

22.

Член 4, параграф 4 от Рамковата директива за водите позволява сроковете по член 4, параграф 1 да бъдат удължавани до дванадесет години.

23.

Член 4, параграф 2 от Директивата за подземните води ( 9 ) уточнява кога дадено подземно водно тяло се намира в добро състояние.

„Приема се, че подземно водно тяло или група подземни водни тела са в добро химично състояние, когато:

24.

В точка 1 от приложение I към Директивата за подземните води е определен стандарт за качество на подземните води за нитрати в размер на 50 милиграма на литър.

25.

Използването на подпочвените води е уредено в член 10, параграф 1 от Wasserrechtsgesetz (Закон за водите), съгласно който не е необходимо собствениците на поземлени имоти да притежават разрешение, за да могат да ползват подпочвената вода в своите имоти за домакински и стопански нужди, при условие че черпят водата с ръчно задвижвани помпи или приспособления за изгребване и количеството на добива е съразмерно на неговата цел.

26.

Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland (Обединение на водоснабдителните предприятия в Северен Бургенланд), г‑н Robert Prandl и Gemeinde Zillingdorf (Община Цилингдорф) (Австрия) искат от тогавашното Bundesministerium für Land und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft (Федерално министерство на земеделието и горите, околната среда и управлението на водите) (Австрия) да измени програмата за действие, приета под формата на национална наредба за транспониране на член 5, параграф 4 от Директивата за нитратите, за да се постигне съответствие с Директивата за нитратите и с това да се гарантира и прогласената в тази директива защита, и по-специално опазването на човешкото здраве при употребата на водата от подземното водно тяло, в което са кладенците на тримата молители.

27.

Wasserleitungsverband Nördliches Burgenlandе е четвъртият по големина водоснабдител в Австрия. Той предоставя съответните услуги по водоснабдяване, тъй като разполага с над 45 активни водоизточника — кладенци и извори, и доставя питейна вода средно на около 160000 души годишно. Той е юридическо лице на публичното право, по-конкретно обединение на няколко общини. Това предприятие е задължено по силата на наредба по националното право да предоставя публичната услуга по водоснабдяване, в това число да събира таксите за водоползване на територията на конкретно определен район. Собствениците на застроени поземлени имоти в обслужвания от него район по принцип са длъжни да свържат сградите си към водопроводната мрежа. Освен това на посоченото обединение на водоснабдителни предприятия е предоставено правомощието да приема наредба за събиране на такси за водоснабдяване (с вода за питейни нужди). То предприема мерки за намаляването на стойностите на нитратите в добитата от подземните води вода за питейни нужди под 50 милиграма на литър преди подаването ѝ към потребителите.

28.

Г‑н Robert Prandl е физическо лице с местожителство в провинция Долна Австрия, което понастоящем задоволява потребностите си от вода за битови нужди посредством кладенеца в своя парцел. Той не ползва водата като питейна поради повишеното съдържание на нитрати в нея. Ето защо черпи цялото количество вода за питейните си нужди от публично водоснабдително предприятие.

29.

Gemeinde Zillingdorf се намира в провинция Долна Австрия и стопанисва за комунални цели кладенец за вода за битови нужди. Първоначално кладенецът е бил ползван като източник на питейна вода, но поради повишеното съдържание на нитрати впоследствие е класифициран като източник на вода само за битови нужди.

30.

Към момента на подаване на искането и понастоящем концентрацията на нитрати в подземните води на отделни места за контролни измервания на обединението на водоснабдителните предприятия е надвишавала и продължава да надвишава с над 100 % стойността от 50 милиграма на литър. Към момента на подаване на искането измерванията в кладенеца на г‑н Prandl показват съдържание на нитрати от 59 милиграма на литър, като през декември 2017 г. е отчетено спадане под 50 милиграма на литър. Безспорно стойностите на съдържанието на нитрати се променят, поради което не може да се приеме, че трайно са спаднали под 50 милиграма на литър. Към момента на подаване на искането в кладенеца на общината е отчетена стойност на нитратите от 71 милиграма на литър, като тази стойност е била повишена и през декември 2017 г.

31.

Безспорно е, че водата с концентрация на нитрати над 50 милиграма на литър не се полза направо като питейна вода. Не е известно да са налице други непосредствени опасности за здравето, които произтичат от разглежданите в настоящия случай стойности на нитрати в посочените водоизточници.

32.

Също така е безспорен фактът, че чрез програмата за действие съгласно член 5, параграф 4 от Директивата за нитратите са взети или се вземат мерки за постигането на целите на тази директива. Освен това е безспорно, че в определени периоди е имало или има трайно повишена концентрация на нитрати в подземната вода в посочените от тримата молители райони.

33.

В Долна Австрия е налице задължение за свързване с обществената водопроводна мрежа. Въпреки това съгласно националното право г‑н Prandl има право да ползва водата от кладенеца в собствения си имот, без да е необходимо разрешение, като по закон са предвидени определени ограничения на ползването. Снабдяването на г‑н Prandl и Gemeinde Zillingdorf с вода не се осъществява от водоснабдителя, който е обединението на водоснабдителните предприятия, а от други публични водоснабдителни предприятия. Не е налице пряка опасност за здравето поради повишено съдържание на нитрати във водата.

34.

Искането на тримата молители е отхвърлено с атакуваното понастоящем решение пред Verwaltungsgericht Wien (Първоинстанционен административен съд, Виена) (Австрия) като недопустимо, с мотива че не са налице публичноправни субективни права и следователно молителите не са пряко засегнати лица, като този акт понастоящем се обжалва. Поради това Verwaltungsgericht Wien (Първоинстанционен административен съд, Виена) поставя на Съда следните въпроси:

„Трябва ли член 288 ДФЕС във връзка с член 5, параграф 4 или с член 5, параграф 5 във връзка с буква А, точка 2 от приложение I към Директивата за нитратите да се тълкува в смисъл, че

Следва да се отбележи, че и в трите горепосочени хипотези във всички случаи е било гарантирано опазването на здравето на потребителите, като в случаите по букви б) и в) потребителите (като носители на задължението и правото да бъдат свързани с водопроводната мрежа) получават вода от съответното водоснабдително предприятие, а в случая по буква а) водата е подлагана на мерки за пречистване.

35.

Писмени становища са представили Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland, г‑н Robert Prandl и Gemeinde Zillingdorf заедно като жалбоподатели в главното производство, Република Австрия, Кралство Нидерландия и Европейската комисия. Същите, както и Република Полша участват и в съдебното заседание на 6 февруари 2019 г.

36.

С преюдициалното запитване следва да се изясни дали тримата жалбоподатели в главното производство — публично предприятие за снабдяване с питейна вода, община, стопанисваща кладенец, и отделен собственик на кладенец — могат въз основа на Директивата за нитратите да изискват от компетентните органи да предприемат мерки, които надхвърлят съществуващата програма за действие за прилагане на Директивата за нитратите с цел да се постигне съдържание на нитрати в подземните води под 50 милиграма на литър.

37.

За тази цел първо ще разясня до каква степен жалбоподателите по принцип могат да се позовават на разпоредби от Директивата за нитратите и след това ще разгледам при какви условия могат да бъдат претендирани допълнителни мерки, които гарантират съответно намаляване на съдържанието на нитрати.

38.

Що се отнася до правото на тримата жалбоподатели в главното производство да се позовават на Директивата за нитратите, Австрия и Нидерландия твърдят, че повишеното съдържание на нитрати в кладенците не води до конкретна опасност за здравето, тъй като общественото водоснабдяване осигурява достатъчно питейна вода, в която не са установени прекомерно високи стойности на нитрати. Подобно на Полша, те предупреждават относно възможността за допускане на иск в обществен интерес (actio popularis).

39.

Този довод е неубедителен.

40.

Доколкото в правната уредба на Съюза липсват правила за съдебен контрол, приемането на такива правила трябва да се извърши във вътрешния правов ред на всяка държава членка в съответствие с принципа на процесуалната автономия, но при условие че тези правила не са по-неблагоприятни от правилата, които уреждат подобни вътрешни положения (принцип на равностойност), и не правят практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени от правния ред на Съюза (принцип на ефективност) ( 10 ).

41.

Релевантен в настоящия случай е по-специално принципът на ефективност. Всъщност би било несъвместимо с обвързващото действие, което член 288 ДФЕС признава на директивите, да се изключи по принцип възможността за засегнатите лица да се позовават на задълженията, които те налагат ( 11 ). Най-малкото физически и юридически лица, които са пряко засегнати от нарушение на разпоредбите на дадена директива, трябва да могат да искат да се изпълняват съответните задължения от компетентните органи, като при необходимост сезират компетентните юрисдикции ( 12 ).

42.

Условието лицата да бъдат засегнати гарантира, че възможността за позоваване на пряко приложими разпоредби на директивата няма да прерасне в иск в обществен интерес (actio popularis).

43.

Прякото засягане на жалбоподателите в главното производство следва от обстоятелството, че замърсяването на подземните води с нитрати оказва неблагоприятно въздействие върху законосъобразната употреба на техните кладенци. Освен това рискът за здравето, който произтича от замърсяването с нитрати, дава основание да се приеме наличието на пряко засягане, поне що се отнася до г‑н Prandl.

44.

До момента по отношение на физическите лица Съдът е приел, че съображенията относно прякото засягане са от особено значение за директива, насочена към защита на здравето на населението, респ. на общественото здраве ( 13 ). Директивата за нитратите разделя тези цели, видно от шесто съображение и от член 2, буква й) ( 14 ). В случая обаче основното засягане на жалбоподателите се основава само непряко на защитата на здравето.

45.

Това е възможно, понеже Съдът е установил единствено че съображенията относно възможността за позоваване на разпоредбите от правото на Съюза в областта на околната среда, се прилагат в особено голяма степен към разпоредби, които са предназначени да защитават здравето. Решение Folk, според което, за да бъде обосновано позоваването на Директивата за екологичната отговорност ( 15 ) във връзка с Рамковата директива за водите, е достатъчно наличието на накърняване на правата на риболов ( 16 ), показва, че наред с посочените са възможни и други форми на засягане.

46.

И тримата жалбоподатели в главното производство са пряко засегнати, тъй като съгласно преюдициалното запитване те имат право да използват своите кладенци за добив на питейна вода, но не могат да упражняват това право без допълнително пречистване на водата. Това е така, тъй като водата, която съдържа повече от 50 милиграма на литър нитрати, съгласно определената от съображения за защита на здравето пределно допустима стойност по член 5 от Директивата за питейните води и част Б от приложение I към нея, не може да се използва като питейна вода.

47.

Обстоятелството, че това засягане е обхванато от защитната цел на Директивата за нитратите и вследствие на това задължително е правно релевантно, следва по-специално от член 2, буква й). Съгласно тази разпоредба посочената директива има за цел да предотврати възпрепятстването на законната употреба на водите.

48.

Съгласно преюдициалното запитване употребата на кладенците за производство на питейна вода е законна. Противно на становището на Австрия, в това отношение не се изисква да е налице право навсякъде да е възможно добиването на подземни води с качество на питейна вода. Дори понятието „законно“, което е използвано в текстовете на немски и на нидерландски език на Директивата, показва, че трябва да бъде предотвратено точно възпрепятстването на разрешена употреба на водите, т.е. не е необходимо да е налице задължително противопоставимо право. Текстовете на френски и на английски език са още по-ясни в това отношение, тъй като в тях са използвани понятията „légitime“ и „legitimate“. Според мен текстовете на тези езици би трябвало да се разбират в смисъл, че се отнасят до разрешената употреба на водите.

49.

Освен това част А, точка 1 от приложение I към Директивата за нитратите, където пределно допустимата стойност на нитрати за определяне на застрашени повърхностни сладки води се установява чрез позоваване на междувременно отменената Директива относно изискванията за качество на повърхностните води, предназначени за производство на питейна вода в държавите членки ( 17 ), показва, че точно употребата на вода като питейна е обхваната от защитната цел на Директивата за нитратите. ( 18 )

50.

Следователно е напълно достатъчно, че употребата като питейна вода е допустима, за да е налице засягане от евентуално нарушение на Директивата за нитратите, което пречи на употребата на подземните води като питейни вода. При такова засягане по принцип следва да е налице право да се изисква спазването на Директивата за нитратите.

51.

Въпросът дали дадено лице, като обединението на водоснабдителните предприятия, е в състояние да прехвърли допълнителни разходи върху трети лица, не може да играе роля в това отношение. Това е така, тъй като и тази необходимост е пречка за допустимата употреба на подземните води.

52.

Впрочем следствие от нуждата да се докаже, че съответното лице е засегнато, е че жалбоподателите по главното производство не могат да изискват по общ начин спазването на Директивата за нитратите в Австрия, а само доколкото са засегнати използваните от тях подземни води. Ето защо е съмнително дали г‑н Prandl или Gemeinde Zillingdorf са засегнати от качеството на подземното водно тяло на платото Парндорф, което в подаденото им заедно с обединението на водоснабдителните предприятия писмено становище е представено като особено замърсено.

53.

Впрочем рискът за здравето, който произтича от замърсяването с нитрати, дава основание да се приеме наличието на пряко засягане, поне що се отнася до г‑н Prandl.

54.

В това отношение обаче Съдът не е поставял като условие наличието на конкретна, неизбежна опасност за здравето. Това се вижда особено ясно в решение Stichting Natuur en Milieu и др., което се отнася до националните тавани за емисии на някои замърсители. Дали нарушаването на тези тавани води до опасност за здравето, зависи от разпределението на замърсителите ( 19 ). Независимо от посоченото обаче Съдът е установил, че има пряко засегнати лица, които могат да изискат зачитането на тези тавани ( 20 ).

55.

Не виждам причина да се следва по-рестриктивен подход в сравнение с тази практика на Съда, когато се приема наличието на пряко засягане. Съгласно член 3, параграф 3 ДЕС, член 37 от Хартата на основните права и член 191, параграф 2 ДФЕС политиката на Съюза в областта на околната среда има за цел постигането на високо равнище на защита. Съгласно последната разпоредба тази политика се основава на принципите на предпазните мерки и превантивните действия. Следователно би било несъвместимо съдебната защита на правото на Съюза в областта на околната среда да се поставя в зависимост от конкретна, неизбежна опасност за здравето. Всъщност в този случай би възникнало опасението, че преди действителната защита вече ще са настъпили вреди за здравето.

56.

Ето защо поне физическите лица в главното производство, какъвто е г‑н Prandl, имат право да се позовават на Директивата за нитратите във връзка с нарушения на качеството на подземните води, които ги засягат.

57.

За разлика от тях обединението на водоснабдителните предприятия и общината са юридически лица, така че те не са пряко засегнати от възможни рискове за здравето. Вярно е, че по-специално по отношение на общината следва да се предположи, че съгласно националното право тя има за задача да опазва здравето на своите жители. Възможно е обединението на водоснабдителните предприятия да има сходни задачи към своите клиенти. Преюдициалното запитване обаче не съдържа никаква информация по въпроса, така че няма смисъл да бъде разглеждан по-задълбочено.

58.

Това тълкуване на понятието за засягане всъщност следва директно още от основните принципи на правото на Съюза. То обаче освен това правилно транспонира задълженията по член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция във връзка с член 47, първа алинея от Хартата на основните права. Съгласно член 9, параграф 3 представителите на обществеността, които отговарят на критериите, ако има такива, посочени в националното право, трябва да имат достъп до административни или съдебни процедури за оспорването на действия или пропуски на държавни органи, които нарушават разпоредбите на националното законодателство, касаещо околната среда. Съгласно член 47, първа алинея пък всеки, чиито права и свободи, гарантирани от правото на Съюза, са били нарушени, има право на ефективни правни средства за защита пред съд.

59.

Това право би било лишено от всякакъв полезен ефект, дори би било изпразнено от съдържание, ако следва да се приеме, че с налагането на подобни критерии определени категории „представители на обществеността“, а с аргумент за по-силното основание — и определени категории „представители на засегнатата общественост“, отговарящи на поставените в член 2, параграф 5 от Орхуската конвенция изисквания, биха били лишени от всякаква възможност за обжалване по съдебен ред ( 21 ).

60.

Съгласно член 2, точка 5 от Орхуската конвенция засегнатата общественост включва обществеността, която е засегната или може да бъде засегната от вземането на решения за околната среда или има интерес в този процес. В това отношение съгласно член 2, точка 4 обществеността се състои от физически и/или юридически лица.

61.

По гореизложените причини всички жалбоподатели в главното производство са засегнати от замърсяването на подземните води поради това, че имат кладенци, и следователно отговарят на условията по член 2, точка 5 от Орхуската конвенция.

62.

За пълнота следва да се отбележи, че наличието на член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция изобщо няма как да се разбира като ограничение на възможността за позоваване на правото на Съюза в областта на околната среда. Това е така, защото съгласно член 3, параграф 6 Конвенцията не изисква никакво обезсилване на съществуващи права за достъп до правосъдие по въпроси на околната среда. Следователно позоваването в член 9, параграф 3 на критерии, посочени в националното право, не оправдава ограничаването на възможността за позоваване на правото на Съюза.

63.

Следователно трябва да се приеме, че публично водоснабдително предприятие, физическо лице и община, като юридическо лице на публичното право, по принцип могат да се позовават на Директивата за нитратите, когато са засегнати от замърсяване на подземните води с нитрати, например защото това им пречи на употребата на собствените кладенци за законно производство на питейна вода.

64.

Това обаче все още не дава отговор на въпроса дали жалбоподателите в главното производство могат да искат да се предприемат мерки за спазване на стойността на нитрати в подземните води от 50 милиграма на литър.

65.

Във всички случаи, когато от гледна точка на съдържанието им разпоредбите на една директива са безусловни и достатъчно точни, частноправните субекти могат да се позовават на тях пред националните съдилища срещу държавата, ако тя не е транспонирала в срок директивата в националното право или ако я е транспонирала неправилно ( 22 ). Достатъчна точност може да не е налице по-специално ако разглежданите разпоредби предоставят свобода на преценка. В такива случаи обаче съществува поне правото да се поиска проверка по съдебен ред дали националното законодателство и неговото прилагане са останали в пределите на очертаната от Директивата свобода на преценка ( 23 ).

66.

Дали — както подчертава Австрия — директивата е транспонирана правилно, не може да промени това положение. При правилно транспониране заинтересованите лица трябва да могат да се позовават на транспониращото законодателство, а при неправилно — най-малкото на съответните разпоредби от директивата. Освен това жалбоподателите изразяват поне становището, че Директивата за нитратите не е приложена правилно.

67.

Член 4 и член 5, параграф 4 от Директивата за нитратите и приложения II и III към нея съдържат императивни изисквания, които поне отчасти не предоставят свобода на преценка. Например в раздел 1, точка 2 от приложение III е посочено ограничението на максималното количество животински отпадъци, което може да бъде разпръснато на хектар ( 24 ). Тъй като по принцип лицата, засегнати от замърсяването с нитрати, могат да се позовават на директивата, те следва също така да могат да изискват прилагането на тези максимални количества и подобни изисквания.

68.

Преюдициалното запитване обаче се отнася до въпроса дали жалбоподателите в главното производство имат право да искат предприемането на мерки, които гарантират съдържание на нитрати в подземните води под 50 милиграма на литър.

69.

Подобно право може да произтича от член 5, параграфи 4 и 5 от Директивата за нитратите. Член 5, параграф 4 предвижда, че в уязвимите зони, съответно в Австрия на територията на цялата страна, се прилагат програми за действие, чието съдържание е определено в приложение III, както и в член 4 и приложение II. Освен това съгласно член 5, параграф 5 в рамките на програмите за действие държавите членки предприемат всякакви допълнителни мерки или засилени действия, които считат за необходими, ако се окаже, от началото или в светлината на придобития опит при прилагане на програмите, че посочените в параграф 4 мерки няма да са достатъчни за постигане на определените в член 1 цели.

70.

Страните спорят по-специално по въпроса дали стойността на нитрати изобщо трябва да бъде под 50 милиграма на литър, но и за времевия обхват и преценката, която могат да правят държавите членки.

71.

Австрия и Нидерландия оспорват, че Директивата за нитратите поражда задължение за предотвратяване на замърсяването на подземните води с нитрати от над 50 милиграма на литър или за намаляване на съществуващото по-високо съдържание до такава степен, че да не надвишава тази стойност.

72.

Във връзка с този довод трябва да се признае, че по принцип мерките съгласно Директивата за нитратите не се отнасят до замърсяването на водите с нитрати. Всъщност съгласно член 1 целта е да се намали замърсяването на водите, предизвикано или породено от нитрати от селскостопански източници, и да се предотврати всяко ново замърсяване от този вид.

73.

Следователно, ако дадено замърсяване с нитрати не се дължи на селското стопанство, не биха могли да бъдат предприети мерки съгласно Директивата за нитратите. Замърсяването обаче не трябва да се причинява само от селското стопанство ( 25 ). Напротив, мерки са необходими още щом изхвърлянето на азотни съединения от селскостопански източници допринася значително за замърсяването ( 26 ). По-рано Съдът вече е приел за значителен принос обстоятелството, че валонското селско стопанство е отговорно за 19 % от съдържанието на общ азот в басейна на река Маас и за 17 % в басейна на Шелда и че тези две реки се вливат в еутрофизираното Северно море ( 27 ). Това показва, че дори относително ограниченият дял на селското стопанство в замърсяването с азот е достатъчен, за да породи задължения съгласно Директивата за нитратите.

74.

Фактът, че изхвърлянето на азот от австрийското селско стопанство допринася значително за замърсяването на подземните води с нитрати в района, в който жалбоподателите в главното производство стопанисват своите кладенци, следва още от това, че Австрия прилага там програми за действие съгласно член 5, параграф 4 от Директивата за нитратите. Всъщност без значителния принос на селското стопанство това не би било необходимо.

75.

Ако селското стопанство допринася значително за замърсяването с нитрати, както член 3, параграф 1 от Директивата за нитратите и част А, точка 2 от приложение I към нея, така и дефиницията на понятието за замърсяване съгласно член 2, буква й) във връзка с Директивата за питейната вода водят до заключението, че съдържание на нитрати в подземните води, по-високо от 50 милиграма на литър, следва да се разглежда като замърсяване. В този случай държавите членки следва да предприемат мерки съгласно член 5 от Директивата за нитратите.

76.

Съгласно член 3, параграф 1 от Директивата за нитратите замърсените води и тези, които могат да бъдат замърсени, ако не се вземат предвидените по член 5 мерки, се определят от държавите членки в съответствие с критериите, посочени в приложение I. Съгласно част А, точка 2 от приложение I това се прилага, ако подземните води имат или съществува риск да имат съдържание на нитрати, което е по-високо от 50 милиграма на литър, ако ( 28 ) не са взети предвидените по член 5 мерки.

77.

Ако обаче зона със съдържание на нитрати в подземните води, по-високо от 50 милиграма на литър, се счита за замърсена, това замърсяване трябва да бъде предотвратено или отстранено съгласно член 1 от Директивата за нитратите.

78.

Освен това член 2, буква й) от Директивата за нитратите определя замърсяването като изхвърлянето на азотни съединения от селскостопански източници във водната среда, пряко или непряко, което води до последици, представляващи заплаха за здравето на човека, вреди на живите ресурси и на водната екологична система, руши съоръженията или възпрепятства други видове законна употреба на водите.

79.

Ето защо съдържание на нитрати в подземните води, което е по-високо от 50 милиграма на литър, следва да се разглежда като замърсяване дори само поради факта, че възпрепятства законната употреба на кладенци за производство на питейна вода. Това е така, защото съгласно член 5 от Директивата за питейната вода и част Б от приложение I към нея за питейна вода се прилага пределно допустима стойност на нитрати от 50 милиграма на литър.

80.

Изложеното от Австрия разграничение между необработена вода и питейна вода не поставя под въпрос това заключение.

81.

Вярно е, че Директивата за нитратите не поражда право за неограничено ползване на подземните води като питейна вода. Така например Директивата за нитратите не съдържа изисквания по отношение на други вредни вещества или замърсявания с нитрати, които не се дължат на селското стопанство.

82.

Както вече бе посочено, Директивата за нитратите обаче има за цел да гарантира, че производството на питейна вода няма да бъде възпрепятствано ( 29 ) поради замърсяване на съответните води с нитрати, поне доколкото същото се държи в значителна степен на селското стопанство.

83.

Това тълкуване на Директивата за нитратите се потвърждава от обстоятелството, че член 4, параграф 2 и точка 1 от приложение I към Директивата за подземните води също определят пределно допустима стойност на нитрати от 50 милиграма на литър за подземните води в добро състояние. Всъщност в член 4, параграф 2 от Директивата за подземните води са посочени и алтернативни критерии за подземните води в добро състояние. Освен това удължените съгласно член 4, параграф 4 от Рамковата директива за питейната вода срокове за достигане на това състояние още не са изтекли. Критерият на Директивата за подземните води обаче показва също, че съдържащата се в Директивата за нитратите стойност трябва да е релевантна за установяването на замърсяване.

84.

Следователно мерките за транспониране на Директивата за нитратите трябва да имат за цел да предотвратят или отстранят замърсяването на подземните води със съдържание на нитрати, което е по-високо от 50 милиграма на литър, ако изхвърлянето на азотни съединения от селскостопански източници допринася съществено за това замърсяване.

85.

Австрия обаче твърди и че не е ясно докога трябва да бъдат постигнати целите на член 1 от Директивата за нитратите.

86.

Вярно е, че Директивата за нитратите не съдържа срок, в рамките на който съществуващо замърсяване трябва да бъде намалено до степен, в която да е под посочената стойност и вече да няма нова заплаха от превишаване на стойността. Такива срокове следват по-скоро от член 4, параграфи 1 и 4 от Рамковата директива за водите във връзка с Директивата за подземните води и те все още не са изтекли поради допустимото за тези срокове удължаване.

87.

Освен това следва да се отбележи, че определените за състоянието на подземните води императивни срокове на практика също могат да бъдат свързани с непреодолими трудности. Всъщност съгласно тринадесето съображение от Директивата за нитратите е установено, че поради местните геоложки условия може да са необходими много години, докато тези защитни мерки за опазване доведат до подобряване на качеството на водите. Други фактори съответно като количеството на валежите или изпарението също оказват влияние ( 30 ).

88.

Въпреки че Директивата за нитратите не уточнява докога трябва да бъдат постигнати целите на член 1, тя все пак съдържа обвързващи правила за това кога трябва да се вземат необходимите мерки за постигане на тези цели. Това задължение съществува по-конкретно още от началото на първата програма за действие или в светлината на придобития опит при прилагане на програмите, т.е. от момента, в който е установено, че са необходими мерки ( 31 ). Във връзка с този момент не е налице право на преценка.

89.

Освен това член 5, параграф 7 от Директивата за нитратите определя периода, в който държавите членки трябва да преценят посочения опит. Съгласно този член държавите членки преразглеждат и, по целесъобразност, най-малко на всеки четири години ревизират програмите си за действие. В тази връзка те са длъжни, наред с предвиденото в член 5, параграф 4 от Директивата за нитратите, да предприемат всякакви допълнителни мерки или засилени действия съгласно член 5, параграф 5, ако такива са необходими ( 32 ).

90.

Ако при това периодично преразглеждане не бъде установено подобрение на положението, според Съда трябва да се заключи, че програмите за действие не са достатъчни ( 33 ). Тогава държавите членки не могат да изчакат, докато няма основателно съмнение относно необходимостта от допълнителни мерки или засилени действия ( 34 ). Както подчертава Комисията, това важи в още по-голяма степен, ако замърсяването вече е продължило по-дълго време.

91.

Право на преценка е налице най-много по отношение на съответните мерки, както и — във връзка с тях — по отношение на времето, за което целите на член 1 от Директивата за нитратите ще бъдат постигнати.

92.

Държавите членки обаче следва да упражняват това право на преценка и да определят какви допълнителни мерки да предприемат, както и кога тези мерки трябва да доведат до постигане на посочените цели. Всъщност съгласно член 10, параграф 1 от Директивата за нитратите и точка 4, буква д) от приложение V към нея на всеки четири години държавите членки представят на Комисията доклад, съдържащ по-специално техните предвиждания за приблизителните срокове, в които може да се очаква, че уязвимите води ще реагират на мерките, предвидени в програмата за действие.

93.

Следователно държавите членки са длъжни на всеки четири години ефективно да преразглеждат въпроса дали съществуващите програми за действие, приети с оглед на транспонирането на Директивата за нитратите, са достатъчни, за да бъде предотвратено или отстранено замърсяването на подземните води със съдържание на нитрати, по-високо от 50 милиграма на литър, и да предприемат всички допълнителни мерки или засилени действия, ако това не е така.

94.

Проверката на обстоятелството дали съществуващата програма за действие е достатъчна обаче изисква предвиждане на нейното въздействие върху замърсяването на подземните води с нитрати. Освен това може да е необходимо да се прецени какви допълнителни мерки са необходими.

95.

Още от тринадесето съображение от Директивата за нитратите следва, че такава преценка по отношение на подземните води не е винаги проста задача, тъй като съгласно тази разпоредба поради местните геоложки условия може да са необходими много години, докато защитните мерки за опазване доведат до подобряване на качеството на водите. А както вече бе посочено, други фактори съответно като количеството на валежите или изпарението също могат да окажат влияние ( 35 ).

96.

Както посочих наскоро в своето заключение по дело Craeynest, правото на Съюза допуска на компетентните органи на държавите членки да бъде предоставено широко право на преценка при оценката на такива комплексни въпроси ( 36 ). Съдът също признава свобода на преценка по отношение на някои разпоредби на Директивата за нитратите ( 37 ).

97.

За разлика от въпросите по дело Craeynest, които се отнасят до качеството на атмосферния въздух ( 38 ), в настоящото производство не е очевидно, че замърсяването на подземните води с нитрати води до сериозни рискове за човешкото здраве или подобни цели за опазване на околната среда в Съюза. Следователно не се изисква свободата на преценка на компетентните органи да бъде ограничена.

98.

При упражняването на това право на преценка обаче държавите членки трябва да вземат предвид целта на Директивата за нитратите, която е да се намали замърсяването на водите с нитрати от селскостопански източници ( 39 ). Също така с оглед на изискванията на член 191, параграфи 1 и 2 ДФЕС те трябва да осигурят постигането на целите на политиката на Съюза във връзка с опазването на околната среда ( 40 ).

99.

Действително, процедурната автономия на държавите членки позволява на националните юрисдикции да подлагат взетите при извършването на тази преценка решения на строг контрол ( 41 ), но правото на Съюза не ги задължава да правят това. По принцип е достатъчно те да сведат съдебния контрол до явни грешки в преценката и до процесуални нарушения ( 42 ). Освен това трябва да се провери дали компетентният орган е разгледал внимателно и безпристрастно всички релевантни за случая обстоятелства ( 43 ).

100.

Изясняването на всички релевантни обстоятелства е от особено значение за делото в главното производство. В това отношение член 5, параграф 6, първо изречение от Директивата за нитратите съдържа съответни изисквания, тъй като съгласно посочената разпоредба държавите членки изготвят и прилагат адекватни програми за наблюдение с цел отчитане ефективността на програмите за действие.

101.

Това означава по-специално че тези измервания не бива да се ограничат до измервания на подземните води, ако поради геоложки и климатични условия не са годни в рамките на четиригодишния период на преразглеждане да докажат, че програмите за действие са ефективни ( 44 ). Действително правото на Съюза не изисква от държавите членки да правят невъзможното, но те трябва при необходимост да използват най-малкото алтернативни методи за измерване, които са известни със своята ефективност, и да полагат разумни усилия за разработване на по-подходящи нови методи, когато такива все още липсват. Съответно докладът на Австрия за прилагането на Директивата за нитратите описва пилотен проект за вземането на проби от така наречените дренажни води ( 45 ). Освен това могат да се вземат предвид примерни изчисления или измервания в почвата над равнището на подземните води.

102.

Наистина, при определянето на тези методи и оценката на техните резултати също е налице свобода на преценка, тъй като при тях става въпрос за сложни научни въпроси. Националните юрисдикции обаче трябва поне да могат да проверят дали компетентните органи изобщо прилагат такива методи и дали тези методи — и техните резултати — са научно убедителни.

103.

Освен това националната юрисдикция трябва да провери дали мотивите на програмата за действие оборват с ясни и по-специално непротиворечиви аргументи всички научно обосновани съмнения, че програмата е достатъчна.

104.

Както правилно е посочила Комисията, при преценката от компетентните органи на програмата за действие значение имат по-специално всяко превишаване на стойността на нитратите от 50 милиграма на литър в подземните води, неговата продължителност, както и тенденцията. В това отношение трябва да се изследват доводите на жалбоподателите в главното производство, че въпреки програмите за действие, които съществуват от 2003 г., замърсяването на подземните води с нитрати не се е подобрило, а в някои случаи дори се е влошило.

105.

Друго обстоятелство, което заслужава внимание, е излишъкът на азот, който съгласно доклада на Австрия за прилагането на Директивата за нитратите от 2007 г. насам е средно 30 kg/ha на година ( 46 ). Такъв излишък поне на пръв поглед противоречи на член 5, параграф 4 от Директивата за нитратите и раздел 1, точка 3 от приложение III към нея. Съгласно посочените разпоредби държавите членки трябва да ограничават разпръскването на подобряващи почвата вещества, по-конкретно като се основават на равновесие между предвидимите нужди на културите от азот и азота, осигурен на културите чрез почвата и подобряващите я вещества.

106.

Изискванията за мотивиране на програмата за действие обаче не бива да се смесват с въпроса дали преценката на компетентните органи е убедителна. По принцип изискванията за мотивиране са изпълнени, ако въз основа на мотивите може да се провери дали преценката е явно неправилна.

107.

Накрая, що се отнася до установяването на явна грешка в преценката, Съдът все още не е разработил общо определение. От практиката на Съда обаче е видно, че решението не е опорочено от такава грешка, ако може да бъде „разумно“ прието ( 47 ). Обратно, наличието на грешка може да бъде обосновано по-специално с явни противоречия или липсата на доказателства за заключенията ( 48 ). Възможно е също така такава преценка да бъде опровергана, като се докаже, че тя не е достоверна или убедителна ( 49 ).

108.

В обобщение следва да се приеме, че националните юрисдикции трябва да могат поне да проверят дали в преценката на ефективността на програмите за действие и на решението за предприемане на или въздържане от допълнителни мерки или засилени действия са налице явни грешки, както и дали компетентните органи са се съобразили с границите на правото си на преценка, както и с процесуалните изисквания, по-специално със задължението за мотивиране, и дали са разгледали всички релевантни аспекти.

109.

Ето защо предлагам на Съда да отговори на преюдициалното запитване, както следва: