1. 

По най-разнообразни причини (религиозни, културни, здравни) всички цивилизации е трябвало да се справят с третирането на тленните останки на починалите. От незапомнени времена много от тях са избрали погребването на починалите (sit tibi terra levis) в гробища или на свети места, където се извършва погребението, правят се възпоменания и се почита паметта им. През последните векове тези места се управляват от публичните органи, обикновено общинските.

2. 

Все повече обаче зачестява кремацията или изгарянето на телата. С отпадането на повече или по-малко традиционните резерви по отношение на използването на този метод ( 2 ) и съответно защитаването на предимствата му (икономически, социални, заемане на място и други) кремирането се разпространява, което поражда нови въпроси като свързаните със съхраняването на пепелта.

3. 

Около смъртта е изтъкана сложна мрежа от погребални услуги. Повечето от тях се извършват от частни предприятия, които оказват професионално съдействие на членовете на семейството на починалото лице по-специално за превоза на тленните останки от домовете или траурните зали и за други присъщи на погребалната церемония дейности и процедури преди погребението. Наред с тези траурни услуги се предоставят погребалните услуги в тесен смисъл ( 3 ), които се извършват в периметъра на гробището и включват по-специално кремацията или погребването на телата или пепелта и съхраняването на тленните останки ( 4 ). Последните услуги често зависят изцяло от публичните органи, обикновено общински.

4. 

В някои държави членки обаче са разрешени частните гробища, а в други (сред които Италия) управлението на държавните гробища се възлага на търговски предприятия. В това отношение може да става въпрос за определена приватизация на гробищата, нелишена от полемика, в която се подчертава „културното разединение“, до което водят тези инициативи. В спора са смесени съображения от антропологическо естество с други, защитаващи запазването на обществените гробища като общо имущество, което отразява историческата памет на едно общество.

5. 

Предмет на настоящото преюдициално запитване е да се установи именно дали италианската община Падуа може да запази за общинските гробища съхраняването на урните с пепелта от кремацията (когато членовете на семейството решат да не ги съхраняват в домовете си).

6. 

За да отговори на запитващата юрисдикция, Съдът трябва да съпостави забраната за извършване на посочената дейност от частни предприятия и свободите на установяване и на предоставяне на услуги. При необходимост следва да разгледа съображенията, които могат да обосноват ограничението, независимо дали произтичат от изискванията, свързани с общественото здраве (добре известни в съдебната му практика), или от отдаването на почит на починалите, по което, ако не греша, Съдът не се е произнасял досега.

7.

Член 49 ДФЕС урежда свободата на установяване по следния начин:

„В рамките на следващите разпоредби ограниченията върху свободата на установяване на граждани на държава членка на територията на друга държава членка се забраняват. Тази забрана се прилага също и по отношение на ограниченията за създаване на търговски представителства, клонове или дъщерни дружества от граждани на всяка държава членка, установили се на територията на друга държава членка.

Свободата на установяване включва правото на достъп до и упражняване на дейност като самостоятелно заето лице, както и да се създават и ръководят предприятия, в частност дружества по смисъла на член 54, втора алинея при условията, определени от правото на държавата, където се извършва установяването за нейните собствени граждани, при спазването на разпоредбите на главата относно капиталите“.

8.

Член 56, първа алинея ДФЕС разглежда свободата на движение на услуги, както следва:

„В следващите разпоредби се забраняват ограниченията на свободното предоставяне на услуги в рамките на Съюза по отношение на гражданите на държавите членки, които са се установили в държава членка, различна от тази, в която се намира лицето, за което са предназначени услугите“.

9.

Съгласно член 1:

„1.   Настоящата директива установява общи разпоредби за улесняване упражняването на свободата на установяване за доставчиците на услуги и свободното движение на услуги, като същевременно се запазва високото качество на услугите.

2.   Настоящата директива не се прилага относно либерализацията на услугите от общ икономически интерес, запазени за публични или частни субекти, нито относно приватизацията на публични субекти, които предоставят услуги.

3.   Настоящата директива не се прилага относно премахването на монополи, предоставящи услуги, нито относно помощи, предоставяни от държави членки, които са предмет на правилата на Общността относно конкуренцията.

[…]“.

10.

Член 2 гласи:

„1.   Настоящата директива се прилага за услуги, предоставяни от доставчици, установени в държава членка.

2.   Настоящата директива не се прилага спрямо следните дейности:

[…]“.

11.

Член 53 предвижда, че към италианските граждани не са приложими нормите или практиките от националното право на Италия, пораждащи дискриминационни последици във връзка с гарантираните в италианския правен ред положение и третиране на граждани на Съюза.

12.

Член 3 гласи:

„1.   През шестте месеца след обнародването на този закон [Наредбата от 1990 г.] може да бъде изменена с наредба, приета в съответствие с член 17, параграф 1 от изменения Закон № 400 от 23 август 1998 г., по предложение на Министерство на здравеопазването след изслушване на Министерство на вътрешните работи и Министерство на правосъдието и след получаване на становище от компетентните парламентарни комисии въз основа на следните принципи:

[…]

[…];

[…]

13.

Член 343 предвижда:

„Кремирането на телата се извършва в крематориум, одобрен от префекта, след консултация с областния лекар. Общината предоставя безвъзмездно необходимия парцел в гробищния парк за построяването на крематориума. Погребалните урни с останките от кремацията могат да се поставят в гробище, параклис или храм, принадлежащ на юридическо лице, или в частен колумбарий с трайно предназначение и защита срещу оскверняване“.

14.

Членове 90—95 от него се отнасят за предоставянето на частни гробове в гробищата. Член 92, параграф 4 забранява предоставянето на парцели за частни гробове на физически или юридически лица, които целят да реализират печалба или да спекулират с тях.

15.

Член 1, параграф 1 от него гласи:

„Този закон урежда аспектите на защитата на общественото здраве при изпълнението на задачите и услугите, свързани със смъртта на всяко лице, при зачитане на достойнството, религиозните и културните убеждения и правото на всеки да може свободно да избере начин на погребване или кремация“.

16.

Член 49, параграф 2 предвижда:

„След подаването на молба запечатаната урна може да бъде предадена на упълномощени лица за съхраняването ѝ в гробището, на частно място или за разпръскване [на пепелта]“.

17.

Член 52 („Предаване на урната за съхраняването ѝ в жилище“), изменен с Решение № 2015/0084, гласи:

„1.   Погребалната урна се предава за съхранението ѝ в жилище в съответствие с писмените разпореждания на починалото лице приживе. Ако няма такива, съхраняването може да бъде поискано от съпруга или, при липсата на такъв, от най-близкия роднина, определен в съответствие с членове 74, 75, 76 и 77 от Гражданския кодекс, а ако те са няколко, от абсолютното им мнозинство.

[…]

3.   Лицето, което съхранява погребалната урна, в никакъв случай не може да възлага съхранението ѝ на трети лица. Тази забрана важи и в случай че починалото лице изрично е изявило волята си приживе.

4.   Урната се държи задължително само в дома на лицето, което я съхранява, на място, защитено от евентуално оскверняване или кражба. По никакви причини не могат да се оставят отвори или процепи в урната.

5.   Погребалната служба може по всяко време да поиска представянето на погребалната урна от лицето, което я съхранява, за да провери нейната цялост и състояние на запазване.

[…]

9.   Във всеки един момент може да се поиска поставянето на предадената за съхранение урна в гробище.

10.   В допълнение към предвидените в параграф 4 изисквания съхраняването на погребалните урни в никакъв случай не може да се извършва с търговски цели. Поради това не са разрешени икономически дейности, чийто макар и неизключителен предмет е съхраняването на погребални урни, независимо от основанието и срока. Тази забрана важи и в случай че починалото лице изрично е изявило волята си приживе“.

18.

Дружество Memoria Srl е учредено на 1 декември 2014 г. с цел да предлага на обществеността услуги по съхранение на погребални урни.

19.

Memoria Srl предоставя на семействата на кремираните починали лица възможността да съхраняват погребалните урни на места, различни от дома или гробищата, където могат да почитат паметта на починалите си близки Рекламира ги като места, предназначени изключително за съхраняването на погребални урни в естетично и приятно уредена среда, с ограничен достъп, която е охранявана и е специално приспособена за събирания с цел молитва за възпоменание на починалите. За тази цел членовете на семейството подписват договори за прехвърляне правото на ползване на нишите (колумбариите), в които се съхраняват урните.

20.

От септември 2015 г. Memoria Srl отваря посочените гробищни места, наричани „luoghi della memoria“ (места за възпоменание), разположени в редица квартали в град Падуа. Достъпът до тези места на членовете на семейството на починалото лице е обусловен от приемането на вътрешен кодекс за поведение, който налага спазването на правилата за добро възпитание, благоприличие и почтеност, забраната за консумиране на алкохолни напитки и изискването за прилично облекло.

21.

Г‑жа Antonia Dall’Antonia е потенциален клиент на Memoria Srl, тъй като желае тялото на съпруга ѝ да бъде кремирано и пепелта да бъде пренесена на едно от посочените места.

22.

На 30 ноември 2015 г. Consiglio Comunale di Padova (Общински съвет Падуа) приема Решение № 2015/0084, с което изменя Общинската наредба за погребални услуги ( 12 ). С това изменение се изключва възможността лицето, което съхранява погребалните урни, да ползва услугите на частни търговски предприятия, управлявани независимо от общата система на общинската погребална служба.

23.

На 15 февруари 2016 г. Memoria Srl и г‑жа Dall’Antonia сезират Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Районен административен съд Венето) с искане за отмяна на Решение № 2015/0084 на Общински съвет Падуа и за обезщетение за вредите, понесени от Memoria Srl. В основни линии изтъкват неговата несъвместимост с разпоредбите на правото на Съюза, и по-специално с принципите на свобода на установяване и свободно предоставяне на услуги.

24.

Запитващата юрисдикция изразява съмнения относно приложимостта на тези принципи към мярка, която има действие единствено на територията на община Падуа и не се отнася за цялото население на Италия. Освен това счита, че не е видно да са налице съображения, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве, които да са от естество да обосноват това ограничение.

25.

В този контекст запитващата юрисдикция отправя до Съда следния преюдициален въпрос:

„Трябва ли членове 49 и 56 от Договора за функционирането на Европейския съюз да се тълкуват в смисъл, че не допускат прилагането на следните разпоредби от член 52 от Наредбата за погребалните услуги на община Падуа:

„Лицето, което съхранява погребалната урна, в никакъв случай не може да възлага съхранението ѝ на трети лица. Тази забрана важи и в случай че починалото лице изрично е изявило волята си приживе (трети параграф).

Урната се държи задължително само в дома на лицето, което я съхранява (четвърти параграф).

[…]

Съхраняването на погребалните урни в никакъв случай не може да се извършва с търговски цели и поради това не са разрешени икономически дейности, чийто, макар и неизключителен предмет, е съхраняването на погребални урни, независимо от основанието и срока. Тази забрана важи и в случай че починалото лице изрично е изявило волята си приживе (десети параграф)?“.

26.

Писмени становища представят Memoria Srl, община Падуа, италианското правителство и Комисията. Всички те, с изключение на община Падуа, се явяват на съдебното заседание, проведено на 16 април 2018 г., на което Съдът поканва страните да вземат становище относно евентуалното прилагане на Директива 2006/123.

27.

Запитващата юрисдикция приканва Съда да изясни дали национална разпоредба, която не допуска предоставянето от частни предприятия на услуги по съхранение на погребални урни, е в съответствие с членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС.

28.

Съгласно постоянната съдебна практика обстоятелството, че запитващата юрисдикция е ограничила въпросите си само до някои разпоредби от правото на Съюза, не е пречка Съдът да ѝ предостави всички насоки за тълкуване на правото на Съюза, които могат да бъдат полезни за решаване на делото, с което е сезирана ( 13 ).

29.

Освен това Съдът, от който се иска да бъде полезен с отговора си на запитващата юрисдикция, е компетентен да ѝ даде насоки, които са изведени от преписката по главното производство и от представените пред него писмени и устни становища ( 14 ).

30.

От тази гледна точка, с оглед на съдържащите се данни в акта за преюдициално запитване и на обсъжданията по време на съдебното заседание, забраната за предоставяне от частни предприятия на услуги по съхранение на погребалните урни трябва да бъде съпоставена и с Директива 2006/123.

31.

Италианското правителство и община Падуа оспорват допустимостта на преюдициалния въпрос главно ( 15 ) по две причини: а) касае се за изцяло вътрешен спор без трансгранични елементи; б) запитващата юрисдикция не е посочила в акта си всички релевантни фактически и правни обстоятелства по производството, за да може Съдът да даде подходящ отговор.

32.

Първото възражение се състои в обстоятелството, че главното производство се отнася до изцяло вътрешно положение, което не попада в приложното поле на правото на Съюза: спор между италианско дружество и община Падуа относно прилагането на общинска правна уредба, която има действие само на нейна територия. Следователно няма никакъв трансграничен фактор на привръзка, за да се отправят въпроси, свързани с основните свободи на вътрешния пазар ( 16 ).

33.

С оглед практиката на Съда относно изцяло вътрешните положения, систематизирана наскоро в решение Ullens de Schooten ( 17 ), това възражение трябва да бъде отхвърлено.

34.

Вярно е, че като общо правило „разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС относно свободата на установяване, свободното предоставяне на услуги и свободното движение на капитали не се прилагат към положение, което във всичките си аспекти е свързано само с една държава членка“ ( 18 ).

35.

Съдът обаче допуска изключения от това правило при наличието им, като приема, че е компетентен да отговаря на преюдициални въпроси, повдигнати по изцяло вътрешни спорове без явни трансгранични елементи.

36.

Първото от тези изключения се отнася до преюдициалните запитвания, по които национална разпоредба предоставя на местните граждани същите права, които разпоредбите на Съюза предоставят на гражданите на други държави членки, с цел да се избегне така наречената „обратна дискриминация“ (дискриминация à rebours).

37.

Според Съда „при случай, който във всичките си аспекти е свързан само с една държава членка, тълкуването на основните свободи, предвидени в член 49 ДФЕС, 56 ДФЕС или 63 ДФЕС, може да се окаже нужно, когато националното право задължава запитващата юрисдикция да даде възможност на гражданите на съответната държава членка да се ползват от същите права, които гражданин на друга държава членка, намиращ се в същото положение, би могъл да получи въз основа на правото на Съюза“ ( 19 ).

38.

В разглеждания случай националният съд правилно приема, че член 53 от Закон № 234/2012 забранява обратната дискриминация и води до прилагането на член 49 ДФЕС по отношение на италианските граждани, дори при изцяло вътрешни положения, което Съдът също е имал повод да потвърди ( 20 ).

39.

Друго изключение от пояснените в решение Ullens de Schooten е свързано с „разпоредби, които се прилагат не само към местните граждани, но и към гражданите на други държави членки, [когато] решението, което тази юрисдикция ще приеме след постановяването на решението на Съда по преюдициалното запитване, ще има действие и спрямо гражданите на други държави членки, което е основание Съдът да се произнесе по поставените му въпроси от гледна точка на разпоредбите на Договора относно основните свободи, въпреки че всички аспекти на спора по главното производство са свързани само с една държава членка“ ( 21 ).

40.

Както запитващата юрисдикция посочва, възприемайки доводите на жалбоподателите в главното производство, не е изключено икономически оператор на друга държава членка, която допуска съхраняването на урни на управлявани от търговски дружества места, да реши да осъществява в бъдеще дейността си на територията на Италия. Не е изключено и гражданин на друга държава членка да поиска да има възможност да ползва подобни услуги на територията на Италия.

41.

Ето защо смятам, че от акта за преюдициално запитване личи, макар и в незначителна степен, някаква връзка между предмета или обстоятелствата на спора и членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС ( 22 ).

42.

Към изложеното следва да се добави конкретен довод относно евентуалното ( 23 ) въздействие на Директива 2006/123, някои разпоредби от която (разпоредбите на глава III относно свободата на установяване за доставчиците) „трябва да се тълкуват в смисъл, че се прилагат и за положение, при което всички релевантни елементи настъпват в границите само на една държава членка“ ( 24 ).

43.

В това отношение Съдът е постановил, че:

44.

Следователно първото възражение за недопустимост не може да бъде прието.

45.

Второто възражение, с което се твърди, че преюдициалното запитване не съдържа необходимите фактически и правни обстоятелства по производството, за да може Съдът да се произнесе, също следва да бъде отхвърлено. По-специално, италианското правителство и община Падуа посочват, че представянето на приложимото италианско законодателство се свежда до Общинската наредба за погребални услуги, но липсва описание на вътрешната, националната и регионалната правна уредба с по-висок ранг, от която тя е част.

46.

Противно на това твърдение, считам, че запитващата юрисдикция е представила достатъчно основни елементи на националното право, които определят забраната за частни услуги по съхранение на погребални урни, с цел да бъдат съпоставени с разпоредбите на правото на Съюза, от чието тълкуване се нуждае. Включени са реквизитите по член 94 от Процедурния правилник на Съда и преюдициалното запитване отговаря на изискванията, произтичащи от съдебната практика в тази област ( 26 ).

47.

Обстоятелството, че запитващата юрисдикция изтъква само доводите на жалбоподателите в главното производство, без тези на община Падуа, не променя този извод, тъй като правото на преценка на националната юрисдикция обхваща възможността да включи едни или други доводи при формулирането на преюдициалния си въпрос.

48.

Ето защо смятам, че преюдициалното запитване трябва да бъде допуснато.

49.

Преди всичко в разглеждания случай е необходимо да се установи дали разпоредбите относно свободата на установяване и свободното предоставяне на услуги могат да бъдат нарушени. Ако е така, следващата стъпка би била да се анализира прилагането на Директива 2006/123 или на разпоредбите на първичното право, които уреждат посочените свободи (членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС).

50.

Съгласно постоянната практика на Съда целта на закрепената в член 49 ДФЕС свобода на установяване е да се позволи на гражданин на държава членка да създаде структура в друга държава членка, за да упражнява в нея дейността си и да допринася по този начин за взаимното икономическо и социално обвързване в рамките на Съюза в областта на осъществяваните от самостоятелно заети лица дейности.

51.

Следователно тази свобода трябва да позволи на физическо или юридическо лице да участва трайно и продължително в икономическия живот на държава членка, различна от държавата му по произход, и да извлича полза от това, като действително осъществява стопанска дейност в приемащата държава членка, установявайки се в нея трайно и за неопределен период ( 27 ).

52.

Що се отнася до свободното предоставяне на услуги, закрепено в член 56 ДФЕС, то обхваща всички услуги, които не се предоставят трайно и продължително от място на стопанска дейност в държавата членка по местоназначение ( 28 ).

53.

В главното производство Memoria Srl цели да предоставя услугата по съхранение на погребални урни, установявайки се трайно и продължително в община Падуа. Следователно искането му се вписва в контекста на свободата на установяване ( 29 ).

54.

Евентуалното ограничаване на тази свобода може да бъде проверено чрез съпоставянето му с разпоредба на вторичното право (Директива 2006/123) или с първичното право (член 49 ДФЕС).

55.

Ако ограничението попада в приложното поле на Директива 2006/123, не би трябвало да се подлага и на проверката по отношение на член 49 ДФЕС. Едновременното разглеждане на национална мярка с оглед разпоредбите на Директива 2006/123 и на Договора за функционирането на ЕС, би означавало да се въведе разглеждане на всеки отделен случай на основание на първичното право, с което целенасочената хармонизация, въведена с тази директива, би била поставена под съмнение ( 30 ).

56.

Последващото съмнение е дали услугата по съхранение на погребални урни попада в приложното поле на Директива 2006/123, чиято цел е улесняване упражняването на свободата на установяване за доставчиците на услуги и свободното движение на услуги.

57.

Приложимостта ѝ може да се подкрепи при първоначалния прочит на член 2 от Директива 2006/123. Съгласно член 1 от нея тя се „прилага за услуги, предоставяни от доставчици, установени в държава членка“. Изключенията от това правило се съдържат в параграфи 2 и 3 и никое от тях не обхваща, поне не изрично, погребалните услуги като цяло, нито в частност услугата по съхранение на погребални урни ( 31 ).

58.

Като се има предвид, че услугата по съхранение на погребални услуги, предоставяна от Memoria Srl, би могла да се определи като стопанска дейност, извършвана от самостоятелно заето лице, осъществявана срещу възнаграждение ( 32 ), включването ѝ в общата разпоредба (член 2, параграф 1), а не в предвиждащите изключение разпоредби (параграфи 2 и 3) е в подкрепа на попадането ѝ в приложното поле на Директива 2006/123.

59.

Съгласно член 1, параграф 3 от нея обаче Директива 2006/123 „не се прилага относно премахването на монополи, предоставящи услуги“. Съображение 8 от Директивата внася повече яснота по този въпрос: „[у]местно е [нейните] разпоредби относно свободата на установяване и свободното движение на услуги да се прилагат само до степента, до която въпросните дейности са отворени за конкуренция, така че да не задължават държавите членки […] да премахват съществуващи монополи“ ( 33 ).

60.

Наредбата на община Падуа изважда предоставянето на услугата по съхранение на погребални урни от конкуренцията между частните оператори и я превръща в обект на монопол. Монополът е предоставен на общинското предприятие, на което е възложено управлението на погребалните услуги. По този начин тя възпрепятства достъпа до тази дейност на други предприятия като Memoria Srl.

61.

Обстоятелството, че монополите, предоставящи услуги, са извън обхвата на Директива 2006/123, е посочено във вече споменатия член 1, параграф 3 във връзка със съображение 8 от нея. Следователно в глава III от Директива 2006/123, която съдържа правилата, приложими конкретно за свободата на установяване, няма нито една разпоредба, приложима за посочените монополи, създадени от национална правна уредба. Всъщност:

62.

Като цяло считам, че в приложното поле на Директива 2006/123 не попада монопол върху предоставянето на услуги по съхранение на погребални урни като разглеждания в главното производство.

63.

Ако разпоредбата за хармонизиране от вторичното право не урежда ограничението на свободата на установяване, неговата проверка следва да се извърши въз основа на първичното право ( 34 ). По-специално на член 49 ДФЕС и на практиката на Съда, който многократно го е тълкувал.

64.

Национална правна уредба, която допуска дейността по съхранение на погребални урни да се извършва само от един-единствен оправомощен оператор, сама по себе си възпрепятства непреодолимо предоставянето на тази услуга от което и да е друго предприятие. Лицето, което съхранява погребалната урна, може да се обърне само към титуляря на общинските погребални услуги за съхраняването ѝ извън дома си, без да разполага с възможността да ангажира друг доставчик на тези услуги.

65.

При това положение с прилагането на режим на изключителни права в полза на един-единствен оператор за упражняването на дейността община Падуа ограничава както свободата на установяване, така и на свободното предоставяне на услуги ( 35 ). По отношение на монополите върху предоставянето на услуги не се прилага член 37 ДФЕС ( 36 ).

66.

Съгласно член 14 ДФЕС и член 106, параграф 2 ДФЕС извършването на дейността по съхранение на урни, както е уредено в националните норми ( 37 ), може да се причисли към категорията на услугите от общ икономически интерес или към тази на нестопанските услуги от общ интерес ( 38 ).

67.

Следва да се има предвид, че при първата от тези хипотези „националните, регионалните и местните органи имат дискреционна власт за предоставяне, възлагане и организиране“ на тези услуги според „разликите в потребностите и предпочитанията на ползвателите, които могат да произтичат от различни географски, социални и културни условия“ ( 39 ).

68.

Обратно, ако е нестопанска услуга от общ интерес, в член 2 от Протокола (№ 26) относно услугите от общ интерес, приложен към Договора от Лисабон, се посочва с особено силни думи, че „разпоредбите на Договорите по никакъв начин не засягат компетентността на държавите членки да предоставят, възлагат и организират“ посочените услуги ( 40 ).

69.

Материалите по делото обаче не предоставят достатъчно данни, за да се направи несъмнен извод, особено като се има предвид, че националните органи следва точно да определят целите, чието изпълнение е възложено на доставчиците на посочените услуги. Ето защо запитващата юрисдикция следва да установи това обстоятелство ( 41 ).

70.

Ако избере приложимостта на член 106 ДФЕС, по-нататък следва да провери дали разглежданата дейност е подчинена на останалите разпоредби, съдържащи се в Договорите (в частност на правилата на свободата на установяване и нейните ограничения), какъвто по правило е случаят, освен ако „прилагането на тези правила не препятства юридически или фактически изпълнението на специфичните задачи“, които са възложени на предприятието, натоварено с управлението на услугата.

71.

По един или друг начин трябва да се установи дали това ограничаване на правото на установяване може да бъде обосновано от съображения „за обществен ред, обществена сигурност и обществено здраве“ или от (други) императивни съображения от общ интерес съгласно практиката на Съда. Ще се спра само на изтъкнатите в производството.

72.

Националните органи, които се позовават на това съображение, трябва да докажат, че правната им уредба съответства на принципа на пропорционалност, тоест че е необходима за осъществяването на набелязаната цел и че последната не може да бъде постигната чрез забрани или ограничения, които имат по-малък обхват или които в по-малка степен засягат търговията в рамките на Общността. Държава членка, която се позовава на изключението, свързано с общественото здраве, следва да представи подходящи доказателства или анализ на годността и пропорционалността на приетата от тази държава ограничителна мярка, както и точни данни в подкрепа на доводите ѝ ( 42 ).

73.

Според мен в разглеждания случай тези доказателства не са представени, нито е преминат тестът за пропорционалност. Както посочва Комисията, за разлика от тленните останки от биологична гледна точка пепелта е инертен материал и не представлява опасност за общественото здраве. Процесът на кремация, който приключва с предаването на пепелта на починалия на членовете на семейството, премахва посочената опасност.

74.

Вярно е, че неконтролираното разпръскване на пепелта от погребалните урни би могло да породи незначителна опасност за общественото здраве. За нейното отстраняване е достатъчно да се изисква от частните предприятия, предоставящи услугата по съхранение на урните, да спазват условия като прилаганите по отношение на обществените гробища. Това е алтернативна възможност, която ограничава свободата на установяване в по-малка степен, отколкото пълната забрана за упражняване на тази дейност от частни предприятия ( 43 ).

75.

Община Падуа изтъква „защитата на почитането на паметта на починалите, гарантирането на спокойствието и зачитането на достойнството в градската среда, в която се намират гробищата“, като основание за обосноваване на правната си уредба.

76.

Отдаването на почит на починалите е обща ценност, която е широко възприета от обществата във всички държави членки ( 44 ). Не е изключено a priori да може да обоснове ограничение на свободата на установяване ( 45 ) като забраната за извършване на търговска дейност по съхранение на погребални урни.

77.

При подлагането на тази хипотетична обосновка на теста за пропорционалност обаче възникват най-малкото два проблема. Първият се състои в това, че зачитането на тленните останки би могло да се гарантира по подходящ начин и от частно предприятие, като бъде задължено да предоставя услугата при условия като прилаганите по отношение на общинските гробища ( 46 ). Следователно има алтернативни мерки, които са по-малко ограничителни, отколкото забраната за извършване на тази дейност от търговски предприятия.

78.

На второ място, не е задължително дължимата почит на починалите да намалее, когато частните предприятия, извършващи услугата по съхранение на погребалните урни, изпаднат в неплатежоспособност, ликвидация или преустановят дейността си. Вероятността погребалните урни да се окажат незащитени и неконтролирани в тези случаи е риск, който италианските органи биха могли да неутрализират, като задължат посочените предприятия да занесат урните в публичните гробища или да ги върнат на притежателите им.

79.

Следва да се припомни, че член 52, параграфи 5 и 9 от Наредбата на община Падуа за погребалните услуги допуска погребалните урни да се съхраняват от членовете на семейството на починалия в домовете им, като общинската погребална служба може по всяко време да поиска представянето на погребалната урна от лицето, което я съхранява, за да провери нейната цялост и състояние на запазване. Освен това във всеки един момент може да се поиска поставянето на предадената за съхранение урна в гробище.

80.

Същите тези задължения, наред със задължението за връщане на урните в общинските гробища или на членовете на семейството, биха могли да бъдат наложени на предприятията, за да се предотврати рискът те да се окажат незащитени при закриване или ликвидация на предприятието. Отново е възможна алтернативна мярка, която е по-малко ограничителна, отколкото абсолютната забрана за извършване на тази дейност от такива предприятия.

81.

В съдебното заседание италианското правителство посочва, че доминиращите в страната морални и културни ценности, отразени в традициите ѝ, не позволяват дейностите, свързани със запазването на тленните останки, да бъдат източник на печалба. Следователно приетата от община Падуа мярка, съвместима със забраната на национално равнище ( 47 ), би се основавала, с оглед на скалата на ценностите на италианското общество, на обстоятелството, че урните с пепелта от кремацията всъщност са вещи extra comercium и третирането им е несъвместимо с характерния за търговията стремеж за печалба.

82.

Ако действително е така, може да се касае за изключение, свързано с нравствения порядък, типично за Италианската република, което не е задължително да е прието от други държави членки ( 48 ). Въпреки че не може да бъде сравнявана с разглежданата забрана, Съдът приема за обоснована абсолютната действаща в Обединеното кралство забрана на услуги, свързани с лотарии и други хазартни игри, в частност по „съображения от морално, религиозно и културно естество“ ( 49 ).

83.

Ще разгледам този съдебен прецедент, тъй като понятието „обществен ред“, прието от Съда по посоченото дело, както и в предишни и следващи дела, допуска да се признае „на компетентните национални органи свобода на преценка в установените с Договора рамки“ ( 50 ). Когато държава членка счете за необходимо да забрани комерсиализирането на някои услуги като разглежданите в главното производство, тъй като ги счита за несъвместими с ценности или основни интереси на своето общество, при анализа на съответствието [на забраната] с правото на Съюза не може да не бъдат отчетени изискванията, свързани с националния „обществен ред“.

84.

При липсата на други елементи за преценка, които не се съдържат в акта за преюдициално запитване, отново запитващата юрисдикция следва прецени дали във вътрешния ѝ правен ред разглежданата забрана наистина спада към произтичащите от италианския „обществен ред“ в горепосочения смисъл и дали тя е единствената подходяща пропорционална [забрана] за зачитането на закрепените в него ценности в тази област.

85.

С оглед на изложеното предлагам на Съда да отговори на поставения от Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Районен административен съд Венето) преюдициален въпрос по следния начин:

„Член 49 от Договора за функционирането на Европейския съюз по принцип не допуска национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която по съображения, свързани с общественото здраве или с отдаването на почит на починалите, забранява дейността по съхранение на погребални урни да се извършва от търговски дружества, след като е възможно да се използват по-малко ограничителни начини за предоставянето на тази услуга, които да гарантират по същия начин постигането на тези цели.

Посочената забрана би могла обаче да бъде обоснована със съображения, свързани с националния обществен ред и със защитата на основни културни или морални интереси или ценности, широко възприети в съответната държава членка, ако тя е необходима за зачитането им и не е възможно да бъдат приети други по-малко ограничителни мерки с една и съща цел, което запитващата юрисдикция следва да провери“.