1. 

Дали двустранните договорености между Европейския съюз и Турция изключват по-строгите имиграционни изисквания за турски граждани, въведени от Германия през октомври 1980 г., които възпрепятстват събирането на турски работник, който пребивава отдавна в тази държава членка, с неговата съпруга — турска гражданка? Настоящото преюдициално запитване от Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд, Германия) поставя въпроса за времевото и материалното приложно поле на клаузата „standstill“ по член 7 от Решение № 2/76 ( 2 ) за прилагане на член 12 от Споразумението за асоцииране ЕИО—Турция (наричано по-нататък „Споразумението за асоцииране“) ( 3 ), свързан със свободното движение на работници. То дава възможност на Съда да изясни времевото приложно поле на две последващи решения на Съвета по асоцииране ЕИО—Турция ( 4 ) — Решение № 2/76 и Решение № 1/80 ( 5 ) — и да даде допълнителни разяснения как следва да се тълкуват тези решения.

2.

Споразумението за асоцииране e сключено през 1963 г. Съгласно член 2, параграф 1 асоциирането има за цел да подпомага постоянното и балансирано укрепване на търговските и икономическите отношения между договарящите страни. Предвижда се асоциирането да включва подготвителен, преходен и заключителен период ( 6 ). По време на подготвителния период Турция следва да укрепи своята икономика с цел да може да поеме задълженията, предвидени за изпълнение по време на следващите два периода ( 7 ). Преходният период има за цел постепенното въвеждане на митнически съюз между страните и сближаването на икономическите им политики ( 8 ). Заключителният период се основава на митническия съюз и включва засилване на координацията на икономическата политика на Турция и на Европейския съюз ( 9 ).

3.

Член 9 предвижда, че в областта на прилагане на споразумението и без да се нарушават специалните разпоредби, които биха могли да бъдат приети по силата на член 8, всяка дискриминация, свързана с национална принадлежност, е забранена съгласно принципа, посочен в настоящия член 18 ДФЕС.

4.

Глава 3 е озаглавена „Други разпоредби от икономически характер“. В рамките на тази глава член 12 предвижда, че „[д]оговарящите се страни се споразумяват да се ръководят от членове [45 ДФЕС, 46 ДФЕС и 47 ДФЕС], за да се осъществи поетапно свободното движение на работници между тях“.

5.

През 1970 г. ЕИО и Турция подписват Допълнителния протокол към Споразумението за асоцииране, отбелязвайки преминаването от подготвителния към преходния период ( 10 ).

6.

Член 36 предвижда свободното движение на работници между държавите членки и Турция да бъде осъществено постепенно, съгласно посочените в член 12 от Споразумението за асоцииране принципи. За тази цел с него се оправомощава създаденият със споразумението Съвет по асоцииране да определи необходимите подробни правила.

7.

Член 41, параграф 1 въвежда клауза „standstill“, която забранява на договарящите страни да въвеждат помежду си „нови ограничения, свързани със свободата на установяване и свободата на предоставяне на услуги“.

8.

Член 59 предвижда, че „[в] областите, които са включени в настоящия протокол, Турция не може да се възползва от по-благоприятен режим от този, който държавите членки са възприели помежду си по силата на Договора за създаване на Общността“.

9.

По силата на член 62 Допълнителният протокол и неговите приложения са неделима част от Споразумението за асоцииране.

10.

Решение № 2/76 на Съвета по асоцииране установява определен брой мерки за насърчаване на свободното движение на работници. По-специално, с него се създават „подробни правила за прилагането на член 36 от Допълнителния протокол“ за първи период, който „продължава четири години, считано от декември 1976 г.“ ( 11 ). Разпоредбите му обаче следва да продължават да се прилагат до началото на следващия период ( 12 ).

11.

Член 7 предвижда:

„Държавите — членки на Общността, и Турция не могат да въвеждат нови ограничения, свързани с условията за достъп до заетост на работниците, които пребивават и се трудят законно на тяхна територия“. [неофициален превод]

12.

Член 9 допуска отклонения от разпоредбите на решението по съображения, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве.

13.

Решение № 2/76 влиза в сила на 20 декември 1976 г. ( 13 ).

14.

Решение № 1/80 също е прието от Съвета по асоцииране с оглед насърчаването на свободното движение на работници. В третото съображение се посочва, че в социалната област е „необходимо да се подобри режимът, от който се ползват работниците и членовете на техните семейства, в сравнение с режима, установен с Решение № 2/76“ [неофициален превод].

15.

Член 13 предвижда, че:

„Държавите — членки на Общността, и Турция не могат да въвеждат нови ограничения, свързани с условията за достъп до заетост на работниците и членовете на техните семейства, които пребивават и се трудят законно на съответната територия“. [неофициален превод]

16.

Член 14, параграф 1 дава възможност за отклонение от разпоредбите на решението по съображения, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве.

17.

Член 16 предвижда, че Съветът по асоцииране ще разгледа резултатите от прилагането на тези разпоредби „с оглед изготвянето на решения, които биха могли да се прилагат, считано от 1 декември 1983 г.“ [неофициален превод]. Такива допълнителни мерки обаче не са приети ( 14 ).

18.

Съответните разпоредби от Решение № 1/80 се прилагат от 1 декември 1980 г. ( 15 ).

19.

На 1 юли 1980 г. параграф 1 от Elfte Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Durchführung des Ausländergesetzes (Единадесети правилник за изменение на Правилника за прилагане на Закона за чужденците) въвежда общо задължение за притежаване на виза за турските граждани, считано от 5 октомври 1980 г. Преди това изменение турските граждани са били длъжни да имат разрешение за пребиваване под формата на виза единствено за целите на упражняването на професионална дейност в Германия ( 16 ).

20.

В съответствие с член 4 от Aufenthaltsgesetz (Закон за пребиваването) при липсата на разпоредби в противоположен смисъл в правото на Съюза или нормативен акт и с изключение на случаите, когато е налице право на пребиваване въз основа на Споразумението за асоцииране, гражданите на трети държави трябва да притежават разрешение за пребиваване, за да влизат и пребивават в Германия.

21.

Член 5, параграф 2 от Закона за пребиваването предвижда, че разрешение за пребиваване за определен срок може да се издава само когато гражданинът на трета държава е влязъл в Германия с необходимата виза и в рамките на неговото заявление за издаване на визата вече е предоставил информацията, необходима за издаването на това разрешение за пребиваване. Тези изисквания може да не се прилагат, ако материалноправните изисквания за издаване на разрешение за пребиваване са изпълнени или ако с оглед на конкретните обстоятелства по случая би било неразумно да се възобновява процедурата за издаване на виза. Член 6, параграф 3 предвижда, че за престой с по-дълъг срок е необходимо да се издаде национална виза преди влизането на гражданина на трета държава в Германия.

22.

Член 30 от Закона за пребиваването се отнася до събирането на съпрузи. Съпругът/съпругата на гражданин на трета държава получава разрешение за пребиваване за определен срок, ако съответното лице е в състояние да общува на немски език поне на основно равнище ( 17 ). Разрешение за пребиваване за определен срок се предоставя независимо от това изискване, ако съпругът/съпругата не е в състояние да докаже основни познания по немски език поради физическо, умствено или психическо заболяване; или когато при обстоятелствата в конкретния случай не е възможно или разумно да се очаква той/тя да придобие основни познания по немски език, преди да влезе в Германия ( 18 ).

23.

Г‑жа Nefiye Yön е турска гражданка. Съпругът ѝ, също турски гражданин, пребивава в Германия от 1995 г. Той подава първа молба за убежище, която е отхвърлена. След това той сключва брак с германска гражданка, с която впоследствие се развежда. През 2004 г. се жени за г‑жа Yön. Той притежава разрешение за постоянно пребиваване поне от 2005 г. и работи в пекарна от 2009 г. Двойката има три пълнолетни деца, които живеят в Австрия, Германия и Турция.

24.

През 2007 г. г‑жа Yön подава първо заявление за издаване на виза, за да отиде при съпруга си, до германското посолство в Анкара на основание събиране на семейството. Тя подава още две заявления през 2011 г. И трите заявления са отхвърлени въз основа на това, че тя не владее достатъчно добре немски език. През март 2013 г. тя влиза в Нидерландия с нидерландска шенгенска виза, за да посети своята сестра, която живее там. През април 2013 г. тя заминава за Германия, за да бъде заедно със съпруга си. В Германия през май 2013 г. подава заявление за издаване на разрешение за временно пребиваване с цел събиране на семейството. Твърди се, че тя има здравословни проблеми и е неграмотна; поради тези причини се твърди, че е зависима от помощта на съпруга си.

25.

Landeshauptstadt Stuttgart (столица на провинцията Щутгарт, Германия) отхвърля заявлението на г‑жа Yön през март 2014 г., с мотива че тя не е доказала, че е в състояние да общува на немски език на основно равнище, и че е влязла в Германия без необходимата национална виза.

26.

Verwaltungsgericht (Административен съд) уважава жалбата на г‑жа Yön срещу това решение. Този съд посочва, че мотивите, въз основа на които е отхвърлено заявлението ѝ, противоречат на клаузите „standstill“ в Решение № 2/76 и Решение № 1/80.

27.

Landeshauptstadt Stuttgart обжалва това решение пред Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд, Германия, наричан по-нататък „запитващата юрисдикция“).

28.

Запитващата юрисдикция счита, че дори изискването за владеене на език за издаването на разрешение за пребиваване за определен срок, установено от член 30, параграф 1 от Закона за пребиваването, да представлява „ново ограничение“ по смисъла на клаузите „standstill“, то все пак може да бъде обосновано с императивно съображение от общ интерес. Законът за пребиваването е бил изменен, за да съответства на принципа на пропорционалност, като е въведена възможност за заявителя да бъде освободен от изискването за владеене на език. Запитващата юрисдикция обаче изяснява, че настоящото преюдициално запитване не се отнася до изискването за владеене на език, тъй като този въпрос все още не е бил разгледан от националните съдилища, а по-скоро до изискването (съгласно член 5, параграф 2 от Закона за пребиваването) за влизане на националната територия с необходимата виза, която е предварително условие за издаване на разрешение за пребиваване.

29.

Запитващата юрисдикция по-нататък отбелязва, че изискването за виза може да се разглежда като „ново ограничение“ на свободата на движение на турските работници. При тези обстоятелства запитващата юрисдикция отправя до Съда следните въпроси:

30.

Г‑жа Yön представя много кратко писмено становище. По-подробни писмени становища представят жалбоподателят в главното производство, германското правителство и Европейската комисия. В проведеното на 18 януари 2018 г. съдебно заседание устни становища излагат жалбоподателят в главното производство, германското правителство и Комисията.

31.

Споразумението за асоцииране има за цел да установи все по-тесни връзки с Турция и да подпомага постоянното и балансирано укрепване на търговските и икономическите отношения между Турция и Европейския съюз ( 19 ). Докато присъединяването на Турция към Съюза е дългосрочна цел ( 20 ), целта на Споразумението за асоцииране по същество е икономическа ( 21 ). Тези два аспекта на Споразумението за асоцииране не са несъвместими помежду си. „Заключителният период“ на асоциирането е изрично посочен като митнически съюз и формулировката и структурата на Споразумението отразяват неговата икономическа същност ( 22 ). Споразумението обаче посочва изрично и възможността Турция да се присъедини към Европейския съюз ( 23 ). Тази бъдеща цел е предназначена да надгради икономическите постижения на Споразумението за асоцииране, като същевременно изисква допълнителни действия от страните.

32.

Глава 3 от Споразумението за асоцииране („Други разпоредби от икономически характер“) започва с член 12, посочващ принципа на свободно движение на работници. След това член 36 от Допълнителния протокол предвижда десетгодишен график за „постепенно“ осъществяване на свободното движение на работници и предвижда, че „за тази цел“ Съветът по асоцииране ще определи „необходимите правила“. Съветът по асоцииране надлежно приема Решение № 2/76, в което се посочва съдържанието на първия етап от това „постепенно“ осъществяване ( 24 ). По-нататъшно „възстановяване и развитие на асоциирането“ се извършва през 1980 г. с приемането на Решение № 1/80 ( 25 ). И там законодателният процес спира. Въпреки че член 16 от Решение № 1/80 възлага на Съвета по асоцииране „да разгледа резултатите от прилагането на разпоредбите [относно свободното движение на работници] с оглед изготвянето на решения, които биха могли да се прилагат, считано от 1 декември 1983 г.“ [неофициален превод], не е приет друг законодателен инструмент за по-нататъшно развиване на свободното движение на работници. Следователно, както посочва Съдът, някои основни елементи от тази цел все още не са реализирани и поетапното осъществяване на свободното движение на работниците не е завършено ( 26 ).

33.

За разлика от някои други споразумения като Споразумението за ЕИП и Споразумението с Швейцария относно свободното движение на хора ( 27 ) Споразумението за асоцииране не предвижда общо разпростиране на разпоредбите на вътрешния пазар спрямо Турция. То не осигурява свободно движение на работниците между Европейския съюз и Турция. То само предвижда поетапното осъществяване на такова свободно движение ( 28 ). Впрочем Съдът многократно е постановявал, че за разлика от работниците от Европейския съюз турските граждани не се ползват понастоящем от правото на свободно движение в рамките на Съюза, а Споразумението за асоцииране им гарантира възможността за ползване на определени права единствено на територията на приемащата държава членка ( 29 ).

34.

Международно споразумение, сключено от Европейския съюз, трябва да се тълкува не само в зависимост от текста му, но и с оглед на неговите цели ( 30 ). Съдът припомня, че член 31 от Виенската конвенция за правото на договорите ( 31 ) предвижда, че договорът трябва да се тълкува добросъвестно, в съответствие с обикновеното значение, което следва да се дава на термините на договора в техния контекст, а също така в духа на предмета и целите на договора ( 32 ). Еднаквата формулировка на разпоредбите, съдържащи се в Договорите на Европейския съюз и в международните споразумения, не води автоматично до еднакво тълкуване („принципът „Polydor“) ( 33 ).

35.

Принципът „Polydor“ намира приложение и в контекста на Споразумението за асоцииране и инструментите за прилагането му. Така въпросът дали е възможно да се приложи тълкуването на разпоредба от правото на Съюза спрямо приблизителна, сходна или дори идентична по своето съдържание разпоредба на споразумение, сключено от Съюза с трета страна, зависи по-специално от целта, преследвана с всяка разпоредба в конкретния ѝ контекст. За да се определи дали разпоредба от правото на Съюза може да бъде приложена по аналогия в рамките на асоциирането между ЕИО и Турция, следва да се сравнят преследваната със Споразумението за асоцииране цел и неговият контекст, от една страна, и тези на разглеждания акт от правото на Съюза, от друга страна ( 34 ). Освен това наличието на цел за присъединяване не означава автоматично прилагане на съдебната практика, която тълкува разпоредбите на Договорите за ЕС, към споразумение с държава, която не е членка на Съюза ( 35 ).

36.

В член 12 от Споразумението за асоцииране страните са се споразумели „да се ръководят“ от разпоредбите на първичното право на Съюза относно свободното движение на работници. Както генералният адвокат Cruz Villalón посочва, формулировката „да се ръководят“ показва, че икономическата свобода, установена от първичното право на Съюза, следва да служи като образец. Избраната формулировка обаче също така изяснява, че икономическата свобода, установена от първичното право на Съюза, не може да се приложи изцяло към взаимоотношенията, породени от асоциирането. Именно изразът „да се ръководят“ не предполага идентичност — напротив, той позволява принципно различно тълкуване ( 36 ).

37.

След решението по дело Bozkurt установената съдебна практика приема, че принципите, въведени в контекста на разпоредбите на първичното право на Съюза относно свободното движение на работници, трябва да се прилагат, доколкото е възможно, и спрямо турските граждани, ползващи се от предоставените със Споразумението за асоцииране права ( 37 ). Договарящите страни обаче не са задължени да прилагат тези правила именно в това им качество ( 38 ). Тези принципи по-скоро следва да се прилагат с оглед на съдържанието и целта на конкретната разпоредба, която се тълкува, както и на системата, която тя въвежда ( 39 ).

38.

Съдът е показвал, че е готов да прилага свободно формулата „доколкото е възможно“, и не се е колебал да се позове на разпоредби на вторичното право на Съюза при тълкуването на разпоредбите на Споразумението за асоцииране и свързаното с него законодателство ( 40 ). Така, за да тълкува понятието „член на семейството“ съгласно член 6 от Решение № 1/80, Съдът се е позовавал на Регламент (ЕИО) № 1612/68 ( 41 ). При определяне на обхвата на предвиденото в член 14 от Решение № 1/80 изключение, свързано с обществения ред, Съдът е постановил, че „следва да се препрати към тълкуването, дадено на същото изключение в областта на свободното движение на работници — граждани на държави […] членки“, и по-специално на Директива 64/221/ЕИО на Съвета ( 42 ).

39.

В решението по дело Toprak дори се прави аналогия между клаузата „standstill“ по член 13 от Решение № 1/80 и клаузата „standstill“ в Шеста директива за ДДС ( 43 ). (Това дело е решено без представяне на заключение от генерален адвокат и аз самата изпитвам някои съмнения дали наистина е подходящо тълкуването на данъчно законодателство да се приложи по аналогия към разпоредби за пазара на труда, които са част от споразумения за асоцииране между Съюза и дадена трета страна.)

40.

Съдът е прилагал по аналогия и принципи от своята практика относно свободното движение на работници в Европейския съюз по отношение на свободното движение на работници между държавите членки и Турция. Още в решението по дело Kus Съдът се позовава на принципите, определени в дело Antonissen ( 44 ), за да приеме, че турски работник може да се позове пряко на член 6, параграф 1 от Решение № 1/80, за да му бъде подновено не само разрешителното за работа, но и разрешението му за пребиваване ( 45 ).

41.

Съдът също така е препращал към практиката си относно други международни споразумения, сключени с трети страни, независимо от тяхното естество (независимо дали са споразумения за асоцииране) и тяхната цел (независимо дали се отнасят за присъединяване към Европейския съюз) ( 46 ).

42.

Въпреки това съдебната практика е признала и някои важни ограничения за прилагането на формулата „доколкото е възможно“.

43.

Първо, в решение Demirkan Съдът приема, че „тълкуването на разпоредбите на правото на Съюза относно вътрешния пазар не може автоматично да бъде пренесено към тълкуването на споразумение, сключено между Съюза и трета страна, освен ако в самото споразумение не са предвидени изрични разпоредби в този смисъл“ ( 47 ).

44.

Така, когато в законодателството за асоциирането между ЕИО и Турция липсва изрична разпоредба относно даден въпрос, Съдът изрично отказва да приложи по аналогия разпоредбите на правото на Съюза към този въпрос. По дело Bozkurt Съдът приема, че при липсата на специална разпоредба, с която се предоставя право на турските работници да останат на територията на държава членка, след като са работили там, правото на пребиваване на турски гражданин ще престане да съществува, ако съответното лице стане напълно и трайно неработоспособно. Тъй като условията, при които работниците от Съюза могат да упражнят правото да останат, съгласно настоящия член 45, параграф 3, буква г) ДФЕС се уреждат от регламенти, които следва да се изготвят от Комисията, правилата, приложими съгласно тези регламенти, не могат просто да се транспонират спрямо турските работници ( 48 ).

45.

Второ, когато целите и съдържанието на разпоредби от вторичното право на Съюза надхвърлят тези на равностойните разпоредби на законодателството относно асоциирането между ЕИО и Турция, Съдът вече се е изключвал тълкуване на последните по аналогия с първите. Така например режимът за защита срещу експулсиране, предвиден за гражданите на Съюза в член 28, параграф 3, буква а) от Директива 2004/38/ЕО ( 49 ), не може да бъде приложен mutatis mutandis към гаранциите срещу експулсиране, предоставени на турски граждани съгласно член 14, параграф 1 от Решение № 1/80. В това отношение Съдът отбелязва, че целта на Директива 2004/38 не е единствено икономическа, а и укрепване на правата на гражданите на Съюза, че нейното правно основание е по-широко от разпоредбите относно свободното движение на работници и че разглежданите два правни режима не могат да бъдат приети за еквивалентни ( 50 ).

46.

Трето, Съдът е отказал да приложи практиката си във връзка с тълкуването на свобода на Съюза спрямо асоциирането между ЕИО и Турция, когато това тълкуване е направено в решение, постановено след приемането на правилата за асоциирането, и няма данни, че при подписването на Споразумението за асоцииране и Допълнителния протокол договарящите страни са предвиждали тези инструменти да се тълкуват по посочения начин. Ето защо тълкуването в правото на Съюза, че принципът на свободното предоставяне на услуги включва „пасивната“ свобода на получателите на услуги да отидат в друга държава членка, за да ползват услуга там, призната от съдебната практика през 1984 г. ( 51 ), не може да се приложи за клаузата „standstill“ относно свободното предоставяне на услуги по член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол, подписан през 1970 г. ( 52 ).

47.

Клаузите „standstill“ в решенията на Съвета по асоцииране са били предмет на редица преюдициални запитвания, като се започне с решението по дело Sevince. В това решение Съдът е признал, че такива клаузи имат пряко действие ( 53 ).

48.

Клаузата „standstill“ сама по себе си не създава права ( 54 ). Задължението, което тя установява, от правна гледна точка представлява задължение за бездействие. Тя действа не като материалноправна норма, която да обезсилва съответното материално право, което замества. По-скоро е норма с квазипроцесуален характер, предписваща ratione temporis кои са разпоредбите от правната уредба на държавата членка, които трябва да се вземат предвид, за да се прецени положението на турски гражданин, желаещ да упражнява икономическите си свободи в държава членка ( 55 ). Тези разпоредби могат да уреждат по-специално материалноправните или процесуалноправните условия за първо допускане на територията на държава членка на турски граждани, които желаят да упражняват тези икономически свободи ( 56 ).

49.

Клаузите „standstill“ в решенията на Съвета по асоцииране не поставят под въпрос принципната компетентност на държавите членки да водят своята национална имиграционна политика ( 57 ). Те просто изключват приемането на нови ограничения в националното законодателство, които могат да поставят допълнителни препятствия по пътя на постепенното осъществяване на свободното движение на работници между държавите членки и Турция. Ако го представим образно: те замразяват към датата на влизане в сила на клаузата „standstill“ приложимото законодателство във всяка държава членка по отношение на ограниченията, свързани с условията за достъп до заетост на турските граждани.

50.

Първият въпрос се отнася до времевото приложно поле на клаузата „standstill“ в Решение № 2/76. Запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали това решение още е приложимо към разглежданата национална правна уредба, която е въведена на 5 октомври 1980 г. (т.е. преди Решение № 1/80 да влезе в сила на 1 декември 1980 г.).

51.

Landeshauptstadt Stuttgart и германското правителство твърдят, че Решение № 2/76 и неговата клауза „standstill“ вече не се прилагат. Те твърдят, че член 59, параграф 1, буква a) от Виенската конвенция и решението по дело Bozkurt подкрепят този подход ( 58 ). Германското правителство поддържа в съдебното заседание, че след като Решение № 1/80 влиза в сила, то заменя с обратна сила Решение № 2/76 във всички аспекти и по този начин става единствената отправна точка за оценяване на валидността на нови ограничения. Доколкото обаче разглежданата германска правна уредба вече е съществувала, когато Решение № 1/80 влиза в сила, тя попадала извън приложното поле на клаузата „standstill“ по член 13 от това решение.

52.

Комисията твърди, че клаузата „standstill“ в член 7 от Решение № 2/76 продължава да се прилага към националните мерки, въведени в периода между 1 декември 1976 г. и 30 ноември 1980 г. включително.

53.

Споделям становището на Комисията.

54.

Времевият обхват на Решение № 2/76 е изрично определен в това решение, разглеждано във връзка с Решение № 1/80. Решение № 2/76 влиза в сила на 20 декември 1976 г. ( 59 ) и се прилага за „първи период“ от 4 години, считано от 1 декември 1976 г. Решение № 2/76 е следвало „да продължи да се прилага до началото на следващия период“ ( 60 ). Решение № 1/80 бележи началото на следващия период. Това решение влиза в сила на 1 юли 1980 г. ( 61 ), но раздел 1 („Въпроси, свързани със заетостта и свободното движение на работници“) от глава II („Социални разпоредби“) се прилага от 1 декември 1980 г. ( 62 ).

55.

Текстовете на двете решения и системата за постепенното осъществяване на свободното движение на работници, създадена от законодателството за асоциирането между ЕИО и Турция, ясно показват, че е предвидено Решение № 1/80 да замени Решение № 2/76, без да има прекъсване. Така Решение № 2/76 се прилага от 20 декември 1976 г. до 30 ноември 1980 г. ( 63 ). Съответният раздел на Решение № 1/80 се прилага от 1 декември 1980 г. ( 64 ).

56.

Нищо в Решение № 1/80 или в общата правна уредба на асоциирането между ЕИО и Турция не посочва, че тoва решение е предназначенo да произведе обратно действие спрямо времевия обхват на Решение № 2/76 или да го отмени ex tunc. Замяната на правен акт с последващ го акт произвежда действието си ex nunc, освен ако последващият правен акт има обратно действие или отменя предишния акт ex tunc ( 65 ).

57.

Освен това тълкуването, предложено от германското правителство, би създало, ex post, правен вакуум. Решение № 1/80 не може да се прилага с обратна сила към положения, възникнали преди 1 декември 1980 г. Такива положения, които дотогава са били уредени от Решение № 2/76, биха — по логиката на германското правителство — се превърнали в неуредени хипотези, когато Решение № 1/80 влезе в сила, и биха останали неуредени и след това. Това не може да бъде правилно.

58.

В решението по дело Bozkurt Съдът отбелязва, че Решение № 1/80 представлява допълнителен етап от осигуряването на свободното движение на работници и отменя от влизането си в сила съответните по-неблагоприятни разпоредби на Решение № 2/76 ( 66 ). В това решение обаче, както го разбирам, Съдът никъде не посочва, че при влизането си в сила Решение № 1/80 заличава правните последици, произтичащи от Решение № 2/76 по отношение на събития (в случая влизането в сила на обжалваната германска правна уредба на 5 октомври 1980 г.), настъпили по време на действието на последното.

59.

Поради това стигам до извода, че законосъобразността на нови ограничения на свободното движение на работници, въведени от държава членка в периода между влизането в сила на Решение № 2/76 и влизането в сила на Решение № 1/80, трябва да се преценява съгласно член 7 от Решение № 2/76.

60.

С втория си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали с оглед на практиката на Съда относно клаузата „standstill“ в член 13 от Решение № 1/80 клаузата „standstill“ по член 7 от Решение № 2/76 следва да се тълкува в смисъл, че не допуска въвеждането на нови ограничения на събирането на семейството за членове на семейството на турски работници.

61.

Landeshauptstadt Stuttgart и германското правителство твърдят, че събирането на семейството не попада в обхвата на клаузата „standstill“ по член 7 от Решение № 2/76, тъй като тази разпоредба не се отнася до членовете на семейството на турски граждани. Landeshauptstadt Stuttgart добавя, че турските граждани също са подчинени на изискване за виза по силата на правото на Съюза ( 67 ).

62.

Комисията счита, че подобно на клаузите „standstill“ в член 13 от Решение № 1/80 и в член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол, член 7 от Решение № 2/76 също обхваща събирането на семейството. Практиката на Съда по отношение на тези разпоредби ( 68 ) сега следва да бъде приложена и към клаузата „standstill“ в Решение № 2/76.

63.

Както правилно отбелязва Комисията в писменото си становище, въпросът дали понятието „нови ограничения, свързани с условията за достъп до заетост“, следва да включва ограничения на събирането на семейството, не е уреден от никой нормативен акт от законодателството за асоциирането между ЕИО и Турция. Поради това най-напред ще анализирам обхвата и тълкуването на този израз и след това ще разгледам дали практиката на Съда относно значението на този израз в контекста на Решение № 1/80 следва да бъде приложена и към по-ранното Решение № 2/76.

64.

Въпросът относно събирането на семейството в законодателството за асоциирането между ЕИО и Турция по отношение на свободното движение на работници е разгледан за първи път в дело Demirel ( 69 ), в което на съпругата на турски гражданин, живеещ и работещ в Германия, е наредено да напусне страната след изтичането на визата ѝ. Въпросната виза е била валидна само за целите на посещение, а не за събиране на семейството.

65.

В своето заключение генералният адвокат Darmon разглежда обхвата на клаузата „standstill“ в Решение № 1/80 в контекста на събирането на семейството. Той посочва, че правото на събиране на семейството за работници, които са граждани на държава членка, е било въведено посредством изрична разпоредба в Регламент № 1612/68. При липсата на аналогична разпоредба в законодателството за асоциирането между ЕИО и Турция такова право не би могло да се счита за имплицитно произтичащо. Въпреки че събирането на семейството безспорно е необходим елемент за осигуряване на свободата на движение на работниците, то не се превръща в право, докато свободата, с която е свързано, не бъде осигурена и не бъде приета специална разпоредба по този въпрос. Генералният адвокат Darmon стига до заключението, че клаузата „standstill“ в член 13 от Решение № 1/80 „се отнася до достъпа до заетост, а не до събирането на семейството. Тя поставя пребиваването на членовете на семейството в зависимост от предоставянето на разрешение от компетентните органи на договарящите се страни. Следователно тя не може да се тълкува като включваща право на събиране на семейството […]“ ( 70 ).

66.

Съдът потвърждава този извод. Той отбелязва, че Решение № 1/80 е единственото решение, прието от Съвета по асоцииране за постепенното осъществяване на свободното движение на работници ( 71 ), и че това решение забранява допълнителни ограничения, свързани с условията за достъп до заетост на турските работници, които вече са били надлежно интегрирани в пазара на труда на държавите членки. По отношение на събирането на семейството не е прието решение ( 72 ). С оглед на това Съдът анализира случая, с който е сезиран, единствено въз основа на членове 7 и 12 от Споразумението за асоцииране и на член 36 от Допълнителния протокол. Той приема, че член 12 от Споразумението за асоцииране и член 36 от Допълнителния протокол „имат преди всичко програмен характер и не представляват достатъчно точни и безусловни разпоредби, за да могат да уреждат пряко движението на работниците“, и че „от член 7 от Споразумението за асоцииране не е възможно да се заключи, че е налице забрана за въвеждането на допълнителни ограничения относно събирането на семейството“ ( 73 ). Поради това е пределно ясно, че по делото Demirel Съдът приема, че Решение № 1/80 (включително клаузата „standstill“, съдържаща се в член 13 от решението) не обхваща ограничения относно събирането на семействата на турски работници.

67.

Двадесет и девет години по-късно въпросът отново е поставен пред Съда в делото Genc ( 74 ). Съдът събира четирите много подробни и проницателни въпроса на запитващата юрисдикция в един въпрос, който се състои от две части: i) попада ли в обхвата на клаузата „standstill“ по член 13 от Решение № 1/80 национална мярка, която затруднява събирането на семейството, и ii) ако това е така, може ли все пак ограничението, съдържащо се в оспорваната национална мярка, да бъде обосновано? Отклонявайки се от ясното си решение по делото Demirel (без обаче да се позовава на това решение), Съдът отговаря на тези две части съответно с „да“ и „не“. Следва внимателно да се изследва пътят, по който Съдът достига до първата част от посоченото заключение, преди да се постави въпросът дали той следва да бъде пренесен от Решение № 1/80 към неговия предшественик, Решение № 2/76.

68.

Съдът започва с цитиране като постоянна съдебна практика на дело, отнасящо се до свободата на установяване между ЕИО и Турция (Savas) ( 75 ), и на дело, свързано с Решение № 1/80 и отнасящо се до такси за издаване на разрешения за пребиваване (Sahin) ( 76 ), в подкрепа на извода, че „клаузите „standstill“, които се съдържат в член 13 от Решение № 1/80 и член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол, са общи забрани за въвеждането на каквато и да било нова вътрешна мярка, чиято цел или резултат е обвързване на упражняването на икономическа свобода от турски гражданин на територията на съответната държава членка с условия, по-ограничителни от тези, които са били приложими за него към датата на влизане в сила на посоченото решение или на посочения протокол по отношение на тази държава членка“ ( 77 ). В решение Savas (в т. 56—63) Съдът се позовава в голяма степен на решения, отнасящи се до Решение № 1/80, за принципи, които „трябва да се прилагат по аналогия и в контекста на […] правото на установяване“. По делото Sahin (в т. 65) Съдът вече е приел, че „с оглед на това, че […] прогласената в член 13 от Решение № 1/80 клауза „standstill“ е от същото естество като записаната в член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол и че тези две клаузи имат еднаква цел (вж. Решение от 11 май 2000 г. по дело Savas, C‑37/98, Rec, стр. I‑2927, точка 50, както и Решение по дело Abatay и др., посочено по-горе, точки 70—74), напомненото в предходната точка[ ( 78 )] тълкуване [на член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол] трябва да важи също относно задължението за statu quo, което представлява основанието на посочения член 13 в областта на свободно движение на работниците“.

69.

Спирам, за да отбележа, че в решение Abatay и др. Съдът вече е комбинирал текста на член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол, който забранява по принцип въвеждането на „нови ограничения, свързани със свободата на установяване и свободата на предоставяне на услуги“, с текста на член 13 от Решение № 1/80, който забранява „нови ограничения, свързани с условията за достъп до заетост на работниците и членовете на техните семейства, които пребивават и се трудят законно в [Съюза и Турция]“ (курсивът е мой) ( 79 ). Очевидно е обаче, че текстът на двете разпоредби е доста различен. Прилагайки принципите на тълкуване, изведени от Съда в по-ранната съдебна практика — а именно принципа „Polydor“ и общите принципи на тълкуване, както и принципа „доколкото е възможно“ ( 80 ), би било необходимо да се отчете тази разлика в текста, както и общия контекст и схема на мерките (свобода на установяване и свобода на предоставяне на услуги по принцип в член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол; постепенното осъществяване на свободното движение на работници в член 36 от Допълнителния протокол, на който се основава Решение № 1/80). Следователно както буквалният, така и телеологичният подход показват, че двете групи разпоредби не следва да имат напълно еднакво тълкуване и обхват.

70.

В решение Genc Съдът по-нататък потвърждава, че отправната точка за анализа по член 13 от Решение № 1/80 не е идващият член на семейството, а по-скоро турският работник, който пребивава в съответната държава членка ( 81 ). В настоящото дело въпросът следователно е дали съпругът — г‑н Yön, е неблагоприятно засегнат от оспорваните мерки (ако се приеме, че те са „нови“ ограничения), а не дали е засегната г‑жа Yön. Акцентът следва да бъде поставен върху правата на свободно движение на работника.

71.

Съдът продължава, като възпроизвежда мотиви от неотдавнашното си решение по дело Dogan. В това дело съпругата на турски предприемач (управител на малко дружество), който се е установил в Германия и пребивава там от 1998 г., подава заявление в Турция за издаване на виза на основание събиране на семейството. Заявлението ѝ е отхвърлено на основание, че тя не разполага с елементарни познания по немски език, необходими за получаването на виза за целите на събиране на семейството ( 82 ). Съдът приема, че това условие, въведено след влизането в сила на Допълнителния протокол, е изключено от клаузата „standstill“ по член 41, параграф 1 от него ( 83 ).

72.

Като цитира решението по делото Dogan, Съдът посочва, че „е възможно законодателството на държава членка, което прави по-трудно или невъзможно събирането на семейството, така че турски гражданин евентуално да се окаже принуден да избира между дейността си в тази държава членка и семейния си живот в Турция, да се отрази отрицателно на решението на посочения гражданин да се установи в съответната държава членка, за да упражнява трайно в нея икономическа дейност“ ( 84 ). Тъй като клаузите „standstill“, съдържащи се в член 13 от Решение № 1/80 и в член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол, са от едно и също естество и имат еднаква цел, Съдът приема, че тълкуването на член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол, възприето в дело Dogan, може да бъде приложено и в дело Genc ( 85 ). Съдът веднага добавя, че „само доколкото национална правна уредба, затягаща условията за събиране на семейството […] може да засегне упражняването от турски работници […] на икономическа дейност на територията на съответната държава членка, има основание да се приеме, че такава правна уредба попада в приложното поле на […] член 13 от Решение № 1/80“ и че „клаузите „standstill“ по член 13 от Решение № 1/80 и член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол съгласно тълкуването им от Съда по никакъв начин не признават право на събиране на семейството, нито право на установяване или на пребиваване в полза на членовете на семействата на турските работници“ ( 86 ).

73.

Накрая Съдът прави разграничение с решението по дело Demirkan ( 87 ) въз основа на фактите (тъй като това дело се отнася до получател на услуги, тоест до случай на пасивно предоставяне на услуги, не е налице връзка с упражняването на икономическа дейност) и заявява, че тълкуването, което той дава, въз основа на решението по дело Dogan, е „съгласувано с тълкуването на Съда във връзка с член 7, първа алинея от Решение № 1/80, според което целта на тази […] разпоредба […] е да създаде благоприятни условия за събиране на семейството в приемащата държава членка с цел да се улеснят установяването на трудово правоотношение и пребиваването за турски работник, който е на законния пазар на труда в съответната държава членка“ ( 88 ).

74.

Въпреки голямото ми уважение към Съда, подходът, възприет в решение Genc, създава някои трудности.

75.

Първо, той не отчита значителната разлика в текста на двете клаузи „standstill“, съдържащи се в два инструмента с различна степен в нормативната йерархия. Договарящите страни се споразумяват да включат в Допълнителния протокол обща клауза „standstill“ относно „нови ограничения, свързани със свободата на установяване и свободата на предоставяне на услуги“ ( 89 ). Съветът по асоцииране, използвайки делегирани правомощия въз основа на член 36 от Допълнителния протокол, за да гарантира „постепенно“ осъществяване на свободното движение на работници, е формулирал много по-ограничена клауза „standstill“ в Решение № 1/80, която обхваща само „нови ограничения, свързани с условията за достъп до заетост на работниците и членовете на техните семейства, които пребивават и се трудят законно [в Съюза и Турция]“ [неофициален превод].

76.

Второ, решението по дело Genc противоречи както на решението по дело Demirel, така и на по-скорошната съдебна практика в областта на асоциирането между ЕИО и Турция, в която Съдът е постановил, че за предоставянето на допълнително право на турски работник е необходима изрична разпоредба в решение на Съвета по асоцииране ( 90 ). Според мен Съветът по асоцииране очевидно би могъл да приема законодателни актове въз основа на член 36 от Допълнителния протокол, за да се занимае с условията, възпрепятстващи събирането на семействата на турски работници, но досега не е направил това. Или Съдът е можел да разгледа решенията по дела Demirel и Bozkurt в своето решение Genc и ако е искал да се отклони от тях, е можел да развие по-подробна аргументация (основана например на общото развитие на съдебната практика, ролята на Хартата на основните права и т.н.). Той обаче не го е направил.

77.

Трето, важно е да се отбележи, че първичното право на Съюза относно свободното движение на работници (член 45 ДФЕС) не включва правото на събиране на семейството. Това право по отношение на работници, които са граждани на Съюза, е въведено изрично с вторичното право ( 91 ). В Регламент № 1612/68 (който вече е използван от Съда за насоки при тълкуването на Решение № 1/80) ( 92 ) част 1, дял I се отнася за достъпа до заетост. Един от следващите раздели (част 1, дял III, озаглавен „Семейства на работниците“) урежда събирането на семейството по отношение на работници, които са граждани на държава членка и които вече са наети на работа в друга държава членка. Следователно Регламент № 1612/68 не свързва събирането на семейството с достъпа до заетост (единственият предмет, определен в текста на член 13 от Решение № 1/80).

78.

Четвърто, други разпоредби на Решение № 1/80 относно членовете на семейството на работници се отнасят до лица, „които са получили разрешение да последват“ тези работници ( 93 ) или пребивават на законно основание в приемащата държава членка ( 94 ). Това показва, че Съветът по асоцииране не е възнамерявал Решение № 1/80 да регламентира първото влизане на членове на семейството. И действително в други решения Съдът изрично е постановявал, че в контекста на законодателството за асоциирането между ЕИО и Турция „събирането на семейството не представлява право за членовете на семейството на мигриращия турски работник, а напротив, зависи от решението на националните органи, взето при прилагане единствено на правото на съответната държава членка“ ( 95 ), и че „[д]ържавите членки са запазили […] компетентността да регламентират влизането на тяхна територия на член на семейството на турски [работник]“ ( 96 ).

79.

На последно място, в самото решение по дело Genc се подчертава, че акцентът в член 13 от Решение № 1/80 е поставен върху положението на турския работник, а не на члена на семейството ( 97 ). Първото влизане на турски гражданин в държава членка зависи от намерението му да упражнява своята икономическа свобода да работи там ( 98 ). Любопитното е, че последващото влизане на член на семейството с цел събиране на семейството с този работник сега изглежда е подчинено на по-малко изисквания, отколкото основното право на самия работник.

80.

Изтъквайки тези съображения, не смятам, че условията за влизане и за пребиваване на членовете на семейството на турски гражданин на основание събиране на семейството няма по някакъв начин да повлияят решенията му относно това дали и за какъв период от време да упражнява икономическа дейност в Европейския съюз. Разбира се, те ще имат такова влияние. Въпросът тук е само дали от граматическото и телеологическото тълкуване може убедително да се заключи, че член 13 от Решение № 1/80 има значението, което му е дадено от Съда в решението по дело Genc.

81.

Аз също така не оспорвам либералния подход, възприет от Съда при установяването на „нови ограничения“ на икономическите свободи на турските работници във връзка по-специално с изискването за притежаване на разрешително за работа за водачите на товарни автомобили ( 99 ), визовите изисквания за водачите на товарни автомобили, които не са установени в държава членка ( 100 ), и въвеждането на фискални такси за получаването на разрешение за пребиваване в приемащата държава членка ( 101 ). Всички тези решения се отнасят за ограничения, които без особени затруднения могат да попаднат в обхвата на член 13 от Решение № 1/80 при граматическо и телеологическо тълкуване. Не считам обаче, че същото може да се каже за нови ограничения, засягащи правото на събиране на семейството.

82.

Моята отправна точка е, че законодателството за асоциирането между ЕИО и Турция предвижда постепенно подобрение на условията, свързани със заетостта на турските работници в Европейския съюз.

83.

Решение № 2/76 определя подробните правила за „първия период“ след приемането на Допълнителния протокол ( 102 ). В член 3 от това решение се посочва, че „турските деца, които пребивават законно с родителите си в държава членка […], получават достъп […] до общото образование“ [неофициален превод] и изглежда им се дава право да се ползват от „предимствата, предвидени в тази връзка в националните законодателства“ ( 103 ) [неофициален превод]. Никъде другаде в Решение № 2/76 не се споменават членовете на семейството на турски работници. Текстът на клаузата „standstill“ в това решение (член 7) не указва, че тя е била предназначена да обхване събирането на семейството.

84.

Решение № 1/80 посочва, че е „необходимо да се подобри режимът, от който се ползват работниците и членовете на техните семейства, в сравнение с режима, установен с Решение № 2/76“ ( 104 ) [неофициален превод]. Единствената разлика в текста на двете клаузи „standstill“ — член 7 от Решение № 2/76 и член 13 от Решение № 1/80 — всъщност е, че последната включва след израза „нови ограничения, свързани с условията за достъп до заетост на работниците“, пет допълнителни думи: „и членовете на техните семейства“.

85.

Като се има предвид, че двете решения представляват последователни стъпки в „постепенното“ осъществяване на свободното движение на работници и че целта на Решение № 1/80 е да „се подобри режимът“, предоставен с Решение № 2/76 на работниците и техните семейства, тенденцията във времето следва да бъде от „по-неблагоприятен режим“ към „по-благоприятен режим“. С оглед на това не би било необичайно да се приложи по-стеснително тълкуване на разпоредбите на Решение № 2/76, когато става дума за въпроси относно семейния живот и членове на семейството, в сравнение с разпоредбите на Решение № 1/80, което го заменя.

86.

Поради причините, които установих по-горе ( 105 ), анализът на Съда в решението по дело Genc по отношение на член 13 от Решение № 1/80 не е толкова издържан, колкото би могло да се желае. Приканвам Съда да не прилага това тълкуване спрямо предшестващата клауза „standstill“ относно ограниченията, свързани с условията за достъп до заетост, а именно член 7 от Решение № 2/76.

87.

Ще добавя, че това не води до лишаване на турските работници от всякакво право на събиране с членовете на техните семейства на територията на Европейския съюз. Директива 2003/86/ЕО на Съвета представлява lex generalis, който урежда събирането на семейството ( 106 ). Законодателството за асоциирането между ЕИО и Турция представлява lex specialis, който въвежда по-конкретни разпоредби за турските граждани по отношение на въпросите, за които се прилага ( 107 ). Ако турските работници не попадат в обхвата на lex specialis, те могат да се позоват на lex generalis.

88.

В случай че Съдът, противно на изразеното от мен мнение, приеме, че разглежданата национална правна уредба попада в обхвата на член 7 от Решение № 2/76, ще следва да се провери дали член 59 от Допълнителния протокол има предимство пред прилагането на тази клауза „standstill“.

89.

Съгласно член 59 от Допълнителния протокол „[в] областите, които са включени в настоящия протокол, Турция не може да се възползва от по-благоприятен режим от този, който държавите членки са възприели помежду си по силата на [Договорите на ЕС]“. Така в него се отразява принципът, че членството в Европейския съюз е най-дълбоката и най-специалната връзка, която дадена държава може да получи; и че следователно всяка друга връзка между трета страна и Съюза (като Споразумението за асоцииране ЕИО—Турция) трябва непременно да бъде по-малко привилегирована.

90.

Допълнителният протокол е първично право в нормативната йерархия на законодателството за асоциирането между ЕИО и Турция. Следователно решенията, приети от Съвета по асоцииране при упражняването на делегирани правомощия, трябва да се тълкуват по начин, който е в съответствие с предвиденото в него правило за „не по-благоприятен режим“. Отбелязвам, че неотдавнашните решения, които включват събирането на семейството в обхвата на клаузата „standstill“ по член 13 от Решение № 1/80, изглежда не са разгледали този допълнителен и необходим критерий за тълкуване ( 108 ).

91.

В този смисъл Съдът по-рано е прилагал член 59 от Допълнителния протокол в контекста на свободното движение на турски работници и последователно правилно е приемал, че турските граждани не могат да се поставят в по-благоприятно положение от това на гражданите на Съюза ( 109 ). Съществуват две течения в съдебната практика — първото се отнася до материалните (положителни) права, установени за турските работници и членовете на техните семейства, а другото — до отрицателното задължение, наложено на държавите членки от клаузите „standstill“.

92.

В първото течение Съдът е разглеждал общото положение, а не пълната равностойност по отношение на правата, предоставени на турски граждани, и правата, предоставени на граждани на Съюза ( 110 ). Поради това Съдът например постановява, че положението на детето на турски работник не би могло да се сравнява с това на низходящ на гражданин на държава членка предвид съществуващите чувствителни различия в съответното им правно положение ( 111 ).

93.

Във второто течение, състоящо се от две дела относно въвеждане на фискални такси за получаването на разрешение за пребиваване в Нидерландия, Съдът възприема различен подход. Той постановява, че член 13 от Решение № 1/80, прилаган във връзка с правилото за „не по-благоприятен режим“, не изключва въвеждането на правна уредба, която поставя предоставянето на разрешение за пребиваване или продължаването на валидността на същото в зависимост от заплащането на фискални такси от турски граждани, които пребивават на територията на приемащата държава членка. Съдът след това разглежда пропорционалността на новото ограничение, което иначе би било изключено от клаузата „standstill“ ( 112 ).

94.

Извличам следните принципи от моя анализ на съдебната практика: i) Член 59 от Допълнителния протокол не възпрепятства приемането на нови ограничения, които се прилагат по един и същи начин за турските граждани и за гражданите на Съюза; ii) въпреки това е необходимо да се сравни произтичащото правно положение на турските граждани, от една страна, и на гражданите на Съюза, от друга страна; iii) новите ограничения за турските работници не трябва да са идентични с тези за гражданите на Съюза, но трябва да са еквивалентни, като се имат предвид различните положения, в които се намират двете категории ( 113 ); iv) новите ограничения за турските работници не трябва да са несъразмерни спрямо тези, приложими за гражданите на Съюза ( 114 ); v) несъразмерните нови ограничения биха били в противоречие с принципа за недопускане на дискриминация, установен в член 9 от Споразумението за асоцииране ( 115 ).

95.

В настоящото дело е уместно да се направи сравнение между турски работник, който работи в Германия и желае да се събере с турската си съпруга, и гражданин на Съюза, който не е германски гражданин, работи в Германия и желае да се събере със своята съпруга, която е гражданин на трета страна, включително със съпруга, която е турска гражданка.

96.

Освен ако въпросният член на семейството вече притежава валидно разрешение за пребиваване, член 5, параграф 2 от Директива 2004/38 изисква входна виза в съответствие с Регламент № 539/2001 или с националното право, когато това е необходимо ( 116 ). Тъй като посочената директива е влязла в сила, би било допустимо държавите членки да въведат подобно изискване за виза за членове на семейството на турски работници, доколкото наложените им изисквания не са несъразмерни в сравнение с изискването за виза, въведено от Директива 2004/38 ( 117 ).

97.

Освен това член 5, параграф 2 от Директива 2004/38 предвижда, че когато член на семейството на гражданин на Съюза не разполага с необходимите документи или входна виза, той не трябва да бъде автоматично върнат, а следва да му се предоставят всички разумни възможности да получи необходимите документи. За същата категория лица член 9, параграф 3 предвижда, че неспазването на изискването за подаване на молба за карта за пребиваване може да доведе до налагане спрямо въпросното лице на съразмерни и недискриминационни санкции. Предвид това Комисията твърди, че членовете на семейството на турски работници не са в по-благоприятно положение от гражданите на трети страни, членове на семейството на граждани на Съюза, тъй като по отношение на последните незаконното влизане в държава членка не може да обоснове отказ за издаване на разрешение за пребиваване. Следователно член 59 от Допълнителния протокол не би намерил приложение, за да промени получения от прилагането на клаузата „standstill“ резултат. Ако вследствие прилагането на клаузата „standstill“ обаче за граждани на трети страни, членове на семейството на турски граждани, нямаше никакво изискване за виза, а за гражданите на трети страни, членове на семейството на граждани на Съюза съществуваше изискване за виза, това положение би било изключено от член 59 от Допълнителния протокол.

98.

Фактът, че дадено изискване, наложено на турски гражданин, е по-строго от това, наложено на гражданите на Съюза, не означава сам по себе си, че то е несъразмерно ( 118 ). Трябва да се вземат предвид конкретното положение на турските граждани като граждани на трети страни, необходимостта държавите членки да издадат разрешение в съответствие с националното законодателство, за да могат членовете на семейството на турски работник да се присъединят към него, и процедурата за прилагане на това изискване.

99.

Необходимо е също така да се прецени дали последствията при нарушаване на нормите са несъразмерно тежки за член на семейството на турски работник в сравнение с тези, приложими по отношение на граждани на трети държави, членове на семейството на граждани на Съюза. Тук отбелязвам, че в член 5, параграф 2 от Закона за пребиваването се посочва, че изискването за притежаване на виза преди влизане в Германия може да не се прилага, ако с оглед на конкретните обстоятелства по случая би било неразумно да се възобновява процедурата за издаване на виза. Струва ми се, че това надлежно осигурява съразмерност.

100.

В заключение по втория преюдициален въпрос: смятам, че отговорът на този въпрос следва да бъде, че въвеждането на изискване за виза за съпругата на турски работник, която иска да се присъедини към посочения работник с цел събиране на семейството, не попада в приложното поле на член 7 от Решение № 2/76.

101.

Третият въпрос е относим само ако, противно на становището ми, което току-що изразих, Съдът реши да приложи своето решение по дело Genc към клаузата „standstill“ в член 7 от Решение № 2/76. С третия си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали националната мярка, изискваща виза, може да бъде обоснована с императивно съображение от общ интерес, по-специално целта за ефективен контрол на имиграцията и управлението на миграционните потоци, при положение че особените обстоятелства на конкретния случай се вземат предвид посредством клауза за справедливост при наличие на затруднения.

102.

Landeshauptstadt Stuttgart, германското правителство и Комисията поддържат, че клаузата „standstill“ в Решение № 2/76 не изключва въвеждането на национално законодателство, което е прието с такава цел, при условие че това законодателство е в съответствие с принципа на пропорционалност.

103.

Споделям тези мнения.

104.

На първо място, това тълкуване е в съответствие с принципите на ДФЕС и практиката на Съда относно свободното движение на работници, които следва да се прилагат, доколкото е възможно, спрямо свободното движение на работници в контекста на асоциирането между ЕИО и Турция ( 119 ).

105.

Съдът е въвел понятието за законни цели, които могат да обосноват национални мерки, ограничаващи свободното движение на работници в Европейския съюз, поради широкия обхват на настоящия член 45 ДФЕС и факта, че изключенията от свободното движение на работници по член 45, параграф 3 ДФЕС трябва да се тълкуват стриктно. Така дадена пречка пред свободното движение може все пак да бъде в съответствие с член 45 ДФЕС, при условие че преследва законна цел, която е в съответствие с Договора, и е обоснована с императивни съображения от общ интерес и че прилагането ѝ е в състояние да гарантира постигането на въпросната цел и не надхвърля необходимото за постигането на тази цел ( 120 ).

106.

По подобен начин в контекста на законодателството за асоцииране между ЕИО и Турция широкото тълкуване на правото на свободно движение на работници в Решение № 2/76 и Решение № 1/80, в съчетание със стриктното тълкуване на изключенията, свързани с обществения ред, обществената сигурност и общественото здраве (съответно в членове 9 и 14 от тези решения) ( 121 ), прави понятието за императивни съображения от общ интерес необходимо, за да се осигури равновесието в системата на свободното движение на работници в контекста на асоциирането между ЕИО и Турция, по аналогия с положението във вътрешния пазар.

107.

На второ място, съдебната практика вече е признала тази обосновка в контекста на забраната за въвеждане на нови условия за събиране на турски работници с членовете на техните семейства, доколкото произтичащите ограничения са подходящи за постигане на преследваната законна цел и не надхвърлят необходимото за постигането ѝ ( 122 ).

108.

Следните цели вече са били признати в съдебната практика като императивни съображения от общ интерес, обосноваващи въвеждането на нови ограничения за упражняването на икономическите свободи съгласно законодателството за асоцииране между ЕИО и Турция: предотвратяване на незаконното влизане и пребиваване ( 123 ), предпазване от принудителни бракове ( 124 ), гарантиране на успешната интеграция на гражданите на трети държави ( 125 ) и ефективно управление на миграционните потоци ( 126 ). Списъкът не е изчерпателен и съм съгласна с генералния адвокат Mengozzi, че Съдът признава, че държавите членки разполагат със свобода на действие в тази област ( 127 ).

109.

В настоящото дело Германия се позовава на ефективното управление на миграционните потоци, за да обоснове въвеждането на изискването за виза на основание събиране на семейството с турски работник. Тази цел вече е била приета като императивно съображение от общ интерес, което преследва цел, съвместима с Договора. Поради това тя по принцип може да обоснове въвеждането на ново ограничение въпреки клаузата „standstill“ ( 128 ). Националният съд обаче ще трябва също да провери дали разглежданото съображение отговаря на критерия за пропорционалност ( 129 ). При това той трябва да прецени дали националната мярка може да гарантира осъществяването на преследваната цел и не надхвърля необходимото за постигането на тази цел ( 130 ).

110.

Що се отнася до това дали мярката е подходяща, струва ми се, че съдебната практика вече е приела, че изискване за виза, което позволява наблюдение на миграционните потоци, може да гарантира осъществяването на целта за ефективно управление на миграционните потоци ( 131 ).

111.

Що се отнася до това дали разглежданата мярка надхвърля необходимото за постигането на преследваната цел, Съдът е уточнил, че по принцип изискването за граждани на трети държави да притежават виза, за да влязат и да пребивават в държава членка, не може само по себе си да се счита за непропорционално спрямо преследваната цел. Принципът за пропорционалност обаче изисква и процедурата за прилагане на това изискване да не надхвърля необходимото за постигане на преследваната цел ( 132 ).

112.

В това отношение въпросното германско законодателство изисква гражданинът на трета държава, който желае да получи разрешение за пребиваване, да е влязъл в страната с необходимата виза и в рамките на неговото заявление за издаване на виза вече да е предоставил основната информация, която е необходима за издаването на разрешението за пребиваване. Изискването за виза обаче може да не се прилага, ако поради особени обстоятелства, свързани с конкретния случай, би било неразумно да се изиска подаването на ново заявление за виза.

113.

Считам, че като предвижда изключение при съответни обстоятелства в конкретен случай, процедурата, определена в германското законодателство за прилагане на изискването за виза, е в съответствие с принципа на пропорционалност.

114.

Националният съд е този, който ще разполага с необходимата информация, за да прецени дали случаят на г‑жа Yön разкрива специалните характеристики, необходими за прилагането на това изключение. Относимите фактори могат да включват възрастта на г‑жа Yön, нейното здравословно състояние, равнището ѝ на зависимост от нейния съпруг и способността ѝ да пътува ( 133 ).

115.

Поради това стигам до извода, че ако Съдът приеме, че законодателство като разглежданото в главното производство представлява ново ограничение, свързано с условията за достъп до заетост на турските работници по смисъла на член 7 от Решение № 2/76, това ограничение може да бъде обосновано с императивно съображение от общ интерес като ефективното управление на миграционните потоци. Всяко ограничение трябва да е подходящо за постигане на преследваната законна цел и да не надхвърля необходимото за постигането ѝ. Националната юрисдикция следва да установи дали случаят е такъв.

116.

С оглед на гореизложеното предлагам на Съда да отговори на поставените от Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд, Германия) преюдициални въпроси по следния начин: