1. 

Национално законодателство, което предвижда, че приложното поле на европейската заповед за арест се разпростира на територията на издаващата държавата членка и поради това разрешава издаването на тази заповед за целите на наказателното преследване, без да има предварително издадена отделна национална заповед за задържане, в съответствие ли е с Рамково решение 2002/584/ПВР на Съвета от 13 юни 2002 година относно европейската заповед за арест и процедурите за предаване между държавите членки ( 2 ), изменено с Рамково решение 2009/299/ПВР на Съвета от 26 февруари 2009 г. ( 3 )?

2. 

Такъв въпрос се поставя с настоящото преюдициално запитване, който е свързан с тълкуването на членове 3, 4 и 8 от Рамковото решение и е представен във връзка с искане за изпълнение в Румъния на европейската заповед за арест, издадена на 23 март 2015 г. от Mátészalkai járásbíróság (Районен съд, Матесалка, Унгария) срещу г‑н Bob-Dogi, румънски гражданин, задържан в своята страна на 2 април 2015 г., преди да му бъде наложена мярка за неотклонение.

3. 

Curtea de Apel Cluj по същество иска да установи дали „заповед за задържане“, доказателства за която трябва да бъдат посочени в европейската заповед за арест съгласно член 8, параграф 1, буква в) от Рамковото решение, се разбира като национална заповед за задържане, отделна от европейската заповед за арест и издадена преди нея, и дали при утвърдителен отговор на този въпрос липсата на национална заповед за задържане в съответствие с това изискване може да бъде имплицитно основание за неизпълнение на европейска заповед за арест.

4. 

Под тези привидно технически въпроси се крие основен залог за бъдещето на инструментите за взаимно признаване и следователно за изграждането на европейското съдебно пространство, което по определение предоставя гаранциите, въведени, за да се осигури опазването на основните права на човека в рамките на механизма на европейската заповед за арест, чието изпълнение предполага задължително лишаване от свобода за по-дълъг или по-кратък период от време.

5. 

Нямам никакво колебание относно отговора, след като веднъж установя, от една страна, че разглежданото в главното производство унгарско законодателство трябва да бъде разгледано с оглед изискванията за защита на основните права, и от друга страна, че това законодателство не съставлява залог за ефективност и бързина на механизма на европейската заповед за арест.

6. 

В настоящото заключение, на първо място, застъпвам тезата, че европейска заповед за арест може да бъде издадена само за изпълнението на отделна национална заповед за задържане или друг подлежащ на изпълнение съдебен акт със същата юридическа сила, издадени с оглед издирването и задържането на обвиняемото лице и приети съгласно наказателнопроцесуалните разпоредби на издаващата държава членка.

7. 

На второ място, ще докажа, че поради това, че липсата на отделна национална заповед за задържане съставлява неизпълнение на съществено изискване, което е свойствено за самото съществуване на европейската заповед за арест, изпълняващият съдебен орган трябва да откаже да приведе в изпълнение акта в качеството му на европейска заповед за арест.

8.

Съображения 5—8 и 10 от Рамковото решение гласят:

[…]

9.

Член 1 от Рамково решение е озаглавен „Определение на понятието европейска заповед за арест и задължение за изпълнението ѝ“ и предвижда:

„1.   Европейската заповед за арест е съдебно решение, което е издадено от държава членка, с оглед задържане и предаване на друга държава членка на издирвано лице, с цел наказателно преследване или изпълнение на присъда за лишаване от свобода или на мярка, изискваща задържане.

2.   Държавите членки следва да изпълнят всяка европейска заповед за арест въз основа на принципите на взаимното признаване и в съответствие с разпоредбите на настоящото рамково решение.

3.   Рамковото решение няма действие по отношение на изменение на задължението за спазване на основните права и основните правни принципи, залегнали в член 6 [EС]“.

10.

Членове 3—4а от Рамковото решение определят случаите, при които не се допуска изпълнение, и случаите, при които може да бъде отказано изпълнение на европейска заповед за арест.

11.

Член 8 от Рамковото решение е озаглавен „Съдържание и форма на европейската заповед за арест“ и в параграф 1 предвижда:

„Европейската заповед за арест съдържа следната информация в съответствие с формуляра, включен в приложението:

[…]

[…]“.

12.

Член 15, параграф 2 от Рамковото решение гласи:

„Ако изпълняващият съдебен орган счете, че предоставената от издаващата държава членка информация е недостатъчна, за да вземе решение за предаване, той следва да поиска незабавно да му бъде предоставена необходимата допълнителна информация, особено що се отнася до членове 3—5 и член 8 и може да определи срок за получаването ѝ, отчитайки необходимостта от спазването на посочените в член 17 срокове“.

13.

Член 25 от закон № CLXXX. от 2012 г. относно съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси между държавите — членки на Европейския съюз (az Európai Unió tagállamaival folytatott bűnügyi együttműködésről szóló 2012. évi CLXXX. törvény) ( 4 ), гласи:

„1)   Ако трябва да се образува наказателно производство срещу заподозряно лице, юрисдикцията издава незабавно европейска заповед за арест с цел задържането му в която и да е друга държава — членка на Европейския съюз, и предаването му, ако тежестта на престъплението го оправдава […].

[…]

7)   Приложното поле на европейската заповед за арест се разпростира и на територията на Унгария.

[…]“.

14.

На 23 март 2015 г. Mátészalkai járásbíróság (Районен съд, Матесалка) издава европейска заповед за арест срещу г‑н Bob-Dogi, румънски гражданин, във връзка с образувано срещу него наказателно производство за деяния, извършени в Унгария на 27 ноември 2013 г., които могат да бъдат квалифицирани като „тежки телесни повреди“.

15.

Тези деяния са свързани с пътнотранспортно произшествие на обществен път, в резултат на което г‑н Katona, унгарски гражданин, водач на мотопед, е получил множество фрактури и наранявания, за което е отговорен г‑н Bob-Dogi поради превишената скорост, с която е шофирал камион.

16.

На 30 март 2015 г. в Шенгенската информационна система (ШИС) е подаден сигнал за европейската заповед за арест.

17.

На 2 април 2015 г. г‑н Bob-Dogi е задържан в Румъния и след задържането му е изправен пред Curtea de Apel Cluj (Апелативен съд, Клуж) с цел предаването му на унгарските съдебни органи.

18.

С определение от същата дата този съд отхвърля предложението за налагане на мярка за неотклонение задържане под стража на г‑н Bob-Dogi и разпорежда незабавното му освобождаване, като му налага по-лека мярка за неотклонение и дава срок на прокуратурата да представи превод на румънски език на европейската заповед за арест.

19.

В съдебно заседание на 15 април 2015 г. на г‑н Bob-Dogi е връчено преведено на румънски език копие от европейската заповед за арест.

20.

Запитващата юрисдикция има съмнения относно съвместимостта на унгарското законодателство с Рамковото решение. Същата отбелязва, че в буква б) на европейската заповед за арест — с наименование „Решение, въз основа на което е издадена европейската заповед за арест“ — се посочва „Прокуратура към Nyíregyházi járásbíróság (Районен съд, Ниредхаза) K.11884/2013/4“, а в буква б), точка 1 от същата заповед — в която е предвидено посочването на заповедта за арест или съдебно решение със същия правен ефект — е посочена „европейска заповед за арест № 1.B256/2014/19‑II, издадена от Mátészalkai járásbíróság (Районен съд, Матесалка), която е валидна и на територията на Унгария и същевременно е и национална заповед за задържане“. Поради това запитващата юрисдикция иска да установи дали европейската заповед за арест може валидно да се основава на самата себе си без позоваване на отделна и предварително издадена национална заповед за задържане.

21.

В това отношение тя отбелязва, че се стига до противоречиво тълкуване от румънските съдилища.

22.

Докато съгласно позицията на мнозинството в такава хипотеза следва да се отхвърли искането за изпълнение на европейската заповед за арест с основния мотив, че европейската заповед за арест не запълва липсата на национална заповед за задържане или на подлежащ на изпълнение съдебен акт, други съдилища обаче уважават искането за изпълнение на европейската заповед за арест с мотива, че са изпълнени законните изисквания, тъй като издаващите съдебни органи изрично са посочили, че съдебното решение, въз основа на което е отправено искането до румънските съдебни власти, е издадената европейска заповед за арест, като в някои случаи се уточнява, че в съответствие с унгарското право европейската заповед за арест едновременно е и национална заповед за задържане.

23.

Запитващата юрисдикция счита, че в процедурата по изпълнение на европейската заповед признатото от изпълняващия съдебен орган решение е самото национално съдебно решение, издадено от компетентния орган съгласно наказателнопроцесуалните разпоредби на издаващата държава членка преди началото на процедурата по издаване на европейската заповед за арест.

24.

Тази юрисдикция отбелязва, че има съществени различия между европейската заповед за арест и националната заповед за задържане. В този смисъл европейската заповед за арест се издава с цел задържане и предаване на дадено лице — на което са повдигнати обвинения или което е осъдено — намиращо се на територията на изпълняващата държава членка, докато националната заповед за задържане се издава за задържане на дадено лице, намиращо се на територията на издаващата държава членка. От друга страна, издаването на европейската заповед за арест се основава на заповед за задържане или на решение за изпълнение на присъда, докато националната заповед за задържане се издава въз основа на условията и в случаите, изрично установени в наказателното производство в издаващата държава членка. И накрая, съществуват много различия между европейската заповед за арест и национална заповед за задържане по отношение на тяхното съдържание, форма и срок на валидност.

25.

Въз основа на всичко това запитващата юрисдикция прави извод, че при липса на национална заповед за задържане едно лице не може да бъде задържано и оставено в ареста и не би могло да се приеме, че европейската заповед за арест се „преобразува“ в национална заповед за задържане след предаването на издирваното лице. Такова тълкуване обаче би противоречало на гарантираните от правото на Съюза основни права.

26.

Запитващата юрисдикция също така счита, че освен предвидените в Рамковото решение факултативни или задължителни основания за отказ, съдебната практика показва, че съществуват други имплицитни основания за отказ. Такъв би бил случаят на неизпълнение на съществените изисквания или на изискванията за форма на европейската заповед за арест, например при липса на национална заповед за задържане от издаващата държава членка, каквато е разглежданата в главното производство хипотеза.

27.

При тези условия Curtea de Apel Cluj (Апелативен съд, Клуж) решава да спре делото и да отправи до Съда следните преюдициални въпроси:

28.

С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 8, параграф 1, буква в) от Рамковото решение трябва да се тълкува в смисъл, че заповедта за задържане, доказателствата за която трябва да се посочат във формуляра, трябва да се разбира като национална заповед за задържане, отделна от европейската заповед за арест и издадена съгласно наказателнопроцесуалните разпоредби на издаващата държава членка.

29.

Тя поставя този въпрос, тъй като се сблъсква с европейска заповед за арест, която в буква б), точка 1 от формуляра се основава единствено на самата себе си, тъй като, когато унгарските съдебни органи разполагат със сериозни улики, от които може да се предположи, че дадено издирвано с цел наказателно преследване лице се намира на територията на друга държава членка, те издават директно европейска заповед за арест на основание член 25 от закон № CLXXX от 2012 г. относно съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси между държавите членки на Европейския съюз, съгласно който приложното поле на европейската заповед за арест се разпростира и на територията на Унгария.

30.

Преди да отговоря на този въпрос, е важно да подчертая, че формулярът на европейската заповед за арест, въз основа на който унгарските съдебни органи са поискали от техните румънски колеги предаването на г‑н Bod-Dogi, не само се позовава в буква б), точка 1 на същата тази заповед, издадена от Mátészalkai járásbíróság (Районен съд, Матесалка), но също така посочва в буква б), под заглавието „Решението, въз основа на което е издадена заповедта“, „Прокуратурата към Nyíregyházi járásbíróság (Районен съд, Ниредхаза) K.11884/2013/4“. Ще отбележа, че това двойно основание води до изначална неяснота в европейската заповед за арест относно автора на решението. Кой е взел решението за издаване на заповед за арест срещу г‑н Bob-Dogi? Прокуратурата към Nyíregyházi járásbíróság (Районен съд, Ниредхаза), чието решение е било само приведено в изпълнение от Mátészalkai járásbíróság (Районен съд, Матесалка), или този съд по искане на прокуратурата? Не мога по никакъв начин да разбера и дълбоко се съмнявам, че запитващата юрисдикция има каквато и да била сигурност по този въпрос.

31.

Дори ако предположим, че решението е взето от Районния съд, приемаме, че член 8, параграф 1, буква в) от Рамковото решение трябва да се тълкува в смисъл, че изисква европейската заповед за арест да е издадена на основание на отделна национална заповед за задържане, с която се разпорежда издирването и задържането на обвиняем на територията на издаващата държава членка.

32.

Три сходни съображения могат да бъдат изтъкнати в този смисъл. На първо място, система като предвидената в унгарското законодателство не е в съответствие с концептуалната автономия на понятието за европейска заповед за арест. На второ място, такава система лишава издирваното за целите на наказателното преследване лице от процесуалните гаранции, които произтичат от постановяването на национално съдебно решение, с което се разпорежда издирването и задържането на това лице. На трето място, приравняването на европейската заповед за арест с национална заповед за задържане възпрепятства — в държави членки като Унгария, където се прилага принципът на законност на преследването — осъществяването на проверка на пропорционалност при издаването на европейската заповед за арест.

33.

Ще разгледам последователно всяко едно от тези съображения.

34.

Възприетото в унгарското законодателство решение приравнява понятията за европейска заповед за арест и национална заповед за задържане, което противоречи както на текста, така и на духа на Рамковото решение.

35.

На първо място, основаването на европейската заповед за арест на самата нея, произтичащо от издаването на европейска заповед за арест, която същевременно е и национална заповед за задържане, противоречи на самия текст на член 8, параграф 1, буква в) от Рамковото решение, съгласно който европейската заповед за арест трябва да съдържа доказателства, представени съгласно включения в приложението към решението формуляр, „за влязла в сила присъда, заповед за задържане или друг подлежащ на изпълнение съдебен акт със същата юридическа сила, попадащ в обхвата на членове 1 и 2“.

36.

Следва да се отбележи, че нито понятието „заповед за задържане“, нито понятието „подлежащ на изпълнение съдебен акт със същата юридическа сила“ не са определени в Рамковото решение.

37.

В това отношение следва да се припомни, че при липса на подобно определение в правото на Съюза значението и обхватът на тези понятия трябва да се установят съгласно постоянната практика на Съда, като се вземат предвид както текстът на съответната разпоредба от правото на Съюза, така и контекстът ѝ ( 5 ).

38.

Най-напред, следва да се отбележи, че във формулировката на член 8, параграф 1, буква в) от Рамковото решение се използва изразът „заповед за задържане“, докато използваното понятие в заглавието му, в съображенията, както и заглавията и текста на членовете му ( 6 ) за определяне на механизма за предаване, който има за цел да регламентира, е „европейска заповед за арест“.

39.

Формулировката на заглавието на текста на буква б) от формуляра, приложен към Рамковото решение, потвърждава тълкуването, съгласно което същото прави разлика между понятията „заповед за задържане“ и „европейска заповед за арест“, тъй като се посочва, че в него трябва да се отбележи решението, на което „се основава“ европейската заповед за арест, което ясно предполага наличието на различно от самата заповед за арест решение, служещо за основание на същата.

40.

Като се има предвид това разграничение, понятието „заповед за задържане“ трябва да се разглежда не като родови термин, който обединява под едно и също наименование както европейската заповед за арест, така и националните заповеди за задържане, а като характерно понятие, което означава само националната заповед за задържане.

41.

Така че за разлика от поддържаното от унгарското правителство становище от текста на Рамковото решение и на приложения към него формуляр следва, че издаването на европейска заповед за арест се обуславя на наличието на национална заповед за задържане, която съставлява законово основание за приложената към нея европейска заповед за арест.

42.

На второ място, приравняването на европейска заповед за арест към национална заповед за задържане според мен е в пълно противоречие с разбирането за механизма за съдебно сътрудничество, въведен с Рамковото решение и с определението в член 1, параграф 1 от същото.

43.

В това отношение следва да се припомни, че целта на Рамковото решение, както многократно е припомнял Съдът, позовавайки се на член 1, параграфи 1 и 2 от същото, както и на съображения 5 и 7 от него, е „да замести многостранната система за екстрадиция между държавите членки със система за предаване между съдебните органи на осъдени или заподозрени лица за изтърпяване на наказание или за наказателно преследване, като системата е основана на принципа на взаимното признаване“ ( 7 ).

44.

За тази цел Рамковото решение установява нова опростена и по-ефикасна система за предаване, за да „улесни и [да] ускори съдебното сътрудничество, за да допринесе за осъществяването на целта на Съюза да се превърне в пространство на свобода, сигурност и правосъдие въз основа на високата степен на доверие, която трябва да съществува между държавите членки“ ( 8 ).

45.

Следователно европейската заповед за арест е създадена като система, която да замести процедурата за екстрадиция, за да улесни предаването на издирвано лице, което се намира в различна от издалата тази заповед държава членка. Това разбиране, на което се основава Рамковото решение, е видно ясно от определението в член 1, параграф 1 от него, което показва, че европейската заповед за арест се отнася изключително до задържането на издирвано лице в различна от издаващата държава членка с цел предаването му на последната.

46.

Рамковото решение, както е видно по-специално от съображения 5 и 6 от него, замества класическата система на сътрудничество между суверенни държави, която включва намеса и преценка на изпълнителната власт, с механизъм на сътрудничество между националните съдебни органи, който има за цел да осигури свободно движение на съдебни решения по наказателни дела в рамките на общо съдебно пространство, чийто „крайъгълен камък“ е принципът за взаимно признаване.

47.

Ако Рамковото решение съдържа различни прояви на тази известна еманципация на европейската заповед на арест по отношение на традиционното разбиране за екстрадиция, като например в частност превръщането на производството в съдебно, изоставянето на принципа на недопускане на екстрадиция на граждани на съответната държава и частичен отказ от догмата за двойна наказуемост, следва обаче да се отбележи, че законодателят на Съюза не е премахнал всички механизми за предаване между държавите членки със създаването на система за автоматично признаване на националните заповеди за задържане, които по този начин биха могли да се движат свободно в цялото европейско съдебно пространство.

48.

Рамковото решение представлява в крайна сметка междинна степен на постепенно осъществяване и задълбочаване на принципа на взаимно признаване, което се изразява именно с факта, че европейската заповед за арест е създадена като инструмент на национална процедура, чието издаване остава обусловено от наличието на предхождащо подлежащо на изпълнение национално решение ( 9 ).

49.

В това отношение е важно да се отбележи, че по време на законодателния процес, довел до приемането на Рамковото решение, формулировката „фактът, че съществува или не окончателно съдебно решение или друг подлежащ на изпълнение съдебен акт“ ( 10 ), която фигурираше в член 6, буква в) от Предложение за рамково решение на Съвета относно европейската заповед за арест и процедурите за предаване между държавите членки ( 11 ), бе заменена с „доказателства за влязла в сила присъда, заповед за задържане или друг подлежащ на изпълнение съдебен акт със същата юридическа сила“, с която се премахва факултативния характер на този текст.

50.

Според мен с израза „европейска заповед за арест“ се означава в крайна сметка оригиналният инструмент, създаден с Рамковото решение, с който издаващият съдебен орган иска изпълнението на националното решение в пространството за свобода, сигурност и правосъдие и който, чрез включените в него задължителни бележки, дава възможност на изпълняващия съдебен орган да провери както наличието на заповед, така и формалната редовност с оглед на произтичащите от Рамковото решение изисквания.

51.

Следователно като инструмент, с който съдебният орган на държава членка иска от съдебния орган на друга държава предаването на издирваното лице, европейската заповед за арест не се смесва със заповедта за издирване и задържане, за изпълнението на която е издадена. С други думи тя съставлява акт, позволяващ привеждането в изпълнение в европейското съдебно пространство на подлежащ на изпълнение съдебен акт, с който се разпорежда задържането на издирваното лице. Също така, вместо да се съглася с твърдението на австрийското правителство, съгласно което европейската заповед за арест „е […] също така заповед за задържане“, считам, обратно, че особеното естество на този инструмент за съдебно сътрудничество изключва възможността разширяването на приложното му поле на територията на издаващата държава членка съгласно националния закон на тази държава членка да компенсира липсата на издаване на национална заповед за задържане или на друго подлежащо на изпълнение съдебно решение със същата юридическа сила, която лишава европейската заповед за арест от законово основание.

52.

Липсата на законово основание е още по-недопустимо, тъй като лишава издирваното лице от процесуалните гаранции, които съпътстват издаването на национално съдебно решение и се добавят към гаранциите, свързани с процедурата за европейска заповед за арест.

53.

В съдебното заседание в отговор на поставен от Съда въпрос по-специално дали разглежданата в главното производство така наречена „опростена процедура“ не може да ограничи националноправните гаранции за защита на правата на издирваното лице, унгарското правителство отхвърли всякакъв риск от ограничаване на тези гаранции, като изтъква, от една страна, че за разлика от националната заповед за задържане, която може да бъде издадена не само от съд, но и от полицията или прокуратурата, европейската заповед за арест може да бъде издадена само от съд, и от друга страна, условията, свързани с издаването ѝ, са по-строги от тези, които уреждат издаването на национална заповед за задържане.

54.

Тези обяснения по никакъв начин не ме успокояват, а напротив, по-скоро засилват притесненията ми, които вече очертах във връзка с рисковете за ограничаване на правото на защита, произтичащо от липсата на национално съдебно решение, което е основание за издаването на европейската заповед за арест.

55.

По мое мнение налагането на строга рамка на мотивите за неизпълнение на европейската заповед за арест предполага съществуването в замяна на това на конкретни и ефективни процесуални гаранции за правото на защита в издаващата европейската заповед за арест държава членка, без които би било нарушено задължителното равновесие, присъщо на изграждането на европейско съдебно пространство, между изискванията за ефективност на наказателното правосъдие и задължението за опазване на основните права.

56.

Всъщност условието, свързано с наличието на отделна от европейската заповед за арест национална заповед за задържане, по никакъв начин не е просто израз на педантичен и безполезен формализъм, а обратно, представлява основна гаранция за запазването на това равновесие в системата на Рамковото решение.

57.

Това условие е задължително за съществуването на взаимното доверие и за опазването на правата на издирваното лице.

58.

На първо място, взаимното доверие изисква наличието на национална заповед за задържане.

59.

Принципът на взаимно признаване, на който се основава системата на европейската заповед за арест, сам по себе си е в основата на взаимното доверие, което съгласно посоченото в решение West ( 12 )„трябва да съществува“ между държавите членки ( 13 ). В своето решение F. ( 14 ) Съдът уточнява, че взаимното доверие между държавите членки е свързано с факта, че съответните им национални правни системи са в състояние да осигурят „еднаква и ефективна защита на основните права, признати на равнището на Съюза, и в частност в Хартата [на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“)]“ ( 15 ).

60.

Следователно процесът на взаимно признаване се основава на идеята, че не е необходимо дадено съдебно решение, чието изпълнение се осъществява в държава членка, да изпълнява всички изисквани в тази държава членка процесуални и материалноправни условия, доколкото спазва равностойните норми на държавата членка, в която е издадена. Както с основание отбелязва Европейската комисия, в предвидената от Рамковото решение система за предаване взаимното признаване почива на предпоставката, че всяка европейска заповед за арест се основава на национална заповед за задържане или подлежащ на изпълнение съдебен акт със същата юридическа сила, приети съгласно приложимите в съответната държава наказателнопроцесуални разпоредби.

61.

Наличието на национална заповед за задържане, за изпълнението на която е издадена европейската заповед за арест, позволява да се предоставят на съдебните органи на другите държави членки гаранции, че всички национални законови изисквания са изпълнени, за да бъде разпоредено арестуването и задържането на издирваното за целите на наказателното преследване лице. Без такава минимална гаранция, вместо да се постигне взаимно доверие, което трябва да е водещо в отношенията между издаващите и изпълняващите съдебни органи, опростената система за предаване би породила взаимно недоверие.

62.

Следователно условието, свързано с наличието на национален съдебен акт, не изпълнява чисто формалното изискване, произтичащо от буквалното тълкуване на Рамковото решение. Като налага като основание за издаването на европейската заповед за арест общата процесуална база, изразяваща се в национален съдебен акт, с който се гарантира участието на независим и безпристрастен съд в налагането на принудителна мярка, то придава минимално съществено значение на принципа за ефективна и равностойна защита и в резултат на това дава възможност за конкретното правно проявление на принципа на взаимно доверие, чието реално съществуване изисква да излезе извън монотонното му молитвено и заклинателно повтаряне.

63.

В това отношение е важно да се подчертае, че ако принципът на взаимно доверие се отнася преди всичко до държавите членки, на които налага да си гласуват взаимно доверие въпреки различията, които разделят съответните им национални правни уредби, то този принцип има, и за съда, допълнително измерение на правило за тълкуване на задълженията на държавите членки, произтичащи от инструментите, с които се цели постепенно въвеждане на пространство на свобода, сигурност и правосъдие ( 16 ). Според мен взаимното доверие повелява да се придаде съществено значение на изискването, което произтича от член 8 на Рамковото решение, европейската заповед за арест да се основава на национален съдебен акт.

64.

На второ място, опазването на правата на издирваното лице предполага наличието на национална заповед за задържане.

65.

Следва да се отбележи, че по дефиниция заповедта за задържане включва не само заповед за арест, но и заповед за задържане. В този смисъл не би могла да бъде приравнена с мярка за задържане в рамките на предварително задържане в хода на досъдебно производство например. Всъщност изпълнението на тази заповед ще доведе по своето същество поради неподлежащите на съкращение срокове, произтичащи именно от правните и материални условия на прилагането ѝ, до период на задържане, който разпоредбата впрочем приравнява на началото на изпълнението на наказанието или на мярка за неотклонение задържане под стража преди постановяване на съдебно решение, тъй като така изтърпеният период трябва да се приспадне от подлежащото на изпълнение наказание или в зависимост от случая, от това, което трябва да бъде изпълнено след постановяване на решението ( 17 ).

66.

Следователно наличието на национална заповед за задържане, която служи за основание на европейската заповед за арест, трябва да се възприема като израз на принципа на равенство, който предполага правомощието за упражняване на принуда, съгласно което е издадена заповед за издирване, арест и задържане, да не може да се извършва извън законовите граници, определени от националното законодателство на всяка държава членка, в които публичният орган е оправомощен да издирва, преследва и съди заподозрените в извършването на престъпление лица.

67.

Приложимият към изпълнението на европейска заповед за арест правен режим като разглеждания в главното производство не отговаря на това основополагащо изискване.

68.

Най-напред, следва да се отбележи, че този режим е белязан от сериозно противоречие. Какво означава по-конкретно разпоредбата, съгласно която приложното поле на европейската заповед за арест „се разпростира и на територията на Унгария“?

69.

Тълкувана буквално, тази разпоредба означава, че европейската заповед за арест се прилага на територията на Унгария, като продължава да се следва правната ѝ система на прилагане. Да предположим, без да го превръщаме в теоретична хипотеза, че укриващо се лице, срещу което унгарските съдебни органи са издали европейска заповед за арест със стойност на национална заповед за задържане, предполагайки, че същото се намира в чужбина, в крайна сметка бъде задържано на унгарска територия. Кои разпоредби ще трябва да се прилагат? Ако следваме буквалното значение на националната разпоредба, актът, който служи за основание на задържането, запазва правното естество на европейска заповед за арест, чийто правен ефект само „се разпростира“ на национална територия. От това следва, че характерният за тази заповед правен режим би трябвало да се прилага на унгарска територия, както би се прилагал на територията на друга държава членка. Означава ли това, че унгарските съдебни органи трябва да бъдат разглеждани едновременно като издаващи и изпълняващи органи, че издирваното лице, след като бъде задържано, разполага с признатите в Рамковото решение права, и в резултат на това може да откаже да се съгласи да бъде предадено, да се ползва или откаже от прилагането на специално правило? Трябва ли сроковете за изпълнение на европейската заповед за арест да бъдат спазвани? Тези различни въпроси показват, че разширяването на приложното поле на европейската заповед за арест и на територията на издаващата държава членка очертава правен режим с особено неясни граници, който по никакъв начин не отговаря на задължението за правна сигурност.

70.

Само при известно усилие текстът на унгарската разпоредба, с която приложното поле на европейската заповед за арест се разпростира и на унгарска територия, може да бъде тълкуван, както го тълкува унгарското правителство, а именно че европейската заповед за арест съчетава правното естество на националната заповед за задържане в Унгария и на това на европейската заповед за арест в другите държави членки.

71.

Но дори да приемем тълкуването на унгарското правителство, правният режим на тази заповед, която като двуликия Янус има двойната роля на национална заповед за задържане на територията на издаващата държава членка и на европейската заповед за арест на територията на другите държави членки, остава белязана от сериозно противоречие.

72.

На първо място, доколкото, както вече подчертах по-горе, европейската заповед за арест е инструмент за съдебно сътрудничество, който не представлява заповед за издирване и арест на съответното лице на територията на издаващата държава, този режим изопачава целта на европейската заповед за арест и я лишава от законово основание.

73.

На второ място, впоследствие издирваното лице се лишава по този начин, поради липса на различен от европейската заповед за арест обжалваем акт, от възможността да оспори в издаващата държава членка законосъобразността на ареста и задържането си с оглед на разпоредбите на тази държава. Доколкото изпълняващият съдебен орган притежава само компетентност да се произнесе по отношение на предвидените в Рамковото решение мотиви за неизпълнение, има риск цял аспект от законосъобразността на ареста и задържането да се отклони от всякакъв съдебен контрол.

74.

Несъмнено наказателното производство не попада в приложното поле на Рамковото решение и на правото на Съюза. Въпреки това държавите членки са длъжни да спазват основните права, уредени в Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г., или в националните им законодателства ( 18 ), включително правото на ефективни правни средства за защита, установено в член 13 от тази конвенция и член 47 от Хартата. Издаването на европейска заповед за арест обаче не освобождава държавите членки от задължението да спазват предвидените в националното им право процесуални гаранции, когато се решава дали дадено лице да бъде лишено от свободата му.

75.

Мисля, че именно за да неутрализира риска от лишаването от гаранции, свързани с намесата на съд, пазител на личните свободи, законодателят на Съюза е предвидил, че европейската заповед за арест трябва да се основава на наличието на съдебно решение, прието съгласно процесуалните правила на издаващата държава членка.

76.

Освен това издаването само на една заповед, която има стойност едновременно на европейска заповед за арест и на национална заповед за задържане, лишава изпълняващите държави членки от гаранцията, че издаващата държава членка е направила проверка за пропорционалност.

77.

Въпросът, свързан с проверката на пропорционалността, съставлява една от основните трудности, с които се сблъсква системата на европейската заповед за арест още от създаването си.

78.

В доклада си относно прилагането от 2007 г. насам на Рамковото решение ( 19 ) Комисията отбелязва, че доверието в прилагането на европейската заповед за арест е било подкопано от систематичното издаване на европейски заповеди за арест за предаването на лица, издирвани често във връзка с особено незначителни престъпления ( 20 ). Освен това тя отбелязва, че „когато европейската заповед за арест се издава в случаи, при които (предварителното) задържане би било неуместно при други обстоятелства“, това води до непропорционален ефект върху свободата на издирваното лице ( 21 ).

79.

Европейският парламент в резолюцията си от 27 февруари 2014 г., съдържаща препоръки към Комисията относно преразглеждането на европейската заповед за арест ( 22 ), препоръчва при издаването на европейска заповед за арест компетентният орган да „извършва внимателна оценка на необходимостта от мярката, за чието прилагане е отправено искане, въз основа на всички имащи отношение фактори и обстоятелства, като взема под внимание правата на заподозряното или обвиняемото лице и наличието на целесъобразна мярка с по-ниска степен на намеса за постигане на предвидените цели“ ( 23 ).

80.

В окончателния си доклад относно четвъртия кръг от взаимни оценявания, озаглавен „Практическо прилагане на европейската заповед за арест и съответните процедури за предаване между държавите членки“, приет на 4 и 5 юни 2009 г. ( 24 ), Съветът разглежда въпроса, свързан с въвеждането на критерий за пропорционалност, „възприеман като допълнителна проверка, която се добавя към проверката, свързана с изисквания праг, който позволява да се прецени необходимостта от издаване на европейска заповед за арест предвид обстоятелствата по делото“ ( 25 ). В препоръка № 9 към държавите членки Съветът възлага на подготвителните органи да продължат обсъждането относно установяването на изискване за пропорционалност с цел постигането на съгласувано решение на равнище на Съюза.

81.

По-късно, на заседанията си на 3 и 4 юни 2010 г., Съветът решава да измени Европейския наръчник за издаване на европейска заповед за арест ( 26 ), за да включи в точка 3 от този наръчник критерии, които да се прилагат при издаването на тази заповед.

82.

Вече е отбелязано, че „като се отчитат сериозните последици от изпълнението на европейската заповед за арест по отношение на ограниченията за физическата свобода и свободното движение на исканото лице, преди да вземат решение за издаване на заповед, компетентните органи следва да вземат предвид пропорционалността, като преценят няколко съществени фактора“ като „тежестта на престъплението, възможността за задържане на заподозряното лице, […] вероятното наказание, което би било наложено, ако бъде установено, че въпросното лице е извършило въпросното престъпление [и] осигуряването на ефективна закрила на обществото и отчитането на интересите на жертвите на престъплението“. Освен това се посочва, че „[европейска заповед за арест] не следва да се издава, когато принудителната мярка, която изглежда пропорционална, подходяща и приложима към въпросния случай, не е превантивно задържане“.

83.

Ще добавя, че Съветът изрично е уредил изискването за пропорционалност в своето Решение 2007/533/ПВР от 12 юни 2007 година относно създаването, функционирането и използването на Шенгенска информационна система от второ поколение (ШИС II) ( 27 ), член 21 от което гласи, че преди да подадат сигнал, държавите членки определят дали случаят е „подходящ, съответстващ и достатъчно важен, за да даде основание за въвеждане на сигнала в ШИС II“. Доколкото съгласно член 9 от Рамковото решение сигналът ШИС има силата на европейска заповед за арест, тази разпоредба следователно въвежда проверката за пропорционалност на тази заповед в позитивното право.

84.

Самото Рамково решение обаче не задължава изрично издаващите съдебни органи да осъществяват проверка за пропорционалност и това впрочем е посочено в точка 3 от наръчника, „[я]сно е че Рамковото решение […] не включва задължение за издаващата държава членка да извърши проверка за пропорционалност и че законодателството на държавите членки играе централна роля в това отношение“. Следователно проверката за пропорционалност от издаващия съдебен орган ще произтича от „тълкуване[,] съответства[що] на разпоредбите на Рамковото решение […] и на цялостната философия, която стои зад прилагането му“ ( 28 ).

85.

Проверката за пропорционалност от издаващия съдебен орган би се основавала не на задължаващия характер на Рамковото решение, а само на широко установен консенсус между държавите членки и споделен от Парламента, Съвета и Комисията. И би била просто „съответстваща“ на Рамковото решение, без да бъде задължителна по силата на същото.

86.

Колкото и да отхвърляме това твърдение, което ни се струва неправилно, сме убедени от бележката, съгласно която в наръчника са отправени само „бележки“, които имат единствено „препоръчителен характер“ ( 29 ).

87.

Според мен Рамковото решение има задължителен характер, поради това че налага проверка за пропорционалност на етапа на издаването на европейската заповед за арест, както и поради това че по принцип забранява такава проверка на етапа на изпълнението на заповедта освен при извънредни обстоятелства.

88.

Като основен принцип на Съюза и понастоящем изразен в член 5 от ДЕС, принципът на пропорционалност е посочен в съображение 7 от Рамковото решение, което гласи, че съгласно този принцип Рамковото решение съдържа необходимото с оглед постигането на целта да замести системата на многостранна екстрадиция, приета с Конвенцията за екстрадиция от 13 декември 1957 г.

89.

Освен това в член 1, параграф 3 от Рамковото решение се предвижда, че то няма действие по отношение на изменение на задължението за спазване на основните права и основните правни принципи, залегнали в член 6 ДЕС и отразени в Хартата.

90.

Съгласно обаче член 52, параграф 1 от Хартата могат да бъдат налагани ограничения на правата и свободите, признати от същата, само ако „[п]ри спазване на принципа на пропорционалност […] са необходими и ако действително отговарят на признати от Съюза цели от общ интерес или на необходимостта да се защитят правата и свободите на други хора“ ( 30 ).

91.

В областта на наказателното правосъдие принципът на пропорционалност намира своя особен израз в принципа на пропорционалност на престъплението и наказанието, гарантиран от член 49 на Хартата.

92.

Извън тези общи позовавания на принципа на пропорционалност член 2, параграф 1 от Рамковото решение, като определя материалното приложно поле на европейската заповед за арест, засяга косвено, но точно, въпроса за преценката на пропорционалността на решението за издаването на такава заповед, като предвижда, че същата може да се издава за наказателно преследване само за деяния, които са наказуеми съгласно правото на издаващата държава членка с лишаване от свобода или мярка, изискваща задържане за не по-малко от 12 месеца, а когато става въпрос за изпълнението на тези мерки, ако те са с продължителност не по-малко от 4 месеца.

93.

При все това издаването на европейска заповед за арест съгласно предписанията на тази разпоредба не изключва непременно всякакво нарушение на принципа на пропорционалност. Както това се потвърждава от неизчерпателното изброяване на фактори, които да бъдат взети предвид, в наръчника ефективното прилагане на проверката за пропорционалност предполага всъщност преценка in concreto в зависимост от особените обстоятелства на всеки случай.

94.

Според мен Рамковото решение налага задължението за извършване на такава проверка на етапа на издаването на европейската заповед за арест, без да може валидно да се възрази, че условията за издаване са от изключителната компетентност на държавите членки по наказателноправни въпроси.

95.

На първо място, с това възражение се отрича разграничението, което следва точно да се направи между европейската заповед за арест и националната заповед за задържане, която ѝ служи за основание. Ако условията за издаване на национална заповед за задържане са от компетентността на държавите членки по наказателноправни въпроси, то обратно, европейската заповед за арест е инструмент, създаден и уреден от правото на Съюза, по-специално от гледна точка на условията му на издаване, както показва член 2, параграф 1 от Рамковото решение, с който се определят случаите, при които „се издава“ европейска заповед за арест. Рамковото решение превръща решението за разпростиране на приложното поле на националната заповед за задържане на територията на европейското съдебно пространство посредством издаването на европейска заповед за арест в съдебен акт, който попада в приложното поле на правото на Съюза. Следователно разпоредба на държава членка, с която при прилагане на Рамковото решение се определят условията на издаване на европейската заповед за арест, не може да излезе от приложното поле на правото на Съюза единствено с мотива, че попада в приложното поле на наказателното право на тази държава ( 31 ).

96.

На второ място, припомням, че Рамковото решение има за цел да замести екстрадицията със система за предаване между съдебните органи, която се основава на взаимно доверие между държавите членки в съответните им системи на правоприлагане. Това доверие се основава на идеята, че всяка от държавите членки трябва да приеме прилагането на действащото в другите държави членки наказателно право дори когато прилагането на собственото ѝ право би довело до различно разрешение. Доколкото системата на Рамковото решение почива на сътрудничество между съдилищата, именно общото и уеднаквено прилагане на проверката за пропорционалност от всички съдилища в общото европейско пространство ще доведе до приемане на тези различия. Иначе казано, доверието, което изпълняващият съдебен орган на европейска заповед за арест е длъжен да гласува предварително, се дължи на факта, че системата за предаване му дава увереност, че издаващият съдебен орган вече е упражнил предварителна проверка за пропорционалност, без компетентността му да е свързана с решението на изпълнителната власт или на административен орган.

97.

Следователно достигаме до извода, че съдебният орган, който издава европейската заповед за арест, трябва да може да извърши проверка за пропорционалност. Далеч съм от мисълта, че така се ограничава ефективността на европейската заповед за арест и се дава възможност на предполагаеми извършители на престъпления да останат ненаказани, като преминават границите. Напротив, налагането на такава проверка засилва ефективността на тази система, като се избягва увеличаването на европейски заповеди за арест в случай на наказателни преследвания, за които би могло да се предвидят по-евтини мерки, като по този начин се даде възможност на полицейските служби и на правосъдието да насочат усилията си върху борбата с най-тежките престъпления.

98.

Режим като този на унгарското право обаче, който се основава на издаването само на един акт, който едновременно е европейска заповед за арест и национална заповед за задържане, лишава издаващия съдебен орган, задължен от принципа на законосъобразност на наказателното преследване, от възможността да упражни своя проверка за пропорционалност и го превръща просто в междинна инстанция на полицейските служби или прокуратурата.

99.

В това отношение е важно да се отбележи, че в таблицата, която се намира в част VIII от работния документ на Комисията от 11 април 2011 г. ( 32 ), на въпроса за съществуването на проверка за пропорционалност, що се отнася до Унгария, е отговорено: „Не (принцип на законност)“.

100.

Делото по главното производство илюстрира отлично подводните камъни, които могат са се избегнат с прилагането на принципа на пропорционалност.

101.

Всъщност от информацията, която се съдържа в акта за преюдициално запитване, е видно, че г‑н Bob-Dogi е имал адрес в Румъния, който е бил известен на унгарските органи, изпратили му призовка с препоръчано писмо да се яви на 2 декември 2014 г., като г‑н Bob-Dogi не оспорва, че е получил, но я получава едва на 5 декември 2014 г. Освен това от обвинителния акт на унгарската прокуратура е видно, че на Mátészalkai járásbíróság (Районен съд, Матесалка) се предлага да наложи на г‑н Bob-Dogi наказателна глоба и забрана да управлява моторно превозно средство по обществени пътища. При такива обстоятелства има сериозни основания за съмнение в пропорционалността на решението да се издаде европейска заповед за арест още повече тринадесет месеца след извършване на деянията, в който се обвинява заинтересованото лице.

102.

Както и да стоят нещата, мога единствено да констатирам, че предвидената от унгарското право опростена системата на предаване, която не дава никакви гаранции за извършване на проверка за пропорционалност от издаващия съдебен орган, не е в съответствие с Рамковото решение.

103.

Бих искал да уточня обхвата на анализа. При спазване на принципа на субсидиарност той поставя под въпрос принципа на задължително наказателно преследване само след като с издаването на европейска заповед за арест се решава да се разшири географският обхват на дадена национална заповед за задържане в европейското съдебно пространство. Според мен единствено в тази хипотеза, свързана с прилагане на правото на Съюза, за да се гарантира ефективността на механизма за предаване, който Рамковото решение въвежда, то трябва да се тълкува в смисъл, че задължава издаващия съдебен орган да извърши проверка за пропорционалност.

104.

Поради всички изложени по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на първия въпрос, че Рамковото решение разрешава издаването на европейска заповед за арест само за целите на изпълнението на отделна национална заповед за задържане или на друг подлежащ на изпълнение съдебен акт със същата юридическа сила, издадени с оглед издирване и задържане на обвиняемо лице и приети съгласно наказателнопроцесуалните разпоредби на издаващата държава членка.

105.

С втория си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали липсата на национална заповед за задържане, на която се основава европейската заповед за арест, съставлява мотив за неизпълнението на същата.

106.

Както Съдът многократно е отбелязвал, структурата на Рамковото решение е основана на принципа на взаимното признаване, който, съставлявайки „крайъгълен камък“ на съдебното сътрудничество, съгласно член 1, параграф 2 от Рамковото решение изисква държавите членки по принцип да са длъжни да изпълнят европейската заповед за арест. Същите могат да откажат изпълнението на такава заповед само при условията, предвидени в членове 3—4а от Рамковото решение, и могат да обвържат изпълнението ѝ само с условията, определени в член 5 от същото ( 33 ).

107.

Въпреки че структурата на тези разпоредби не оставя никакво място за други основания за неизпълнение, следва обаче да се отбележи, че те имат за цел единствено да определят случаите, при които съдебният орган на изпълняващата държава членка, на който е предадена европейската заповед за арест, която, ако е редовно издадена, произвежда правно действие, все пак може да не я изпълни. С други думи, те се основават на предпоставката, че актът, чието изпълнение е неутрализирано, отговаря на определението за европейска заповед за арест по смисъла на член 1 от Рамковото решение и изпълнява изискванията за съдържание и форма, предвидени в член 8 от същото.

108.

Не така стоят нещата обаче при европейска заповед за арест, която не е била издадена за изпълнението на национална заповед за задържане или на друг подлежащ на изпълнение съдебен акт със същата юридическа сила.

109.

Липсата на национална правна база не представлява формален порок, който може да бъде отстранен чрез използването на рамката на сътрудничество, предвидена в член 15, параграф 2 от Рамковото решение, а съществена нередност, която опорочава акта в качеството му на европейска заповед за арест.

110.

Въз основа на това заключавам, че изпълняващият съдебен орган не може да приведе в изпълнение квалифициран като европейска заповед за арест акт, който не е бил издаден за изпълнението на национална заповед за задържане или за друг подлежащ на изпълнение съдебен акт със същата юридическа сила.

111.

По изложените по-горе съображения предлагам на поставените от Curtea de Apel Cluj (Апелативен съд, Клуж) преюдициални въпроси да се отговори следното:

„С оглед на принципите за законност и пропорционалност член 8 от Рамково решение 2002/584/ПВР на Съвета от 13 юни 2002 година относно европейската заповед за арест и процедурите за предаване между държавите членки, изменено с Рамково решение 2009/299/ПВР на Съвета от 26 февруари 2009 г., трябва да се тълкува в смисъл, че: