1. 

В настоящото дело Съдът отново е приканен да разгледа деликатния въпрос за пределите на правомощията на държавите членки за намеса при определянето на цените за доставка на природен газ. Въпросът е деликатен, тъй като предполага съвместяването на две взаимно противоречащи си изисквания: от една страна, изричната цел на Директива 2009/73 ( 2 ) за отваряне на националните пазари с оглед постигане на напълно отворен вътрешен пазар на природен газ в Европейския съюз, и от друга страна, изискванията за обществена услуга в общ икономически интерес, по отношение на които държавите членки продължават да имат голяма свобода на действие.

2. 

Въпросите, повдигнати от френския Conseil d’État (Държавен съвет) в настоящото преюдициално запитване, се поставят в производство относно валидността на френската правна уредба за регулираните тарифи за продажба на природен газ. Тази правна уредба задължава някои доставчици, сред които по-специално традиционния доставчик, да предлагат на определени категории крайни потребители доставка на природен газ по регулирани тарифи. При все това конкурентни оферти на регулираните тарифи могат да се предлагат свободно от всички доставчици, в това число от тези, за които е предвидено задължението да предлагат регулираните тарифи. Следователно потребителите, които имат право на доставка по регулирани цени, имат избор между два вида оферти, а именно такива по регулирани цени, предлагани само от определени доставчици, и по пазарни цени, предлагани от всички оператори на пазара.

3. 

Поставените от Conseil d’État въпроси имат за цел по същество да се установи дали такава правна уредба по самото си естество e пречка за постигането на отворен и конкурентен пазар на природен газ, предвидено в Директива 2009/73, и при утвърдителен отговор, дали преследването на целите за сигурност на доставките и за териториално сближаване може евентуално да обоснове такава намеса. Conseil d’État задава също така въпрос относно основаването на подобна държавна намеса на принципа на пълно покриване на разходите на традиционния доставчик. За да отговори на тези въпроси, Съдът следва с оглед на предходната си практика, и по-специално на основополагащото си решение Federutility и др. (C‑265/08, EU:C:2010:205) да намери справедливо равновесие между всички засегнати интереси.

4.

Директива 2009/73 е част от „третия енергиен пакет“ ( 3 ). Тя има за цел да изгради напълно отворен пазар в Съюза, който позволява на всички потребители свободно да избират своя доставчик и всички доставчици свободно да извършват доставки на своите клиенти ( 4 ). Във връзка с това обаче в директивата се признава основното значение на спазването на изискванията за обществени услуги ( 5 ). Така тя има за цел да определи общи минимални стандарти в тази област, които трябва да бъдат спазвани от всички държави членки, като се отчитат целите за защита на потребителите, сигурност на доставките, опазване на околната среда и равностойни нива на конкуренция във всички държави членки. В директивата се признава също така, че е важно изискванията за обществени услуги, които трябва да бъдат определени на национално равнище, да се тълкуват на национална основа, отчитайки националните обстоятелства и при спазване на правото на Съюза ( 6 ).

5.

Съгласно този подход, от една страна, член 3, параграф 1 от Директива 2009/73 предвижда, че „[д]ържавите членки гарантират, въз основа организацията на институциите си и като се зачита надлежно принцип[ът] на субсидиарност, че, без да се засяга параграф 2, предприятията за природен газ работят в съответствие с принципите на настоящата директива, с оглед на постигането на конкурентен, безопасен и екологично устойчив пазар на природен газ, и не упражняват дискриминация спрямо тези предприятия, както по отношение на правата, така и по отношение на задълженията“.

6.

От друга страна, съгласно член 3, параграф 2 от същата директива „[п]ри пълно зачитане на съответните разпоредби на Договора, и по-специално член [106 ДФЕС], държавите членки може да налагат на предприятията за природен газ, в общ икономически интерес, задължения, свързани с обществени услуги, които може да се отнасят до сигурността, включително сигурност на доставките, редовност, качество и цена на доставките и опазване на околната среда, включително енергийна ефективност, енергия от възобновяеми източници и опазване на климата. Тези задължения са ясно определени, прозрачни, недискриминационни, подлежат на проверка и гарантират равни условия на достъп за предприятия за природен газ от [Съюза] до национални потребители. Във връзка със сигурността на доставките, енергийната ефективност/управлението на търсенето и за изпълнение на целите, свързани с околната среда, и целите за енергия от възобновяеми източници, посочени в настоящия параграф, държавите членки може да въведат дългосрочно планиране, като вземат предвид възможността трети страни да търсят достъп до системата“.

7.

Във Франция Code de l’énergie (Кодексът на енергетиката) определя целите на енергийната политика. Тя има за цел да гарантира стратегическата независимост на нацията и да насърчава нейната икономическа конкурентоспособност, по-специално да гарантира сигурността на доставките, да поддържа конкурентна цена на енергията и да гарантира социално и териториално сближаване, като осигури достъпа на всички до енергия ( 7 ). Същият кодекс предвижда, че на доставчиците на природен газ се възлагат задължения за обществена услуга, които се отнасят по-конкретно до сигурността на доставките и до качеството и цената на доставяните стоки ( 8 ).

8.

В член L. 410‑2 от Code de commerce (Търговски кодекс) е установен принципът, че цените на стоките, продуктите и услугите се определят свободно от конкуренцията, освен ако в закон не е предвидено друго. Все пак в алинея втора от същия член се разрешава регулиране на цените с декрет на Conseil d'État след консултация с Autorité de la concurrence (Органа за защита на конкуренцията) „в секторите или зоните, в които ценовата конкуренция е ограничена било поради наличието на монопол или на трайни затруднения със снабдяването, било със законови и подзаконови разпоредби“. Алинея трета от същата разпоредба предвижда, че „[р]азпоредбите на първите две алинеи не са пречка с цел избягване на прекомерното увеличаване или понижаване на цените правителството да приеме с декрет на Conseil d'État временни мерки с оглед на кризисна ситуация, извънредни обстоятелства, бедствия или явно необичайно положение на пазара в определен сектор. Декретът се приема след консултация с Conseil national de la consommation (Национален съвет за потреблението). В него се уточнява срокът му на действие, който не може да надхвърли шест месеца“.

9.

В приложение на член L. 410‑2, алинея втора ( 9 ) членове L. 445‑1—L.-445‑4 от Кодекса на енергетиката предвиждат регулирани тарифи за продажба на природен газ. Правилата за определяне на тези тарифи са установени в Декрет № 2009‑1603 от 18 декември 2009 г. (наричан по-нататък „Декрет № 2009‑1603»), изменен с Декрет № 2013‑400 от 16 май 2013 г. (наричан по-нататък „Декрет № 2013‑400“) ( 10 ). В националното производство е оспорена валидността именно на последния декрет.

10.

Режимът на регулираните тарифи за продажба на природен газ, описан в акта за преюдициално запитване, се характеризира със следното.

11.

На първо място, броят на предприятията, които са длъжни да предлагат регулираните тарифи за продажба на природен газ, е ограничен. Тези тарифи трябва да се прилагат единствено от традиционния доставчик, а именно GDF Suez (с ново име Engie), от 22 местни разпределителни предприятия и от дружеството Total Energie Gaz ( 11 ).

12.

На второ място, във връзка с действието на тези тарифи по отношение на лицата, и по-конкретно по отношение на клиентите, които могат да ги ползват, след законодателна промяна през 2014 г. ( 12 ), считано от 1 януари 2016 г. само битовите потребители (в това число обединенията на собственици на апартаменти в жилищни блокове, чието ниво на потребление не надвишава 30000 kW часа годишно) и небитовите крайни потребители, чието потребление не надвишава 30000 kW часа годишно, отговарят на изискванията за продажба на природен газ по регулираните тарифи.

13.

На трето място, критериите за определяне на регулираните тарифи се основават на принципа на покриване на разходите. Тези тарифи се определят в зависимост от характеристиките, присъщи на доставките, и разходите за тези доставки; те покриват всички тези разходи с изключение на субсидиите в полза на клиентите, които са упражнили правото си да изберат оферта по пазарна цена ( 13 ). Тарифите се изчисляват, като се вземат предвид разходите по снабдяването и разходите извън тези по снабдяването на съответните доставчици на природен газ ( 14 ). Те включват вариращ елемент, свързан с действителното потребление, и договорен елемент, изчислен въз основа на фиксираните разходи за доставка на природен газ, като може да се вземе предвид и количеството, което клиентът е потребил, за което се е абонирал или е резервирал, и условията за ползване, по-специално разпределението на заявените количества в течение на годината ( 15 ).

14.

На четвърто място, по отношение на процедурата за определяне на регулираните тарифи от член L. 445‑2 от Кодекса на енергетиката става ясно, че решенията относно регулираните тарифи за продажба на природен газ се вземат съвместно от министрите, отговарящи за икономиката и енергетиката, след становище на Commission de régulation de l'énergie (Комисия за регулиране на енергетиката, наричана по-нататък „CRE“).

15.

По-специално от член 4 от Декрет № 2009‑1603, изменен с Декрет № 2013‑400, става ясно, че след получаване на становището на CRE с две министерски наредби се определя, от една страна, тарифна формула за всеки доставчик, която отразява всички разходи за снабдяване с природен газ, и от друга, методология за оценяване на разходите извън тези по снабдяването. Тарифната формула и разходите извън тези по снабдяването позволяват да се определи средната цена за доставка на природен газ, въз основа на която се фиксират регулираните тарифи за продажбата му, в зависимост от начините на обслужване на съответните клиенти. Ежегодно CRE прави подробен анализ на всички разходи за снабдяване с природен газ и на разходите извън тези по снабдяването.

16.

За всеки доставчик след становище на CRE се издава наредба на отговарящите за икономиката и енергетиката министри, с която след представения от тази комисия подробен анализ се определят изчислителните таблици за регулираните тарифи, като според случая се вземат предвид предложенията на доставчика ( 16 ). Тези изчислителни таблици се преразглеждат и ако е необходимо, се актуализират след становище на CRE и според случая въз основа на предложенията на доставчика в зависимост от развитието на тарифната формула и на разходите извън тези по снабдяването ( 17 ).

17.

Накрая, съответният доставчик изменя изчислителните таблици за своите регулирани тарифи с определена в министерска наредба честота, но не повече от веднъж месечно, като отразява в тях измененията в разходите за снабдяване с природен газ, получени при прилагане на тарифната му формула, с изключение на случаите, в които министър-председателят възразява при извънредно увеличаване на цените на петролните продукти или на цените на пазара на природен газ за последния месец или за цяло тримесечие ( 18 ).

18.

На 17 юли 2013 г. Association nationale des opérateurs détaillants en énergie (Национално сдружение на търговците на енергия на дребно) (ANODE) подава пред Conseil d’État жалба за отмяна на Декрет № 2013‑400 поради превишаване на правомощия. В жалбата си ANODE твърди по-специално, че членове L. 445‑1—L. 445‑4 от Кодекса на енергетиката, за прилагането на които е приет декретът, чиято отмяна се иска, не са съобразени с целите на Директива 2009/73.

19.

В рамките на това производство Conseil d’État иска да установи на първо място дали следва да се счита, че поради държавна намеса в цените като предвидената във френската правна уредба равнището на цените за доставка на природен газ на крайния потребител се определя не по правилата на свободната пазарна конкуренция и че поради това тази намеса по самото си естество е пречка за постигането на конкурентен пазар на природен газ, която е в противоречие с член 3, параграф 1 от Директива 2009/73.

20.

При утвърдителен отговор на този въпрос Conseil d’État иска да установи на второ място по какви критерии следва да се прецени съвместимостта на тази правна уредба, и по-специално дали член 106, параграф 2 ДФЕС във връзка с член 3, параграф 2 от Директива 2009/73 позволява на държавите членки, определяйки регулирани цени, да преследват цели, като сигурност на доставките и териториално сближаване. Conseil d’État иска да установи също така дали е възможна държавна намеса в определянето на цените, основана на принципа на пълно покриване на разходите на традиционния доставчик, и кои компоненти на разходите могат евентуално да бъдат взети предвид при определянето на регулираните тарифи.

21.

При тези условия Conseil d’État решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

22.

Актът за преюдициално запитване е постъпил в Съда на 18 декември 2014 г. ANODE, Engie, правителствата на Франция, Унгария и Полша, както и Европейската комисия са представили становища.

23.

Двата преюдициални въпроса се отнасят по същество до съвместимостта на режим за регулирани тарифи за продажба на природен газ като този, който съществува във Франция и е описан в точки 7—17 от настоящото заключение, с Директива 2009/73 и член 106, параграф 2 ДФЕС.

24.

В практиката си, и по-специално в решение Federutility и др. (C‑265/08, EU:C:2010:205) Съдът вече е очертал рамката за анализ на съвместимостта с правото на Съюза на държавната намеса в цените, в частност в сектора на природния газ. В това решение и в последващата практика ( 19 ) Съдът е дал няколко насоки относно критериите, въз основа на които следва да се извърши тази преценка. Следователно поставените от Conseil d’État въпроси следва да се анализират именно с оглед на тази съдебна практика.

25.

Най-напред запитващата юрисдикция иска да установи дали държавна намеса в цените на природния газ като предвидената в разглежданата френска правна уредба по самото си естество е пречка за постигането на конкурентен пазар на природен газ, предвидено в член 3, параграф 1 от Директива 2009/73.

26.

По-конкретно запитващата юрисдикция изтъква, че френската правна уредба се характеризира на първо място с това, че задължението за прилагане на регулираните цени се предвижда не за всички, а само за определени доставчици на природен газ, по-специално за т.нар. традиционен доставчик; на второ място, тя не възпрепятства нито прилагащите регулираните тарифи доставчици, нито останалите да предлагат на всички потребители оферти по цени, по-ниски от регулираните тарифи; и на трето място, тя се основава на принципа на покриване на разходите. Съгласно твърденията на запитващата юрисдикция последната характеристика има за цел да попречи на традиционния оператор да предлага прекалено ниски цени.

27.

В това отношение следва да се посочи, че видно от практиката на Съда, макар от никоя разпоредба от Директива 2009/73 ( 20 ) да не следва изрично, че цената за доставка на природен газ трябва да се определя само от взаимодействието между търсенето и предлагането, това изискване произтича от самата цел и от общата структура на посочената директива, като съгласно няколко съображения ( 21 ) и разпоредби ( 22 ) от нея тя има за цел постигането на напълно и действително отворен и конкурентен вътрешен пазар на природен газ, в рамките на който всички потребители могат свободно да избират своя доставчик и всички доставчици могат свободно да извършват доставки на своите клиенти ( 23 ).

28.

Освен това следва да се посочи, че в решение Federutility и др. (C‑265/08, EU:C:2010:205) Съдът е определил мярка за публична намеса в продажните цени на природния газ като такава, която „по самото си естество представлява пречка за постигане на ефективен вътрешен пазар на газ“ ( 24 ).

29.

В настоящия случай разглежданата френска правна уредба предвижда държавна намеса, която се състои по същество в установяването за определени предприятия на задължението да продават на някои категории клиенти природен газ на цени, изчислени въз основа на критерии и изчислителни таблици, определени от публичноправните органи.

30.

Както правилно посочва Комисията, установените чрез прилагане на тази правна уредба тарифи представляват регулирани цени, които по никакъв начин не се определят свободно в зависимост от взаимодействието между търсенето и предлагането на пазара. Точно обратното, тези тарифи се определят въз основа на наложени от публичноправните органи критерии и следователно извън динамиката на пазарните сили.

31.

Мярка, която налага предлагането на продукт или услуга на пазара по предварително определена цена, неизбежно оказва влияние върху свободата на съответните предприятия да действат на разглеждания пазар и по този начин върху процеса на конкуриране, който протича в него. Макар степента на въздействието на такава мярка върху пазара да зависи от субективния и обективния ѝ обхват, това по никакъв начин не обезсилва извода, че тъй като засяга посочения процес на конкуриране, тя по самото си естество противоречи на целта за постигане на отворен и конкурентен пазар, като този извод очевидно не зависи от обстоятелството, че мярката може евентуално да бъде обоснована в приложимата правна уредба.

32.

В настоящия случай, както посочват запитващата юрисдикция и Френската република, съществуват няколко елемента, които действително отличават разглежданата в настоящото дело френска правна уредба от италианската, която е била в основата на дело Federutility и др. (C‑265/08, EU:C:2010:205) и е предвиждала определянето на референтна цена, която всички доставчици на природен газ е трябвало да включат в търговските си оферти.

33.

Въпреки това нито една от характеристиките на разглежданата в настоящото дело правна уредба, изтъкнати от запитващата юрисдикция и посочени в точка 26 от настоящото заключение, не позволява да се обори изводът, че определянето на тарифи въз основа на наложено от публичноправните органи задължение неизбежно засяга конкуренцията и следователно правна уредба като разглежданата в главното производство е несъвместима с целта за постигането на отворен и конкурентен пазар на природен газ, предвидено в член 3, параграф 1 от Директива 2009/73.

34.

Всъщност, на първо място, обстоятелството, че френският режим за регулираните тарифи налага задължението за предлагане на природния газ на пазара по предварително определена цена само на някои пазарни оператори, не обезсилва по никакъв начин извода, че доколкото този режим ограничава свободата на действие на тези предприятия на пазара, той засяга протичащия в него процес на конкуриране. Такава правна уредба поражда неравнопоставеност между пазарните оператори и е в явно противоречие с изискването, посочено в съображение 3 от Директива 2009/73 и в изложената в точка 27 от настоящото заключение съдебна практика, а именно че всички оператори трябва да могат свободно да извършват доставки на своите клиенти.

35.

На второ място, в същия ред на мисли, фактът, че засегнатите от регулираните тарифи предприятия могат едновременно с това да определят свободно своите оферти на пазара, по никакъв начин не може да постави под въпрос извода, че разглежданата държавна намеса засяга конкуренцията на пазара. Всъщност въпреки тази възможност държавната намеса е довела до формирането на два сегмента на пазара, а именно „регулиран“ сегмент, който впрочем е доста значим в сектора на природния газ във Франция ( 25 ) и в който цените на продукта или услугата се определят извън условията на конкуренция, и свободен сегмент. Подобно разделяне на пазара само по себе си е несъвместимо с идеята за напълно и действително отворен и конкурентен вътрешен пазар на природен газ. В това отношение твърдението на френското правителство, възпроизведено и от запитващата юрисдикция, че регулираните тарифи на практика играят ролята на референтна максимална стойност при определянето на цените в предлаганите от останалите доставчици оферти, доказва, че тези тарифи оказват конкретно въздействие върху пазара.

36.

На трето място, фактът, че определянето на регулираните тарифи се основава на принципа на покриване на разходите, също не може да повлияе на извода, че тези тарифи засягат конкуренцията. Всъщност считам, че тази характеристика, която далеч не насърчава конкуренцията, дава на съответните доставчици някакъв вид гаранция, че посредством регулираните тарифи ще могат да си възстановят всички разходи, най-малкото за онази част от клиентите им, за които те ще се приложат. Следва да се констатира обаче, че останалите доставчици не разполагат с подобна гаранция, което несъмнено ги поставя в неблагоприятна конкурентна позиция, породена от съществуването на тази правна уредба.

37.

Накрая, във връзка със съображението на запитващата юрисдикция, че регулираните тарифи не позволяват на оператора в господстващо положение да предлага прекалено ниски цени, считам, че то е ирелевантно за преценката на въздействието на тези тарифи върху конкуренцията, тъй като подобна практика вече е забранена от правната уредба във връзка със злоупотребата с господстващо положение и по-конкретно от член 102 ДФЕС.

38.

В заключение считам, че намесата на държава членка, изразяваща се в задължаване на определени доставчици, в това число традиционния, да предлагат на крайния потребител доставката на природен газ по регулирани тарифи, но която не възпрепятства всички доставчици на пазара да предлагат конкурентни оферти на по-ниски цени от тези тарифи, по самото си естество е пречка за постигането на конкурентен пазар на природен газ, посочено в член 3, параграф 1 от Директива 2009/73.

39.

От практиката на Съда е видно, че макар държавната намеса при определянето на цената за доставка на природен газ на крайния потребител да представлява пречка за постигането на конкурентен пазар на природен газ, тази намеса може все пак да бъде допустима съгласно Директива 2009/73, при положение че предвидените в нея условия са изпълнени ( 26 ).

40.

Всъщност, както се уточнява в съображения 43 и 44 от посочената директива, тя има за цел не само създаването на отворен и конкурентен вътрешен пазар на природен газ, но и запазването на „високи стандарти“ на обществени услуги, защитата на крайния потребител и обезпечаването на сигурността на доставките. Именно с оглед на постигането на последните цели в член 3, параграф 1 от Директива 2009/73 се уточнява, че той се прилага, „без да се засяга“ параграф 2 от същия член.

41.

От практиката на Съда е видно, че с оглед на последната разпоредба ( 27 ), както и на посочения в нея член 106 ДФЕС ( 28 ), намесата на държава членка при определянето на цената за доставка на природен газ е допустима, ако са изпълнени три условия. Първо, намесата трябва да преследва цел от общ икономически интерес, второ, тя трябва да зачита принципа на пропорционалност, и трето, тя трябва да предвижда ясно дефинирани, прозрачни, недискриминационни и проверими задължения за обществена услуга, както и да гарантира еднакъв достъп на осъществяващите дейност в сектора на газа предприятия в Съюза до потребителите. В рамките на втория преюдициален въпрос запитващата юрисдикция изразява съмненията си относно обхвата на тези условия и тяхното приложение за настоящия случай.

42.

Във връзка с първото условие, а именно държавната намеса при определяне на цената за доставка на природен газ да бъде оправдана с преследването на общ икономически интерес, с втория преюдициален въпрос, буква а) запитващата юрисдикция иска да установи до каква степен и при какви условия държавата членка може да преследва цели от общ икономически интерес, различни от поддържането на цената за доставка на разумно равнище, признато от Съда в решение Federutility и др. (C‑265/08, EU:C:2010:205). Запитващата юрисдикция посочва конкретно записаните в член L. 100‑1 от Кодекса на енергетиката цели за сигурност на доставките и териториално сближаване, които френското правителство изтъква в главното производство като цели, които се преследват с режима за регулираните тарифи.

43.

В това отношение бих искал да посоча най-напред, че макар Директива 2009/73 да не дава определение за понятието „общ икономически интерес“ ( 29 ), от съдебната практика е видно, че употребата в член 3, параграф 2 от тази директива на това понятие и препращането към член 106 ДФЕС, който се отнася до предприятията, натоварени с функцията да оказват услуги от общ икономически интерес, предполага, че посоченото понятие трябва да се тълкува с оглед на споменатата разпоредба от Договора ( 30 ).

44.

В по-общ план считам, че съгласно възприетия в правото на Съюза системен и последователен подход предвиденото в Директива 2009/73 условие задълженията за обществена услуга в сектора на природния газ да се възлагат в „общ икономически интерес“ би следвало да се тълкува с оглед на останалите относими разпоредби от правото на Съюза, и по-специално от първичното право. В този ред на мисли тълкуването следва непременно да се впише в новия контекст след влизането в сила на Договора от Лисабон, който освен член 106 ДФЕС включва също член 14 ДФЕС, новия Протокол № 26 относно услугите от общ интерес (наричан по-нататък „Протокол № 26“) и член 36 относно достъпа до услугите от общ икономически интерес от Хартата на основните права на Европейския съюз, която е придобила същата правна сила като Договорите.

45.

В този нов контекст според мен анализът на относимите разпоредби и практиката на Съда води до излагането на следните съображения.

46.

Първото съображение е свързано с ролята, която трябва да се признае на държавите членки при определянето на целите от общ икономически интерес, които могат да оправдаят налагането на задължения за обществена услуга. В това отношение бих искал да посоча, че Протокол № 26 принципно признава изрично основната роля и голямата дискреционна власт на органите на държавите членки за предоставяне, възлагане и организиране на услугите от общ икономически интерес ( 31 ). Що се отнася конкретно до сектора на природния газ, от съображение 47, второ изречение от Директива 2009/73 става ясно, че „[и]зискванията за обществени услуги следва да се определят на национално равнище, като се вземат предвид националните особености; правото на [Съюза] следва обаче да се спазва от държавите членки“ ( 32 ).

47.

Този подход, който има за цел да даде на държавите членки голяма свобода на действие ( 33 ), е отразен в съдебната практика, свързана със задълженията за обществена услуга в сектора на енергетиката, където Съдът се позовава на същинската цел на член 106 ДФЕС и свързаната с него съдебна практика ( 34 ) и посочва, че държавите членки имат право при спазване на правото на Съюза да определят обхвата и организацията на услугите си от общ икономически интерес ( 35 ).

48.

Второто съображение, което е свързано донякъде с първото, се отнася до възможността при определяне на целите от общ икономически интерес държавите членки да вземат под внимание положението си и националните си политики. В това отношение Протокол № 26 принципно признава изрично изискването да се отчита разнообразието на услуги от общ икономически интерес и разликите в потребностите и предпочитанията на ползвателите, които могат да произтичат от различни географски, социални и културни условия ( 36 ). Това изискване намира израз по отношение на сектора на природния газ в съображение 44 от Директива 2009/73 ( 37 ) и в практиката на Съда, съгласно която държавите членки могат да вземат предвид присъщи за националната им политика цели, когато определят обхвата и организацията на услугите си от общ икономически интерес ( 38 ).

49.

От тези съображения е видно, че по принцип държавите членки следва, като отчитат положението си и националните си политики, да определят целите от общ икономически интерес, които възнамеряват да преследват посредством налагане на задължения за обществена услуга в сектора на природния газ. Тази възможност за определяне на целите от общ икономически интерес обаче не е израз на абсолютната свобода на държавите членки ( 39 ), а трябва да се упражнява при спазване на правото на Съюза.

50.

Следователно възниква въпросът in concreto как следва да се съвместят свободата на действие, призната на държавите членки във връзка с целите от общ икономически интерес, които те възнамеряват да преследват посредством налагане на задължения за обществена услуга, и изискването за спазване на правото на Съюза.

51.

В това отношение най-напред следва да се разгледа вече подложеният на известна дискусия въпрос за тълкуването на изброяването в член 3, параграф 2 от Директива 2009/73, посочен в точка 6 от настоящото заключение. Всъщност някои твърдят, че в тази разпоредба са посочени изчерпателно основанията от общ икономически интерес, които могат да оправдаят намесата на държавата ( 40 ). Съдът още не се е произнасял по този въпрос, който все пак е важен, тъй като, ако бъде възприето подобно стеснително тълкуване, намесата на държавата, с която се преследва цел от общ икономически интерес като териториалното сближаване например, което не е споменато в посочения списък, не би била оправдана.

52.

В това отношение споделям напълно предложения от генералния адвокат Ruiz-Jarabo Colomer подход, според който този списък не се отнася до основанията от общ интерес, а по-скоро излага подробно „видовете действия“, които могат да бъдат предмет на задължения за обществена услуга ( 41 ). Считам, че това тълкуване съответства на самата формулировка на разглежданата разпоредба, в която се посочва, че задълженията за обществена услуга „може да се отнасят до“ сигурността, редовността, качеството и цената на доставките и до другите изброени в тази разпоредба въпроси. Така съгласно тази разпоредба държавите членки може да налагат на предприятията задължения, свързани с обществени услуги, които може по-специално да се отнасят до — т.е. да имат за предмет — сигурността, редовността, качеството и цената на доставките. Тези задължения обаче винаги трябва да бъдат насочени към постигането на една или няколко цели от общ икономически интерес ( 42 ). От тези съображения следва, че изброяването в член 3, параграф 2 от Директива 2009/73 по никакъв начин не представлява изчерпателен списък на целите от общ икономически интерес, които държавите членки могат да преследват в рамките на тази директива.

53.

След като изясних този въпрос, бих искал да отбележа, че макар държавите членки да имат свобода при определянето на целите от общ икономически интерес, които искат да преследват посредством налагане на задължения за обществена услуга, все пак не може да бъде пренебрегнат фактът, че секторът на природния газ е област, в която законодателят на Съюза е установил определени правила с оглед изрично преследване на някои конкретни цели.

54.

В това отношение Съдът е посочил, че когато по силата на Директива 2009/73 държавите членки преценяват дали с оглед на общия икономически интерес следва да наложат задължения за обществена услуга на осъществяващите дейност в сектора на газа предприятия, те трябва да съвместят целта за либерализация и останалите цели, преследвани с Директива 2009/73 ( 43 ).

55.

Това изискване за постигане на равновесие, което Съдът е формулирал във връзка с целите, изрично предвидени от законодателя на Съюза в Директива 2009/73, според мен е израз на особеното значение на тези цели. Всъщност става дума за цели, за които законодателят на Съюза изрично е счел, че е необходимо да се преследват. Следователно преследването на тези цели вероятно би имало по-голямо значение при анализа на пропорционалността на дадена мярка за налагане на задължение за обществена услуга, която би могла да засегне по-общата цел на Директива 2009/73, а именно отварянето на пазарите с оглед на създаването на вътрешен пазар на природен газ.

56.

В настоящия случай от гореизложените съображения следва, че сигурността на енергийните доставки без съмнение е една от целите от общ икономически интерес, която при спазване на останалите условия може да оправдае държавна намеса, отнасяща се до цената за доставка на природен газ. Всъщност още на равнището на първичното право член 194, параграф 1, буква б) ДФЕС определя сигурността на енергийните доставки в Съюза като една от основните цели на политиката на Съюза в областта на енергетиката. На следващо място, що се отнася конкретно до сектора на природния газ, от множество съображения и членове от Директива 2009/73 е видно, че тя изрично предвижда сигурността на енергийните доставки като една от основните си цели ( 44 ). По-специално Директива 2009/73 посочва изрично сигурността на доставките като една от целите, които следва да се вземат предвид при евентуалното налагане на задължения за обществена услуга в сектора на природния газ ( 45 ).

57.

За сметка на това териториалното сближаване не е посочено конкретно в Директива 2009/73 като цел от общ икономически интерес, която би могла да оправдае налагането на задължения за обществена услуга в сектора на природния газ. В това отношение обаче следва да се отбележи, че от една страна, член 14 ДФЕС изрично признава ролята на услугите от общ икономически интерес за насърчаване на териториалното сближаване на Съюза, и от друга страна, в член 36 от Хартата на основните права на Европейския съюз се посочва изрично териториалното сближаване във връзка с правото на достъп до услугите от общ икономически интерес. Освен това, доколкото държавната намеса има за цел постигане на териториално сближаване в смисъл, че предвижда да се осигури всеобщ и равен достъп до природен газ на цялата територия на дадена държава членка, за да се избегне положение, при което определени региони от нея са лишени от такъв достъп поради географското си положение или природните си условия например, то преследването на тази цел без съмнение би трябвало да се счита за съвместимо с Директива 2009/73, и по-специално с член 3, параграф 3 от нея, който предвижда, че „[п]о-специално [държавите членки] вземат подходящи мерки, за да защитят крайните потребители в отдалечените райони, които са свързани към газопреносната система“. При тези условия следва да се приеме, че тълкувана по този начин, целта за териториално сближаване е неразделна част от преследваните с Директива 2009/73 цели.

58.

В заключение от гореизложените съображения е видно, че Директива 2009/73, и по-специално член 3, параграф 2 от нея, тълкуван с оглед на членове 14 ДФЕС и 106 ДФЕС и Протокол № 26, позволява на държавите членки да преценяват дали с оглед на общия икономически интерес следва да наложат на осъществяващите дейност в сектора на газа предприятия задължения за обществена услуга, които се отнасят до цената за доставка на природен газ, с цел по-специално да гарантират сигурността на доставките и териториалното сближаване, при условие че са изпълнени всички останали условия, предвидени в тази директива.

59.

Второто условие, което трябва да бъде изпълнено, за да бъде допусната намеса на държава членка при определянето на цената за доставка на природен газ, е наложените на предприятията задължения за обществена услуга да бъдат в съответствие с принципа на пропорционалност. Като посочва ясно изискването за строг контрол на спазването на този принцип, Съдът уточнява, че с посочените задължения за обществена услуга може да се засяга свободното определяне на цената за доставка на природен газ само в рамките на необходимото за осъществяване на преследваната с тях цел от общ икономически интерес ( 46 ).

60.

На първо място, за да бъде спазен принципът на пропорционалност, е необходимо с мярката да може да бъде постигната преследваната с нея цел от общ икономически интерес ( 47 ). На второ място, що се отнася до продължителността на държавната намеса при определянето на цените, Съдът е постановил, че тя трябва да бъде ограничена до строго необходимото за постигане на преследваната с нея цел по-специално за да не се прилага неограничено мярка, която по самото си естество представлява пречка за постигане на ефективен вътрешен пазар на газ ( 48 ). На трето място, Съдът посочва, че използваният при намесата метод не трябва да превишава необходимото за постигане на преследваната цел от общ икономически интерес ( 49 ). На четвърто място, пропорционалността на мярката трябва също да се прецени с оглед на действието ѝ по отношение на лицата ( 50 ).

61.

Запитващата юрисдикция следва да прецени дали в спора по главното производство налагането на определени доставчици на задължението да предлагат на някои категории клиенти доставка на природен газ по регулирани тарифи отговаря на изискванията за пропорционалност. Въпреки това Съдът може, доколкото е възможно и въз основа на наличната информация, да ѝ даде необходимите в това отношение насоки с оглед на правото на Съюза ( 51 ).

62.

На първо място, запитващата юрисдикция ще трябва да прецени дали с разглежданата мярка — така, както е предвидена — могат да бъдат постигнати посочените цели, а именно сигурност на доставките и териториално сближаване. За да бъде възможно това, трябва да е налице пряка връзка между наложеното задължение и посочената цел. Във връзка с това трябва да се направи разграничение между двете посочени цели.

63.

Що се отнася до сигурността на доставките, запитващата юрисдикция се позовава на довода на френското правителство, че изборът на доставки на традиционния доставчик, както и включването в портфейла му от доставки основно на договори, които са дългосрочни и се индексират по цената на петрола, осигуряват по-голяма сигурност на доставките. Освен това в писменото си становище френското правителство добавя, че нестабилността на пазара на едро на природен газ може да предизвика колебания в цената на газа, които се отразяват на цената за доставката му до крайните клиенти. Регулираните тарифи и начините за изчисляването им позволявали да се използва механизъм за уравновесяване на цените на газа, вследствие на което се смекчавали последиците за крайния потребител от резките промени поради нестабилността на цените на петрола и газа.

64.

В това отношение трябва да отбележа, първо, че в преписката няма данни за наличие на задължение за засегнатите от регулираните тарифи доставчици (нито за останалите доставчици) да сключват дългосрочни договори за доставки, които биха гарантирали сигурността на доставките на приемливи цени (т.е. по регулираните тарифи) в случай на енергийна криза или значителни колебания в цените ( 52 ). В акта за преюдициално запитване обаче се посочва „изборът“ на доставки от страна на традиционния доставчик, което навежда на мисълта, че сключването на дългосрочни договори е по-скоро негово търговско решение, а не правно задължение, което му е вменено. При липса на връзка между сключването на дългосрочни договори за доставки и регулираните тарифи обаче не е ясно въз основа на предоставените в преписката данни по какъв начин налагането на тези тарифи би могло да бъде оправдано с наличието на такива договори.

65.

Второ, макар да не е изключена възможността при енергийна криза, водеща до значително увеличение на цените, евентуално да се приеме, че мярка, която налага задължение за предлагане и доставяне на природен газ по предварително определена цена, може да гарантира сигурността на доставките, следва да се констатира, че такава извънредна намеса се предвижда при много строги условия в член L. 410‑2, алинея трета от Търговския кодекс. Запитващата юрисдикция трябва да прецени дали са налице резки промени в цената на природния газ поради нестабилност на цените на самия газ или на петрола, които оправдават приемането на мярка, представляваща по същество трайна държавна намеса в цената. При преценката на пропорционалността на разглежданата мярка с оглед на целта за сигурност на доставките запитващата юрисдикция ще трябва също така да вземе предвид мерките, приети съгласно Регламент № 994/2010 ( 53 ).

66.

Що се отнася до териториалното сближаване, в акта за преюдициално запитване се възпроизвежда доводът на френското правителство, че регулираните тарифи за продажба на газ позволяват хармонизиране на цените на цялата територия на страната. В писменото си становище Френската република твърди, че цената за превоз по транспортната мрежа, която се фактурира на доставчиците на газ от превозвача, може да варира в широки граници в зависимост от отдалечеността на клиента от основната транспортна инфраструктура и че при тези условия регулирането на тарифите позволява да се смекчат разликите в разходите на клиентите, като се въведе частично изравняване.

67.

Явно не е изключено целта за териториално сближаване, както е определена в точка 57 от настоящото заключение, да бъде постигната посредством налагане на задължение за доставка на газ по предварително определена цена. Запитващата юрисдикция ще трябва обаче да прецени при анализа на необходимостта от мярката дали не съществуват мерки, с които също може да бъде постиганата тази цел, но които възпрепятстват постигането на отворен вътрешен пазар на природен газ в по-малка степен от общото налагане на цена, която се прилага не само за някои категории клиенти в отдалечени зони и определени съгласно обективни географски критерии, а за всички попадащи в дадени категории клиенти, определени според потреблението им на газ.

68.

На второ място, що се отнася до срока на действие на мярката, следва да се посочи, че видно от информацията, с която разполага Съдът, разглежданата френска правна уредба не предвижда никакво ограничение за срока на задължението на крайните клиенти да се предлага доставка на природен газ по регулирани тарифи, което му придава траен характер. Впрочем, както френското правителство подчертава в писменото си становище, френската правна уредба предвижда задължение за периодично преразглеждане на регулираните тарифи ( 54 ). Въпреки това изглежда, че задължението за периодично преразглеждане засяга определянето на равнището на тези тарифи, а не необходимостта от държавната намеса в цените и реда за нейното осъществяване в зависимост от развитието на сектора на газа. Ето защо това задължение не е достатъчно, за да бъде оборен изводът, че намесата има траен характер ( 55 ).

69.

Запитващата юрисдикция ще трябва да прецени дали може да се приеме, че така предвиденото налагане на задължение за доставка на природен газ на определена цена, което по същество има траен характер, се ограничава само до строго необходимото за постигане на двете посочени цели.

70.

На трето място, запитващата юрисдикция ще трябва също така да прецени дали разглежданата правна уредба е необходима. Следователно ще се наложи тя да прецени дали използваният в разглежданата правна уредба метод за държавна намеса в цените — така, както е предвиден — не превишава необходимото за постигане на преследваните цели от общ икономически интерес и дали няма подходящи мерки, свързани с по-малко ограничения.

71.

В това отношение в решение Federutility и др. (C‑265/08, EU:C:2010:205) Съдът посочва, че ако се окаже, че държавната намеса в цената за доставка на природен газ може да бъде обоснована, изискването за пропорционалност предполага по-специално тя да се ограничи до компонента на цената, който пряко се покачва вследствие на специфичните обстоятелства, последиците от които държавната намеса има за цел да ограничи ( 56 ).

72.

Във връзка с това във втория преюдициален въпрос, буква б) запитващата юрисдикция иска да установи дали, с оглед по-специално на двете посочени цели, държавната намеса в цените на природния газ може да се основава на принципа на пълно покриване на разходите на традиционния доставчик. Освен това тя иска да установи по същество кои компоненти на разходите могат да се покриват от регулираните тарифи.

73.

Най-напред, що се отнася до допустимостта по смисъла на Директива 2009/73 на определянето на регулираните тарифи въз основа на принципа на покриване на разходите, следва да се посочи, че тази директива не дава никакви насоки относно начините за изчисляване на тези тарифи, нито относно разходите, които евентуално биха могли да бъдат покрити. Всъщност, както правилно посочва Комисията, тази директива се основава на идеята, че по принцип цената за доставка на природен газ трябва да е следствие от свободната пазарна конкуренция. При това положение, стига всички условия за държавна намеса в цената да са изпълнени, нищо не пречи по принцип да се приложи метод за определяне на регулираните тарифи, основан на разходите. Възниква обаче въпросът с оглед на принципа на пропорционалност кои разходи могат да бъдат взети предвид при това определяне.

74.

Във връзка с това, що се отнася до позоваването на „пълно“ покриване на разходите, бих искал да отбележа най-напред, че изискването, което е формулирано от Съда в точки 36 и 38 от решение Federutility и др. (C‑265/08, EU:C:2010:205) и съгласно което държавната намеса в цената трябва да се ограничава до необходимото за постигане на преследваната цел, изглежда предполага необходимостта да се определи, доколкото е възможно, компонентът на цената, по отношение на който е необходима предвидената намеса, за да се постигне преследваната с нея цел.

75.

Така в настоящия случай, ако се окаже, че действително се налага да се предвидят регулирани тарифи, за да се гарантира постигането на целите за сигурност на доставките и териториално сближаване, както е определено в точка 57 от настоящото заключение, тогава, за да бъде спазен принципът на пропорционалност, намесата би трябвало по принцип да бъде ограничена до компонентите на цената, които биха се покачили при преследването на тези цели.

76.

Впрочем, както бе посочено в точки 42—58 от настоящото заключение, държавите членки разполагат със свобода на преценка при определянето, изпълнението и организирането на задълженията за обществена услуга, които възнамеряват да наложат в общ икономически интерес на действащите в сектора на природния газ предприятия, така че трябва да им се признае организационна независимост при определянето на конкретния ред за осъществяване на тези задължения. Макар тази независимост да трябва да им позволи да организират задълженията за обществена услуга така, че да гарантират нейното функциониране, все пак според мен методът за определяне на регулираните тарифи, основан на пълното покриване на разходите, неизбежно трябва да отчита и разходи, които при прилагането на този метод представляват компоненти на тарифата ( 57 ), но не се покачват при преследването на посочената цел от общ икономически интерес. При това положение се съмнявам в съвместимостта на метод за определяне на регулираните тарифи, основан на пълното покриване на разходите, с горепосоченото изискване, формулирано от Съда в решение Federutility и др. (C‑265/08, EU:C:2010:205), а именно че държавната намеса не трябва да превишава необходимото за постигане на преследваната цел от общ икономически интерес.

77.

На следващо място, що се отнася до позоваването на покриването на разходите „на традиционния доставчик“, следва да се припомни, че член 3, параграф 2 от Директива 2009/73 изисква задълженията за обществена услуга да са недискриминационни. Все пак по този въпрос препращам към изложеното в точки 81—83 от настоящото заключение.

78.

На четвърто място, изискването за пропорционалност трябва да се прецени и с оглед на действието на мярката по отношение на лицата, и по-специално на ползващите се от нея лица. В решение Federutility и др. (C‑265/08, EU:C:2010:205) Съдът разглежда този аспект на пропорционалността на съответната мярка с оглед на посочената цел, а именно поддържане на цената за доставка на природен газ на разумно равнище с цел защита на крайния потребител. Съдът е постановил, че изискването за пропорционалност по принцип не би било изпълнено, ако от правната уредба се ползват по еднакъв начин и физическите лица, и предприятията, в качеството си на крайни потребители на газ ( 58 ).

79.

В настоящия случай разглежданата правна уредба предвижда, че считано от 1 януари 2016 г., от доставка по регулирани цени ще се ползват домакинствата и предприятията, чието потребление не надвишава 30000 kW часа годишно. Запитващата юрисдикция следва да провери дали тази система, от която изглежда ще се ползват еднакво битовите клиенти и малките и средни предприятия, е в съответствие с изискването за пропорционалност, що се отнася до действието на мярката по отношение на лицата, с оглед на целите за сигурност на доставките и териториално сближаване.

80.

Накрая, разглежданата мярка трябва да отговаря и на останалите условия, посочени в член 3, параграф 2 от Директива 2009/73 и свързани с това задълженията за обществена услуга да бъдат ясно определени, прозрачни, недискриминационни и да подлежат на проверка, както и с необходимостта от равни условия на достъп за предприятията за природен газ от Съюза до потребителите. Запитващата юрисдикция следва да провери дали тези условия са изпълнени в случая.

81.

По-специално във връзка с недискриминационния характер на задълженията трябва да се посочат следните съображения.

82.

Най-напред бих искал да посоча, че член 3, параграф 2 от Директива 2009/73 предвижда възможността за налагане на задължения за обществена услуга „на предприятията за природен газ“ по принцип, а не само на някои от тях. Освен това от член 3, параграф 1 от същата директива е видно, че държавите членки „не упражняват дискриминация спрямо тези предприятия, както по отношение на правата, така и по отношение на задълженията“. Целта на условието за липса на дискриминация е въпросните задължения да обвързват в еднаква степен всички оператори в сектора, за да не се засегне конкуренцията ( 59 ). При това положение механизмът за определяне на предприятията, на които да бъдат вменени задължения за обществена услуга, не трябва да изключва a priori нито едно предприятие в сектора на природния газ ( 60 ).

83.

В настоящия случай следва да се констатира, че разглежданият режим на регулирани тарифи се прилага само за определени предприятия в сектора на природния газ, както и че няма данни в преписката, че приложението му не е ограничено до определени оператори, които през даден период са отговаряли на условията без разлика, единствено на основание на предварително установени обективни критерии ( 61 ).

84.

Въз основа на гореизложените съображения предлагам на Съда да отговори на поставените от Conseil d’État преюдициални въпроси по следния начин:

„Намесата на държава членка, изразяваща се в задължаване на определени доставчици, в това число традиционния, да предлагат на крайния потребител доставката на природен газ по регулирани тарифи, но която не възпрепятства всички доставчици на пазара да предлагат конкурентни оферти на по-ниски цени от тези тарифи, по самото си естество е пречка за постигането на конкурентен пазар на природен газ, посочено в член 3, параграф 1 от Директива 2009/73/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 година относно общите правила за вътрешния пазар на природен газ и за отмяна на Директива 2003/55/ЕО.

Директива 2009/73, и по-специално член 3, параграф 2 от нея, тълкуван с оглед на членове 14 ДФЕС и 106 ДФЕС и Протокол № 26 относно услугите от общ интерес, позволява на държавите членки да преценяват дали с оглед на общия икономически интерес следва да наложат на осъществяващите дейност в сектора на газа предприятия задължения за обществена услуга, които се отнасят до цената за доставка на природен газ, с цел по-специално да гарантират сигурността на доставките и териториалното сближаване, при условие че, от една страна, са изпълнени всички предвидени в член 3, параграф 2 от посочената директива условия, и по-специално това за недискриминационния характер на тези задължения, и от друга страна, че въпросната мярка спазва принципа на пропорционалност.

В такива случаи член 3, параграф 2 от Директива 2009/73 по принцип допуска метод на определяне на цената, основан на разходите, при условие че прилагането му няма да доведе до това държавната намеса да превиши необходимото за постигане на преследваните с нея цели от общ икономически интерес“.