ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ

Брюксел, 23.11.2021

COM(2021) 714 final

ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И СЪВЕТА

Първи годишен доклад относно скрининга на преките чуждестранни инвестиции в Съюза

{SWD(2021) 334 final}

ВЪВЕДЕНИЕ

Настоящият доклад е първият годишен доклад на Европейската комисия относно прилагането на Регламента на ЕС за скрининг на преките чуждестранни инвестиции (ПЧИ) („Регламента за скрининг на ПЧИ“ или „регламента“).

Преди влизането в сила на Регламента за скрининг на ПЧИ на 11 октомври 2020 г. не съществуваше официално сътрудничество между държавите членки и Европейската комисия по тези въпроси в целия ЕС. Европейската комисия нямаше никаква роля в скрининга на ПЧИ в ЕС.

През последните години се наблюдава ясна промяна в профилите на инвеститорите и инвестиционните модели, а именно появяват се във все по-голяма степен инвеститори извън ОИСР, понякога действащи с държавна подкрепа или по държавни насоки, чиято мотивация за конкретна инвестиция невинаги е изключително търговска 1 . Регламентът за скрининга на ПЧИ и законодателството и механизмите за скрининг на отделните държави – членки на ЕС, поставят силен акцент върху защитата на сигурността или обществения ред и отразяват ясното осъзнаване на критичността на някои инвестиционни цели, напр. критичната инфраструктура и суровини, включително определени технологии, определени сектори, като сектора на здравеопазването, и рисковете, които могат да създадат инвестициите от страна на определени инвеститори.

Настоящият доклад осигурява прозрачност относно функционирането на скрининга на ПЧИ в ЕС и развитието на националните механизми за скрининг. Той допринася за отчетността на Съюза в област, в която, предвид засегнатите интереси в областта на сигурността, прозрачността по отношение на отделните сделки не е нито възможна, нито удачна.

Настоящият първи годишен доклад, основан на докладите на 27-те държави членки и други източници, потвърждава ясната добавена стойност на регламента и механизма за сътрудничество.

Докладът се състои от четири глави:

·глава 1 относно цифрите и тенденциите за ПЧИ в ЕС;

·глава 2 относно законодателните промени в държавите членки;

·глава 3 относно скрининговите дейности на държавите членки;

·глава 4 относно функционирането на сътрудничеството в ЕС в областта на скрининга на ПЧИ.

Настоящият годишен доклад се приема едновременно с годишния доклад относно контрола върху износа на изделия с двойна употреба. Както скринингът на ПЧИ, така и контролът върху износа са важни инструменти за стратегически контрол на търговията и инвестициите, за да се гарантира сигурността в Европейския съюз.

ГЛАВА 1 – ПРЕКИ ЧУЖДЕСТРАННИ ИНВЕСТИЦИИ В ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ – ТЕНДЕНЦИИ И ЦИФРИ 2  

Специфичните характеристики на 2020 г. и тяхното въздействие върху ПЧИ, включително за Европейския съюз, се разбират най-добре, когато са поставени в контекста на по-дълъг период 3 . Това дава възможност за сравнение с обстановката и събитията преди пандемията от COVID-19, както и позволява да се отчетат признаците за известно възобновяване на икономическата активност в световен мащаб през първото тримесечие на 2021 г., включително операциите с ПЧИ.

През 2020 г., както е показано на фигура 1 по-долу, глобалните потоци на ПЧИ са спаднали рязко до 885 млрд. евро, което означава с 35 % по-малко, отколкото през 2019 г., което вече е значително по-ниско от равнището от 2018 г. 4 В ЕС пандемията от COVID-19 имаше дори по-тежки последици в сравнение със средната стойност в световен мащаб, като притокът на преки чуждестранни инвестиции спадна със 71 % на 98 млрд. евро през 2020 г. в сравнение с отчетените 335 млрд. евро през 2019 г. През 2020 г. входящите ПЧИ представляваха едва 0,7 % от БВП на ЕС-27, което е рязък спад в сравнение със стойностите от 3,6 % през 2018 г. 5

Фигура 1: Потоци на ПЧИ в световен мащаб и в ЕС

Източник: Данни на ОИСР, извлечени на 20 май 2021 г.

Развитията могат да се определят като „неравномерни“. Отрицателното въздействие върху дейността на ПЧИ беше неравномерно в зависимост от произхода на чуждестранния инвеститор, приемащата държава – членка на ЕС, и разглежданите сектори (вж. фигури 2 и 3 и таблица 1 по-долу, които представят детайли за сделките по сливания и придобивания в ЕС 6 ). През 2020 г. бяха обявени 34 % по-малко чуждестранни 7 сделки по сливания и придобивания в сравнение с 2019 г. ‑В областта на сключването на сделки се наблюдаваше бавно възстановяване до края на 2020 г. и през първото тримесечие на 2021 г. (+ 4,5 % спрямо първото тримесечие на 2020 г.), но стойностите останаха с 30 % под равнището от 2019 г. (фигура 2).

Фигура 2: Общи тенденции при чуждестранните сделки по СиП към ЕС от януари 2019 г. до март 2021 г.

Източник: Изчисления на JRC въз основа на данните на Bureau van Dijk, извлечени на 6 май 2021 г. Тенденцията се отнася до тримесечна плъзгаща се средна стойност. Чуждестранните сделки по СиП представляват сделки, при които инвеститорът е собственост на субект извън ЕС.

Всички държави – членки на ЕС, отбелязаха спад в броя на операциите по СиП (фигура 3), като Франция и Швеция бяха особено засегнати. В Германия, която бе с по-ограничен спад в броя на операциите по СиП, намаляха инвестициите от Китай и САЩ, докато в Испания и Нидерландия сделките с държави от ЕАСТ и от Корея и Япония загубиха позиции през 2020 г. в сравнение с 2019 г.

Фигура 3: Брой на чуждестранните сделки по СиП по целева държава от ЕС: дял от общия брой през 2020 г. и процентно изменение спрямо 2019 г.

Източник: Изчисления на JRC въз основа на данните на Bureau van Dijk, извлечени на 6 май 2021 г.

Голям дял от чуждестранните инвестиции в Европа през 2020 г. произхождат от САЩ (САЩ) и Канада, а именно почти 35 % от операциите по СиП в ЕС, следвани от Обединеното кралство с 30,5 % 8 . Следват държавите от ЕАСТ с 12,1 % (със 7,5 % от Швейцария). Китай, с 2,5 % (спад спрямо 4 % през 2019 г.), е четвъртият чуждестранен инвеститор в ЕС през 2020 г. (таблица 1) 9 .

Таблица 1 Чуждестранни сделки по СиП през 2020 г. по националност на крайния собственик на инвеститора. Процентно изменение през 2020 г. в сравнение с 2019 г. и дял от общата стойност през 2020 г.

Източник: Изчисления на JRC въз основа на данните на Bureau van Dijk, извлечени на 6 май 2021 г. 10

Въпреки че представляват относително малък дял от сделките, китайските изходящи инвестиции в Европа показват най-рязък спад от ноември 2019 г., т.е. два месеца преди ограничителните мерки в Ухан (Китай) в края на януари 2020 г., независимо от ранното отваряне на китайската икономика в средата на 2020 г.

Забелязва се, че икономическите сектори в Европа не са били засегнати в еднаква степен от COVID-19 (фигура 4). В някои сектори, като например медицинските доставки, фармацевтичната промишленост и електронната търговия, се наблюдава безпрецедентен ръст в броя на сделките, докато други, като туризма, отдиха, въздухоплаването и морския транспорт, бяха засегнати неблагоприятно. Най-тежко засегнатият сектор беше този на настаняването, като броят на чуждестранните сделки спадна с над 70 %.

Фигура 4: Чуждестранни сделки по СиП по целеви сектор в ЕС, от първото тримесечие на 2019 г. до първото тримесечие на 2021 г.

Източник: Изчисления на JRC въз основа на данните на Bureau van Dijk, извлечени на 6 май 2021 г.

През 2020 г. секторът на производството, който представлява една четвърт от всички чуждестранни операции по СиП, отбеляза спад от 40 % в сравнение с 2019 г. и перспективите за него останаха неблагоприятни през първото тримесечие на 2021 г. със закръглен резултат на годишна база от -1,3 %.

Секторът на информационните и комуникационните технологии (ИКТ) е секторът, най-слабо засегнат от пандемията и други предизвикателства, като е отбелязал скромен спад от 12 % през 2020 г. в сравнение с 2019 г. През 2020 г. ИКТ представляваха 35 % от всички сделки по СиП в ЕС, надхвърляйки за първи път броя на сделките в сектора на производството. ИКТ също така стимулират възстановяването през първото тримесечие на 2021 г. с увеличение на операциите по СиП от 53 % на годишна база, с което броят на сделките в този сектор достига равнището си отпреди COVID-19.

Допълнителна информация

Допълнителна информация относно горепосочените стойности, въздействието и възстановяване по държави членки и сектори, инвестициите на зелено, произхода на чуждестранните инвеститори в ЕС и чуждестранното държавно участие в чуждестранните инвеститори в ЕС са предоставени в придружаващия работен документ на службите на Комисията, раздел 2.

11 ГЛАВА 2 – ЗАКОНОДАТЕЛНИ ПРОМЕНИ В ДЪРЖАВИТЕ ЧЛЕНКИ ОТ 2019 г. НАСАМ 

Досегашното развитие

Приемането на Регламента на ЕС за скрининг на ПЧИ на 19 март 2019 г. и пълното му прилагане от 11 октомври 2020 г. поставиха началото на нова ера.

При внасянето на предложението на Европейската комисия през 2017 г. броят на държавите членки с национален механизъм за скрининг на ПЧИ, независимо дали със секторен или с по-широк обхват, е 11. 12   Към 1 юли 2021 г. цифрата е 18 (вж. картата по-долу). В допълнение към увеличаването на броя на държавите членки с механизъм за скрининг се наблюдава и адаптиране и разширяване на обхвата на съществуващите механизми, като механизмите за скрининг на държавите членки все по-често отразяват, понякога дословно, ключови елементи от регламента. 13  

Регламентът на ЕС за скрининг на ПЧИ и механизмите за скрининг на ПЧИ на държавите – членки на ЕС

Въпреки че регламентът умишлено не определя подробно формата и съдържанието на механизмите за скрининг на ПЧИ на държавите – членки на ЕС, в него се определят някои ключови елементи, които да бъдат отразени във всеки национален механизъм за скрининг на ПЧИ.

По-специално в член 3 от Регламента за скрининг на ПЧИ се предвижда задължение за всяка държава – членка на ЕС, която разполага с механизъм за скрининг на ПЧИ, да гарантира, че този механизъм има определен срок; е прозрачен и недискриминационен; позволява да се вземат предвид коментарите на други държави членки и становището на Европейската комисия; позволява на съответните страни да подадат жалба срещу неблагоприятно решение на орган за скрининг на ПЧИ; и поддържа мерки за предотвратяване на заобикалянето на механизмите за скрининг на ПЧИ и свързаните с тях решения.

Най-скорошният призив на Европейската комисия към всички държави членки за въвеждане на национален механизъм за скрининг бе отправен в нейното Съобщение относно прегледа на търговската политика 14 :

В областта на сигурността съгласно Регламента за скрининг на преки чуждестранни инвестиции (ПЧИ) Комисията повтаря призива си към всички държави членки да създадат и наложат пълноценен механизъм за скрининг на ПЧИ, за да намерят решение за случаи, при които придобиването на дадена стопанска дейност, инфраструктура или технология или контролът върху тях биха създали риск за сигурността или обществения ред в ЕС. Комисията ще продължи да прилага механизма за сътрудничество с органите на държавите членки за защита на сигурността и обществения ред от рискови преки чуждестранни инвестиции и ще обмисли подобряване на механизма за сътрудничество, установен с Регламента за скрининг на ПЧИ.

Европейската комисия продължава да очаква от всички 27 държави – членки на ЕС, да въведат национални механизми за скрининг на ПЧИ. Националният механизъм за скрининг във всичките 27 държави членки служи за защита на всички отделни държави членки срещу потенциално рискови чуждестранни инвестиции от трети държави. Той също така ще осигури необходимите връзки за механизма за сътрудничество съгласно Регламента за скрининг на ПЧИ, като гарантира, че всички 27 държави членки и Комисията извършват преглед на съответните ПЧИ, като се има предвид колективната сигурност на държавите членки и на Съюза, както и сигурността на единния пазар и много високото равнище на икономическа интеграция, което той позволява.

В допълнение към съответните си национални механизми за скрининг от по-общ характер пет държави членки приеха и временни мерки по отношение на ПЧИ, свързани с уязвимостта, породена от COVID-19, и понижените цени на активите в ЕС, а именно Франция, Италия, Унгария, Полша и Словения 15 .

Развитие в механизмите за скрининг на ПЧИ в държавите – членки на ЕС

През отчетния период 24 от 27-те държави – членки на ЕС:

·са приели нов национален механизъм за скрининг на ПЧИ;

·са изменили съществуващ механизъм;

·или са започнали консултативен или законодателен процес, който се очаква да доведе до приемането на нов механизъм или до изменения на съществуващ механизъм.

В член 3, параграф 7 от Регламента за скрининг на ПЧИ се предвижда задължение за държавите членки да уведомяват Европейската комисия за своите механизми за скрининг и всички изменения в тях. В член 3, параграф 8 се предвижда задължение за Европейската комисия да публикува списък на механизмите за скрининг на държавите членки и при необходимост да актуализира списъка 16 . Въпреки редица важни сходства между националните механизми за скрининг, те също така показват значителни различия по отношение на това какво представлява официалният скрининг на инвестициите, приложимите срокове, обхвата, изискванията за уведомяване и други елементи. Както е обяснено по-подробно по-долу (глава 4.3), Комисията започва проучване, за да разгледа тези различия между съответните законодателства на държавите членки и техните последици за политиката във връзка с ефективността и ефикасността на механизма на ЕС за сътрудничество. Работният документ на службите на Комисията, придружаващ настоящия доклад, съдържа кратко описание на всички законодателни промени в държавите членки по отношение на приложимото национално законодателство.

ГЛАВА 3 – ДЕЙНОСТИ ПО СКРИЙНИНГ, ИЗВЪРШВАНИ ОТ ДЪРЖАВИТЕ ЧЛЕНКИ ПРЕЗ 2020 Г. 17

Въпреки че с Регламента за скрининг на ПЧИ се установява механизъм за сътрудничество за скрининг на ПЧИ между Комисията и държавите – членки на ЕС, решението за това кои инвестиции да бъдат проверени, одобрени, поставени под условие или блокирани се взема от държавите членки, извършващи скрининг, съгласно съответните им правила и механизъм за скрининг. Затова настоящата глава се основава на данните, предоставени от държавите членки по случаи, проверени съгласно тяхното собствено законодателство и механизми за скрининг през цялата 2020 година, и обобщава тези данни 18 . За 2020 г. при докладването до Комисията съгласно член 5 от Регламента държавите членки са докладвали, че са прегледали 1793 инвестиционни досиета, за които са постъпили молби за одобрение. Тези досиета се отнасят до ПЧИ в седем от докладващите държави членки.

От тези инвестиционни досиета около 80 % не са били подложени на официална проверка поради очевидна липса на въздействие върху сигурността или обществения ред или защото попадат извън обхвата на националния механизъм за скрининг (т.е. недопустими) (вж. фигура 5).

Останалите случаи (20 %) са били подложени на официална проверка в докладващите държави членки. На фигура 6 е представена разбивка на резултата от оценката на официално проверените случаи 19 .

Фигура 6

На фигура 6 е показано, че 91 % от официално проверените досиета са били одобрени, като по-голямата част от тях са били одобрени без условия (79 %), а някои с условия (12 %). Много малка част (2 %) е била забранена, а 7 % са били оттеглени от страните по неизвестни причини, поради което не е било необходимо решение от страна на националните органи.

Като цяло тези цифри ясно показват, че за 2020 г.:

• държавите членки са прилагали съответните си национални закони за скрининг на ПЧИ, предназначени за преодоляване на потенциалните рискове за сигурността и обществения ред;

• много голям дял от досиетата са били одобрени бързо (80 %);

• от останалите 20 % от случаите, които са били официално проверени, отново много голям дял са били одобрени без условия (79 %) и малък дял (12 %) са били одобрени при определени условия;

• забраните остават малко изключение (2 %) сред официално проверените досиета;

• държавите членки, извършващи скрининг на чуждестранните инвестиции, и Европейският съюз като цяло остават много отворени за ПЧИ, като се намесват само в много малка част от случаите, за да предотвратят сделки, които биха могли да засегнат сигурността или обществения ред.

ГЛАВА 4 – СЪТРУДНИЧЕСТВО НА РАВНИЩЕ ЕС В ОБЛАСТТА НА СКРИНИНГА НА ПЧИ 20

1.Уведомления и други действия, предприети съгласно Регламента за скрининг на ПЧИ

От 11 октомври 2020 г. до 30 юни 2021 г. 11 държави членки са подали общо 265 уведомления съгласно член 6 от Регламента за скрининг на ПЧИ. За повече от 90 % от тези случаи уведомленията са подадени от пет държави членки, а именно Австрия, Франция, Германия, Италия и Испания. Както е видно от подробностите, изложени по-долу, сделките, за които е изпратено уведомление, се различават значително по отношение на сектора на инвестиционната цел, произхода на крайния инвеститор и стойността на сделката.

Регламентът предвижда, че оценката на операциите с ПЧИ се извършва на два възможни етапа. Всички сделки, за които е постъпило уведомление, се оценяват в рамките на етап 1, като само ограничен брой сделки преминават към етап 2. 21 Етап 2 предполага по-подробна оценка на случаите, които биха могли евентуално да засегнат сигурността или обществения ред в повече от една държава членка или да създадат рискове за проекти или програми от интерес за Съюза.

Трите сектора с най-голям брой сделки са производството, ИКТ и търговията на едро и дребно 22 . 

Що се отнася до стойността на трансакциите, по-голямата част от сделките са със стойност в диапазона от 10–100 млн. евро, като сделките в сектора на ИКТ са с най-висока стойност, а сделките в сектора на „Други дейности по предоставяне на услуги“ представляват най-ниския диапазон на стойността 23 .

Сделките, за които е изпратено уведомление, показват широк диапазон по отношение на стойността, като най-ниската стойност на сделка е 1200 евро, а най-високата – приблизително 34 милиарда евро.

Фигура 7

От общо 265 случая, за които е постъпило уведомление, 80 % от случаите (212) са приключени от Комисията на етап 1, а останалите 14 % (36) са преминали към етап 2, като от уведомяващата държава членка е поискана допълнителна информация. 6 % от случаите все още не са приключени към крайната дата 24 . 

Допълнителната информация, поискана от Комисията при откриването на етап 2, варира значително в зависимост от конкретната операция и от подробностите и качеството на информацията в подкрепа на уведомлението 25 .

Поисканата информация обикновено включва един или повече от следните елементи: данни за продуктите и/или услугите на целевото дружество; евентуална класификация на някой от включените продукти като изделия с двойна употреба; клиенти, конкуренти и пазарни дялове; портфейла с интелектуалната собственост и научноизследователската и развойната дейност на целевото дружество; и допълнителни определящи характеристики на инвеститора. Тази информация се изисква с цел по-добра оценка на критичността на целта или на потенциалните заплахи, породени от инвеститора.

Основните сектори, разглеждани на етап 2, са дейностите в областта на производството, ИКТ и финансовите услуги. Производството и ИКТ представляват 67 % от всички случаи на етап 2.

Шест държави членки са отчели общо 36 случая на етап 2. За всички случаи от етап 2 средната продължителност на периода от датата, на която Комисията си е запазила правото да издаде становище, до датата, на която е получила допълнителната информация, поискана от уведомяващата държава членка, е 31 календарни дни, с диапазон от 2 до 101 календарни дни.

Що се отнася до произхода на крайния инвеститор, в 265-те случая, за които е постъпило уведомление, петте основни държави на произход са САЩ, Обединеното кралство, Китай, Канада и Обединените арабски емирства.

29 % от общо 265-те случая, за които е постъпило уведомление, представляват сделки с ПЧИ в множество юрисдикции, тъй като се отнасят до няколко държави членки 26 . Основните сектори, за които са направени такива уведомления, са производството, ИКТ и търговията на едро и дребно.

В допълнение към 265-те случая, за които е постъпило уведомление съгласно член 6 от регламента, Комисията също така използва член 7 от регламента.

Що се отнася до издаването на становища на Комисията съгласно членове 6, 7 или 8 от регламента, такива становища остават поверителни съгласно член 10 от регламента.

Становища са издадени във връзка с по-малко от 3 % от всички случаи, за които са направени уведомения, и се издават само ако това се изисква от обстоятелствата по случая, по-специално рисковия профил на инвеститора и критичността на инвестиционната цел. Всички издадени препоръчителни мерки за намаляване на риска трябва да са пропорционални и специфични за установените рискове и критичност.

Становищата на Комисията могат също така да се състоят в споделяне на съответната информация с държавата членка, извършваща скрининга, и да предлагат потенциални смекчаващи мерки за справяне с установените рискове.

В крайна сметка държавата членка, извършваща скрининга, трябва да вземе решение относно проверяваната сделка, включително в светлината на представено от Комисията становище.

Горепосочените данни позволяват да се направят редица предварителни заключения.

На първо място, механизмът за сътрудничество функционира добре, като държавите членки подават уведомления съгласно регламента. От получените 265 уведомления по-голямата част (80 %) са приключени на етап 1, т.е. много бързо, като само 14 % от случаите са преминали към етап 2, а много по-малък брой случаи са довели до становище на Комисията.

Второ, докато повечето случаи се оценяват бързо на етап 1 – в рамките на предписаните 15 календарни дни, продължителността на случаите, навлизащи в етап 2, показва значителни различия предвид времето, необходимо на държавите членки да отговорят на искане на Комисията за допълнителна информация, често в зависимост от инвеститора, за когото се отнася исканата информация.

Трето, разглежданите основни сектори (производството, ИКТ, търговията на едро и дребно) и произходът на крайния инвеститор (САЩ, Обединеното кралство, Китай, Канада и Обединените арабски емирства) в случаите, за които е направено уведомление съгласно регламента, до голяма степен отразяват констатациите в глава 1 и раздел 2 от придружаващия работен документ на службите на Комисията относно основните сектори и произхода на крайния инвеститор.

Четвърто, значителен брой случаи, за които държавите членки са уведомили, се отнасят до един или повече от факторите, изброени в член 4 от регламента, включително, но не само, критична инфраструктура, технологии и изделия с двойна употреба и достъп до чувствителна информация, както и възможна държавна собственост, контрол или влияние върху чуждестранния инвеститор. Случаите, за които е постъпило уведомление, включват и редица инвестиции, свързани със здравеопазването, т.е. инвестиции в сектор, който заслужава внимателно разглеждане с оглед на настоящата пандемия.

2.Забележки на държавите – членки на ЕС, относно добавената стойност и функционирането на Регламента за скрининг на ПЧИ

По отношение на първия годишен доклад държавите членки бяха приканени да представят становищата си по три теми: а) добавената стойност на Регламента за скрининг на ПЧИ и механизма за сътрудничество, б) всички възникнали значителни процедурни проблеми и в) възможните начини за справяне с такива проблеми. Цитатите, посочени по-долу, са от редица държави членки, някои от които имат национален механизъм за скрининг, а други – не.

Добавена стойност на Регламента за скрининг на ПЧИ и механизма за сътрудничество

Всички държави членки единодушно посочиха регламента и механизма за сътрудничество като много ценни инструменти за цялостен преглед на ПЧИ в ЕС, включително конкретните инвестиционни цели и профилите на инвеститорите.

По-конкретно няколко държави членки посочиха възможността за задаване на въпроси и за изпращане на коментари до държава членка, извършваща скрининг, като положителна характеристика на регламента. Няколко държави членки изтъкнаха също ползите от формалното и неформалното сътрудничество, включително експертната група, съставена от съответните служители на държавите членки и Комисията и създадена съгласно регламента, която дава възможност за обмен на мнения и най-добри практики между държавите членки.

Както бе отбелязано от няколко държави членки, регламентът и механизмът за сътрудничество осигуряват ценен образователен опит, включително по отношение на подходите и инструментите, използвани от други държави членки за особено важни сектори. Това е пряко приложимо и е от съществено значение за няколко държави членки при изготвянето или актуализирането на собственото им законодателство за скрининг, включително секторния фокус на това законодателство.

Една държава членка подчерта, че уведомленията съгласно Регламента за скрининг на ПЧИ могат да предоставят известна „осведоменост“ за сделките, за които може да не са направени уведомления съгласно даден национален механизъм, макар да е трябвало да бъдат направени, или които могат да предизвикат „служебни“ действия от страна на органа за скрининг. Друга държава членка отбеляза, че обменът на информация позволява на държавите членки да откриват потенциални рискове от сделки с ПЧИ на по-ранен етап, докато трета държава членка отбеляза, че за по-големи или по-широкообхватни операции с последици в няколко държави членки механизмът за сътрудничество „подкрепя окончателния процес на вземане на решения и по-добрата обща и координирана реакция“.

Съществени процедурни проблеми

Един по-общ проблем, повдигнат от редица държави членки, е въздействието на подновеното внимание към скрининга на ПЧИ върху равнището на персонала. Няколко от тях посочиха ресурсни ограничения, особено за по-малките държави членки и органи за скрининг, като се има предвид и сложните сделки с множество юрисдикции, за които е подадено уведомление съгласно Регламента за скрининг на ПЧИ, както и много кратките срокове, определени в него. Други държави членки изтъкнаха впечатленията си за непоследователност по отношение на уведомленията съгласно Регламента за скрининг на ПЧИ, посочвайки, че се съобщава за твърде много сделки с ПЧИ, включително сделки с ПЧИ, които нямат отношение към други държави – членки на ЕС, или въздействие върху тях, като по този начин излишно се ангажират ресурси.

Друг въпрос, повдигнат от няколко държави членки, се отнася до сроковете. Някои от тях отбелязаха, че сроковете, установени съгласно Регламента за скрининг на ПЧИ, са твърде кратки, включително за да се направи правилна оценка на сложните операции с ПЧИ и да се задават въпроси или да се правят коментари. Една държава членка отбеляза, че различаващите срокове, предвидени в националните механизми на държавите членки и в Регламента за скрининг на ПЧИ, създават допълнителни усложнения.

Въпреки че възможността държавите членки да предоставят коментари се счита за положителна, някои държави членки отбелязаха, че те просто биват информирани, че са предоставени коментари, без да им е предоставена информация относно съдържанието на тези коментари, както и че не е задължително уведомяващата държава членка, която получава коментарите, да обясни как получените коментари са били взети предвид в окончателното ѝ решение.

Една държава членка отбеляза, че някои искания за допълнителна информация са „свръхобременителни“ и че държавите членки и Европейската комисия следва винаги да имат предвид, че такива искания следва да бъдат надлежно обосновани, ограничени и пропорционални на целта на искането и да не бъдат ненужно обременяващи за държавата членка, от която се иска информацията.

Възможни начини за решаване на важни процедурни въпроси

Що се отнася до предложенията за справяне със значителни процедурни проблеми, по въпроса за числеността на персонала/човешките ресурси, предложенията включваха обсъждане – и възможни насоки – относно това в кои случаи се изисква уведомяване съгласно Регламента за скрининг на ПЧИ, за да се подобри фокусът и да се избегне претоварването на системата. Едно по-конкретно предложение е практиката, при която по-важните сделки с ПЧИ сред тези, за които са направени уведомления, да бъдат обозначавани по някакъв начин, за да се привлече вниманието на други държави членки. Предложенията включваха и изясняване на сроковете и месечни статистически прегледи, изготвени от Европейската комисия, включително коментари, предоставени от държавите членки съгласно регламента.

Една държава членка предложи допълнително изясняване или уточняване на някои ключови аспекти на Регламента за скрининг на ПЧИ, а именно началната дата за уведомяване, определението за чуждестранен инвеститор и преки чуждестранни инвестиции, както и обхвата на становищата или коментарите. Същата държава членка насърчи Европейската комисия да разгледа „по-широкия контекст“ (т.е. европейското въздействие на дадена сделка), независимо от потвърдения интерес на повече от една държава членка към сделката, и отбеляза също така, че Регламентът за скрининг на ПЧИ би имал по-голяма добавена стойност, ако могат да се създадат полезни взаимодействия между Регламента за скрининг на ПЧИ и други приложими настоящи или бъдещи инструменти.

И накрая, една държава членка предложи съвместни уведомления, когато дадена сделка с ПЧИ е била представена за одобрение в повече от една държава членка.

Реакции на Европейската комисия по отношение на становищата на държавите членки

Европейската комисия споделя мнението на държавите членки, че Регламентът за скрининг на ПЧИ и механизмът за сътрудничество предоставят уникален инструмент за мониторинг и оценка на ПЧИ в Европейския съюз с оглед на възможния риск, който тези ПЧИ могат да представляват за сигурността или обществения ред на повече от една държава членка, или за проекти или програми от интерес за Съюза.

Що се отнася до конкретните предизвикателства, посочени от държавите членки, и направените от тях предложения, Европейската комисия отбелязва, че:

-Комисията осъзнава ограничените ресурси и споделя опасенията във връзка с тях. Тя вече предприе редица конкретни стъпки за улесняване на работата, включително подходящи електронни средства. Обсъжданията в експертната група служат също така за разглеждане на въпросите, повдигнати от държавите членки при търсенето на общо разбиране по някои въпроси в рамките на възможното, без да се променя регламентът, включително допустимостта на сделките и изчисляването на сроковете съгласно регламента. Комисията вече е отпуснала допълнителни ресурси за своите служби за целите на извършването на скрининг на ПЧИ и държавите членки настоятелно се насърчават да направят същото. Това придобива все по-голяма важност, тъй като се очаква новите или изменени национални механизми за скрининг да влязат в сила през следващите месеци.

-Що се отнася до договарянето на възможни ограничения или критерии за филтриране, въз основа на които се правят уведомления за сделките съгласно регламента, това, което може да изглежда, че не е чувствителна сделка за една държава членка, би могло да бъде чувствителна сделка за друга държава членка, а също така някои държави членки са правно задължени съгласно съответното си национално законодателство да уведомяват за всички проверени сделки. Комисията припомня, че член 6, параграф 1 от регламента задължава държавите членки да уведомяват за „всяка пряка чуждестранна инвестиция на своя територия, която е подложена на скрининг“.

-За допълнително изясняване на понятия като преки чуждестранни инвестиции и чуждестранни инвеститори Комисията предостави актуализиран документ с често задавани въпроси, в който се предоставят допълнителни подробности относно понятията съгласно регламента. Комисията е готова да актуализира този документ при необходимост.

-Що се отнася до различните срокове – между законодателството на държавите членки и между регламента и законодателството на държавите членки – Комисията отбелязва, че регламентът не е хармонизирал сроковете и че националните механизми за скрининг на държавите членки съдържат значителни различия. Механизмът за сътрудничество, както и формалните и неформалните контакти, могат да спомогнат за свеждане до минимум на нежеланите последици от тези различия, но коригирането на официалните срокове съгласно регламента, които може да се считат за прекалено кратки, би наложило изменение на регламента.

-Относно допълнителното изясняване на взаимодействието между различните инструменти, например по-точното взаимодействие между регламента и други инструменти на политиката и регулаторните органи, като контрола върху сливанията и пруденциалния контрол, например по отношение на финансовите услуги, Комисията е съгласна, че това е въпрос, който може да бъде обсъден допълнително, наред с другото, в рамките на експертната група.

-И накрая, по въпроса за сделките с ПЧИ в множество юрисдикции, т.е. когато инвестиционната цел има присъствие в няколко държави – членки на ЕС (в резултат на дъщерни дружества в повече от една държава – членка на ЕС, или защото предоставя стоки или услуги в повече от една държава членка), тези операции вероятно ще доведат до множество проверки от различни държави членки и обмен на въпроси/коментари между тях. Такива случаи пораждат редица предизвикателства, включително различаващи се срокове съгласно различните национални законодателства, които могат да попречат на синхронизирането на уведомленията и оценката съгласно регламента. Понастоящем регламентът не разглежда изрично въпроса. Опитът обаче вече показа, че има възможност за по-тясна неформална координация между съответните държави членки и Комисията, както вече беше направено за редица сделки с ПЧИ, за които е постъпило уведомление. Въпреки това, като се има предвид значителният дял (29 %) от такива операции с ПЧИ в множество юрисдикции и свързаните с тях предизвикателства, Комисията счита, че това изисква внимателно разглеждане в бъдеще.

3.Стъпки, предприети след 11 октомври 2020 г., и по-нататъшни перспективи

Въпреки че Регламентът за скрининг на ПЧИ се прилага изцяло едва от 11 октомври 2020 г., въз основа на досегашния опит могат да бъдат направени някои предварителни заключения, а и вече са предприети някои стъпки в подкрепа на ефективността на регламента и механизма за сътрудничество.

По-конкретно, за да се улесни ефективното прилагане на регламента и да се гарантира по-висока степен на съответствие и изчерпателност на уведомленията, подадени от държавите членки съгласно член 6 от регламента, Комисията предостави актуализирани версии на формуляра за информацията от инвеститорите и документа за често задавани въпроси. Формулярът за информацията от инвеститорите, който е публикуван и от няколко органа за скрининг на държавите членки на техните уебсайтове, служи за предоставяне на по-подробна информация от страна на инвеститора относно сделка, за която е постъпило уведомление, включително елементите, изисквани съгласно член 9, параграф 2 от регламента. Това има двояка цел – да се даде възможност за по-подробна оценка на сделките, за които е постъпило уведомление, на етап 1, както и да се ограничи необходимостта от искания за допълнителна информация и оценки на етап 2 за някои сделки.

В по-общ план и както бе потвърдено от държавите членки, регламентът и механизмът за сътрудничество вече се оказаха ценен и ефикасен инструмент. Те са надеждни и не са докладвани случаи на изтичане на информация във връзка с уведомления, становища или други действия съгласно регламента. Подходящото третиране и защита на всяка информация, предоставена за целите на членове 6, 7 и 8 от регламента, е от жизненоважно значение, за да се гарантира необходимото доверие между всички участващи страни, т.е. страните по инвестиционна сделка, уведомяващата държава членка, останалите 26 държави членки и Комисията. Регламентът и механизмът за сътрудничество също се оказаха полезни и ефективни за първостепенната цел на политиката, а именно опазването на колективната ни сигурност и обществения ред, както и на проекти и програми от интерес за Съюза.

Въпреки това досегашният опит показва също, че има възможност за по-нататъшно подобрение, включително в областите, определени от държавите членки.

Както е посочено по-горе, Комисията започна всеобхватно проучване. Общата цел на проучването е да се гарантира, че механизмите за скрининг на ПЧИ на държавите членки, както и механизмът на ЕС за сътрудничество, са ефективни и ефикасни, и да се осигури тяхното взаимодействие 27 .

Своевременно Комисията ще обърне сериозно внимание на евентуалното издаване на насоки в полза на органите за скрининг на държавите членки и инвеститорите. Идеята за издаване на насоки се оказа ценна в други области на регулиране и прилагане, включително политиката в областта на конкуренцията. Комисията ще предвиди консултации с широката общественост по отношение на всички предложени насоки за скрининга на ПЧИ.

Постоянното нарастване на броя на държавите членки с национален механизъм за скрининг на ПЧИ, заедно с очакваното увеличение на ПЧИ в ЕС неизбежно ще доведат до увеличаване на броя на уведомленията съгласно регламента. Комисията внимателно ще обмисли начини за рационализиране на процедурите за използване на ресурсите на Комисията и на държавите членки по най-оптимален начин, включително като се постави ясен акцент върху операциите с ПЧИ, за които има по-голяма вероятност да представляват риск за сигурността или обществения ред на повече от една държава членка, или за проекти и програми от интерес за Съюза. Това ще включва разглеждане на въпроса как най-добре да се обработват сделките с ПЧИ в множество юрисдикции, предвид настоящия регламент, включително евентуално съгласуване на уведомленията от две или повече държави членки.

Що се отнася до всички бъдещи изменения на самия регламент, все още сме на ранен етап. В член 15 от регламента обаче се предвижда задължение за Комисията да „[на]прави оценка на функционирането и ефективността на настоящия регламент и [да представи] доклад на Европейския парламент и на Съвета“ до 12 октомври 2023 г. В него също така се предвижда възможността Комисията да препоръча изменения на този регламент, когато е необходимо. В светлината на натрупания допълнителен опит при прилагането на регламента Комисията ще бъде готова да направи предложения за изменения, ако и когато това е необходимо, както е посочено и в неотдавнашното съобщение относно търговската политика (февруари 2021 г.): „Комисията ще продължи да прилага механизма за сътрудничество с органите на държавите членки за защита на сигурността и обществения ред от рискови преки чуждестранни инвестиции и ще обмисли подобряване на механизма за сътрудничество, установен с Регламента за скрининг на ПЧИ.“

Това ясно показва намерението на Комисията да продължи да прилага Регламента за скрининг на ПЧИ с държавите членки и да обмисли укрепването на механизма за сътрудничество. В съобщението също така се подчертава основната цел на политиката на Регламента за скрининг на ПЧИ, а именно да се допринесе за опазването на колективната сигурност и обществения ред на всички 27 държави членки и на ЕС. Регламентът за скрининг на ПЧИ и механизмът за сътрудничество са важни инструменти за повишаване на устойчивостта на ЕС. Въпреки че ЕС остава отворен за ПЧИ, както ясно се вижда от данните в глава 3, от жизненоважно значение е всички държави членки активно и пряко да допринасят за постигането на тази споделена цел в областта на сигурността. Комисията очаква, че до следващия годишен доклад допълнителни държави членки ще са приели и укрепили своето национално законодателство за скрининг на ПЧИ и свързаните с него механизми за потенциално рискови чуждестранни инвестиции от държави извън ЕС и че е само въпрос на време, преди всички 27 държави членки да разполагат с такова законодателство и механизми.

(1)

     За тази цел вж. напр. „Приемане на чуждестранните преки инвестиции, като същевременно се защитават съществените интереси“, COM(2017) 494 final, 13 септември 2017 г.

(2)

   Настоящата глава обхваща периода от 1 януари 2019 г. до 31 март 2021 г.

(3)

     За потоците от преки чуждестранни инвестиции от данните по националните сметки (фигура 1) времевият период 2015–2020 г. позволява да се види въздействието на COVID-19 в рамките на вече низходяща тенденция в потоците. Останалата част от главата обхваща периода от януари 2019 г. до първото тримесечие на 2021 г. въз основа на броя на сделките.

(4)

     Глобалните потоци на ПЧИ съответстват на стойността на входящите ПЧИ, отчетена от ОИСР .

(5)

   Източник: ОИСР , данни , извлечени през май 2021 г.

(6)

   Термините сделки и операции се използват взаимозаменяемо, когато се отнасят до сливания и придобивания (наричани по-долу „СиП“).

(7)

  Терминът „чуждестранни“, когато е свързан със сделки по СиП или с проекти „на зелено“, се отнася до сделки, извършени в Европа от инвеститори извън ЕС. Инвеститорът се класифицира като инвеститор извън ЕС, когато мажоритарно е собственост на субект извън ЕС (лице или дружество). При липса на мажоритарна собственост местоположението на седалището определя националността на инвеститора.

(8)

   Данните за САЩ и Канада следват групирането на държавите, използвано в анализа, придружаващ Регламента за скрининг на ПЧИ (вж. SWD(2019) 108 final). През 2020 г. САЩ и Обединеното кралство бяха най-големите инвеститори с 30,5 % от всички инвестиции в ЕС от инвеститори извън ЕС (за САЩ спад в сравнение с 31 % през 2019 г.). През първото тримесечие на 2021 г. делът на САЩ достига 37,1 %.

(9)

     Данните от Китай включват Хонконг и Макао.

(10)

     Съкращения: ЕАСТ (Швейцария, Норвегия, Исландия, Лихтенщайн). Основните офшорни зони по брой сделки или проекти на „зелено“ са (по азбучен ред) Англо-нормандските острови в Обединеното кралство, Бермуда, Британските Вирджински острови, Каймановите острови и Мавриций. За списък на офшорните финансови центрове вж. напр. Работен документ на службите на Комисията – Последващи действия във връзка със съобщението на Комисията „Приемане на чуждестранните преки инвестиции, като същевременно се защитават съществените интереси“ – SWD(2019) 108 final – 13 март 2019 г. Развитите държави в Азия включват: Япония, Корея, Сингапур и Тайван; Държавите от Съвета за сътрудничество в Персийския залив включват: Обединени арабски емирства, Катар, Саудитска Арабия, Кувейт, Оман и Бахрейн. Други държави от Средния Изток включват Израел и Ливан.

(11)

     Настоящата глава обхваща периода от 1 януари 2019 г. до 31 юли 2021 г.

(12)

     Австрия, Дания, Финландия, Франция, Германия, Италия, Латвия, Литва, Полша, Португалия, Испания, без Обединеното кралство.

(13)

     За три показателни примера вж. наскоро приетия датски закон за скрининга и свързания с него Закон за механизма за скрининг на някои преки чуждестранни инвестиции и др. в Дания (Закон за скрининга на инвестициите), италианския закон и свързания с него механизъм, напр. укази на италианското правителство № 179 и № 180, както и литовския закон и свързания с него механизъм: Закон за защита на обекти от значение за гарантиране на националната сигурност, № IX-1132.

(14)

     Преглед на търговската политика – отворена, устойчива и решителна търговска политика, COM(2021) 66 final – 18 февруари 2021 г.

(15)

     На 25 март 2020 г., като част от мерките, предприети поради извънредната ситуация във връзка с COVID-19, Европейската комисия предостави насоки за държавите членки относно начините за използване на скрининга на ПЧИ във времена на криза, засягаща общественото здраве, и на икономическа уязвимост в ЕС. Съобщението на Комисията е достъпно на следния адрес: https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2020/march/tradoc_158676.pdf

(16)

     Актуализираният списък на механизмите за скрининг на държавите членки може да бъде намерен на уебсайта на Комисията на адрес: https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2019/june/tradoc_157946.pdf  

(17)

     Настоящата глава обхваща периода от 1 януари до 31 декември 2020 г.

(18)

     Четири държави членки не са докладвали случаи съгласно своето законодателство за скрининг, а една държава членка е докладвала общия брой на официално проверените случаи, но не и дезагрегирани данни поради национални правни ограничения.

(19)

     Забележка: от общия брой на официално проверените случаи (362 = 20 % от 1793) са извадени няколко случая, за да се получат данните, показани на фигура 6. Всъщност тези (извадени) случаи са докладвани от една държава членка, която поради национални правни ограничения не е посочила какъв е резултатът от тези случаи.

(20)

   Настоящата глава обхваща периода от 11 октомври 2020 г. до 30 юни 2021 г.

(21)

     За преглед и обяснение на двата етапа и приложимите срокове вж. раздел 1 от придружаващия работен документ на службите на Комисията.

(22)

     Категоризирани съответно под кодове C, J и G по NACE.

(23)

     Стойността, когато за нея са налични данни, се отнася до целевото дружество, което може да бъде установено в ЕС дъщерно дружество на по-голямо целево дружество.

(24)

     Към 1 юли 2021 г. от общо 265 случая, за които е постъпило уведомление, 17 все още не са приключили.

(25)

     Формулярът за информацията от инвеститорите за целите на уведомяването съгласно член 6 от регламента и актуализираният документ за често задавани въпроси служат за осигуряване на известна степен на хомогенност и минимално ниво на информация за инвеститора и инвестиционната цел, предвидена в уведомленията съгласно регламента. И двата документа са достъпни на адрес: http://trade.ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm?id=2006

(26)

     „Сделки с ПЧИ в множество юрисдикции“ в този контекст се отнася до сделки с ПЧИ, при които инвестиционната цел е корпоративна група с присъствие в повече от една държава членка (и евентуално в трети държави) било чрез дъщерни дружества в повече от една държава членка, или чрез предоставяне от целевото дружество на стоки или услуги в повече от една държава членка. В зависимост от обстоятелствата, както и особеностите на механизма за скрининг на съответните държави членки, за такива сделки се подават уведомления от повече от една държава членка, макар и рядко по координиран и синхронизиран начин.

(27)

     Конкретните цели на проучването са i) да се представи преглед на съществуващото законодателство на държавите членки, които понастоящем имат механизъм за скрининг; ii) да се направи преглед на начина, по който националните законодателства и Регламентът за скрининг на ПЧИ регулират взаимодействието между националните органи и Европейската комисия в рамките на механизма за сътрудничество, създаден с Регламента за скрининг на ПЧИ; iii) да се идентифицират всички значителни проблеми в настоящата система на националното законодателство и Регламента за скрининг на ПЧИ, които могат да доведат до по-малко ефективни и/или по-малко ефикасни резултати в контекста на целите на политиката на Регламента за скрининг на ПЧИ, и iv) да се отчете необходимостта административната тежест за инвеститорите и другите заинтересовани страни да бъде пропорционална на целите на политиката и на съответните опасения, свързани със сигурността или обществения ред.