ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
Брюксел, 24.9.2018
COM(2018) 656 final
ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ, СЪВЕТА, ЕВРОПЕЙСКИЯ ИКОНОМИЧЕСКИ И СОЦИАЛЕН КОМИТЕТ И КОМИТЕТА НА РЕГИОНИТЕ
за прилагането на законодателството на ЕС относно отпадъците, включително за доклада за ранно предупреждение за държавите членки, които са изложени на риск да не постигнат целта за 2020 г. по отношение на целта за подготовката за повторно използване/рециклиране на битовите отпадъци
{SWD(2018) 413 final}
{SWD(2018) 414 final}
{SWD(2018) 415 final}
{SWD(2018) 416 final}
{SWD(2018) 417 final}
{SWD(2018) 418 final}
{SWD(2018) 419 final}
{SWD(2018) 420 final}
{SWD(2018) 421 final}
{SWD(2018) 422 final}
{SWD(2018) 423 final}
{SWD(2018) 424 final}
{SWD(2018) 425 final}
{SWD(2018) 426 final}
1.Въведение
Доброто управление на отпадъците е градивен елемент на кръговата икономика и допринася за предотвратяване на отрицателното въздействие на отпадъците върху околната среда и здравето. Правилното прилагане на законодателството на ЕС за отпадъците ще ускори прехода към кръгова икономика. Местните участници имат решаваща роля при управлението на отпадъците и е необходимо включването им в разработването и изпълнението на политиките, а така също и подкрепа за дейностите им, за да се гарантира постигането на съответствие със законодателството на ЕС.
С настоящия доклад се прави преглед на изпълнението от държавите членки на ключови елементи от това законодателство, установяват се предизвикателствата, възпрепятстващи пълното съответствие, и се предлагат препоръки за начините, по които да се подобри управлението на някои потоци отпадъци.
Докладът се основава на информацията, предоставена в рамките на националните доклади за прилагането в периода 2013 — 2015 г. на:
-Директива 2008/98/ЕО относно отпадъците (Рамкова директива относно отпадъците),
-Директива 2002/96/ЕО и Директива 2012/19/ЕС относно отпадъци от електрическо и електронно оборудване (Директива относно ОЕЕО),
-Директива 94/62/ЕО относно опаковките и отпадъците от опаковки (Директива относно опаковките),
-Директива 1999/31/ЕО относно депонирането на отпадъци (Директива относно депонирането) и
-Директива 86/278/ЕИО за опазване на околната среда, и по-специално на почвата, при използване на утайки от отпадъчни води в земеделието (Директива относно утайките от отпадъчни води).
Тази информация се допълва от неотдавнашни задълбочени проучвания на редица потоци отпадъци, и по-специално на битовите отпадъци (проучването във връзка с ранното предупреждение), отпадъците от строителство и разрушаване, опасните отпадъци и отпадъците от електрическо и електронно оборудване.
2.Битови отпадъци — доклад за ранно предупреждение
През 2016 г. европейците са генерирали средно 480 kg битови отпадъци на човек, 46 % от които са били рециклирани или компостирани, а 25 % депонирани. Битовите отпадъци представляват едва около 10 % от общото количество генерирани в ЕС отпадъци, но са един от най-сложните за управление потоци поради разнообразния им състав, големия брой генериращи източници и разпокъсаността на отговорностите.
Правните задължения за управлението на битовите отпадъци (отпадъци от домакинствата и др. под.) са установени в Рамковата директива относно отпадъците. Те включват цел 50 % от битовите отпадъци да бъдат подготвяни за повторна употреба/рециклирани, която трябва да бъде постигната до 2020 г. Наскоро Директивата беше преразгледана и бяха включени нови и по-амбициозни цели: 55 % до 2025 г., 60 % до 2030 г. и 65 % до 2035 г.. С преразгледаната директива се въвежда и система от доклади за ранно предупреждение с цел оценка на напредъка на държавите членки по тези цели три години преди съответните крайни срокове.
В очакване на тази серия от мерки и в помощ на държавите членки, за да изпълнят те целта за 2020 г., Комисията вече проведе своето първо проучване във връзка с ранното предупреждение. Въз основа на задълбочен преглед на ефективността на рециклирането и на политиките на държавите членки относно отпадъците беше установено, че 14 държави членки са изложени на риск да не постигнат целта от 50 % до 2020 г.. Това са: България, Гърция, Естония, Испания, Кипър, Латвия, Малта, Полша, Португалия, Румъния, Словакия, Унгария, Финландия и Хърватия.
Проведеното във връзка с тази серия от мерки моделиране чрез сценарии потвърди констатацията и насочи към заключението, че ако не бъдат предприети допълнителни мерки на политиката, някои от въпросните държави членки вероятно няма да постигнат целта дори от 50 % до 2025 г.
В зависимост от конкретните проблеми и нужди на всяка държава членка и от отдалечеността от целта за 2020 г. бяха установени специфични за всяка държава действия за преодоляване на пропуските чрез процес, в който тясно участваха националните органи. Оценката във връзка с ранното предупреждение, съдържаща се в настоящия доклад, се опира също така и на предишни дейности за насърчаване на съответствието, които Комисията проведе в сътрудничество с държавите членки. Ако националните и местните органи приложат без отлагане тези действия, това ще позволи значително намаляване на риска от неизпълнение на целите. Тези действия са отразени в работните документи на службите на Комисията, придружаващи настоящия доклад. Освен това може да бъдат установени и редица важни общи приоритети.
|
Каре 1: Управление на битовите отпадъци
§Разпределяне на националните цели за рециклиране надолу по веригата до нивото на общините с отговорност за системите за събиране на отпадъци и предвиждане на последствия за общините, които не изпълняват целите
§Въвеждане на мерки (вкл. данъци) с цел поетапно прекратяване на депонирането и на други форми на третиране на остатъчни отпадъци (напр. механично биологично третиране и изгаряне), за да се предложат икономически стимули в подкрепа на йерархията на отпадъците
§Разработване съвместно с местните и регионалните органи на насоки за общините под формата на минимален стандарт за услуга при разделното събиране; организиране на програми за техническа подкрепа и изграждане на капацитет в полза на общините на национално равнище
§Въвеждане на задължителни изисквания за сортиране на биологичните отпадъци и гарантиране, че планираната или съществуващата инфраструктура за третиране съответства на системите за събиране
§Насърчаване на сътрудничеството между общините по въпроси на планирането на инфраструктурата и/или предоставянето на услуги с цел гарантиране на ефикасност благодарение на мащаба, както и на споделяне на финансовата тежест
§Подобряване на схемите за разширена отговорност на производителя в съответствие най-малкото с общите минимални изисквания, определени в преразгледаната Рамкова директива относно отпадъците
§Въвеждане на мерки за насърчаване на домакинствата да сортират отпадъците, включително по-голяма честота на събирането на разделни потоци спрямо събирането на смесени отпадъци
§Подобряване на мониторинга и докладването, включително като се гарантира регистриране на данните на общинско равнище
§По-ефективно използване на средства от ЕС с цел разгръщането на инфраструктура за отпадъци, като се гарантира, че чрез съфинансиране се оказва подкрепа за ефективността на предотвратяването, повторната употреба и рециклирането
|
3.Отпадъци от строителство и разрушаване
В тегловно отношение отпадъците от строителство и разрушаване са най-големият поток в ЕС — те възлизат на над 800 милиона тона годишно, т.е. около 32 % от общото количество генерирани отпадъци.
Подобряването на ефективността на ресурсите при управлението на този поток е с голям потенциал. Потокът включва смесица от различни материали, включително инертни и неинертни неопасни и опасни отпадъци. Състои се основно от минерални отломки (тухли, плочки, бетон и др.), които са относително тежки и лесно се рециклират, но нямат голяма стойност. Съдържа също така и материали с положителна пазарна стойност (метали) или с потенциална стойност, ако се събира разделно на чисти фракции (например пластмаса).
В Рамковата директива относно отпадъците е определена цел до 2020 г. подготовката за повторна употреба, рециклиране и друго оползотворяване на материали да достигне до 70 % за този поток отпадъци. Постигнатите от държавите членки резултати варират значително, като над половината докладват, че още в периода 2013 — 2015 г. са изпълнили целта за 2020 г., а някои са постигнали оползотворяване дори и над 90 %. Все още обаче Гърция, Кипър, Словакия и Швеция са на равнище под 60 %. Налице е все още известна несигурност по отношение на стойностите, докладвани от някои държави членки.
В неотдавнашно проучване на начините, по които се управляват отпадъците от строителство и разрушаване в целия ЕС, бяха установени следните ключови действия.
|
Каре 2: Управление на отпадъците от строителство и разрушаване
§Насърчаване на предотвратяването на отпадъците посредством интелигентно проектиране, удължаване на живота на строителните съоръжения, повторна употреба и подобряване на планирането и на логистиката на строителните обекти
§Насърчаване на селективното разрушаване и на сортирането при източника
§Ползване на насоките на ЕС (одити преди разрушаването и протокол за управлението)
§Използване на икономически инструменти за отклоняване на този поток отпадъци от депата за отпадъци
§Ограничаване на дейностите по насипване до съответстващите на определението, включено в Рамковата директива относно отпадъците
§Насърчаване на използването на рециклирани продукти чрез сертификати за качество и/или критерии за край на отпадъка
§По-масово използване на екологосъобразни обществени поръчки с изисквания за рециклирано съдържание
§Подобряване на качеството на статистиката
|
4.Опасни отпадъци
Опасните отпадъци представляват сравнително малък поток (под 4 % от общото количество отпадъци), но правилното им управление е от решаващо значение за предотвратяване на сериозното им отрицателно въздействие върху околната среда и човешкото здраве.
Рамковата директива относно отпадъците съдържа изисквания относно задълженията за етикетиране, документиране, проследяване и контрол от производството до крайното местоназначение, както и забрана за смесване на опасните отпадъци с други отпадъци, вещества или материали.
Анализът на управлението на опасните отпадъци в рамките на ЕС, включително на ПХБ/ПХТ, показва, че съществуват сериозни пропуски при изпълнението на ключови правни задължения. Сред тях са неправилното планиране, несъответствия в данните и статистически пропуски в процеса между генерирането и третирането, както и погрешното класифициране на отпадъците. Проучването предлага подробни, специфични за всяка държава препоръки, които може да бъдат обобщени в един по-общ списък с приоритетни действия.
|
Каре 3: Управление на опасните отпадъци
§Подобряване на качеството на плановете за управление на отпадъците въз основа на надеждна и сравнима информация, така че опасните отпадъци да бъдат обхванати по-цялостно и да бъде включена информация за капацитета за третиране
§Възприемане на напълно завършени, надеждни и оперативно съвместими електронни системи за документиране и проследяване, интегрирани в националните статистически системи и данните на ЕС за превоз на отпадъците
§Отразяване на йерархията на отпадъците и на забраната за смесване в националното законодателство, в насоки за вариантите на третиране и в условията за издаване на разрешителни, като се гарантира тяхното прилагане
§Създаване, публикуване, разпространение и използване на ясни и хармонизирани насоки относно класифицирането на отпадъците и тяхното управление, включително относно йерархията на отпадъците; ползване на техническите насоки на Комисията относно класифицирането на отпадъците
§Създаване на всеобхватна система за необявени и координирани проверки; предприемане на действия спрямо неоправомощени оператори на всички равнища
§Определяне и цялостно прилагане на споделената отговорност на производителите на отпадъци и на други оператори по веригата във връзка с управлението на опасните отпадъци
§Продължаване на работата по премахването на ПХБ/ПХТ като съставки със затворено и отворено приложение
|
5.Отпадъци от електрическо и електронно оборудване (ОЕЕО)
Смята се, че през 2014 г. в ЕС са били генерирани около 10 милиона тона отпадъци от електрическо и електронно оборудване (0,4 % от всички произведени отпадъци). Очаква се до 2020 г. това количество да се покачи до над 12 милиона тона. Този поток отпадъци се състои от сложна смесица от материали и компоненти, включително различни субстанции, които при неправилно управление представляват висок риск за околната среда и човешкото здраве. Освен това производството на съвременната електроника налага употребата на оскъдни и ценни ресурси.
Целта на Директива 2012/19/ЕС е подобряването на събирането, третирането и рециклирането на ОЕЕО. В периода 2013 — 2015 г. количеството отпадъци от такова оборудване, събрани от частни домакинства в ЕС-28, е нараснало с 8 %. През 2014 г. от частните домакинства са били събрани средно по 6,21 kg отпадъци от оборудване на човек.През 2015 г. 23 държави членки са изпълнили целта за събиране на най-малко 4 kg домакински ОЕЕО на човек, като Швеция и Дания са събрали цели 12 kg, а Кипър, Латвия, Малта и Румъния не са постигнали целта, и то със значителна разлика.
От 2016 г. насам всяка държава членка е длъжна да изпълнява целта за събиране на 45 % от продаденото оборудване, а от 2019 г. целта ще бъде 65 % от продаденото оборудване или 85 % от годишно генерираните електронни отпадъци. Държавите членки ще може да избират един от тези два равностойни начина за измерване на целта.
Комисията предприе серия от мерки за насърчаване на съответствието на ОЕЕО, за да се установят основните пропуски при прилагането и да се споделят добри практики. В рамките на това проучване бяха отправени както препоръки, приложими за всички държави членки, така и специфични съвети за някои от тях.
|
Каре 4: Управление на отпадъците от електрическо и електронно оборудване
§Участие на всички съответни нива на управление (общинско, регионално, национално)
§Въвеждане на контрол (или усилване на контрола) на всички етапи от веригата на управление и организиране на проверки срещу незаконни или несъответстващи на правилата дейности
§Повишаване на качеството на данните, включително чрез проверки на качеството и укрепване на процедурите за проследяване с цел обхващане на всички отпадъци от оборудване
§Подобряване на схемите за разширена отговорност на производителя, най-малкото в съответствие с общите минимални изисквания в преразгледаната Рамкова директива относно отпадъците
§Подобряване на събирането чрез:
oразширяване на инфраструктурата за събиране;
oподобряване на осведомеността на потребителите;
oизясняване на прехвърлянето на собствеността над отпадъците от оборудване в рамките на веригата на управление;
oизискване всички стопански субекти, събиращи отпадъци, да участват в схема за съответствие
§Прилагане на изискванията за правилно третиране, определени в директивата; обмисляне на приемането на минимални стандарти за качество при третирането на ОЕЕО
§Въвеждане/разработване на механизми за обмен между производители и рециклиращи стопански субекти на важна за рециклирането и подготовката за повторна употреба информация във връзка с продуктите (напр. платформата I4R — „Информация за рециклиращите“)
§Изграждане на национално равнище на мрежа от регистрирани и оправомощени/сертифицирани оператори по въпросите на подготовката за повторна употреба
§Обмисляне на приемането на отделна цел за подготовката за повторна употреба на национално равнище
|
6.Отпадъци от опаковки
През 2015 г. общото количество отпадъци от опаковки, генерирани в ЕС, се е равнявало на около 85 милиона тона, което е около 3,4 % от всички генерирани отпадъци. През последните години се отчита бавно повишение.
В Директивата относно опаковките са определени конкретни цели за отпадъците от опаковки, които трябваше да бъдат изпълнени до края на 2008 г. (за някои държави членки сроковете бяха удължени, но всички те изтекоха през 2015 г.): глобални цели за оползотворяване и за рециклиране (съответно 60 % и 55 %) наред с цели за рециклиране на отделните материали (60 % за хартията и картона, 60 % за стъклото, 50 % за металите, 22,5 % за пластмасата и 15 % за дървесината).
От 2005 г. насам средният общ процент на рециклираните опаковки в ЕС трайно е нараствал (до 65,8 % през 2015 г.). Между 2013 г. и 2015 г. обаче генерираното количество отпадъци от опаковки се е повишило с 6 % в целия ЕС, което навежда на мисълта, че е необходима повече работа по предотвратяване на отпадъците. В проучването във връзка с ранното предупреждение също бяха изтъкнати несъответствия в данните за опаковките в редица държави членки, като бе посочено, че докладваните количества пуснати на пазара опаковки може да са занижени.
С преразгледаната Директива относно опаковките бяха въведени по-амбициозни глобални цели за рециклирането на опаковки (65 % през 2025 г. и 70 % през 2030 г.), както и по-високи цели за рециклирането на отделните материали (например 55 % през 2030 г. за пластмасата). Поради това ще са необходими повече усилия в целия ЕС за по-ефикасно организиране на схеми за разделно събиране, за да се включат повече подлежащи на рециклиране опаковки, включително чрез усъвършенствани схеми за разширена отговорност на производителя.
Повечето държави членки изпълняват текущите общи цели за рециклиране, въпреки че Унгария (от 2012 г.) и Малта (от 2013 г.) не успяват да ги постигнат, и то със значителна разлика. Редица държави членки не са постигнали една или повече цели за отделните материали: за хартията и картона (Малта), за дървесината (Хърватия, Малта, Кипър, Финландия), за металите (Хърватия, Малта) и за стъклото (Гърция, Малта, Кипър, Унгария, Португалия, Полша и Румъния). Комисията е влязла във връзка със съответните държави членки и е разработила целенасочени съвети чрез насърчаването на съответствието и други дейности за подобряване на резултатите.
7.Депониране на отпадъци
Депонирането на отпадъци е вариантът за третиране, който е най-малко за предпочитане. Въпреки че в ЕС като цяло депонираните количества битови отпадъци трайно са намалели (в периода 2013 — 2016 г. те са спаднали с 18 %), през 2016 г. средният дял на депонираните битови отпадъци в ЕС все още е 24 %. Продължават да съществуват големи разлики в рамките на ЕС: през 2016 г. 10 държави членки все още са депонирали над 50 % от битовите отпадъци, а 5 са докладвали стойности от над 70 %.
По силата на Директивата относно депонирането държавите членки бяха задължени да намалят депонирането на биоразградими битови отпадъци до най-много 75 % до 2006 г., 50 % до 2009 г. и 35 % до 2016 г. в сравнение с базовата 1995 г.. С преразгледаната Директива от държавите членки се изисква да намалят депонирането на битови отпадъци до най-много 10 % до 2035 г. и се въвежда забрана за депониране на разделно събирани, включително биоразградими отпадъци.
Що се отнася до изпълнението на целите за намаляване на биоразградимите отпадъци, пълнотата на подадените от държавите членки данни варира. Съгласно докладваните данни през 2015 г. половината от държавите членки вече са изпълнили целта от 35 %, определена за 2016 г. Хърватия не е постигнала целта си от 75 %, крайният срок за която беше през 2013 г. Гърция, Кипър, Латвия, Словакия и Чешката република не са постигнали целта от 50 %, чийто краен срок също беше през 2013 г. Малта, чийто общ дял на депонираните битови отпадъци е висок, не е докладвала скорошни данни. Комисията е влязла във връзка със съответните държави членки и е разработила целенасочени съвети чрез насърчаването на съответствието и други дейности за подобряване на резултатите.
При неотдавнашно проучване, проведено по поръчка на Комисията, бе установено, че 15 държави членки не са изпълнили напълно предвиденото в директивата задължение да преработват отпадъците, преди да ги депонират.
Въпреки докладваното от държавите членки закриване на депа за отпадъци, неотговарящи на нормите, броят на съоръженията, които не са в съответствие с изискванията на директивата, продължава да буди загриженост.
8.Утайки от отпадъчни води
С Директивата относно утайките от отпадъчни води се цели контрол на употребата на утайките от отпадъчни води в земеделието. В директивата се определят гранични стойности за концентрацията на тежки метали в утайките, предназначени за използване в земеделието и за обработка на почвата.
Директивата е в сила от над 30 години и прилагането ѝ в целия ЕС е добро. Всички държави членки са определили гранични стойности за концентрацията на тежки метали в почвата, които са в съответствие с изискванията на директивата — или дори много по-строги.
9.Заключения
Благодарение на законодателството на ЕС за отпадъците при управлението им се постигат значителни подобрения. Пълното прилагане на това законодателство обаче е от решаващо значение, за да извлече ЕС екологичните и икономическите ползи от кръговата икономика и да се конкурира в свят на все по-оскъдни ресурси.
Докладите за ранно предупреждение относно битовите отпадъци и описаните в настоящия доклад усилия на Комисията за насърчаване на съответствието показват непрестанния напредък в държавите членки, но също така и сериозни пропуски и предизвикателства, които се нуждаят от неотложно решаване.
Добрият напредък е възможен, ако съответните държави членки предприемат спешно мерки за изпълнението на действията, установени в настоящия доклад и в придружаващите доклади по държави. По-ефективно разделно събиране, ефикасни схеми за разширена отговорност на производителя, икономически инструменти, като данъци за депониране и изгаряне, и подобрено качество на данните — всичко това е от решаващо значение за гарантиране на съответствието със законодателството на ЕС за отпадъците сега и в бъдеще.
В продължение на настоящия доклад Комисията ще предприеме посещения на високо равнище по въпроси на кръговата икономика/отпадъците в държавите членки, в които съществува риск да не се постигнат целите за битовите отпадъци до 2020 г. Във връзка с това тя ще установи сътрудничество със съответните заинтересовани страни, включително с асоциации на местни и регионални участници.
Комисията ще продължи да отделя значителни ресурси в подкрепа на усилията на държавите членки за прилагане на законодателството, включително като предоставя техническа помощ (напр. чрез прегледа на изпълнението на политиките за околната среда и чрез обмен на най-добри практики) и финансови средства от ЕС. Задължение на националните органи обаче е да засилят процеса на необходимите реформи в политиката и да ускорят действията по места.
