Становище на Европейския икономически и социален комитет относно Съобщение от Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите — Действия на ЕС за подобряване на спазването на законодателството и управлението в областта на околната среда

[COM(2018) 10 final]

(2018/C 283/11)

Докладчик:

Arnaud SCHWARTZ

Консултация	Европейска комисия, 12.2.2018 г.
Правно основание	член 304 от Договора за функционирането на Европейския съюз
Решение на Пленарната асамблея	16.1.2018 г.
Компетентна секция	„Земеделие, развитие на селските райони, околна среда“
Приемане от секцията	3.5.2018 г.
Приемане на пленарна сесия	23.5.2018 г.
Пленарна сесия №	535
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	192/2/5

1.   Заключения и препоръки

1.1.

Европейският икономически и социален комитет (ЕИСК) приема с резерви съобщението, доколкото планът за действие за подобряване на спазването на законодателството в областта на околната среда и управлението на околната среда, представен от Европейската комисия, се отличава с липса на амбиция и средства, като се има предвид сегашното равнище на деградация на околната среда.

1.2.

ЕИСК е особено предпазлив, тъй като, подобно на Комисията, отчита факта, че недостатъчното спазване на механизмите за осигуряване на прилагането на законодателството и управлението в областта на околната среда е, за съжаление, фактор, допринасящ за нелоялна конкуренция и икономически щети.

1.3.

Комитетът споделя и позицията на Комисията, която изтъква, че настоящите пропуски подкопават доверието на гражданите в ефективността на законодателството на ЕС, и призовава държавите членки и Комисията да мобилизират значителни средства за наемане на допълнителен персонал с цел контрол на прилагането на законодателството и управлението в областта на околната среда.

1.4.

Както се посочва в съобщението „Право на ЕС: по-добри резултати чрез по-добро прилагане“ (1), „нарушенията на правото на ЕС не са рутинни въпроси“ и не следва да се разглеждат като такива. ЕИСК счита, че неспазването на законодателството на ЕС трябва да се разглежда на подходящо високо равнище и своевременно, а това не се прави с настоящото съобщение (2).

1.5.

В съобщението се разглеждат единствено изграждането на капацитет и подкрепата на равнището на държавите членки. Нито една от мерките не е свързана с мониторинга и контрола върху прилагането на равнището на ЕС от страна на Комисията в качеството ѝ на „пазителка на Договорите“. Планът за действие не разглежда причините за неспазване освен объркването и липсата на капацитет, каквито могат да бъдат например опортюнизмът и липсата на политическа воля. Въпреки че подкрепата за държавите членки е необходима, незадължителните мерки от този план за действие не могат да бъдат единствената стратегия за подобряване на спазването на екологичните стандарти.

1.6.

Освен това, позовавайки се на своето становище (3), ЕИСК призовава Комисията по-специално да допълни своя план за действие по отношение на основния аспект „достъп до правосъдие“. ЕИСК призовава също така да бъде разгледан въпросът за разходите за този достъп до правосъдие за гражданското общество.

1.7.

ЕИСК изтъква също така, че е необходимо да се положат допълнителни усилия на първо място за предотвратяване на възникването на екологични щети и че следва винаги да се отдава предпочитание на превантивната стратегия вместо на справянето с последствията. Последователното и стриктно привеждане в изпълнение на законодателството в областта на околната среда от страна на държавите членки и Комисията е от съществено значение за тази цел, тъй като оказва силен възпиращ ефект срещу бъдещи вреди. От полза биха били и комуникационни кампании, насочени към заинтересованите страни и обществеността, с цел повишаване на осведомеността и подобряване на нейната роля като „обществен страж“. За да могат те да поемат тази роля, е безусловно необходим ефективен достъп до правосъдие в областта на околната среда.

1.8.

Накрая, ЕИСК приветства възможността представители на ЕИСК да бъдат включени във Форума по спазване на законодателството и управление в областта на околната среда. За тази цел ЕИСК препоръчва във Форума да бъдат включени трима членове (по един от всяка група), които да разполагат с право на глас, а не със статут на наблюдател.

1.9.

ЕИСК призовава Комисията да гарантира ефективен и съдържателен диалог с организациите на гражданското общество в рамките на Форума по спазване на законодателството и управление в областта на околната среда, за да се гарантира, че техният глас се чува. Във връзка със спазването на законодателството в областта на околната среда Комитетът подчертава основната роля на организациите на гражданското общество, работещи в областта на околната среда, по-специално в качеството им на пазители на върховенството на закона, на общото благо и защитата на населението.

2.   Общи бележки

2.1.

В становищата на Комитета относно „Прегледа на изпълнението на политиките на ЕС в областта на околната среда“ (4) и относно „Достъп до правосъдие на национално равнище във връзка с мерките за изпълнение на законодателството на ЕС в областта на околната среда (5) се изтъква, че незадоволителното, разпокъсано и непоследователно изпълнение на законодателството на ЕС в областта на околната среда е сериозен проблем в много държави — членки на ЕС.

2.2.

В съобщението на Комисията COM(2018) 10 final се съдържа план за действие за повишаване на спазването на законодателството на ЕС в областта на околната среда и подобряване на управлението на околната среда.

2.3.

В плана се предвижда тясно сътрудничество между Комисията, държавите членки и съответните компетентни служители (инспектори, одитори, полицейски служители и прокурори) с цел създаване на интелигентна и споделена култура на спазване на законодателството на ЕС в областта на околната среда, но това е само малка част от необходимото, за да се осигури прилагането на законодателството в областта на околната среда.

2.4.

Прилагането на това законодателство беше възпрепятствано от значителни предизвикателства, свързани с трайни проблеми (например: дифузно замърсяване на водите, лошо качество на въздуха, незадоволително третиране на отпадъците и намаляване на биологични видове и местообитания).

2.5.

Комисията оценява разходите, свързани с неговото неспазване на 50 млрд. евро годишно.

2.6.

Освен икономическите печалби, разгледани по-горе, чрез по-ефективно прилагане на законодателството в тази област биха могли да се постигнат много други ползи (включително за общественото здраве и дългосрочните ресурси, необходими на обществото).

2.7.

Освен това неефективните механизми за гарантиране на спазването на законодателството и ефективното управление на европейско, национално, регионално и местно равнище (включително липсата на проверки) са сред причините за неспазването на правилата на ЕС.

2.8.

Те са и фактор за нелоялна конкуренция за предприятията и икономически щети (по-специално загуба на данъчни приходи). Това подрива общественото доверие в ефективността на законодателството на ЕС.

2.9.

Затова Комисията предлага план за действие от девет точки, съпътстван от създаването на експертна група (6) — Форум по спазване на законодателството и управление в областта на околната среда.

2.10.

Деветте вида действия, предвидени в плана за действие, са посочени в Приложение 1 към Работния документ на службите на Комисията (7).

3.   Конкретни бележки

3.1.   Изграждане на Европа, която да служи за пример, и защита на гражданите

3.1.1.

В глобален контекст ЕС следва да се стреми към позицията на лидер в ефективната защита на околната среда и своите граждани и следва да настоява този въпрос да се разглежда като приоритет. Като се има предвид, че законодателството вече е налице и бяха предприети важни стъпки, неспособността да се гарантира спазването на съществуващото законодателство е пропусната възможност за ЕС за отстояване на неговите ценности и постигане на реална промяна.

3.1.2.

ЕИСК предупреждава Комисията, че в определени случаи степента на защита на гражданите е много ниска. Спазването на законодателството на ЕС във всички държави членки е от голямо значение, тъй като несъответстващото национално законодателство подкопава системно способността на хората да отстояват правата си и да се възползват пълноценно от ползите, които носи законодателството на ЕС. Това е от особено значение в контекста на законодателството в областта на околната среда, тъй като неспазването на стандартите за въздуха например уврежда значително човешкото здраве.

3.1.3.

ЕИСК насочва вниманието на Комисията към своето становище (8) и изразява надежда, че тя ще го вземе предвид в своя план за действие. Освен това той изразява надеждата, че в плана за действие ще бъдат разгледани, освен престъпленията, свързани с третирането на отпадъците и дивата флора и фауна, също и например регулирането, проверките и управлението на наноматериалите и веществата, нарушаващи функциите на ендокринната система.

3.1.4.

ЕИСК обаче би искал да посочи, че оценява желанието на Комисията да насърчи, например използването на безпилотни летателни апарати и приложения за смартфони за сигнализиране или установяване на екологичните щети и да стимулира държавите членки и местните и регионалните власти (както е например в Ирландия) да ги използват или да подкрепят публични инициативи, които могат да подобрят прилагането на правилата в областта на околната среда чрез използването на този вид инструменти.

3.2.   Единният пазар и икономическите аспекти

3.2.1.

Последователността при прилагането на законодателството в областта на околната среда е основен фактор за подкрепа на единния пазар. Непоследователното прилагане на законодателството в областта на околната среда създава нелоялни предимства за предприятията в държавите членки, където то не се спазва. Това води до неравностойни пазарни условия и предоставя погрешни стимули за предприятията от ЕС.

3.2.2.

Необходими са последователност и сигурност при прилагането във всички държави членки, за да се гарантира, че неспазването се санкционира по еднакъв начин в целия ЕС. Това гарантира защита на принципите на правовата държава и позволява на предприятията да разчитат на правото на ЕС, като същевременно се създават условия на равнопоставеност за предприятията във всички държави членки.

3.2.3.

В съобщението си Комисията заявява, че разходите, произтичащи от неспазване на законодателството се оценяват на 50 млрд. евро годишно. В проучването на Комисията с цел извършване на оценка на ползите от контрола върху прилагането на законодателството на ЕС в областта на околната среда (Study to assess the benefits delivered through the enforcement of EU environmental legislation (9)) също се описват огромните икономически ползи, които могат да бъдат постигнати благодарение на спазването на екологичните стандарти. Освен екологичните и здравните интереси, както и принципите на правовата държава, следва да има ясен икономически интерес за предотвратяването на по-нататъшни щети чрез ефикасни проверки и правилно прилагане на действащото законодателство в областта на околната среда.

3.2.4.

ЕИСК припомня на Комисията необходимостта от повече човешки и финансови ресурси за проверка на правилното прилагане на правната уредба в областта на околната среда и нейното управление — въпрос, който вече беше изложен в становището му относно „План за действие за природата, хората и икономиката“ (10). Преди всичко не достига финансирането, необходимо за постигането на договорените цели, например в областта на биологичното разнообразие.

3.2.5.

Освен това ЕИСК би искал ЕС да постига систематично еквивалентност на своето законодателство в областта на социалните права и околната среда за вносните продукти в рамките на двустранни или многостранни търговски преговори.

3.3.   Производство по принудително изпълнение от Комисията

3.3.1.

Макар държавите членки да носят основната отговорност за правилното въвеждане и прилагане на правото на ЕС, пазителка на Договорите е Комисията (11). Затова тя трябва да следи за спазването на инструментите на политиката в областта на околната среда и за това държавите членки да се въздържат от всякакви мерки, които биха могли да застрашат постигането на целите на ЕС в областта на околната среда (12). За тази цел тя разполага с правото на преценка дали да образува производство по принудително изпълнение по силата на член 258 от ДФЕС.

3.3.2.

Поради трансграничното въздействие на вредите върху околната среда вреда, спазването в една държава членка е от голям интерес за всички държави членки, които полагат усилия за защита на своите граждани и за предотвратяване на щети върху околната среда на тяхната собствена територия. Затова Комисията има ключова роля в защитата на този общ интерес на ЕС и в осигуряването на достъп до правосъдие при трансгранични спорове.

3.3.3.

През 2013 г. Европейският парламент и Съветът обявиха, че на „подобряването на прилагането на достиженията на правото на Съюза в областта на околната среда на равнище държава членка ще […] се даде най-висок приоритет през идните години“ (13). В съобщението на Комисията, озаглавено „Право на ЕС: по-добри резултати чрез по-добро прилагане“ (14) беше подчертано значението на стратегическото използване на нейните правомощия в областта на правоприлагането за съсредоточаване на нейните усилия върху най-значимите нарушения на правото на ЕС, засягащи интересите на гражданите и предприятията. Спазването на разпоредбите в областта на околната среда е от жизненоважно значение за ЕС. То оказва пряко въздействие върху единния пазар и здравето на неговите граждани, и следва да бъде приоритет в производствата за принудително изпълнение, завеждани от Комисията.

3.3.4.

ЕИСК привлича вниманието към ползите от производствата за неизпълнение на задължения извън непосредственото им прилагане към конкретен случай (15). Ефективните производства по принудително изпълнение изпращат ясен сигнал на държавите членки, че ЕС отдава приоритетно значение на защитата на своите граждани и на околната среда, в която те живеят.

3.3.5.

Системното преследване на неспазването представлява и силен възпиращ фактор, който допринася за намаляване на неспазването в по-широк план. То би укрепило допълнително доверието в законодателството на ЕС извън областта на опазване на околната среда и би оказало положителен ефект в други области на законодателството на ЕС.

3.4.   Ефективност на законодателството

3.4.1.

Широко разпространеното отслабване на наказателното право в областта на околната среда, както и пречките пред достъпа на обществеността до правосъдие по въпроси на околната среда и до нейното управление, се отбелязват в много страни от организациите, представляващи гражданското общество. Това може да се дължи на неправилно тълкуване на някои насоки на политиката на ЕС (например, стратегията за по-добро регулиране, която води до опростяване и експериментиране и дава възможност за нарушаване на правилата).

3.4.2.

Освен това, що се отнася до редица политики на ЕС в областта на околната среда, държавите членки би трябвало да намерят решение на проблема с неадекватното прилагане на законодателството, вместо да се занимават със свръхрегулиране, твърдейки, че е необходимо. Такова свръхрегулиране на национално равнище може да доведе до погрешното схващане, че държавите членки са много амбициозни, докато всъщност те се разминават с основната цел, като не прилагат в достатъчна степен законодателството на ЕС в областта на околната среда, което води до неговото неспазване.

3.4.3.

Въпреки че в съобщението се представят три категории намеса за гарантиране на спазването на законодателството, в него не се предлагат мерки, свързани и с трите категории. Предложените действия са все мерки, които насърчават спазването на законодателството и изграждането на капацитет на равнището на държавите членки. Нито една от предложените мерки не се отнася до последващи действия и мерки за принудително изпълнение от страна на самата Комисия, което означава, че планът за действие е с твърде незадължителен характер и е малко вероятно да доведе до значителни подобрения по отношение на спазването на законодателството в областта на околната среда.

3.4.4.

Следователно в своя план за действие Комисията не разглежда въпроса за мониторинга и мерките за принудително изпълнение на равнището на ЕС. Дори в рамките на предложените механизми за подкрепа е пропусната възможността за обвързване на всяко действие с ясни цели, за да може да бъде измерена тяхната ефективност. Финансовата подкрепа не е обвързана с никакви промени в практиките в държавите членки, което прави очаквания резултат неясен и поставя под въпрос ефективността и целесъобразността на предложените мерки.

3.4.5.

ЕИСК изразява разочарование и поради факта, че не се разглежда третирането на жалбите и извършването на инспекции във връзка с прилагането на законодателството на ЕС на национално равнище. Комитетът изразява сериозна загриженост поради липсата на политическа воля в рамките на Комисията, което води до неуспех при придвижването на жалбите. Тази загриженост се подсилва от „незадължителния“ характер на предложените мерки.

3.4.6.

Според ЕИСК освен правилното прилагане на законодателството в областта на околната среда и доброто ѝ управление, следва да се вземе предвид принципът на запазване на равнището на защита в законодателството в областта на околната среда, с цел да се гарантира устойчиво развитие.

3.4.7.

В съобщението се отчита фактът, че съществуват различни причини, водещи до неспазване на законодателството, сред които са объркването, слабото разбиране или неприемането на правилата, липсата на инвестиции, опортюнизмът и престъпността. За съжаление, Комисията не разглежда адекватно всички тези причини, а предлага мерки единствено за преодоляване на объркването и лошото разбиране на правилата. Въпреки че подкрепата за държавите членки е необходима, това не може да бъде единствената стратегия за подобряване на спазването на екологичните стандарти, тъй като не решава повечето проблеми, които не са свързани с объркване и ограничен капацитет.

3.5.   Достъп до правосъдие на национално и европейско равнище

3.5.1.

ЕИСК припомня на Комисията, че системното неспазване на стандартите в държавите членки и липсата на адекватно привеждане в изпълнение посредством националните съдилища представляват очевиден проблем по отношение на правоприлагането на национално равнище.

3.5.2.

ЕИСК настоятелно призовава Комисията да последва препоръката, отправена в неговото становище относно достъпа до правосъдие по въпросите на околната среда (16) във връзка с мониторинга на преюдициалните запитвания. ЕИСК изтъква значението на преюдициалните запитвания за осигуряването на съгласуваност в законодателството на ЕС и настоятелно призовава Комисията да представи доклад относно използването на този инструмент от страна на националните съдилища и степента, до която те се съобразяват с него.

3.5.3.

ЕИСК припомня (17), че свободният достъп до информация за околната среда е от решаващо значение за да могат гражданите и организациите на гражданското общество да изпълняват ролята си на обществен „страж“.

3.5.4.

Въпреки че ЕИСК отчита различията между съдебните системи на отделните държави членки, той изразява разочарование, че не са разгледани нито въпросът за процесуалната легитимация (locus standi), нито разходите за завеждане на дело на национално равнище. За организациите, представляващи гражданите и потребителите, социалните и екологичните организации, процесуалната легитимация и разходите представляват съществени пречки за подвеждането на техните правителства и големите предприятия под отговорност посредством националните съдилища.

3.5.5.

Дори ако им се признае процесуална легитимация, както вече посочи в своето становище (18), ЕИСК отново заявява, че финансовите ресурси на повечето организации на гражданското общество са изключително ограничени, което често води до отказ на правосъдие за засегнатите лица. В допълнение, тези пречки възпрепятстват организациите на гражданското общество да вършат своята работа, допринасяйки за правилното прилагане на действащото законодателство, което е от съществено значение за защитата на принципите на правовата държава.

3.5.6.

Освен това ЕИСК предупреждава, че е важно да се създадат механизми за предотвратяване на злоупотреби със съдебната система. Това следва да се има предвид при предоставянето на свободен достъп до правосъдие на организациите на гражданското общество. Въпреки това ЕИСК подчертава ползите от предоставяне на достъп до правосъдие на ОГО, което позволява да се осигури защита на потребителите, здравето и околната среда в полза на цялото общество. Следователно разпоредбите във връзка с предотвратяването на злоупотреби трябва да бъдат конкретни и целенасочени, така че да не възпрепятстват основната мисия на организациите на гражданското общество — принос за прилагането на законодателството.

3.5.7.

Фактът, че Комисията и европейските съдилища не успяват да гарантират спазването на законодателството на ЕС, застрашава принципите на правовата държава и отслабва доверието на гражданите, но също и на държавите членки и на предприятията в законодателството на ЕС. Това допринася и за възпрепятстването на достъпа на гражданите, организациите на гражданското общество и предприятията до правосъдие, което води до нарастващо недоверие в ефективността на Комисията и съдилищата, и подкопава доверието в ЕС като цяло.

3.5.8.

В допълнение към това Комисията пренебрегва два чувствителни на европейско равнище аспекта, които са свързани с достъпа до европейските съдилища: — достъпът до правосъдие на равнището на ЕС, което беше изтъкнато на срещата на страните по Орхуската конвенция и се отнася до вътрешното функциониране на институциите на ЕС (например Комисията решава твърде бързо да не предприема действия по жалби); — традициите на някои национални съдилища, които отказват да отправят преюдициални запитвания и вместо това се заемат сами да тълкуват правото на ЕС, в нарушение на Договорите, като понякога излизат с гротескни решения (например във Франция общественият докладчик към Държавния съвет заяви пред съдиите, че е безполезно да се отправя преюдициално запитване до Съда на Европейския съюз, тъй като той никога не бил разглеждал подобен въпрос).

3.5.9.

Ето защо ЕИСК призовава Комисията да включи изрично въпросите относно достъпа до правосъдие на национално равнище и на равнището на ЕС, за да се гарантира прилагането на цялостен подход, който да служи на гражданите, като защитава тяхното здраве и настоящи и бъдещи местообитания.

---

(1)  ОВ C 18, 19.1.2017, стр. 10.

(2)  COM(2018) 10.

(3)  ОВ C 129, 11.4.2018 г., стр. 65.

(4)  ОВ C 345, 13.10.2017 г., стр. 114.

(5)  ОВ C 129, 11.4.2018 г., стр. 65.

(6)  ОВ C 19, 19.1.2018, стр. 3.

(7)  SWD(2018) 10.

(8)  ОВ C 345, 13.10.2017 г., стр. 114.

(9)  https://publications.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/219e8506-9adf-11e6-868c-01aa75ed71a1.

(10)  ОВ C 129, 11.4.2018 г., стр. 90.

(11)  Член 17 от Договора за Европейския съюз (ДЕС).

(12)  Член 4, параграф 3 от ДЕС.

(13)  Решение № 1386/2013/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 20 ноември 2013 г. относно Обща програма на Европейския съюз за действие за околната среда до 2020 година „Да живеем добре в пределите на нашата планета“ (ОВ L 354, 28.12.2013, стр. 171).

(14)  OВ C 18;19.1.2017 г., стр. 10.

(15)  ОВ C 81, 2.3.2018 г., стр. 88.

(16)  ОВ C 129, 11.4.2018 г., стр. 65.

(17)  ОВ C 345, 13.10.2017 г., стр. 114.

(18)  ОВ C 129, 11.4.2018 г., стр. 65.