10.3.2017   

BG

Официален вестник на Европейския съюз

C 75/81

Докладчици:

Vladimíra DRBALOVÁ и Ellen NYGREN

1.1.

ЕИСК приветства ангажимента на Европейската комисия да работи за задълбочен и по-справедлив единен пазар като един от основните приоритети на нейния мандат, както и усилията ѝ чрез своя План за инвестиции за Европа да придаде допълнителен импулс на трансграничното предоставяне на услуги.

1.2.

ЕИСК подкрепя решението на ЕК да въведе Директивата за осигуряване на изпълнението 2014/67/ЕС (1) с цел подобряване на общото тълкуване и прилагане на Директива 96/71/ЕО относно командироването на работници (2).

1.3.

Директивата за осигуряване на изпълнението и настоящото предложение за целево преразглеждане на Директивата относно командироването на работници се отнасят за различни аспекти на използването на командироването на работници. Те не само се допълват взаимно, но очакваните резултати от прилагането на Директивата за осигуряване на изпълнението биха могли да предоставят и по-ясна картина на реалното положение.

1.4.

ЕИСК подкрепя по принцип предложението на Комисията за преработка на Директивата относно командироването на работници. Принципът „еднакво възнаграждение за еднакъв труд на едно и също място“ е основният елемент на стълба на социалните права в Европа.

1.5.

ЕИСК счита, че колективните трудови договори са ориентир за размера на трудовото възнаграждение.

1.6.

ЕИСК подчертава, че изключителната роля на социалните партньори не е била зачетена и се пита защо с тях не е била проведена надлежна консултация в съответствие с член 154, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС).

1.7.

ЕИСК приветства по принцип факта, че Комисията конкретно определя максималната продължителност на периода на командироването. Ограничаването му до 24 месеца представлява стъпка в правилната посока, но ограничаване до 6 месеца би било по-близо до реалностите в бизнеса.

1.8.

ЕИСК настоява в Директивата относно командироването на работници да се внесе пояснение, че директивата определя минимален, а не максимален стандарт. За тази цел е необходимо да бъде разширено правното основание.

2.1.

Свободното движение на работници, свободата на установяване и свободното предоставяне на услуги са основни принципи на Европейския съюз.

2.2.

Следва да се прави разграничение между свободното движение на работници и свободата на предоставяне на услуги съгласно член 56 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС). Свободното движение на работници дава на всеки гражданин правото да се придвижва свободно в друга държава членка, за да работи и пребивава там за тази цел, и го защитава срещу дискриминация по отношение на заетостта, възнаграждението и другите условия на труд в сравнение с гражданите на въпросната държава членка.

2.3.

За разлика от това свободата на предоставяне на услуги дава на предприятията правото да предоставят услуги в друга държава членка. За тази цел те могат да командироват свои собствени работници временно в другата държава членка, за да извършат работата, необходима за предоставяне на услугите.

2.4.

На 16 декември 1996 г. Европейският парламент и Съветът приеха Директива 96/71/ЕО относно командироването на работници в рамките на предоставянето на услуги (3).

2.5.

Целта на директивата е упражняването на свободата на предоставяне на трансгранични услуги по смисъла на член 56 от ДФЕС да се съчетае с подходяща защита на правата на работниците, които са временно командировани в чужбина за тази цел.

2.6.

През октомври 2010 г. в своето съобщение, озаглавено „За Акт за единния пазар: За изграждане на високо конкурентна социална пазарна икономика — 50 предложения с оглед подобряване на условията на работа, предприемачество и търговия за всички нас“ (4), Комисията представи две предложения, чиято цел е да спечелят отново общественото доверие и подкрепа: едното се отнася за баланса между основните социални права и икономическите свободи, а другото — за командироването на работници.

2.7.

През март 2010 г. европейските социални партньори представиха доклад (5) за последиците от решенията на Съда на ЕС. В доклада бяха подчертани големите различия между решенията. Докато BUSINESSEUROPE се противопостави на преразглеждането на директивата (но прие необходимостта от изясняване на някои аспекти, свързани с осигуряването на нейното изпълнение), ETUC поиска тя да бъде основно изменена.

2.8.

През декември 2012 г. Комисията публикува предложение за изпълнението на Директива 96/71/ЕО. В Директивата за осигуряване на изпълнението  (6) се установява обща рамка от целесъобразни разпоредби, мерки и механизми за контрол, необходими за по-доброто и по-уеднаквено въвеждане, прилагане и осигуряване на практическото изпълнение на Директива 96/71/ЕО, в т.ч. мерки за предотвратяване и санкциониране на всякакъв вид заобикаляне или нарушаване на приложимите правила. В същото време тя предоставя гаранции за защита на правата на командированите работници и за премахване на необосновани пречки пред свободното предоставяне на услуги.

2.9.

Крайният срок за транспониране на Директивата за осигуряване на изпълнението беше 18 юни 2016 г., а не по-късно от 18 юни 2019 г. Комисията следва да представи доклад до Европейския парламент, Съвета и ЕИСК относно нейното прилагане и изпълнение и, при необходимост, да предложи изменения и промени. В своя преглед Комисията, след консултации с държавите членки и европейските социални партньори, ще прецени адекватността и целесъобразността на всички въведени и прилагани мерки, включително адекватността на наличните данни във връзка с командироването.

3.1.

Според последните налични данни през 2014 г. са били извършени над 1,9 млн. командирования в ЕС, което представлява 0,7 % (7) от общата работна сила на ЕС. Това представлява увеличение от 10,3 % спрямо 2013 г. и 44,4 % по отношение на 2010 г. Тази статистика се основава на броя на формулярите А1, издадени от националните органи за социално осигуряване. Броят на нерегистрираните, но фактически командировани работници, не е известен.

3.2.

В Директивата относно командироването на работници от 1996 г. се предвижда регулаторна рамка за установяване на подходящ и справедлив баланс между целите за насърчаване и улесняване на трансграничното предоставяне на услуги, осигуряването на защита на командированите работници и гарантирането на равнопоставеност между чуждестранните и местните конкуренти.

3.3.

Сега Комисията поставя на обсъждане предложение за целево преразглеждане на тази директива, с което цели както да разреши въпроса с нелоялните практики (8), така и да насърчи принципа, че един и същи труд на едно и също място следва да бъде възнаграждаван по един и същи начин.

3.4.

Предложението беше публикувано преди крайния срок за транспониране на Директивата за осигуряване на изпълнението от 2014 г. и преди да може да бъде извършена оценка на прилагането ѝ. Много от предизвикателствата, свързани с командироването на работници, продължават да бъдат свързани с недоброто прилагане и липсата на контрол в държавите членки. В същото време основната цел на предложеното преразглеждане е да се поясни принципът на равно заплащане. Тази цел може да се постигне само с преразглеждане на самата Директива 96/71/ЕО.

3.5.

В това отношение ЕИСК вече призна, че ефективното прилагане на Директивата относно командироването на работници „не бива да изключва частично преразглеждане на Директивата относно командироването на работници с цел последователно прилагане на принципа за местоработата, давайки възможност законодателно да се постанови, че за една и съща работа, извършвана на едно и също място, се полагат едни и същи условия на труд и на заплащане“ (9).

3.6.

Предложението беше публикувано без предварителна консултация с европейските социални партньори, които изпратиха съвместно писмо до Комисията с искане да бъдат надлежно консултирани в съответствие с член 154, параграф 2 от ДФЕС.

3.7.

Публикуването на предложението на Комисията доведе до различни виждания, които предизвикаха разделение между държавите членки, социалните партньори и самите предприятия. Предложената директива не следва да навреди на конкурентоспособността нито да създаде нови пречки за доставчиците на трансгранични услуги. В същото време преразглеждането следва да гарантира лоялната конкуренция на единния пазар и да предотврати дискриминацията на работниците въз основа на тяхната националност.

3.8.

В съответствие с Протокол № 2 към Договорите (10) четиринадесет камари на национални парламенти изпратиха мотивирани становища до Комисията, посочвайки, че предложението на Комисията за преразглеждане на Директивата относно командироването на работници не е съобразено с принципа на субсидиарност, вследствие на което се задейства процедурата „жълт картон“. В резултат на извършения преглед на субсидиарността, на 20 юли Комисията стигна до заключението (11), че предложението за целево преразглеждане на Директива 96/71/ЕО е в съответствие с принципа на субсидиарност, залегнал в член 5, параграф 3 от ДЕС и че не е необходимо оттегляне или изменение на предложението. Поради това Комисията поддържа предложението.

3.9.

Част от бизнес общността е на мнение, че предложението нарушава принципа на пропорционалност. Някои дружества смятат, че предложените промени ще доведат до правна несигурност и допълнителни административни тежести. Те са на мнение, че преразглеждането може да засегне в особена степен дружества от държави членки с по-ниски равнища на заплати, които възнамеряват да предоставят трансгранични услуги в рамките на единния пазар, и че това е в противоречие с намерението и усилията за укрепване на процеса на сближаване в рамките на ЕС.

3.10.

Други, включително профсъюзите, считат, че предложеното преразглеждане и по-специално идеята за „заплащане за един и същи труд на едно и също място“, ще осигури равнопоставеност на предприятията и ще доведе до по-голямо изравняване на правата на работниците в ЕС. То също така ще укрепи процеса на сближаване във възходяща посока в рамките на ЕС, като премахне inter alia разликите в трудовото възнаграждение между работниците от старите и новите държави членки.

3.11.

Предложението на Комисията беше придружено от оценка на въздействието (12), в която се заявява, че предложените мерки за прилагане на преразгледаната директива ще имат различно въздействие върху различните държави членки, сектори и предприятия, и се отбелязва, че много ограничените данни относно командироването на работници все още представляват проблем.

3.12.

През 2010 г. Eurofound публикува доклад относно „Командированите работници в Европейския съюз“ (13), в който се прави преглед на явлението в държавите — членки на ЕС, и в Норвегия. Докладът съдържа обзор на наличните източници на информация относно броя на командировките и се предоставят числа за тези държави, за които има такива. Проучването на Eurofound показва, че липсват данни относно общия брой и характеристиките на командированите работници в рамките на ЕС.

3.13.

Този доклад на Eurofound беше последван от две неотдавнашни изследвания относно по справедливата мобилност в рамките на трудовия пазар: „Topical update on Member States’ progress in transposing Enforcement Directive on posting of workers“ („Актуална информация относно напредъка на държавите членки при транспонирането на Директивата за осигуряване на изпълнението на Директивата относно командироването на работници“) и „Exploring the fraudulent contracting of work in the European Union“ („Проучване на измамни форми на договорна дейности в Европейския съюз“) (14).

4.1.1.

Комисията предлага понятието „минимални ставки на заплащане“ да се замени с „възнаграждение“. Според предложението на ЕК понятието „възнаграждение“ обхваща всички елементи на възнаграждението, които са задължителни в приемащата държава членка.

4.1.2.

Комисията внесе предложението в отговор на много призиви за действие с цел справяне с причините за разликите в заплатите. Според Комисията има несъответствие между условията, прилагани за местните работници, и тези за командированите. Според оценката на въздействието, придружаваща предложението, разликата в заплатите между командированите и местните работници се оценява в границите между 10 и 50 % в зависимост от държавата и сектора. Правилата за диференцирано заплащане нарушават равнопоставеността между предприятията. Понятието „минимални ставки на заплащане“ не е същото като задължителните правила, които се прилагат за местните работници.

4.1.3.

Ето защо според Комисията понятието „възнаграждение“ може по-добре да способства за постигането на равнопоставеност на единния пазар на услуги. Понятието „възнаграждение“ обхваща всички елементи, плащани на местните работници, ако са установени в закон или колективен трудов договор, които се прилагат общо по отношение на всички подобни предприятия в географския район и в съответната професия или промишлен отрасъл, и/или, при липса на такава система, в колективни трудови договори, които са били сключени от най-представителните организации на работодателите и работниците на национално равнище и които се прилагат на цялата територия на държавата. Понятието „възнаграждение“ може да включва някои елементи, които не са включени в понятието „минимална ставка на заплащане“, като надбавки за прослужено време, допълнителни възнаграждения и надбавки за мръсен, тежък и опасен труд, бонуси за качество, 13-а заплата, пътни разноски, ваучери за храна, макар че повечето приемащи държави вече са включили някои от тези елементи в „минималната ставка на заплащане“.

4.1.4.

Според Комисията въвеждането на понятието „възнаграждение“ ще допринесе за по-голяма яснота относно съставните елементи на възнаграждението и за намаляване на сегашните междусекторни различия при задължителното прилагане на колективните трудови договори. Понятието „възнаграждение“ следва също така да премахне всяка неяснота по отношение на равнището на заплащане, което трябва да се гарантира на командированите работници. Предложеното преразглеждане има за цел да кодифицира съдебната практика на Съда на Европейския съюз по дело C-396/13 Sähköalojen ammattiliitto, за да се повиши значително правната сигурност както за работниците, така и за дружествата (15).

4.1.5.

Комисията твърди, че предложението няма да засегне правомощията и традициите на държавите членки при определянето на заплатите и, че се зачита силната автономна роля на социалните партньори. В този контекст е обезпокоително, че Комисията предлага да се заличи формулировката в настоящата директива, като посочва, че „понятието за минимални ставки на заплащане се определя от националното законодателство и/или практиката на държавата членка, на чиято територия се командирова работникът“. Тази разпоредба е важна, за да се осигури съответствие с различните национални системи на колективни трудови правоотношения.

4.1.6.

За целта на настоящата директива понятието „възнаграждение“ следва да се определя от националното законодателство, колективните трудови договори и/или практиката на държавата членка, на чиято територия е командирован работникът.

4.1.7.

Настоящата директива не следва да възпрепятства прилагането на реда и условията за наемане на работа в приемащата държава или в държавата на произход на командирования работник, които са по-благоприятни за работниците, в частност чрез упражняването на основното право на работниците и работодателите да преговарят и да сключват колективни договори на съответните равнища, както и да предприемат колективни действия за защита на своите интереси, включително стачни действия, за защита и подобряване на условията на живот и труд на работниците, включително правото на равно третиране.

4.1.8.

За да се гарантира правилното транспониране на Директивата за осигуряване на изпълнението, държавите членки са длъжни да публикуват на единен уебсайт информация относно реда и условията за наемане на работа, приложими за работниците, командировани на тяхна територия. Нови предложения не следва да да оказват отрицателно въздействие върху този процес.

4.1.9.

Членовете на ЕИСК обсъдиха много задълбочено въпроса за „възнаграждението“, отчитайки всички последици от въвеждането на това ново понятие.

4.1.10.

Според някои членове нововъведеното понятие е единственият начин да се осигурят равни условия на труд на командированите и местните работници, като се отстранят различията в заплащането и се гарантират равнопоставени условия на конкуренция между предприятията. За да се гарантира пълна ефективност на принципа на равно заплащане, колективните трудови договори, които се прилагат на практика на работното място, трябва да бъдат спазвани, независимо от това дали са общо или универсално приложими.

4.1.11.

Други членове считат, че въвеждането на това ново понятие би могло да намали правната сигурност и яснота и да увеличи административната и финансовата тежест. Всички обсъждания относно командироването следва да отчитат факта, че положението на чуждестранните и местните дружества е различно. Чуждестранен доставчик на услуги, който желае да командирова работници, има допълнителни разходи, произтичащи единствено от извършването на услуги в друга държава членка — допълнителни оперативни разходи (16) и непреки трансгранични разходи за работна ръка (17).

4.2.1.

По отношение на въпроса за продължителността на командировките Комисията предлага, в случаите, когато очакваната или ефективната продължителност на командироването надвишава 24 месеца, държавата членка, на чиято територия е командирован работникът, да се счита за страната, в която той обичайно извършва своята трудова дейност. Това е приложимо от първия ден, в който продължителността на командироването ефективно надхвърли 24 месеца. Комисията въвежда и обща продължителност на периодите на командироване в случаите на заместване на работник.

4.2.2.

В първоначалната директива не се определя ограничение и се посочва, че по смисъла на директивата „командирован работник“ означава работник, който за ограничен период извършва работа на територията на държава членка, която е различна от държавата членка, в която той обичайно работи.

4.2.3.

ЕИСК приветства по принцип ограничаването на продължителността на командироването в рамките на регулаторните разпоредби на Директивата за командироването на работници. На практика постоянно се извършват дългосрочни или повтарящи се командирования, като се стига дори до „щафетни“ командирования в рамките на няколко години. По мнение на ЕИСК обаче ограничаването на продължителността им до 24 месеца е непригодно за практиката и следва да бъде значително намалено. Така например през 2014 г. средната продължителност на командироването е била дори по-малко от четири месеца (103 дни). Ето защо и кумулационна разпоредба, която се прилага само за период на командироване в продължение на най-малко шест месеца, би била неефикасна. Максималната продължителност на командироването следва да се ограничи до 6 месеца.

4.2.4.

Поради това ЕИСК призовава за въвеждането на уредба, съгласно която периодите на командироване започват да се сумират още от първия ден. За да не води тази уредба само до замяна на едни командировани работници с други, е важно референтната точка за прилагането да продължи да бъде конкретното работно място. В този контекст работодателят следва да бъде задължен да осигури прозрачност по отношение на работните места и да предоставя на работниците и на компетентните органи например информация за това колко работници колко време преди това са били заети на съответното работно място.

4.2.5.

ЕИСК приветства предвиденото в Директивата, че при надвишаване на максималната продължителност на командироване по принцип се прилага правото на приемащата държава членка. Според ЕИСК обаче е проблематично, че във връзка с това в съображение 8 се препраща към Регламента Рим I („Работникът ще се ползва по-специално със закрилата и ползите по Регламента Рим I.“). Съгласно член 8 от Регламента Рим I всеки индивидуален трудов договор по принцип се урежда от правото, избрано от страните.

4.3.1.

Предложението на Комисията предоставя възможност на държавите членки да прилагат за работници във верига на подизпълнение същите условия, които се прилагат за основния възложител. Тези условия ще трябва да се прилагат по еднакъв начин за национални и трансгранични подизпълнители в съответствие с принципа за недискриминация.

4.3.2.

Има значителни разлики между законовите, подзаконовите и административните разпоредби и колективните трудови договори, прилагани в държавите членки, с цел да се гарантира, че възлагането на подизпълнители не позволява на предприятията да избягват правилата, които гарантират определени условия на труд, обхващащи възнаграждението. Няма данни, показващи колко държави членки вече прилагат подобна система, а в своята оценка на въздействието Комисията не представи задълбочен анализ на потенциалните последици от подобни правила.

4.3.3.

Все пак, за да бъде тази част от предложението ефективна на практика, може да е от полза да се направи позоваване на правилото относно съвместната и солидарната отговорност в рамките на всички вериги на подизпълнение, въведена с член 12 от Директивата за осигуряване на изпълнението (18).

4.3.4.

Освен това изразът „определени условия на работа, обхващащи възнаграждението“ е неясен и ще доведе до правна несигурност, различаващи се тълкувания и потенциални конфликти с други части на директивата. Биха могли да възникнат и проблеми, свързани със сравняването, както и много други чисто практически проблеми като достъпа до информация (също във връзка със задължението на правителствата по член 5 от Директива № 2014/67/ЕС да публикуват подобна информация) и наличието на колективни трудови договори.

4.3.5.

Не е ясно също така по какъв начин Комисията ще определи и прилага проверките за недискриминация и пропорционалност за тези разпоредби.

4.3.6.

Освен това ще бъде необходимо да се въведат подходящи разпоредби за проверка на действителната самостоятелна заетост на подизпълнителите в съответствие със стандартите на държавите членки.

4.4.1.

Комисията въвежда ново задължение за държавите членки, като добавя нов параграф, в който се определят условията, приложими за работниците, посочени в член 1, параграф 3, буква в) от директивата, т.е. работници, наети от агенция за временна заетост, установена в държава членка, различна от държавата членка на установяване на предприятието — ползвател. Предприятията, посочени в член 1, параграф 3, буква в), ще трябва да гарантират на командированите работници условията, които се прилагат в съответствие с член 5 от Директива 2008/104/ЕО относно работа чрез агенции за временна заетост (19) към временните работници, предложени за наемане на работа чрез агенции за временна заетост, установени в държавата членка, в която се извършва работата.

4.4.2.

ЕИСК счита, че тази нова разпоредба не е необходима, тъй като в член 3, параграф 9 от първоначалната Директива относно командироването на работници вече се предвижда такава възможност. Държавите членки могат да предвидят изискване предприятията, посочени в член 1, параграф 1, да гарантират на работниците, посочени в член 1, параграф 3, буква в), условията, които се прилагат към временните работници в държавата членка, в която се извършва работата. Възможността за прилагане на Директива 2008/104/ЕО вече беше възприета от повечето приемащи държави.

4.4.3.

ЕИСК счита, че Комисията следва да се придържа към действащия режим. Трябва да се има предвид, че разпоредбите на Директива 2008/104/ЕО са приложими по отношение на ситуацията в отделните държави членки, докато Директива 96/71/ЕО е приложима за трансгранични дейности. Това беше признато от самата Комисия в доклада за прилагането на Директива 2008/104/ЕО относно работата чрез агенции за временна заетост (20).

4.4.4.

ЕИСК посочва, че формулировката на член 5 от Директива 2008/104/ЕО е много по-широка от тази на член 3, параграф 9 от Директива 96/71/ЕО и че това може — парадоксално — да доведе до различни условия за командироването на работници по член 1, параграф 3, букви а) и б), и по член 1, параграф 3, буква в) от действащите законови разпоредби.

5.1.

Комисията следва да насърчава държавите членки да транспонират Директива 2014/67/ЕС (21), ако все още не са го направили, и да гарантира, че всички държави членки я прилагат правилно. След две години Комисията следва да оцени нейното въздействие и да определи дали приетите мерки са довели до адекватно и ефективно изпълнение и прилагане, тъй като те са ключови елементи за защита на правата на командированите работници и осигуряването на условия на равнопоставеност за доставчиците на услуги.

5.2.

Комисията следва да представи задълбочен анализ на ситуацията в различните държави — членки на ЕС, както и реална количествена информация относно командированите работници и начините на изпълнение и прилагане на съществуващата директива.

5.3.

Наличието на надеждни данни относно командированите работници е предварително условие за ефективен дебат относно техните специфични характеристики и нужда от защита.

5.4.

Ако Комисията иска да осигури лоялна конкуренция, нейните следващи стъпки следва да са насочени и към борбата с измамните практики и премахването на явлението незаконен или недеклариран труд, предимно под формата на нарушения на дружества от типа „пощенска кутия“.

5.5.

Комисията следва да ускори икономическото и социалното сближавате във възходяща посока в рамките на ЕС, като същевременно гарантира справедлива мобилност на работниците в контекста на трансграничното предоставяне на услуги.

5.6.

Комисията следва да се консултира със социалните партньори, да признае тяхната автономност и да зачита колективните трудови договори, които имат отношение към тази област.

5.7.

ЕИСК призовава в рамките на преразглеждането на Директивата относно командироването на работници ясно да се посочи, че тази директива не е само инструмент на вътрешния пазар, а е инструмент за защита на работниците. Това изисква разширяване на правното основание, като се включат социално-политически правни основания (членове 153 и 155 от ДФЕС). Освен това с преразглеждането на Директивата следва да бъде коригирано възникналото вследствие на редица решения на Съда на ЕС (Laval, Rüffert, Комисията срещу Люксембург) неправилно тълкуване на Директивата относно командироването на работници като максимален стандарт и да се възстанови нейният характер на минимален стандарт.