52014SC0067

1. Въведение

Настоящата оценка на въздействието (ОВ) е документ, придружаващ предложението за регламент относно  Визов кодекс на Съюза (Визов кодекс) (преработен текст), който е основният правен инструмент на общата визова политика, тъй като чрез него се определят хармонизирани ред и условия за обработването на заявленията за визи и на издаването на визи. В Регламент (ЕО) № 810/2009 на Европейския съюз и на Съвета от 13 юли 2009 г. за създаване на Визов кодекс на Общността (член 57) от Комисията се изисква да изпрати на Европейския парламент и на Съвета оценка на неговото прилагане две години след като всички разпоредби на регламента са станали приложими (5 април 2011 г.). Въз основа на тази оценка тя може също да представя подходящи предложения за изменение на Визовия кодекс.

2. Определяне на проблема

За целите на оценката на въздействието бяха набелязани три проблемни области: 1) процедурите като цяло са продължителни, скъпоструващи (преки и непреки разходи) и тежки; 2) недостатъчно географско покритие при обработването на визите; 3) липса на виза или на друго разрешение, позволяващо на пътниците да остават повече от 90 дни през всеки период от 180 дни в Шенгенското пространство.

1) Общата продължителност на процедурата (от подготвянето на документацията по заявлението до връщането на паспорта със или без виза) се счита вероятно за основен възпиращ фактор и е обект на множество критики от кандидатите за виза. В същото време държавите от Шенген вече намират съществуващите срокове за твърде кратки и имат проблеми да ги спазват. Повечето пътници смятат общите разходи за заявлението за издаване на виза за също толкова проблемни (не непременно визовата такса, а косвените разходи). Държавите от Шенген, от своя страна, твърдят, че бързото и удовлетворяващо клиентите обработване на заявления за издаване на виза ще изисква на много места допълнителни инвестиции, които според тях те не могат да извършат във време на бюджетни ограничения. Всъщност някои държави от Шенген отбелязват, че в момента техните административни разходи за обработване на заявленията дори не са покрити от визовата такса. Кандидатите за виза и консулствата явно имат противоположни интереси по отношение на тези въпроси, които е малко вероятно да се разрешат в бъдеще. От друга страна, непрекъснато увеличаващият се брой на заявленията за издаване на виза ще доведе до допълнителни затруднения, тъй като ще нарасне неудовлетворението на кандидатите от процедурата за издаване на визи.

Най-тежките процедури са свързани със задължението за подаване на заявленията лично (50 % от запитаните по време на обществената консултация смятат това задължение за затруднение) и с броя (и липсата на хармонизация) на придружаващите документи, които се подават с всяко заявление. Комисията вече прие няколко решения за изпълнение за установяване на хармонизирани списъци на придружаващите документи, които трябва да бъдат представени от кандидатите за виза в различни трети държави (държави извън ЕС), но най-вече честите и редовните кандидатите за виза не са доволни, че процедурните облекчения, предвидени съгласно Визовия кодекс (освобождаване от горепосочените изисквания), не се прилагат за тях.

Следователно основната причина за тази проблемна област са еднаквите процедури, прилагани за всички кандидати, независимо от индивидуалната им ситуация, въпреки че Визовият кодекс вече предоставя правно основание за прилагане на процедурни облекчения за кандидати, които са известни на консулствата. Консулствата обаче не правят достатъчно разграничение между непознатите кандидати и тези, които имат чисто визово досие (често/редовно пътуващи лица). Това (също) се дължи на широкото използване на външни изпълнители и търговски посредници: на много места е на практика невъзможно да се извършва това разграничение, защото оценката на положението на кандидата въз основа на твърде неясни понятия като „добросъвестност“ и „надеждност“, които понастоящем са посочени във Визовия кодекс, не би могло да бъде осъществено от външни изпълнители или търговски посредници.

2) През последните три години бе постигнат напредък в осигуряването на по-добро географско покритие за приемането/обработването на заявленията за издаване на виза. Въпреки това поради липсата на покритие за приемане и обработване на заявленията за издаване на виза, подаването на заявленията все още може да бъде твърде скъпо и отнемащо време в редица трети държави. По-специално, трябва да бъдат намалени случаите, при които кандидатите трябва да пътуват в чужбина, за да подадат заявлението, тъй като компетентната държава от Шенген няма консулство или не е представлявана в държавата на пребиваване на кандидата. Съществуват около 900 такива „бели петна“. Достъпът до консулство/външен изпълнител също може да бъде предизвикателство в държавите, в които всички или повечето от държавите от Шенген са представени в столицата, но където все още се налага на много кандидати да пътуват на дълги разстояния, за да достигнат до тях. Такъв е случаят със страните с бързо развиващи се туристически пазари,  като Русия, Китай и Индия. Накрая, все още съществуват девет трети държави, подлежащи на изискването за виза, където не присъстват държави от Шенген за целите на приемането и обработването на заявления за визи.

По отношение на проектите, насочени към обединяване на ресурси, може да бъде отчетен много малък напредък. Съвместното използване на обекти и общите центрове за приемане на заявления (ОЦПЗ), както са определени във Визовия кодекс, почти не се използват, въпреки че Комисията особено насърчава създаването на ОЦПЗ. За това има различни причини, една от които е законодателен проблем: съвместното използване на обекти и ОЦПЗ, както са определени в член 41 от Визовия кодекс, не осигуряват необходимата гъвкавост за създаването на оперативни структури на място.

3) Съществуват няколко категории граждани на трети държави (ГТД) – подлежащи на изискването за притежаване на виза  и освободени от това изискване — които имат основателна причина и необходимост от пътуване в Шенгенското пространство за повече от 90 дни през всеки период от 180 дни, без да бъдат считани за „имигранти“ (т.е. не възнамеряват да пребивават в някоя от държавите от Шенген за период от над 90 дни). Основната черта на тези  пътници е намерението им да „направят обиколка“ на Европа/ Шенгенското пространство. Сегашната правна рамка не предоставят разрешение, което да отговори на основателните нужди или основателния маршрут на тези пътници. Обединението за защита на интересите на изпълнителите на живо редовно и настоятелно обръща внимание на този отдавнашен проблем. Други категории пътници (пенсионери, бизнес посетители, студенти, научни изследователи) също имат силен интерес да могат да обикалят из Шенгенското пространство за повече от 90 дни в рамките на всеки период от 180 дни.

3. Анализ на субсидиарността

Премахването на проверките по вътрешните граници изисква наред с другото обща визова политика. Съгласно член 77, параграф 2, буква а) от ДФЕС ЕС има правомощие и дори задължението да приема мерки, отнасящи се до общата политика по отношение на визите и другите разрешения за краткосрочно пребиваване. Правилата за обработване на визи за краткосрочен престой вече се уреждат от регламент, който е пряко приложим, т.е. Визовия кодекс.

Малко е вероятно проблемите, описани в оценката на въздействието,  да изчезнат, тъй като те са пряко свързани с действащите разпоредби на Визовия кодекс. Известен напредък може да бъде постигнат чрез налагане на правилното им изпълнение. Въвеждането обаче на процедурни облекчения за пътниците по хармонизиран начин, както и постигането на значителен напредък по отношение на увеличаването на географско покритие в обработването на визите изисква действия на равнище ЕС, т.е. преразглеждане на Визовия кодекс.

Що се отнася до ново разрешение за престой, надвишаващ 90 дни през определен 180-дневен период в цялото Шенгенско пространство, нуждата от намеса на равнище ЕС е ясна: всяко разрешение, което е валидно във всички държави от Шенген, може да бъде въведено само на равнището на ЕС. С член 77 от ДФЕС се дават правомощия на Съюза да приема актове относно разрешителните за „краткосрочно пребиваване“ в Шенгенското пространство, а с член 79 от ДФЕС се дава възможност на Съюза да приема мерки в областта на визите и разрешенията за пребиваване в контекста на законното пребиваване в държавите — членки на ЕС (т.е. за престой над 3 месеца в държава — членка на ЕС). От това следва, че ЕС има също правомощия да въвежда разрешения за престой над 90 дни през всеки период от 180 дни в цялото Шенгенско пространство.

4. Цели на политиката

Общите цели на политиката на предложението са следните: насърчаване на икономическия растеж в ЕС; осигуряване на повече съгласуваност с други политики на ЕС и поддържане на сигурността в Шенгенското пространство.

Конкретните цели са: осъществяване на напредък към действително хармонизирана и обща визова политика; приспособяване в по-голяма степен на процедурите за издаване на визи към нуждите на законно пътуващите; постигане на по-ефективна процедура за издаване на визи чрез рационализиране на правилата.

Оперативните цели с оглед на проблемите, описани по-горе, са: осигуряване на задължителни процедурни облекчения за „добре познати“ пътници чрез използване на възможностите, предлагани от Визовата информационна система (ВИС); увеличаване и рационализиране на покритието за приемане и обработване на заявленията за издаване на виза в трети държави; предоставяне на възможност за престой от над 90 дни през даден 180-дневен период в Шенгенското пространство.

5. Варианти на политиката

За целите на оценката на въздействието бяха изготвени следните пакети от мерки:

Пакет от мерки за вариант № 1 на политиката — запазване на статуквото: Съществуващата правна рамка остава непроменена и текущите дейности ще продължат.

Пакет от мерки за вариант А на политиката: нерегулаторни мерки: По отношение на проблемна област 1 се предвижда набор от „незадължителни правни мерки“, които имат за цел постигането на по-добро прилагане на Визовия кодекс. Относно проблемна област 2 възможностите за финансиране, които предлага бъдещият фонд „Вътрешна сигурност“, ще бъдат силно насърчени от Комисията. Относно проблемна област 3, тъй като причината за проблема е законодателен пропуск, не бе разработен нерегулаторен вариант.

Пакет от мерки за вариант Б-Г на политиката: Тези варианти ще изискват регулаторни действия на равнище ЕС, за да се изменен Визовият кодекс. Вариантите на политиката са групирани съобразно степента им на амбиция (политическа осъществимост) в три пакета — минимален, междинен и максимален.

За проблемна област 1 пакет Б (минимален) ще въведе задължителни процедурни облекчения (т.е. освобождаване от изискването кандидатът да се яви лично, за да подаде заявлението си;  освобождаване от задължението за представяне на някои придружаващи документи) и задължително издаване на многократни визи, валидни за срок от поне една година, и впоследствие (след две многократни визи за 1 година) на многократна виза за три години за кандидати, които преди са използвали правомерно поне три визи (в рамките на предходните 12 месеца преди датата на подаване на заявлението) и които са регистрирани във ВИС („често пътуващи лица“). За проблемна област 2 с предлагания вариант ще се отмени член 41 от Визовия кодекс (съвместно използване на обекти и ОЦПЗ) и ще се въведе общото понятие „Шенгенски визов център“, което ще предостави по-реалистично, по-гъвкаво определение на някои форми на консулското сътрудничество. За проблемна област 3 ще се  установи нов вид разрешение, което ще позволи на някои категории кандидати (напр. артисти и членовете на екипите им) да останат повече от 90 дни, но не повече от 360 дни в Шенгенското пространство.

Относно проблемна област 1 в пакета от мерки за вариант В на политиката (междинен) се предвиждат задължителни процедурни облекчения, подобни на минималния пакет, както и задължително издаване на многократни визи, валидни за най-малко три години и впоследствие за пет години. Освен това бенефициерите са определени по-широко: кандидати, които преди са използвали правомерно поне две визи и които са регистрирани във ВИС („редовни пътници“). По отношение на проблемна област 2, освен въвеждането на гъвкавото понятие за „Шенгенски визови центрове“ ще бъде въведено и понятието за „задължително представителство“: когато държавата от Шенген, компетентна да обработва заявлението за издаване на виза, не е представена, нито представлявана (по силата на споразумение) в определена трета държава, всяка друга държава от Шенген, присъстваща в тази трета държава, ще бъде задължена да обработва заявленията за издаване на визи от нейно име. По отношение на проблемна област 3, както и при минималния пакет ще се установи нов вид разрешение, което ще се прилага не само за определени категории ГТД, т.е. изпълнителите на живо, но и за всички ГТД (т.е. също „физическите лица“), които могат да докажат, че имат законен интерес да пътуват за срок по-дълъг от 90 дни в Шенгенското пространство.

Чрез пакет от мерки за вариант Г на политиката (максимален) задължителните процедурни облекчения и задължителното незабавно издаване на многократни визи за пет години се разширяват, за да обхванат мнозинството от кандидатите, като се изисква само една правомерно използвана виза, регистрирана във ВИС. По отношение на проблемна област 2, за да се осигури адекватно покритие за приемане и обработване на заявленията за издаване на виза, чрез решения за изпълнение на Комисията ще се определи как следва да изглежда мрежата за приемане на заявления за шенгенски визи в трети държави по отношение на споразуменията за представителство, сътрудничеството с външни изпълнители и обединяването на ресурси с други средства. Накрая, що се отнася до проблемна област 3, ще се въведе същият вид разрешение като в междинния пакет; всяко друго по-амбициозно предложение се смята за особено нереалистично.

6. Оценка на въздействието

Процедурните облекчения и по-конкретно издаването на многократни визи с дълга валидност могат да намалят административната тежест за консулствата и в същото време да предоставят значителни улеснения на пътниците. Чрез превръщането на Шенгенското пространство в още по-привлекателна дестинация, вариантите ще доведат до увеличаване на общия брой на пътуванията на ГТД, за които се изискват визи, чиито разходи ще имат положително въздействие върху икономиката на ЕС. По отношение на проблемна област 2 понятието „задължително представителство“ ще повиши значително покритието за издаване на визи в трети държави. То ще осигури консулско присъствие във всяка трета държава, в която има поне едно консулство, обработващо заявления за визи. Това засяга около 900 „бели петна“ и би могло да има положително въздействие върху близо 100 000 кандидати, които биха могли да подадат заявление в държавата си на пребиваване, вместо да пътуват в страна, в която компетентната държава членка е представена или представлявана. Накрая, въвеждането на ново разрешение за престой за срок, надвишаващ 90 дни, за всички ГТД ще засегне около 120 000 пътници, което може да доведе до допълнителни приходи от приблизително 1 млрд. EUR за Шенгенското пространство.

По отношение на очакваните финансови и икономически въздействия вж. таблицата в точка 7 за повече подробности.

7. Сравнение на вариантите

Пакетът от мерки за вариант А на политиката ще има само малък положителен ефект за решаване на проблемите и за постигането на целите на политиката. Затова той не се счита за много ефективен.

Пакетите от мерки за варианти Б, В и Г на политиката постепенно ще отстранят проблемите, ще отговорят на оперативните цели и ще окажат положително въздействие върху пътуването и изразходването на средства в Шенгенското пространство. Пакет Б е най-малко ефективният; той би решил частично проблемите в полза на по-малък брой кандидати за виза. Пакети В и Г са почти еднакво ефективни по отношение на постигането на целите. Очакваните икономически ползи са по-високи при пакет Г (над 3 млрд. EUR годишно), но той е свързан с потенциално по-високи рискове за сигурността.

Що се отнася до ефикасността, нито  един от пакетите/вариантите няма да доведе по принцип до значителни допълнителни разходи[1]. В действителност една от движещите сили  зад вариантите на политиката е генерирането на икономии за държавите от Шенген/консулствата и кандидатите за виза. Пакети Б, В и Г постепенно ще доведат до икономии на разходи за кандидатите главно поради нарастващия брой на многократните визи, издадени с дълъг срок на валидност. От гледна точка на кандидатите вариант Г е най-ефикасният, а вариант Б е най-малко ефикасният. При всеки пакет икономическите ползи за ЕС като цяло значително надхвърлят очакваните разходи за отделните държави от Шенген.

В таблицата по-долу се представя преглед на очакваното въздействие от всеки отделен пакет от мерки.[2]

Вариант на политиката/ Критерии || Нерегулаторен пакет (А) || Минимален регулаторен пакет (Б) || Междинен регулаторен пакет (В) || Максимален регулаторен пакет (Г)

Ефективност || || || ||

Задължителни процедурни облекчения за някои категории пътници || 1 || 2 || 3 || 4

Увеличено и рационализирано покритие за приемане и обработване на заявленията за издаване на виза в трети държави || 1 || 2 || 4 || 4

Възможност за оставане над 90 дни през даден 180-дневен период в Шенгенското пространство въз основа на нов вид разрешение || 0 || 2 || 4 || 4

Въздействие върху сигурността на Шенгенското пространство || 0 || 0 || -0,5 || -2

Икономически ползи — приходи от разходи на пътниците (млн. EUR годишно) || - || Около 800 || Над 2 000 || Над 3 000

Зависещи работни места (брой на ЕПРВ) || - || Около 20 000 || Около 60 000 || Около 80 000

Ефикасност || || || ||

Преки разходи, спестени за кандидатите за виза (млн. EUR годишно) || - || Около 50 || Около 200 || Около 300

Непреки разходи, спестени за кандидатите за виза (млн. EUR годишно) || - || Около 120 || Около 500 || Около 800

Нетно финансово отражение върху държавите от Шенген (млн. EUR годишно) || - || Около -1 || Около -5 || Около -9

Осъществимост || || || ||

Законност || Добра || Добра || Добра || Добра

Политическа || Добра || Разумна || Разумна || Слаба

Практическа || Добра || Добра || Добра || Разумна

Що се отнася до проблемна област 1 (продължителни, тежки и скъпоструващи процедури), оценката не отговаря ясно на въпроса кой следва да бъде предпочетеният вариант. Това се дължи на факта, че много високото потенциално икономическо въздействие на предложението в пакет Г все пак е свързано с по-голям потенциален риск за сигурността. Предложението в междинния пакет (В) се свързва с малък риск за сигурността, но потенциалното му икономическо въздействие се оценява на близо 1 млрд. EUR по-малко. По отношение на проблемна област 2 (географското покритие) и проблемна област 3 (нов вид разрешение) набелязаните варианти в междинния пакет са предпочетените (въвеждане на новото понятие „Шенгенски визов център“ и „задължително представителство“ за проблемна област 2; ново разрешение за престой, надхвърлящ 90 дни за всички ГТД, при проблемна област 3).

8. Мониторинг и оценка

Три години след влизането в сила на преработения Визов кодекс Комисията ще представи доклад за напредъка.

[1]               Едно изключение е вариантът на политиката, свързан с географското покритие в обработването на визите.

[2]               0: няма въздействие; 0-1: слабо или никакво въздействие; 2: средно въздействие; 3: силно въздействие; 4: много силно въздействие. Рейтингът е отрицателен (-), ако въздействието е отрицателно.