52014DC0604

I.            Въведение

Правото на свободно движение и пребиваване в рамките на Европейския съюз е една от четирите основни свободи, залегнали в правото на ЕС, и представлява крайъгълен камък на европейската интеграция. Насърчаването и укрепването на това право е основна цел на Европейския съюз.

Значението на осигуряването на защита на семейния живот, с цел премахване на пречките пред упражняването на основното право на свобода на движение, е признато от Европейския съюз и неговите държави членки. Ако на гражданите на ЕС не се позволява да водят нормален семеен живот в приемащата държава от ЕС, основното им право ще бъде сериозно засегнато.

Гражданите на ЕС, възползващи се от свободата на движение, които действително разчитат на законодателството на ЕС, са напълно защитени от неговите разпоредби. Въпреки това, както във всяка област на правото, ще има случаи, в които лица могат да пробват да злоупотребят със свободата на движение в опит за заобикаляне на националните правила в областта на имиграцията. Злоупотребата с правото на свободно движение, накърнява това основно право за гражданите на ЕС. Ето защо ефективното справяне с такива злоупотреби е от основно значение за защитата на това право.

На своето заседание на 26 и 27 април 2012 г. Съветът по правосъдие и вътрешни работи одобри пътната карта „Действие на ЕС относно миграционния натиск — стратегически отговор“, в който фиктивните бракове се споменават като средство за улесняване на незаконното влизане и пребиваване на граждани на трети държави в ЕС. В пътната карта се изброяват няколко действия, които да бъдат предприети от Комисията и/или от държавите членки с оглед подобряване на разбирането за злоупотребите с правото на свободно движение от страна на граждани от трети държави и за организираната престъпност, насочена към улесняването на незаконната имиграция. Една от тези инициативи е подготовката на „наръчник за борба с фиктивните бракове, включващ индикативни критерии, които да спомагат за установяването им“.

В съобщението си от 25 ноември 2013 г., озаглавено „Свободното движение на гражданите на ЕС и техните семейства: пет действия за промяна“[1], Комисията поясни правата и задълженията на гражданите на ЕС съгласно правилата на ЕС за свободно движение и определи пет действия, които да помогнат на националните органи да прилагат ефективно тези правила в практиката. В съобщението бе припомнено, че законодателството на ЕС съдържа редица строги предпазни мерки, позволяващи на държавите членки да се борят срещу злоупотреби. Едно от конкретните действия, целящи да подпомогнат органите да прилагат тези предпазни мерки в пълния им потенциал, е подготовката, съвместно с държавите членки, на наръчник за борба с фиктивните бракове.

В отговор на искането на държавите членки, посочено по-горе, и в тясно сътрудничество с тях, службите на Комисията подготвиха Наръчник за предприемане на действия при предполагаеми фиктивни бракове между граждани на ЕС и граждани на трети държави в рамките на правото на ЕС в областта на свободното движение на гражданите на ЕС. Наръчникът придружава настоящото съобщение под формата на работен документ на службите на Комисията. Целта на този наръчник е да помогне на националните органи се справят ефективно с отделни случаи на злоупотреби под формата на фиктивни бракове, без да се нарушава основната цел, свързана с осигуряването и улесняването на свободното движение на гражданите на ЕС и на членовете на техните семейства, които се ползват от правото на ЕС по добросъвестен начин.

Данните, предоставени от държавите членки, относно установените наскоро фиктивни бракове между граждани на трети държави и граждани на ЕС, които упражняват своето право на свободно движение в ЕС, показват, че това явление съществува, но варира значително в различните държави членки[2]. Въпреки ограничения брой случаи, участието на организирани престъпни мрежи, което се потвърждава в последните доклади на Европол, е обезпокояващо.

Правната рамка на европейско и международно равнище, която националните органи трябва да спазват при борбата със злоупотребите, се състои от правилата на ЕС относно свободното движение на граждани на ЕС и членовете на техните семейства, правата и гаранциите, залегнали в Хартата на основните права на Европейския съюз, и други релевантни инструменти на международното право, като например Европейската конвенция за правата на човека.

В Наръчника се разяснява по-подробно тази правна рамка в допълнение към насоките за държавите членки относно това как да се борят срещу злоупотребите под формата на фиктивни бракове, предвидени в Съобщението на Комисията от 2 юли 2009 г. относно насоки за по-добро транспониране и прилагане на Директива 2004/38/ЕО[3] („Насоките на Комисията от 2009 г.“). Той представя какво представлява практическото приложение на правилата, като предлага на националните органи оперативни насоки, които да им помогнат за ефикасното откриване и разследване на предполагаемите случаи на фиктивни бракове. Съобразяването с указанията и информацията, предоставени в наръчника, следва да гарантира, че практиките на компетентните национални органи се основават на едни и същи фактически и правни критерии в рамките на Съюза, и да допринесе за спазването на правото на ЕС.

Наръчникът не е нито правно обвързващ, нито изчерпателен. Той не засяга действащото законодателство на ЕС и бъдещото му развитие. Той не засяга и официалното тълкуване на правото на ЕС, което би могло да бъде дадено от Съда.

Настоящото съобщение обобщава основното съдържание на Наръчника, което е представено в четири раздела: „Въведение“, „Определения“, „Приложима правна рамка“ и „Оперативни мерки от национална компетентност“

II.          Основно съдържание на Наръчника

1.            Раздел „Въведение“

В този раздел се изяснява, че Наръчникът се отнася само до случаите на фиктивен брак между гражданин на ЕС и гражданин на трета държава, при които първият е упражнил правото си на свободно движение, пребивавайки в друга държава членка. Следователно браковете между двама граждани на ЕС попадат извън приложното поле на наръчника. В него също така се изяснява, че всяка мярка, предприета от националните органи с цел предотвратяване на злоупотреба, трябва напълно да зачита основните правила и принципи на правото на ЕС и че правото на свободно движение е основното правило, от което само по изключение могат да се допускат дерогации в отделни случаи, когато това е оправдано поради доказана злоупотреба.

2.            Раздел „Определения“

Насоките, предоставени в Наръчника, са съсредоточени върху фиктивните бракове по смисъла на Директива 2004/38/ЕО[4] („Директивата“), представляващи бракове, сключени с единствената цел лицето да се възползва от правото на свободно движение и пребиваване съгласно директивата, което право лицето не би имало в противен случай. Съгласно член 35 от Директивата държавите членки могат да приемат необходимите мерки за отказване, прекратяване или отнемане на някое от правата, предоставени с Директивата, в случаи на злоупотреба с права или измама, като фиктивните бракове например. В Насоките на Комисията от 2009 г. бяха уточнени понятията за злоупотреба и фиктивни бракове за целите на правилата на ЕС относно свободното движение.

В Наръчника се излага подробно значението на съставните елементи на тези понятия и се предоставят допълнителни указания за разграничаване на истинските и фиктивните бракове: в него се описват основните характеристики на различни форми на i) истински бракове, които понякога неправилно са считани за фиктивни бракове (напр. уредени бракове, бракове чрез представител или бракове, сключени пред консулски представител) и на ii) неистински бракове (напр. фиктивни бракове, бракове, сключени с измама, принудителни бракове или мними бракове) и се прави препращане към правилата на ЕС, приложими в случаите, когато фиктивните бракове включват елементи на трафик на хора[5].

3.            Раздел „Приложима правна рамка“

В Наръчника се съдържа общо описание на правилата, които националните органи трябва да вземат под внимание, когато вземат мерки за предотвратяване на злоупотреби или за борба с тях, по-специално правилата на ЕС относно свободното движение и основните права, и се илюстрира значението на тези правила в практиката.

3.1         Правила и принципи на ЕС относно свободното движение на гражданите на ЕС

Що се отнася до член 35 от Директивата, който предвижда, че приетите мерки за отказване, прекратяване или отнемане на правата, предоставени с Директивата, в случаи на фиктивни бракове „са съразмерни и са обект на процедурните гаранции, предвидени в членове 30 и 31 от Директивата“, в Наръчника се дават подробни обяснения как общият принцип на ЕС за пропорционалността трябва да се прилага в контекста на съответните решения. В него също така се подчертава, че необходимостта да се гарантира, че всички подобни мерки зачитат материалноправната гаранция за пропорционалност, както е определена в член 35 от Директивата, е отразена допълнително в предвидените в членове 30 и 31 от Директивата процедурни гаранции, приложими за такива мерки.

3.2         Общ контекст на европейското и международното право

В Наръчника се припомнят основните права, залегнали в инструменти на европейското и международното право, които следва да се вземат предвид при откриването, разследването и санкционирането на фиктивни бракове. От особено значение са правото на встъпване в брак, правото на зачитане на личния и семейния живот и правата на детето, както и забраната за дискриминация, правото на ефективни правни средства за защита и правото на защита, предвидени в Хартата на основните права на Европейския съюз („Хартата“).

Тъй като смисълът и обхватът на правата, залегнали в Хартата и съответстващи на права, гарантирани от Европейската конвенция за правата на човека („Конвенцията“), следва да бъдат същите като дадените им в тази Конвенция[6], в Наръчника обобщават основните елементи на съответните разпоредби на Конвенцията и съответната съдебна практика на Европейския съд по правата на човека („ЕСПЧ“), за да се предоставят насоки относно тяхното тълкуване.

Що се отнася до правото на встъпване в брак и на създаване на семейство, залегнало в член 9 от Хартата и член 12 от Конвенцията, в Наръчника отбелязва, че последният член дава на националните органи известна свобода на преценка относно начина, по който уреждат упражняването на правото на встъпване в брак на национално равнище, но че предоставената им свобода е ограничена, и се представя съответната съдебната практика на ЕСПЧ[7].

Що се отнася до правото на зачитане на семейния живот, залегнало в член 7 от Хартата и в член 8 от Конвенцията, в Наръчника се прави позоваване на съдебната практика на ЕСПЧ[8], в която се посочват факторите, които трябва да бъдат взети под внимание по отношение на фиктивните бракове с оглед на преценката дали дадено решение за ограничаване на правото на влизане и пребиваване може да се счита за необходимо в едно демократично общество и за пропорционално на преследваната законосъобразна цел, така че то да не накърнява правото на семеен живот.

В случаите, когато при фиктивни бракове са засегнати деца (в повечето случаи от предходни отношения на съпрузите), в Наръчника се посочва, че трябва надлежно да се вземат предвид правата на децата в съответствие с член 24 от Хартата и член 8 от Конвенцията, който също се прилага. Тъй като член 24 от Хартата се основава на Конвенцията на ООН за правата на детето, по-специално членове 3, 9, 12 и 13 от нея, в Наръчника се препраща към практическите указания относно тяхното прилагане, предвидени в Насоките на ВКБООН за определяне на висшите интереси на детето от май 2008 г[9]. В него се посочва по-конкретно, че в случай на фиктивен брак, когато единият или двамата съпрузи носят родителската отговорност за дете, трябва да се отдаде достатъчна тежест на интересите на детето при вземането на решение дали лицето(ата), носещо(и) родителска отговорност, следва да бъде(ат) принудително отведено(и).

В Наръчника също се припомня, че ако засегнатите деца са граждани на приемаща държава от ЕС, те се ползват от допълнителна защита съгласно националната и международната правна уредба относно забраната за експулсиране на собствени граждани или, в изключителни случаи, от защита, произтичаща от съдебната практика на Съда на ЕС относно гражданството на Съюза, ако принудителното отвеждане на родителя — гражданин на трета държава, би принудило детето да напусне приемащата държава от ЕС [10] или ЕС като цяло[11].

На последно място, в Наръчника се подчертава, че при вземане на мерки за борба с потенциални злоупотреби националните органи не трябва да подлагат съответните лица на унизително отношение или дискриминация на каквато и да било основа, като пол, раса, цвят на кожата, етнически или социален произход, генетични характеристики, език, гражданство, религия или убеждения, политически или други мнения, принадлежност към национално малцинство, имотно състояние, рождение, увреждане, възраст или сексуална ориентация, тъй като подобни мерки биха нарушили съответно член 4 от Хартата (и член 3 от Конвенцията) и член 21 от Хартата (и евентуално член 14 от Конвенцията).

3.3         Доказателствени правила и тежест на доказване           

В Наръчника се подчертава, че всички мерки, предприети от националните органи за разследване на предполагаеми фиктивни бракове и за събиране на доказателства, трябва да са в съответствие с съществените процедурни гаранции, установени от националното право и правото на ЕС. Разследване по отношение на даден брак може да се извърши само когато са налице основателни съмнения относно неговата истинност. Докато обаче такива основателни съмнения са достатъчни като основание за започването на разследване, след извършването на дадено разследване и приключването му със заключение, че бракът е фиктивен, отказването на права, основаващи се на правилата за свободно движение, може да бъде направено само когато този факт е надлежно установен от националните органи в съответствие със съответния стандарт на доказване[12].

Що се отнася до тежестта на доказване, в Наръчника се обяснява, в допълнение към указанията, съдържащи се в Насоките на Комисията от 2009 г., начинът, по който тя се прилага на практика. В него се посочва по-конкретно, че тъй като тежестта на доказване пада върху националните органи, брачните двойки не могат да бъдат принудени, по правило, да представят доказателства, че бракът им не представлява злоупотреба. Въпреки това, когато националните органи имат добре обосновани подозрения по отношение на истинността на даден брак, които са подкрепени с доказателства (като например противоречива информация, предоставена от съпрузите), те могат да приканят двойката да представи други съответни документи или доказателства.

Съпрузите имат задължението да сътрудничат на органите и следва да бъдат информирани за него. В случай че те не предоставят доказателства за разсейване на подозренията, с каквито доказателства може разумно да се очаква, че разполагат истински двойки, или дори ако те решат да не предоставят каквито и да било доказателства, това не може да бъде единственото или определящото основание да се заключи, че бракът е фиктивен. Този факт обаче може да бъде взет предвид от органите заедно с всички други релевантни обстоятелства при преценката на естеството на брака.

3.4         Процедурни гаранции

В Наръчника се представят подробно процедурните гаранции, които националните органи трябва да спазват в съответствие с член 35 от Директивата, когато приемат каквото и да е решение, което може да ограничи правото на свободно движение на основание съществуването на фиктивен брак, а именно тези, предвидени в членове 30 и 31 от Директивата, които уреждат по-конкретно въпросите, свързани с уведомяването за тези решения и с тяхното преразглеждане. Освен това в него се припомня, че процедурните гаранции на Директивата също трябва да бъдат поставени в контекста на други основни права, като например правото на ефективни правни средства за защита и на справедлив съдебен процес и правото на защита (съответно членове 47 и 48 от Хартата).

4.            Раздел „Оперативни мерки от национална компетентност“

В този раздел от Наръчника са отразени оперативните практики, извлечени от практиките сред държавите членки, за да се подпомагат националните органи при ефективното разкриване и разследване на предполагаеми фиктивни бракове. В него се предоставя набор от решения, който ще позволи на държавите членки да създадат подходящи оперативни режими, съобразени с техните специфични нужди и налични ресурси, без той да представлява универсален модел за всички форми и процедури на разследване.

4.1         Индиции за възможна злоупотреба, които могат да доведат до разследване

Що се отнася до елементи, които могат да доведат до разследване, в Наръчника се разясняват по-подробно Насоките на Комисията от 2009 г. и Резолюцията на Съвета относно мерките, които трябва да се приемат за борба с фиктивните бракове от 4 декември 1997 г.[13], във връзка с използването на индикативни критерии, „индиции за злоупотреба“, свързани с поведението, което двойките, извършващи злоупотреба, се очаква обичайно да имат значително по-често от истинските двойки. Понятието „индиции за злоупотреба“, използвано за целите на Наръчника, трябва да се разбира в смисъл, че такива индиции, наблюдавани от националните органи, никога не потвърждават автоматично и неизбежно характера на злоупотреба на брака, предмет на разглеждане. Винаги трябва да се извършва по-широка и безпристрастна оценка на всички елементи — както на тези обосноваващи, така и на тези, опровергаващи първоначалното подозрение за злоупотреба.

Всъщност, когато националните органи се борят със злоупотребите по места, те могат да срещнат нетипични, но истински двойки, които изглежда първоначално, че проявяват редица характеристики на фиктивен брак. Поради тази причина в Наръчника се предлага „двоен механизъм“, посредством чиято употреба да се сведе до минимум опасността от погрешни положителни идентификации (когато например съпрузите нямат общо домакинство или един от съпрузите има неблагоприятно имигрантско минало).

Този „двоен механизъм“ предполага, на първо място, стриктно прилагане на принципа, че свободното движение е основното правило, което може да бъде ограничено само в отделни случаи, когато това е обосновано от съображения, касаещи злоупотреба. На второ място, „двойният механизъм“ предполага, че националните органи, разследващи дадена злоупотреба, не следва по принцип да се съсредоточават основно върху индициите за злоупотреба, подкрепящи първоначалните им подозрения относно въпросния брак. Напротив, те следва първо да вземат предвид „индициите против наличието на злоупотреба“ (например дългогодишна връзка, сериозна дългосрочна правна или финансова обвързаност или споделяне на родителска отговорност), които подкрепят заключението, че двойката е истинска и се възползва от правото на свободно движение и пребиваване. Само ако разглеждането на „индициите против наличието на злоупотреба“ не е потвърдило истинността на разследвания брак, органите ще пристъпят към проверка на съществуването на „индициите за злоупотреба“.

Индициите за възможна злоупотреба, сочещи към определени поведенчески характеристики, които двойките, извършващи злоупотреба, е много по-вероятно да проявят в сравнение с истинските двойки, са разделени на няколко групи, съответстващи на присъщите етапи на „жизнения цикъл“ на фиктивните бракове. По-долу са представени примери за такива индиции:

Преди срещата на бъдещите съпрузи: в сравнение с добросъвестните граждани на трети държави е по-вероятно лицата, извършващи злоупотреба, да са влезли в миналото незаконно или да пребивават понастоящем незаконно в дадена държава от ЕС; да са сключвали фиктивни бракове преди или да са извършвали други злоупотреби или измами; в сравнение с добросъвестните граждани на ЕС е по-вероятно лицата, извършващи злоупотреба, да бъдат в лошо финансово положение (например силно задлъжнели).

По време на етапа, предшестващ сключването на брака: в сравнение с истинските двойки е по-вероятно лицата, извършващи злоупотреба: да не са се срещали никога лично преди сключването на брака; да не говорят общ език, който и двамата разбират (и няма доказателства, че те полагат усилия за създаване на обща основа за комуникация).

Когато бъдещите съпрузи подготвят сватбеното тържество: в сравнение с истинските двойки е по-вероятно лицата, извършващи злоупотреба: да използват място за събитието, което е известно с това, че в него се извършват злоупотреби, или което има евентуални връзки с организираната престъпност; да плащат дадена парична сума или да правят подаръци за сключването на брака (с изключение на случаите, когато те са дадени под формата на зестра в някои култури, където това е общоприета практика); да имат несъответствия в представените документи, които пораждат опасения за наличие на подправка на документ, или да предоставят неверен адрес.

Когато, след сключването на брака, съпругът, гражданин на трета държава, подава молба за входна виза или за документ за пребиваване: в сравнение с истинските двойки е по-вероятно лицата, извършващи злоупотреба: да дават противоречива или невярна информация един за друг по съществени лични въпроси (име, дата на раждане и възраст, гражданство, най-близки членове на семейството, евентуални предишни бракове, образование, професия); да посочват неверен адрес; да се намират в положение, при което съпругът, гражданин на трета държава, живее заедно с друго лице.

Когато двойката е получила документите за разрешение за влизане или пребиваване и пребивава във приемащата държава членка: в сравнение с истинските двойки е по-вероятно лицата, извършващи злоупотреба: да не запазват своето съвместно съжителство като съпрузи или да продължават да живеят отделно без видима причина (например работа, деца от предишни връзки, живеещи в чужбина); да се намират в положение, при което единият от съпрузите живее с друго лице.

При предприемане на стъпки за официално прекратяване на брака от страна на съпрузите: в сравнение с истинските двойки е по-вероятно лицата, извършващи злоупотреба да се разведат скоро, след като съпругът, гражданин на трета държава, получи самостоятелно право на пребиваване или гражданството на приемащата държава членка.

4.2         Разследване на фиктивни бракове

В Наръчника се представят основните инструменти, използвани от националните органи при разследване на фиктивни бракове, а именно едновременно интервю или попълване на въпросници, проверки на документи и цялостни проверки, инспекции от правоприлагащи, имиграционни или други компетентни органи и проверки на ниво община с цел установяване дали двойката живее заедно и съвместно управлява своето домакинство. В този контекст в Наръчника се припомнят значението на зачитането на правата на лицата на личен живот и приложимите гаранции и се представят общи практики, разработени от националните органи за максимално увеличаване на ефективността на тези инструменти.

4.3.        Трансгранично сътрудничество в борбата срещу фиктивните бракове           

В Наръчника се посочва как ефективното откриване, разследване и наказателно преследване на фиктивни бракове може да бъде улеснено чрез трансгранично сътрудничество. В него по-специално се посочва подробно помощта, която може да се предостави на националните органи от Европол, когато е налице участие на организираната престъпност в трафика на хора, и от Евроюст, особено по отношение на разследването или наказателното преследване на специфични деяния и координацията между националните органи. В него се представят също така начинът, по който Европол и Евроюст могат да помогнат на държавите членки да създадат съвместни екипи за разследване, и ситуациите, при които тези екипи могат да се окажат подходящи и полезни инструменти.

4.4         Роли на различни национални органи           

В този последен раздел на Наръчника се описват различните органи на национално равнище, които могат да участват в борбата с фиктивните бракове, подчертава се по-конкретно необходимостта от цялостни политики за противодействие на такива бракове и се посочват ролите на различните национални участници. В зависимост от индивидуалните си потребности, държавите членки следва също така да обмислят как най-добре да координират работата на всички ключови заинтересовани страни, например чрез създаване на централен координационен орган или звена за контакт във всяка участваща служба.

[1]         COM(2013) 837 final -              http://eur-lex.europa.eu/legal-content/BG/TXT/PDF/?uri=CELEX:52013DC0837&qid=1404991733175&from=EN.

[2]           Съобщение „Свободното движение на гражданите на ЕС и техните семейства: пет действия за промяна“, цитирано по-горе, точка 3.1.

[3]         COM(2009) 313 окончателен.

[4]         Съображение 28 от Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 г. относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите-членки, ОВ L 158, стр. 77.

[5]         Директива 2011/36/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 5 април 2011 г. относно предотвратяването и борбата с трафика на хора и защитата на жертвите от него - http://eur-lex.europa.eu/legal-content/BG/TXT/PDF/?uri=CELEX:32011L0036&rid=2.

[6]         Член 52, параграф 3 от Хартата; вж. също Разясненията относно Хартата на основните права (ОВ 2007/C 303/02) по смисъла и обхвата на специфични разпоредби от Хартата в сравнение със съответните разпоредби на Конвенцията.

[7]         Например решения на Европейската комисия за правата на човека по дело Sanders срещу Франция (жалба № 31401/96) и по дело Klip и Krüger срещу Нидерландия (жалба № 33257/96).

[8]         Решение по дело Űner срещу Нидерландия (дело № 46410/99).

[9]         http://www.unhcr.org/4566b16b2.html.

[10]        Член 3 от Протокол № 4 към Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи.

[11]        Вж. по-специално дела C-34/09, Ruiz Zambrano, C-256/11, Dereci, и съединени дела C‑356/11 и C‑357/11, O. и S.

[12]        В зависимост от това дали поведението, представляващо злоупотреба, се преследва съгласно наказателното право, имиграционното право, административно право или правото относно гражданското състояние, може да се прилага различен стандарт на доказване.

[13]        http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31997Y1216(01):EN:HTML.