52013SC0182

РАБОТЕН ДОКУМЕНТ НА СЛУЖБИТЕ НА КОМИСИЯТА

ОБОБЩЕНА ОЦЕНКА НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО

придружаваща

Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета

за създаване на рамка за достъп до пазара на пристанищни услуги и финансова прозрачност на пристанищата

ВОДЕЩА ГД: ГЕНЕРАЛНА ДИРЕКЦИЯ „МОБИЛНОСТ И ТРАНСПОРТ“

1.           Общ контекст

Европа е един от регионите с най-голма гъстота на пристанищата в света.

ЕС е основният търговски блок в света, поради което е силно зависим от морската транспортна система — 37 % от стокообмена в рамките на неговия вътрешен пазар преминават през пристанища. По отношение на пътническия транспорт пристанищата обслужват регионалния и местния трафик и осигуряват връзка с периферните и островните региони. Пристанищата са от съществено значение за икономиката, тъй като те изпълняват изключително важна функция в областта на логистиката и са съществен фактор за създаването на работни места.

Общо 319-те пристанища от трансевропейската транспортна мрежа (TEN-T), на които се падат 96 % от стоките и 93 % от пътниците, преминаващи транзитно през пристанищата на ЕС, играят ключова роля в европейската транспортна система.

2.           Определяне на проблема

Основният проблем е структурното изоставане по отношение на ефективността на някои морски пристанища от TEN-T. Проблемът се усложнява от необходимостта от адаптиране на пристанищата към новите транспортни и логистични изисквания в момент на недостиг на публични средства. Това създава риск от претоварване и излага на риск ефикасността, взаимосвързаността и устойчивостта на TEN-T, а оттам и безпроблемното функциониране на вътрешния пазар.

Ако не бъдат извършени промени в действащите практики, очакваният растеж в транспортния сектор, промените в изискванията по отношение на транспорта и логистиката и структурното изоставане в ефективността на пристанищата към момента ще доведат до проблеми с капацитета и ще задълбочат настоящото небалансирано използване на мрежата. Това ще доведе до проблеми с недостиг на капацитет в някои пристанища и допълнително натоварване в техния хинтерланд в по-широк план. Това ще подкопае развитието на морските превози на къси разстояния. Слабата ефективност на някои пристанища от TEN-T представлява пропусната възможност за икономическо развитие на областите, които те обслужват, а оттам и за Съюза като цяло. Остравяващата и неадаптирана пристанищна инфраструктура може да засегне конкурентоспособността на европейската промишленост.

Ако не се положат усилия за справяне с тези проблеми, това ще застраши постигането на целите на ТЕN-Т.

На последно място, налице е сериозна загриженост във връзка с нелоялната конкуренция между пристанищата, свързана с практиките за публично финансиране. Профсъюзите на пристанищните работници се противопоставят на разпоредби на ЕС, които засягат съществуващите трудовоправни режими в пристанищата в държавите членки.

3.           първопричините

Комисията установи три фактора, пораждащи проблеми. Първият е липсата на подходящи връзки между пристанищата и мрежите на железопътния транспорт, транспорта по вътрешните водни пътища и автомобилния транспорт, като тя е разгледана в рамките на политиката в областта на TEN-T и следователно не се разглежда допълнително в оценката на въздействието. Другите фактори са описани по-долу.

3.1.        Фактор № 1: неоптимални пристанищни услуги и операции в някои морски пристанища от TEN-T

Три първопричини са свързани с този проблем:

(1) много от пристанищните услуги са обект на слаб конкурентен натиск поради ограничения на достъпа до пазара;

(2) предоставянето на изключителни или специални права, въпреки че е обосновано в редица ситуации, може да доведе до пазарни злоупотреби и

(3) в някои пристанища ползвателите се сблъскват с твърде голяма административна тежест поради липсата на координация в рамките на пристанищата.

3.2.        Фактор № 2: рамките за управление на пристанищата не са достатъчно привлекателни за инвестиции във всички морски пристанища от TEN-T

Като цяло непривлекателният инвестиционен климат в някои пристанища може да се обясни с две първопричини:

(4) неясните финансови отношения между публичните органи, пристанищните органи и доставчиците на пристанищни услуги; и

(5) ниската степен на самостоятелност на пристанищата при определянето на таксите за ползване на инфраструктурата и непрозрачната връзка с разходите.

4.           Анализ на субсидиарността

С членове 58, 90 и 100 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) обхватът на целите за истински вътрешен пазар в контекста на общата транспортна политика се разширява, за да включва и пристанищата.

Въпреки специфичното естество на пристанищния сектор и неговата богата местна история и култура той има съществено международно и европейско измерение. С оглед на това измерение, както и на съображения, свързани с вътрешния пазар, и трансгранични мрежови ефекти, предложената инициатива, насочена към пристанищата от TEN-T, е в съответствие с принципа на субсидиарност.

5.           Цели

5.1.        Обща цел

Общата цел е да се подобри ефективността на морските пристанища от ТЕN-Т с цел да се допринесе за постигането на целта за по-ефикасно, основано на взаимосвързаността и устойчиво функциониране на TEN-T в съответствие с целите на Бялата книга за транспорта и стратегията „Европа 2020“ за растеж, основан на ефективно използване на ресурсите.

5.2.        Конкретни цели (КЦ)

КЦ1.    Модернизиране на пристанищните услуги и операции във всички морски пристанища от TEN-T

КЦ2.    Оптимизиране на рамките за управление на пристанищата по такъв начин, че да позволяват създаването на по-привлекателни условия за инвестиции.

5.3.        Оперативни цели (ОЦ)

5.3.1.     Модернизиране на пристанищните услуги и операции

а)           ОЦ1. Да се изясняви и улесни достъпът до пазара на пристанищни услуги.

б)           ОЦ2. Да се предотвратят пазарни злоупотреби от страна на определените доставчици на пристанищни услуги.

в)           ОЦ3. Да се осигури провеждането на консултации с ползвателите на пристанищата относно основните решения, които засягат функционирането на пристанището, във всички пристанища (100 %) от TEN-T към датата на изпълнение на инициативата.

5.3.2.     Създаване на рамкови условия, които привличат инвестиции в пристанищата

а)           ОЦ4. Да се гарантира прозрачността на финансовите отношения между държавните органи, пристанищните органи и доставчиците на пристанищни услуги във всички пристанища (100 %) от TEN-T към датата на изпълнение на инициативата.

б)           ОЦ5. За да се гарантира, че всички (100 %) органи в рамките на ТЕN-Т могат самостоятелно да определят таксите си за ползване на пристанищната инфраструктура към датата на изпълнение на инициативата, с възможност за диференциране на таксите в съответствие с екологичните показатели.

6.           Варианти на политиката

6.1.        Отхвърлени политически мерки

След консултации със заинтересованите страни Комисията отхвъри следните мерки:

(1) Реформа на пазара на труда в пристанищата не е нито разгледена, нито предложена в някой от пакетите от мерки (ПМ) за варианти на политиката с оглед на наскоро постигнатия напредък в установяването на социален диалог между работодателите и работниците, Комитетът за социален диалог в сектора на докерите следва да бъде изцяло функциониращ през 2013 г.

(2) С оглед на резултатите от консултациите може да се направи заключението, че въпросът за „самообслужване“ вече не е въпрос, който да бъде разглеждан на равнище ЕС.

(3) В ДФЕС се предвижда голяма свобода на действие за държавите членки да организират предоставянето на услуги от общ икономически интерес така, както сметнат за целесъобразно, нито един ПМ не засяга тази свобода на действие.

6.2.        Пакети от мерки за варианти на политиката

6.2.1.     ПМ1: „Хоризонтални инструменти и прозрачност“

ПМ1 комбинира използването на хоризонтални инструменти, незадължителни изисквания за достъп до пазара и правно обвързващи разпоредби относно финансовата прозрачност, координацията в рамките на пристанището и таксите за достъп до пристанищната инфраструктура. Подходът с незадължителни изисквания се състои от необвързващо съобщение на Комисията, в което се разясняват правилата на ДФЕС за недискриминация и бъдещата директива за концесиите.

6.2.2.     ПМ2: „Регулирана конкуренция“

ПМ2 въвежда свободата на предоставяне на услуги по отношение на предоставянето на пристанищни услуги. Тази свобода може да бъде ограничена, ако е необходимо, въз основа на обективни и прозрачни съображения, свързани с недостига на пространство или по съображения, свързани с обществения интерес. Когато ограничава тази свобода, държавният или пристанищният орган ще трябва да сключи договорно споразумение с доставчика на пристанищни услуги чрез открита тръжна процедура, освен в надлежно обосновани случаи.

Прозрачността се прилага в случаите, когато е налице публично финансиране, за да бъде възможно да се проследят държавни помощи, които нарушават правилата, и кръстосано субсидиране между пристанищни услуги. Ако услугата се предоставя от вътрешен оператор или друг оператор с изключително право, задължението за ограничение гарантира реципрочност в първия случай, а чрез регулаторния надзор на цените се избягват злоупотреби и в двата случая.

Заплащането на такси за ползване на пристанищната инфраструктура се прави по прозрачен начин и въз основа на разходите.

Комитета на ползвателите на пристанището помага пристанищните дейности да се ориентират в по-голяма степен към полозвателите и клиентите на пристанището.

6.2.3.     ПМ2а: „Регулирана конкуренция и самостоятелност на пристанищата“

ПМ2а се състои от ПМ2 със следните изменения:

· Задължението да се използва открита тръжна процедура в случай на пространствени ограничения или задължения за обществени услуги се прилага не само по отношение на новите договори, но и на значителни изменения в действащите договори.

· Регулаторният надзор на доставчиците на услуги с изключителни права се отнася само до пазарите, които не са били обект на открита тръжна процедура (ако не се използва открита процедура, на пазара не може да има конкуренция).

· На всяко пристанище се предоставя правото да определя структурата и размера на таксите за ползване на пристанищната инфраструктура, при условие че политиката за налагане на такси е прозрачна. Инициативата също така насърчава диференцирането съобразно екологичните характеристики на корабите или горивата.

6.2.4.     ПМ3: „Пълна конкуренция и самостоятелност на пристанищата“

ПМ3 се основава на ПМ2a, като в допълнение съдържа изискването за най-малко двама конкуриращи се и независими оператори за всяка пристанищна услуга, при която броят на операторите е ограничен в резултат на недостиг на пространство. Следв да е налице и функционално/законово разграничение. За да се гарантира, че пристанището продължава да функционира, централната координираща роля на пристанищните органи се затвърждава.

7.           Оценка на въздействията

7.1.        Икономически последствия

Въздействията на отделните ПМ по отношение на транспортните разходи са изчислени въз основа на прогнозни данни. Потенциалните икономии от общите разходи, свързани с пристанищата, са представени в таблица 1 по-долу.

Таблица 1: Въздействие на пакетите от мерки за варианти на политиката върху икономиите при общите пристанищни разходи (PwC, 2013 г.)

|| Изменение (в %) на общия размер на пристанищните разходи || Годишни икономии (млн. EUR)

ПМ1: || -2,0 % || 318,15

ПМ2: || -3,0 % || 481,47

ПМ2а: || -6,8 % || 1 071,37

ПМ3: || -7,9 % || 1 245,21

За да се прецени дали пакетите от мерки на политиката водят до привличането на допълнителни инвестиции, те са оценени в съответствие с четири критерия. Резултатите са представени в таблица 2.

Финансовата прозрачност ще насърчи по-ефикасното разпределяне на обществени ресурси и ще намали риска от нарушаващи правилата държавни помощи. За частните инвеститори ще има по-малко рискове от нелоялна конкуренция, произтичаща от евентуални незаконни държавни помощи.

Таблица 2: Въздействие на пакетите от мерки за варианти на политиката върху инвестиционния климат

|| ПМ1: || ПМ2: || ПМ2а: || ПМ3:

Ефикасно разпределение на публичните средства || + || ++ || ++ || +++

По-малък риск от нарушаващи правилата държавни помощи за пристанищата || + || ++ || ++ || +++

По-добър климат за частни инвестиции || + || ++ || +++ || ++

Икономическа рационалност на пристанищните такси || + || +++ || ++ || +

(„+“ показва степента на положителна корелация: например по отношение на „По-малък риск от нарушаващи правилата държавни помощи за пристанищата“ поставеният знак „+“ ознавача намален риск от нарушаващи правилата държавни помощи).

Общите административни разходи за пакетите от мерки за варианти на политиката са изчислени и представени в таблица 3.

Таблица 3: Допълнителни административни разходи за всеки пакет от мерки за вариант на политиката спрямо базовия сценарий (PwC, 2013 г.)

|| Текущи разходи (млн. EUR/година) || Еднократни разходи (млн. EUR)

|| Публичен сектор || Стопански субекти. || Публичен сектор || Стопански субекти.

ПМ1: || 9,0 || 16,2 || 9,9 || 15,7

ПМ2: || 7,7 || 14,0 || 32,4 || 15,7

ПМ2а: || 2,3 || 2,2 || 24,4 || 0,8

ПМ3: || 33,0 || 3,9 || 121,8 || 0,8

За МСП и микропредприятията е трудно да се прецени общото въздействие. По принцип една по-добра бизнес среда ще спомогне за създаването на нови МСП в пристанищния сектор, като ще създаде възможности за инвестиции и създаване на работни места.

Също така бяха оценени въздействията върху мултимодалността, морските превози на къси разстояния и изместването на трафика от сушата към морето. Налице са различни въздействия на регионално равнище поради неравномерното (и променливо) разпределение на потоците от товари. Това обяснява защо конкретни региони ще спечелят в по-голяма степен от морските превози на къси разстояния в сравнение със средните стойности за ЕС (таблица 4).

От гледна точка на конкурентоспособността в международен план, позициите на европейските пристанища (в Средиземноморието и региона на Балтийско море), които понастоящем губят дейности по трансбордиране за сметка на пристанища извън ЕС, ще бъдат укрепени благодарение на това, че те ще разполагат стабилна инвестиционна основа. Макар че следва да се обърне внимание на възможното създаване на господстващо положение, което произтича от вертикалната интеграция, свободният достъп до пазарите може да улесни международните инвестиции и би могъл да бъде придружен от реципрочен достъп до пазарите на трети държави за европейските оператори на пристанища и терминали.

Таблица 4: Потенциални увеличения (в %) на обема на морските превози на къси разстояния между регионите (PwC, 2013 г.)

Потенциални промени в морските превози на къси разстояния между различните крайбрежни райони

|| Изт. Средиземноморие || Центр. Средиземноморие || Зап. Средиземноморие/Атл. океан || Обединено кралство/Ирландия || Северен регион || Скандинавие/Балт. море

Изт. Средиземноморие || 1,51 || 6,50 || 1,98 || 0,68 || 0,64 || 0,24

Центр. Средиземноморие || 8,39 || 6,12 || 6,43 || 0,25 || 2,68 || 1,19

Зап. Средиземноморие/Атл. океан || 1,25 || 4,79 || 6,56 || 2,67 || 2,35 || 0,83

Обединено кралство/Ирландия || 0,16 || 0,07 || 3,90 || 3,23 || 1,10 || 1,36

Северен регион || 0,51 || 4,54 || 1,80 || 1,54 || 4,34 || 2,59

Скандинавие/Балт. море || 0,37 || 0,84 || 3,09 || 5,04 || 5,35 || 2,49

Категориите означават: Източно Средиземноморие — Гърция, Черно море (ЕС), Словения; Централно Средиземноморие — Италия, Малта, френско крайбрежие на Средиземно море; Западно Средиземноморие/Атлантически океан — Испания, Португалия, френско крайбрежие на Атлантическия океан; Обединено кралство/Ирландия; Северен регион — Хамбург/Льо Хавър); Скандинавие/Балтийско море

7.2.        Въздействия върху околната среда

Всички ПМ спомагат за намаляване на общото въздействие на транспорта върху околната среда. Общият резултат е представен в таблица 5:

Таблица 5: въздействие на пакетите от мерки за варианти на политиката върху годишните икономии на външни разходи (PwC, 2013 г.)

|| Икономии на външни разходи (млн. EUR/годишно)

ПМ1: || 23

ПМ2: || 34

ПМ2а: || 69

ПМ3: || 76

7.3.        Социални въздействия

Всички ПМ ще доведат до създаването на по-добра бизнес среда, което ще доведе до по-голяма активност и създаване на работни места. Тъй като мерките, които засягат трудовоправните режими, бяха отхвърлени, не се очаква особено въздействие по отношение на възнагражденията, трудовите правоотношения и условията на труд.

Таблица 6: Обобщение на общите икономически, екологични и социални въздействия

Въздействия в сравнение с базовия сценарий || ПМ1: || ПМ2: || ПМ2а: || ПМ3:

Ефикасност || + || ++ || +++ || +++

Инвестиции || + || + || ++ || ++

Административна тежест || + || ++ || +++ || +

МСП || ++ || ++ || ++ || ++

Въздействие върху транспорта || + || + || ++ || ++

Въздействие върху околната среда || + || + || ++ || ++

Социални въздействия || + || ++ || ++ || ++

„+“ се отнася до положителна корелация: например по отношение на административната тежест, повече знаци „+“ означават по-малка тежест, за въздействията върху околната среда повече знаци „+“ означават по-добро отчитане на съображенията, свързани с околната среда.

8.           Сравнение на вариантите

8.1.        Ефективност

Всички ПМ ще бъдат ефективни, въпреки че всеки един от тях ще даде резултати в различни срокове и с различна степен на надеждност.

8.2.        Ефикасност

По отношение на данните за годишното нетно повишаване на ефикасността, ПМ3 дава най-добри резултати, но с много малка преднина пред ПМ2a, при който административните разходи са много по-ниски спрямо ПМ3 и за бизнеса са близки до нула. ПМ1 и ПМ2 дават много по-лоши резултати от ПМ2a и ПМ3.

8.3.        Съгласуваност

Всички ПМ са в съответствие с целта за доизграждане на вътрешния транспортен пазар и са съобразени с целите на политиката на ЕС, отразени в Акта за единния пазар, Бялата книга за транспорта и стратегията за растеж „Европа 2020“. При ПМ2, ПМ2a и в по-голяма степен при ПМ3 е налице съществен компромис по отношение на икономическите и социалните въздействия.

8.4.        Обобщение на сравнението на пакетите от мерки за варианти на политиката

Таблица 7: ефективност, ефикасност и съгласуваност на пакетите от мерки за варианти на политиката

|| ПМ1: || ПМ2: || ПМ2а: || ПМ3:

Ефективност || + || ++ || +++ || +++

001 Изясняване и улесняване на достъпа до пазара на пристанищни услуги || + || ++ || +++ || +++

002 Предотвратяване на пазарни злоупотреби от страна на доставчиците на пристанищни услуги с изключителни или специални права || + || ++ || ++ || ++

003 Подобряване на механизмите за координация в рамките на пристанищата || ++ || + || + || ++

004 Гарантиране на по-прозрачна рамка за финансовите отношения между държавните органи, пристанищните органи и доставчиците на пристанищни услуги || + || ++ || ++ || +++

005 Гаранции за това, че таксите за ползване на пристанищната инфраструктура се определят самостоятелно, което дава възможност за интернализиране на външните разходи || + || ++ || +++ || ++

Ефикасност || + || + || +++ || +++

Съгласуваност || Незначителен компромис || Ограничен компромис, с изключение на обработка на товари (важен компромис) || Ограничен компромис, с изключение на обработка на товари (важен компромис) || (важен компромис)

 „+“ се отнася до степента на положителна корелация, не са установени отрицателни или неутрални корелации

9.           Предпочетен вариант

Въз основа на анализа, изложен в оценката на въздействието, ПМ2a е предпочитаният вариант на политика. По приблизителни оценки ПМ2a ще доведе до спестявания при пристанищните разходи от порядъка на 1 милиард евро годишно. Той ще стимулира допълнителен трафик при морските превози на къси разстояния от около 13,3 милиарда тонкилометри (нарастване с до 6,5 % по редица маршрути). Това ще доведе до растеж на пристанищните дейности, което пряко и непряко ще доведе до създаването на работни места, свързани с пристанищата.

В настоящата оценка на въздействието обаче се призовава за предпазливост по отношение на достъпа до пазара на обработка на товари с оглед на три аспекта:

– Налице е важен компромис по отношение на социалната сфера.

– Услугите по обработка на товари вече са изложени на конкурентен натиск в някои пристанища.

– Повечето от услугите по обработка на товари са обект на концесии, обхванати от бъдещата директива за концесиите.

Така че, по отношение на изясняването и улесняването на достъпа до пазара за услуги по обработка на товари, подходът на ПМ1 може да бъде също толкова целесъобразен.

Ако бъде избран този вариант на ПМ2a[1], това леко ще намали степента на първоначално предвидените въздействия на ПМ2a, които обаче като цяло ще се запазят като тенденция; икономиите на пристанищни разходи все пак ще възлизат на до 10 милиарда евро до 2030 г. Подробностите за количествените оценки на въздействията са представени в таблица 8.

Таблица 8: Сравнение на вариантите ПМ2a и ПМ2a (с изключение на мерките за достъп до пазара за обработка на товари) (PwC, 2013 г.)

|| ПМ2а: || Вариант ПМ2а

Изменение (в %) на общия размер на пристанищните разходи || -6,8 || -4

Годишни икономии при общите пристанищни разходи (млн. EUR) || 1071,37 || 635

Нарастване на превозите на къси разстояния (в %) || 1,63 || 0,97

Допълнителни тонкилометри (в млрд.) в пристанищата на ЕС || 13,311 || 7,205

Административни разходи (текущи — публични) (млн. EUR) || 2,3 || 2,1

Административни разходи (текущи — бизнес) (млн. EUR) || 2,2 || 1,7

Годишни икономии на външни разходи (млн. EUR) ||  69 || 46

Същата логика може да се приложи за пътническите услуги, поради което може да се предвиди подобен подход. Поради липсата на данни обаче не бе възможно да се направи отделно изчисление на въздействието.

10.         Мониторинг и оценка

Комисията ще осъществява мониторинг на изпълнението и ефективността на тази инициатива чрез набор от основни показатели. Данните ще бъдат събирани като се използва метод, разработен в рамките на проекта PPRISM[2] и на проект от Седмата рамкова програма за научни изследвания и технологично развитие, които Комисията започва с цел непрекъснато предоставяне на данни.

По отношение на оценката се предвижда три години след влизането в сила на предложеното законодателство Комисията да оцени дали целите на инициативата са били постигнати. Тази оценка ще се основава отчасти на основните показатели за напредъка, посочени по-горе.

[1]               Вариант на ПМ2а = ПМ2а с една разлика: обяснително съобщение на Комисията относно начина, по който съществуващите правила се прилагат за услугите по обработка на товари, вместо предлагане на нови правни разпоредби в тази област.

[2]               http://pprism.espo.be.